叶正国

武汉大学中国边界与海洋研究院副教授

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第6期

本文在原文的基础上有所删减

陆地国界事务涉及政策、法律和地理等多角度，边界、边境和边疆多层面，以及地方、国家和国际多维度。2021年10月，我国历经20多年制定的《陆地国界法》出台，至此陆地国界立法体系形成。目前，学界对陆地国界立法问题的研究不多，有必要以《陆地国界法》为中心，对我国陆地国界立法的实践历程及内在逻辑全面梳理，并对相应的规范体系及其适用问题进行探讨。

我国陆地国界立法的历程与国家建构与发展密切相关。陆地国界管理逐渐从政策主导迈向依法而治，立法的位阶越来越高，体例越来越专门，实现了由分类立法、单行立法、地方立法向统一立法、综合立法和国家立法的重大转变，形成以《陆地国界法》为基础的陆地国界立法体系。

新中国成立初期，我国陆地国界是国家安全的防火墙，主要发挥屏蔽效应。直到1990年，我国陆地国界管理主要靠政策，以灵活多样处理突发事件，只是在以刑法为代表的一般立法中包含陆地国界条款，所以可称之为一般立法时期（1949-1990）。一般法律规定虽然也逐渐涉及边境管理问题，但主要是对人员进出、边防治安和军事安全等问题的规范。即使这样，这一时期已经有建议主张制定涉陆地边境的综合管理法律，并且有关部门专门研讨相关可行性甚至内容。

20世纪90年代以来，我国陆地国界成为国家开放的桥头堡，中介效应越来越明显。陆地国界管理逐渐改变了原来严密管控的理念，开始强调安全与发展的均衡。随着陆地国界事务的特殊性越来越显现，更多立法涉及陆地国界事务，并不断修改完善已有法律。国务院有关部门陆续出台陆地国界安全、边防管理和边境经贸等专门部门规章。沿边省、自治区陆续制定或修改了边境管理、边防管理、边民互市和边境经济合作区等方面的地方立法。同时，以《陆地国界法》为代表的陆地国界及边境管理立法议案是该时期我国涉外立法讨论的重要内容。所以，这段时间可以称之为分散立法时期（1991—2012）。

党的十八大以来，尤其是2013年十二届全国人大之后，陆地国界立法迈入统筹立法时期（2013-）。这一时期坚持以法治思维和法治方式捍卫国家利益，而陆地国界是我国国家安全和涉外法治建设的重点领域。在这种背景下，我国涉陆地国界立法开始迈向专门化和综合化，统筹政治军事安全和经济社会发展，加强规范性、一致性和协调性，解决碎片化、部门化和分散化问题。2021年，全国人大常委会将《陆地国界法》作为初次审议的法律案纳入立法计划，并于10月23日通过，将于2022年1月1日生效。

在立法目标方面，我国对陆地国界及边境地区管理秉持安全共存理念，将维护边疆地区稳定和捍卫国家主权与领土完整作为陆地国界管理立法的主要目的。目前，我国对陆地国界及边境管理强调发展共生理念，统筹安全与发展。陆地国界立法在强调推动强边固防的同时重视兴边睦邻。陆地国界立法日益为沿边地区经济社会发展以及推动周边关系改善提供法律保障。如《陆地国界法》出台就是为了维护国家主权、安全与领土完整，规范陆地国界及边境的防卫、管理和建设，促进我国与陆地邻国睦邻友好和交流合作。

