本文作者

孙凯

中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授

李文君

中国海洋大学国际事务与公共管理学院研究生

原文首发于《边界与海洋研究》2022年第4期

本文在原文的基础上有所删减

北极理事会是北极地区重要的多边合作平台，在北极治理进程中发挥着重要作用。在角色理论的视角下，北极理事会轮值主席国的优先议题取向、北极理事会成员国的共识程度以及北极理事会的组织结构因素等内生因素，以及不断变化的北极自然环境、国际政治演变在北极地区的映射等外生因素共同构成了影响北极理事会参与北极治理的内外驱动力。在二者的推动下，北极理事会扮演了北极治理议题的引领者、北极事务利益的协调者、北极治理规范的供给者等角色。

一、角色理论：理解北极理事会作用的新视角

角色理论是理解行为体行为的主要理论。卡列维·霍尔斯蒂认为“角色观念”是影响国际社会成员对外行为的关键因素，是行为体对于自身在国际体系中角色的自我定义，决定行为体在国际体系中自身地位的认定。克里斯特·约翰逊等学者认为外部环境、国际体系结构的变化等多重因素作为外部角色期望，同样会对行为体的对外行为及政策选择造成重要影响。马利克·布鲁宁开始探讨复杂的行为体角色集合，构建更为完善的国际关系角色分析框架。

角色理论将活跃于国际社会特定场景中的行为体比作“演员”，它们依据内部因素的限定、外部环境的变化以及互动对象的期待，确定适当的角色并据此完成扮演。将角色理论用于分析北极理事会，有助于全面分析北极理事会参与北极治理的内外驱动力，也可以理解北极理事会在北极治理体系中的角色认知及表现。

二、角色观念与角色期望：北极理事会参与北极治理的双重驱动

（一）角色观念：参与北极治理的内生驱动

北极理事会在北极治理议题中的角色观念，主要体现为其内部基于多重考量形成的关于参与北极事务的“治理共识”。“治理共识”的形成和作用过程主要表现为以下三个阶段：

首先，基于北极理事会轮值主席国的优先议题取向初步寻求共识。北极理事会执行轮值主席国制度，不同主席国在任期间必然会根据本国国情、利益诉求等因素确定侧重点各不相同的议题计划，初步寻求各方可达成基本共识的议题领域。基于达成共识的领域，各轮值主席国在北极理事会的框架下，不断将议题范围向推动北极经济社会发展、加强北极治理机制建设等方向扩展。

其次，依托北极理事会成员国对于不同议题的共同认知进一步凝聚共识。基于分摊成本的包容性和利益分配的排他性，北极理事会成员国在北极环境保护问题上普遍持开放包容态度，而在资源分配问题上则采取相对排外的态度。这反映了北极国家对于北极理事会参与北极各项治理议题的态度，有利于进一步凝聚治理共识，推动北极理事会选择以环境保护和可持续发展为核心的治理方案。另外，成员国关于各项北极事务议题的共识程度，直接关系到北极理事会参与北极治理的深度和广度，以及作为治理规范的“供给者”对于北极治理议题的建章立制功能的发挥。

最后，借助北极理事会的组织结构因素最终形成共识。北极理事会自成立以来，以环境保护与可持续发展为目标，形成“核心—外围”的成员结构，采用部长级会议决策、高官会议指导、工作组和任务组落实的三级运行模式。由此构成的组织结构因素，既规定了北极理事会参与北极治理的核心主题，又扩大了参与北极事务的主体范围，同时明确了北极理事会的管理机制，进而在很大程度上确保了北极理事会的长期稳定运行，为“治理共识”的最终形成提供了明确的目标宗旨以及完善的运行架构。

