冯存万

武汉大学政治与公共管理学院国际关系学系副教授

林宇薇

武汉大学政治与公共管理学院国际关系专业硕士研究生

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第5期

本文在原文的基础上有所删减

新冠疫情在全球范围内的普遍暴发与持续蔓延，对国际社会形成了从健康到经济、从政治到军事的全面冲击。作为世界最大的政治军事组织和跨大西洋联盟的核心机构，北约也受到新冠疫情广泛而深刻的影响。北约的疫情防控政策既有遏制公共卫生危机的安全考量，也有强化其全球扩张的战略意图，势必对未来的欧美合作及国际形势产生不可忽视的影响。

新冠疫情在欧美各国迅速传播，造成社会失序且经济衰退。作为全球最大的政治军事组织，北约也难以规避疫情的冲击，北约总部机构及作战、演练部队中的受感染人数比例曾一度持续上升。为防止新冠疫情所形成的公共卫生危机进一步恶化为安全危机，北约积极参与疫情防控，在机构职能、人员调配、军事演练和安全认知等多个方面展开全面的政策调适。

首先，调整机构运行及人员职能。北约支持并遵从世界卫生组织（WHO）与北约总部所在国比利时政府的防控指令，降低被感染风险。其中的防控措施包括组织总部工作人员在线办公、暂停特定工作人员旅行、取消北约总部的团体访问活动等；迅速转变传统运作机制，采取相应的线下、线上相结合的方式举行峰会；通过多种形式参与病毒研究及疫情防控，为防控新冠疫情而开展的派遣行动是其成立以来最大规模的和平状态军事派遣。

其次，开展面向盟友及伙伴国的医疗援助。北约通过成员国提供物资、北约机构调集分配等方式，面向其成员国、伙伴国及其全球范围的部署机构提供多种类型的医疗援助。在机制协调方面，欧洲—大西洋灾难应对协调中心（NATO’s  Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre—EADRCC)是应对民事紧急状态的主要机构。此外，北约建立了大流行病应对信托基金（Pandemic Response Trust Fund），由北约国际职员局（NATO International Staff）负责，保障北约能够快捷获取医疗设备及服务。北约也通过建立战地医院、运送病患和医疗器械等方式，向部署军队所在国提供了疫情防控等民事援助。

再次，持续推进战略扩张和能力升级。北约在疫情期间维持战略扩张的动力主要来自三个方面：第一是维持北约的根本目标与核心要务，也即《北大西洋公约》规定的缔约国须实行“集体自卫”，“保持并加强单独及集体抵抗武装攻击的能力”。第二是维持欧美国家对俄罗斯的长期对抗态势。尽管俄罗斯在疫情初期提出暂停军事演习的倡议并向意大利等国提供了抗疫援助，但北约仍保持对俄罗斯的战略警惕和高压。第三来自于以摩尔多瓦为代表的中间地带国家的政策摇摆。2020年12月桑杜执政后，摩尔多瓦外交政策由亲俄急剧转向亲西方，北约成员国在支援摩尔多瓦的议题上迅速达成一致意见。摩尔多瓦外交政策的急剧摇摆为北约提供了新的战略扩张机遇，而疫情防控的安全考量则已经成为其附属品。

总体而言，尽管新冠疫情对北约产生了显著冲击，但北约通过职能调整和开展援助等方式，整体上保持了其确保跨大西洋安全的战略机制和面向全球的战略扩张态势，展示了北约在面对全球大流行疾病挑战方面的机制适应能力和战略能动性。

北约在新冠疫情防控过程中采取了多元化的应对措施，但欧美各国及北约内部对北约在疫情情势下的角色、权责与未来等问题存在着诸多疑问。

第一，北约公共卫生安全的政治共识存在显著争议。在新冠疫情暴发初期，北约各成员国之间的不合作现象更加突出。欧洲各国涣散的防疫形势导致欧洲一体化机制面临前所未有的质疑，欧美之间的防疫合作也呈现出明显的迟滞现象。在跨大西洋联盟层面，北约举行多次成员国视频会议但未能迅速达成有效共识，即使北约的欧洲—大西洋灾难应对协调中心积极处理成员国之间援助供需，第一批呼吸机运输船也直到2020年9月才由美国运抵北约总部。这种各自为战的状态与其说是北约成员国应对疫情的能力或资源有限，毋宁说是政治合作意愿不足。