在立法模式方面，我国早期陆地国界立法的管理色彩过浓，注重对相对人和管理机关行为的规制，多是强制性规定，目的是将行为纳入规范化、程序化和制度化轨道。可以称之为管制型立法。然而，管制型立法在陆地国界领域难以实现抽象性和逻辑性相统一，难以消弭立法稳定性和有效性的张力，无以解决管理机关协调整合等难题。随着陆地国界及边境地区出现新问题新情势，立法要为陆地国界事务管理提供引导、鼓励、支持甚至保障，由注重规制功能转换为发挥治理功能。我国陆地国界立法的重点转向规范管理机关权责配置和制度性保障等问题。这就要求陆地国界立法处理好与政策的关系，进行政策型立法。政策型立法重塑了法律与政策的关系，法律和政策在陆地国界事务中并不排斥反而是互为融合的。首先，政策是我国陆地国界立法的导引，在法体系外影响边界法的制定、修改和实施。其次，陆地国界立法在立法目的、原则规定及具体条文中可以通过授权条款、一般条款和转介条款，或直接规定政策型条款，将相关政策纳入法律规定作为制度性保障内容。最后，政策也是陆地国界法律实施的手段。我国陆地国界立法涉及面比较广，多是原则性规定，不确定性法律概念较多。此外，政策也是陆地国界管理方面司法解释的重要考量。

在内容构造方面，我国陆地国界立法在很长一段时间主要是为各级各类管理机关规范陆地国界事务主体的行为提供法律依据。它多是侧重行为法方面，集中在跨国婚姻、非法越界、违规生产作业、非法走私和破坏边境地区社会秩序与安全稳定等民事交往、行政处罚、刑事犯罪等领域。随着党和国家机构改革的深化，以及陆地国界管理机关的权力配置问题越来越突出，势必要用法律进行规范。由于我国组织法滞后，很多组织规定都分散在行为法或国家政策中，涉陆地国界的组织法也是如此。所以，《陆地国界法》最为重要的就是理顺管理体制机制，优化权责配置，整合陆地国界及边境地区管控资源，进一步明确中央地方权能定位，优化管理机关权责配置，完善公民和组织参与机制。

由于我国法治体系的特殊性以及陆地国界事务的复杂性，陆地国界事务的法律规范除以《陆地国界法》为载体外，还源于党内法规、其他法律、国际条约甚至政策文件。只有处理好陆地国界管理的法律渊源问题，理顺《陆地国界法》与相关党内法规、其他国家法律、国际条约甚至政策性文件的关系，将其作为具有内在结构的整体，进而推进陆地边界事务的规范体系构建及其适用。

首先，《陆地国界法》与党内法规的衔接协调。党内法规与国家法律之间的关系是国家治理包括陆地国家与边境管理法治化的重要问题。《陆地国界法》相关条文必须与相关党内法规规定衔接协调才能提炼出规范内涵。这主要体现在以下三个方面：一是明确管理机关的法定职责；二是理顺统筹协调机构的关系；三是规范重要情况和重大问题的上报程序。

其次，《陆地国界法》与相关法律的系统整合。《陆地国界法》是我国陆地国界工作领域的基本法。它与宪法相比是下位法，与刑法等法律相比是非基本法律，与国家安全法等法律相比是特别法，是对宪法、刑法和国家安全法等法律在陆地国界领域的具体化；也作为原则性规定为行政法规、地方性法规和政府规章等下位法提供依据和预留空间。在很多问题上，与国家其他法律的规定相互构成。

最后，《陆地国界法》与国际条约的交互协同。国际法尤其国际条约是陆地国界及边境管理工作的规范依据之一。其中，双边条约主要包括划界、勘界、联合检查及陆地国界及边境管理条约等；多边条约规定了多边协调机制。《陆地国界法》与国际条约在陆地国界管理中形成交互作用，共同为陆地国界事务提供法律依据，在明确条约执行方式、规约跨国实务交涉、细化国际合作机制等方面构建了面向协同的体制机制。

我国初步建成了以《陆地国界法》为基础的陆地国界立法体系，陆地国界管理从政策主导迈向依法而治，从压力型立法转向回应型立法。它的立法历程和具体规定说明陆地国界从屏蔽效应转向中介效应、从一般领域转向专门区域、从政府管理转向合作治理，把国家安全与经济社会发展统筹起来。与此同时，《陆地国界法》作为陆地国界管理的基本法，要与党内法规、其他法律和国际条约进行规范统合，才能真正实现体系化的规范建构，进而推进陆地国界治理体系和治理能力现代化，提高陆地国界事务的国际法治话语权。