（二）角色期望：参与北极治理的外生驱动

北极理事会在北极治理议题中的角色期望，主要是基于外部北极环境变化以及国际政治演变影响而形成的，国际社会对于北极理事会参与北极事务的“治理诉求”包括：

一是作为引领者和协调者，平衡好“开发”与“保护”二者之间的关系。气候变暖导致北极地区的生态系统和社会系统正在发生前所未有的变化，随之而来的经济开发议题以及相应的环境保护议题，作为两项应对气候变化、确保北极可持续发展的重要议题，使得平衡“开发”与“保护”的关系成为北极理事会的当务之急。为实现此目标，北极理事会需要基于外部环境的变化采取相应的治理行动，践行“环境保护与可持续发展”的目标宗旨。

二是发挥主观能动性，缓和大国博弈造成的紧张局势，提高北极事务的国际参与度。当前，国际格局“大环境”的变化正逐步映射至北极的“小环境”中，成为塑造北极态势和影响北极理事会发展的重要变量。一方面，当前国际形势的演变对北极态势产生了深刻的影响，北极地区经济与环境的影响已远超北极本身，北极地缘政治空间表现为横纵方面双向发展的趋势，这进一步要求由北极理事会领导的新一轮北极治理改革具有更广泛的国际参与度。另一方面，尽管大国博弈影响日益显著，但围绕北极事务的国际互动，依旧可以将国际社会的注意力转向各北极利益攸关方共同关心的问题上。因此，推动北极在日益复杂的国际政治中向好发展，就各方互信领域达成制度化合作，是以北极理事会为代表的北极事务参与行为体的职责所在，也是北极国际政治的主流趋势。

三、角色表现：北极理事会参与北极治理的路径

第一，北极理事会通过科学引领北极治理议题，在北极治理中扮演了引领者的角色。首先，“科学先导”作为北极理事会参与北极治理的核心，科学治理自然作用于北极理事会“引领者”的角色表现上。各个工作组、任务组作为一种次级实体，在组织架构上兼顾了“科学—政策—行动”的相互连通性，以科学为先导，领导各类任务的执行。其次，北极理事会的引领者角色还通过定期举行的部长级会议及其宣言体现，即在主席国任期即将结束时，通过召开部长级会议、发表宣言，对北极理事会近两年的工作进行总结，并制定下一阶段的工作规划。此外，轮值主席国机制实现了形式上对北极理事会领导权的有序分享，不同主席国在任期间的优先议程，既有延续性又各具独特性，使得不同阶段北极理事会的“引领者”角色呈现差异性与延续性并存的特点。

第二，北极理事会通过多方协调北极事务利益，在北极治理中扮演了协调者的角色。北极理事会作为北极地区最重要的治理平台，所涉成员广泛，可以分为北极国家、永久参与者以及观察员三类。北极理事会为各类行为主体提供了参与北极治理的重要平台及相应的机制安排，以此协调北极利益攸关方间的利益诉求，满足行为体进行利益表达的需要，提高其参与北极治理的意愿，使其能够积极参与到一个相互认可的有效治理体系中来，以实现北极善治。

第三，北极理事会通过有序供给北极治理规范，在北极治理中扮演了供给者的角色。北极理事会作为北极治理规范的重要供给主体，围绕北极环境保护与可持续发展的相关议题，基于内部角色观念形成的“治理共识”，依托现有的运行机制，采取循序渐进的方式对北极治理进行规范设计。北极理事会对于北极治理规范的供给不仅能够降低国家间合作的预期成本，更能带来丰厚的边际收益，为实现北极“善治”提供有效的制度框架和行动路径。

四、结语

为适应北极治理中出现的新态势，北极理事会在内在角色观念与外部角色期望的互动作用下，通过实现自身多元治理角色的融合，将“推动功能转型，提高治理自主性”作为应对当前北极治理机遇与挑战的理性选择。

2013年，中国成为北极理事会观察员，这为中国深度参与北极事务提供了机遇。中国应依托北极理事会，以北极科考与环保合作为切入点，在北极科技外交上着重发力，继续在北极科技事务上贡献力量。此外，正式观察员的身份给予中国在北极理事会中的发言权与提议权，中国应加以合理运用，发挥自身优势和力量，加强与其他参与者的联动与全方位协作，为北极理事会的议程设置和发展演进做出实质性贡献。