第二，北约公共卫生安全的保障能力存在明显不足。首先，北约缺乏迅捷的卫生安全预警效能，这一现象集中出现在新冠疫情传播初期。2020年3月19日发布的北约2019年度报告对于疫情传播和北约应对举措等方面只字未提。其次，北约缺乏稳定的卫生安全协调机制。欧美各国纷纷采取措施禁止医疗用品出口和跨国旅行，跨大西洋联盟的安全联系机制也存在着政策反应滞后、协调乏力等缺陷。再次，北约的卫生安全资源储备及调度效能明显不足。作为军事政治组织的北约，其资源和能力优势在于防务力量和国防支出，但缺乏自主的公共卫生物资生产及储备能力。

第三，北约公共卫生安全的转化机制存在较大缺陷。结合新冠疫情防控的实践来分析，尽管北约在应对新型安全挑战的规划方面已有充分进展，但其转化成效仍受制于具体的政策设计和多层面的政治保障。北约虽在战略上高度重视全球流行病的潜在风险，但各成员国在疫情初期仍各自为政，彼此严重缺乏合作协调。

北约虽进行多方面部署并参与新冠疫情防控，但其防控过程存在反应迟缓、权能缺失、判断失误等现象，特别是对照冷战结束以来北约所宣称的应对非传统安全挑战的战略发展思路，新冠疫情持续扩散更进一步说明了北约在应对非传统安全领域的政治共识缺失、保障能力不足和转化机制缺陷等问题。

新冠疫情的暴发、蔓延及未来可能的减缓，没有从根本上改变北约在此前所面临的安全挑战，因此北约需持续强化安全建设能力，坚守战略扩张态势。

第一，积极恢复欧美合作基础。相比于欧盟和其他国际组织，北约在新冠疫情暴发后的反应速度、协调能力更胜一筹，而这一相对比较优势源自北约自身的物质能力和危机管理经验。从国际组织的角度来判断，北约对欧美合作的价值凝练和维持作用无出其右，依然处于美国战略文化及国际大战略的核心位置。随着拜登政府开始执政，欧美之间强化合作抗疫并修复跨大西洋价值联盟的客观趋向也显著增强。

第二，适度增强欧洲自主防务建设。尽管新冠疫情造成了破坏性的经济和财政影响，欧盟成员国仍积极寻求通过合作来加强欧洲全方位的防御能力，作为欧洲自主防务建设体系关键支柱的永久结构性合作（Permanent Structured Cooperation，PESCO）积极推进“欧洲医务司令部（European Medical Command）”项目，也获得了北约的支持，这对于增强欧洲自主防务的整体能力而言具有显著的意义。拜登政府恢复和强化跨大西洋联盟的意向十分明显，会推动美国及北约以更宽松、包容的立场对待欧洲发展自主防务的政治努力。

第三，有限推进北约战略扩张。北约所依存的西方价值联盟面临广泛质疑，但这些质疑或可转化为北约拓展和完善其权能的外部动力，成为今后北约开展机制改革与能力提升的新方向。斯托尔滕贝格于2020年6月提出了“北约2030倡议”，就未来十年的联盟使命和结构提出三项优先目标：保持军事能力更加强大、政治合作更加强盛、行动路径更加全球化。当然，新冠疫情虽促使北约更加意识到推进战略扩张的迫切性，其实施效果仍存在诸多变数。

第四，加大战略对抗中俄的力度。新冠疫情暴发后，北约及主要成员国不同程度地向“病毒溯源政治化”的战略思维靠近， 更将自身疫情蔓延及防控不力视为中国威胁的佐证，进一步强化了同中国的对抗意识。北约将中国与俄罗斯并列为战略竞争对手，认为俄罗斯所构成的威胁虽客观存在却并非一触即发，但是中俄合作却会“令北约及其成员面临严重后果”。欧美各国及北约在强化同中、俄战略对抗的问题上已经形成共识，北约泛化竞争威胁、捆绑竞争对手、强化竞争意识的安全运作，将会长期影响自身的发展趋势和全球安全形势。

需要注意的是，上述四项发展态势并不能概括北约在后疫情时代的整体发展趋向。拜登政府执政后，美国开始采取积极措施推进社会及经济复苏，加之欧美之间的价值认同有所恢复，欧美双方在应对新冠疫情方面的合作将大大增强，进而推动北约聚焦于战略稳定及扩张，以新冠疫情防控为契机，以应对混合威胁和强化价值与安全联盟为目标，开展更为广泛的非传统安全能力建设。

新冠疫情不但未能阻碍北约的战略扩张，反而有可能为北约继续其战略扩张提供新的发展路径，北约今后将更大幅度地步入内部欧美合作渐进复苏、外部中俄战略对抗加剧的复合发展轨道，这是我国适应后疫情时代外部环境的必要战略认知，更是在保持自身发展与国际合作等战略定力的同时必须冷静而全面应对的客观挑战。