吕嘉欣

云南财经大学印度洋地区研究中心

2019级国际关系专业硕士研究生

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第5期

本文在原文的基础上有所删减

在《南极条约》签订前的1816年至1946年，阿根廷以激发国内反殖民为核心的民族主义、构建南极地缘政治想象、组建阿智双边合作关系、援引传统国际法准则等方式参与以领土主权声索为目的的南极权力政治博弈。1946年至1961年，阿根廷开始适应南极政治制度化趋势，跟随议题转变，加大科研力度，定下和平开发南极的基调，反对将南极交由联合国托管，确保自身在南极政治中的特殊地位，并最终顺利成为《南极条约》的原始缔约国。2021年是《南极条约》正式生效的60周年，阿根廷始终没有放松在主权声索方面的实践与铺垫。

作为南极政治议题的领土主权声索、资源养护和环境保护之间并非历时性的替代关系，而是以共时性为基础并存，这一复杂局面既导致国家政治资源投入分散化，又促使国家南极政治实践目的呈复合态势，故须深入考察南极政策制定的多义性。

首先，尽管《南极条约》已生效，主权声索国仍然使用“条约内主权”（treaty sovereignty）进一步巩固各国主权主张，特别是在公共文化领域。伴随国际格局变迁，主权被创造出更广泛的子类，以便涵盖在原语境中无法被明确言说的实践和意象。在《南极条约》生效后，“主权”在三个层面被巩固：其一是借由媒体、学术界和政治明星反复重申“主权”；其二是通过为科考站等基础设施及地点命名的方式，将法律和行政架构延伸到“南极领土”上；其三是构建碎片化的“管辖”事实加以象征性地巩固。

其次，原主权声索国在没有领土或领土存在未决争议的情况下行使围绕科考站和科学人口的“准管辖权”，是对既成国际制度事实的适应，也便于转化为国际法中领土主权获得和变更所必须的“有效占领”依据。科学人才通过三种方式在南极治理中发挥作用：其一是负责国家内部南极意识构建和科学知识传播；其二是为国际组织输送技术官僚和提供咨询服务；其三是为南极科考基地提供运营和管理配套工作人员。当本国籍人力资源有效渗透到南极的自然及人造实体物或管理机构时，属人管辖可以带动“准属地”管辖能力。

第三，建构“荒野价值”和“保护区理念”。人类的学术介入是赋予南极荒野价值的必要步骤，这使南极治理存在荒野与荒野价值难以并存的悖论。气候变暖导致夏季延长，恶劣环境赋予的非宜居状态被冲击，南极荒野价值依托人为框定的旅游观光区和环境保护区。南极荒野价值的叙事和保护区理念还是对“人类共同继承遗产”概念的抗衡，具有排他属性。《马德里议定书》将南极定义为“自然保留地”。“保护区”是一个具有权力属性的概念，区域被指涉为客体。以科研成果为依据的海洋保护措施，可能使掌握科研特权的国家以研究之名，行垄断生物监测信息和养护话语权之实，自利地诠释可捕捞的生物种群以及禁捕时间和空间。

自1961年以来，南极治理日益依托于南极条约体系，其机制化进程为阿根廷以国际制度合作为明线、以主权声索为暗线的南极政策提供了缓冲空间。

第一，南极治理机构文职化。首先，自《南极条约》签署以来，阿根廷的南极活动从国防问题转变为外交关切。原隶属于国防部的国家南极理事会（DNA）和南极研究所（IAA）并入外交部。南极政策渗透进阿根廷各大机构的日常关切中，以高曝光度活跃于各类跨专业合作中，以天然的地缘优势塑造共商合作南极事务的平台角色。

 第二，科学活动的仪式化。阿根廷的南极科研活动出于多重考虑。后主权声索时代，国际法依据主要起建构作用，调节国家对南极议题的认知，指导国家科研方向，作证主权声索正当性。阿根廷以兴建教育的形式完善“管辖”措施，通过学术渠道宣传相关贡献。

第三，设施完善和人才培养。阿根廷建有各类功能的站点30个，特别管理区1处，特别保护区4处。围绕巩固南极政治地位的初衷，阿根廷更加注重人力资源培训，包括学术论文指导、专业授课、发布招聘启事、举办青年知识竞赛、规范工作人员南极活动规范等。

第四，提议建立海洋保护区。阿根廷计划联合智利在斯科舍岛弧共建海洋保护区，提议将斯科舍岛弧67万平方公里的保护区分为严格保护生物多样性、禁止磷虾捕捞的一般保护区（GPZ）和兼顾各国商业利益的磷虾捕捞区（KFZ）。从地图上看，一般保护区的划分与其说是为了保护磷虾，毋宁说是在其陆地主权声索区域的近海所实施的“反商业介入”举措。

第五，与拉美国家合作互助。在阿根廷带动下，《南极条约》54个成员国中有10个拉美国家，其中6个是协商国。阿根廷积极寻求双边合作或“共享主权”模式，将准盟友关系嵌套进南极制度中，与合作伙伴加强两用船只的海上互操作性。阿根廷、巴西、西班牙、智利、乌拉圭携手参与了2021年南极洲青年知识竞赛。阿智两国形成了“大会之前开小会”的双边政策协调默契，在年度协商会议召开前，先行接洽并评估双方在气候变化、古生物学、微生物学、地球科学和地震学等领域的合作潜力。

阿根廷南极政策的目标聚焦于两点：其一是保障国家在未来南极主权声索问题上的优势，其二是确保在南极条约体系这一国际制度中的话语权，两者互为表里。

阿根廷南极政策对其国内政治和国际制度有效性皆有影响。就对阿根廷国内政治的影响而言，南极政策成功塑造了南极国家意识，结合媒体宣传、学术活动和官方辞令灌输，阿根廷政府将民族意识和集体认同嵌入南极，从官方层面下沉到民间。但同时也加重阿国内政治经济负担，阿根廷在南极科考站众多，军事力量的落后，或将导致后勤保障工作难以维系。就对南极制度有效性的影响而言，阿根廷以消极保护为主，积极治理和开发为辅，对旅游和生物资源养护议题的话语贡献颇为有限。阿军事力量和资源开发技术的不足，客观上迎合了《南极条约》非军事化和环境保护的内涵，弱化了对军事实力的要求。阿智两国的联合巡逻可能提高他国安全焦虑，但客观上对南极非军事化原则的落实起到监督作用。阿根廷南极政策中各种复杂化的“准管辖权”演绎，促使各国效仿，并就“条约内主权”“有限主权”和“共同主权”等博弈方式达成新的默契。

中国是南极制度的后来参与者，也是构建南极命运共同体的积极呼吁者和可靠实践者。中国可在中阿双边互惠合作、国内南极政策法规完善和国际制度博弈三个层次获得启示。

第一是双边互惠合作启示。南极半岛是旅游最热门区域，阿根廷以提供中转服务为主，但在持有旅游资产和运营中高端旅游项目方面能力平平，未来中国可与阿根廷国际旅行社开展船基旅游业合作。中国可将科考与外交有机结合，开展联合海上巡逻，将“冰上丝绸之路”延伸至南极和南美洲，共享环境危机预警信息，提升事故预防和处理能力。

第二是南极政策法规制定启示。中国政策制定应不拘泥于政府层面，也应对非政府组织及个人进行规制。中国南极立法应兼顾《南极条约》协商国身份和联合国常任理事国身份，通过立法促进国际制度良性横向互动，促进政策制定、立法与实践相适应。

第三是国际制度博弈启示。在南极国际制度多层次成员准入体系中，中国是协商国而非主权声索国，因此须警惕原主权声索国不顾其他成员利益的“跑马圈地”行径。基于国际舆论近期对中国设立南极洲第五个研究基地却未完成环境影响评估等不实指摘，中国须警惕中美战略竞争外溢至南极。加强与以拉美地区为单位的整体合作协商，避免霸权国利用南极“领土”争议离间阿智，考虑与阿根廷、智利、巴西和乌拉圭各国开展小多边合作。

无论是前制度阶段还是后主权时代，阿根廷南极主权声索实践一以贯之。成为《南极条约》原始缔约国之后，阿根廷的南极政策以国际制度合作为明线、主权声索为暗线开展。阿根廷在南极事务中之所以能保持特殊地位，成为虽小尤重的参与者，在于美国这一《南极条约》及相关国际制度主导者转换了获取世界霸权的方式，更加注重将权力解读为吸引他国共同遵守规则的能力。阿根廷则能积极适应这一转变，成为国际制度的拥护者。随着阿根廷经济危机、国内民粹主义引发选举政治波动，国家在南极的活动，或将越来越依赖国际制度的庇护，也将越来越难以承受未来国际制度变动带来的损失，未来阿根廷在南极政治中保持特殊地位的可持续性有待进一步考察。