本文作者

顾凯辉 

中国政法大学军事法学博士研究生

原文刊载于《边界与海洋研究》2023年第2期

本文在原文的基础上有所删减

海上维权执法法律体系，是指我国在海上维权执法领域的法律规定根据其内在联系形成的相互关联的有机体。《海警法》通过界定海上维权执法的范畴，明确海上维权执法的主体，运用转引等立法技术确保大量相关法律在涉海领域效能的有效发挥，以独特的发展进路架构起了海上维权执法法律体系。

一、“海上维权执法”的规范内涵

《海警法》的颁布搭起了海上维权执法的主梁。通过法律文本的解读，可以看到，海上维权执法的内涵可以分为三个层次：其一，海上安全保卫；其二，海上行政执法；其三，办理发生在海上的刑事案件。同时我们也应该看到，以上三者并非是非黑即白的，海上安全保卫与其他两者之间并没有一条泾渭分明的分界线。基于此，笔者同样认为，海上维权执法不能简单地拆分为海上维权或者海上执法，其应当作为一个完整概念予以使用，方能完整、准确地对海警机构担负的职责进行定义和概括。

二、发展和完善海上维权执法法律体系的重要意义

法律体系是分析法律所使用的一个工具。这一分析的前提是将法律看作一个多层次的构造物。中国海警局统一履行海上维权执法职责后，对一个逻辑自洽、体系完整的海上维权执法法律体系的需求也愈发迫切，主要体现在三个方面： 

首先，这是海上维权执法法律发展的必然要求。唯有以体系化视角来考察海上维权执法的立法需求，从成文法和法理论两个体系构建起海上维权执法法律体系，使无论谁提出的法案，始终能在逻辑上一致特别是价值上一贯，站在国家战略视角去考量海上维权执法的立法需求，才能为海上维权执法提供切实、管用的法律武器，服务国家重大发展战略。

其次，这是整合海上维权执法法律依据的现实需要。《海警法》的颁布，实际上已经实现了这些法律法规的初步融合。但是这种融合，需要更高的技术性、更强的粘合性、更具体更微观的细节性，方能满足瞬息万变的海上维权执法现实需要。

最后，这是维护我国海洋权益的制度保障。无论是在应对外部挑战上，还是在实现高水平海洋治理上，以及在国家海洋战略发展需求上，我国都需要系统完备的法律体系予以支撑。

三、海上维权执法法律体系的特色构造：《海警法》的三重定位

在海上维权执法法律体系中，《海警法》所扮演的角色，很大程度上是一个纽带，在海上维权执法法律体系中具有三重定位。

一是海上维权执法法律体系的逻辑起点。《海警法》明确的海警机构“统一”行使海上维权执法职权，其重大意义即在于这个“统一”。有了《海警法》，海上维权执法职权不再是散落在各个部门的遗珠，而成为串起了一条主线的珍珠项链。

二是不同法律部门在该体系中的联结点。《海警法》将海上维权执法领域的相关法律法规，以一条线牵引至其主体海警机构。这些规定，构建了一种更加开放、灵活的法律体系，当涉海上维权执法的法律、法规或者行政规章修改后，通过《海警法》条文的转引，其自动成为海上维权执法的法律依据。

三是海上维权执法法律体系的中心。《海洋环境保护法》等涉海法律在本领域也完整构建了制度体系，但是在与《海警法》的比较中，其实孰轻孰重很难区分，所以笔者不赞成称《海警法》为龙头或者核心。但是因为《海警法》的存在，海上维权执法法律体系有了真正的生命力，所以称《海警法》为海上维权执法法律体系的中心是合适的。

四、当前海上维权执法法律体系的构成和存在的问题

按照法律位阶这种纵向上的划分，虽然便于了解不同规范之间的效力层级关系，但实际不能准确揭示海上维权执法相关规范的调整对象及内部分工配合关系。所以，按规范事项划分应当是其体系划分的“应然架构”。一是基础性法律制度，诸如《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海岛法》等；二是行业管理法律法规，如《治安管理处罚法》《海洋环境保护法》等；三是刑事法律法规，主要涉及到《刑法》《刑事诉讼法》等；四是职权性法律法规，如《行政强制法》《人民警察法》《人民武装警察法》等；五是军事法规制度。

对于存在的问题，主要体现为以下两个方面。其一，某领域法律规定的陆海一元化和执法陆上海上二元化之间的矛盾。较为典型的如《治安管理处罚法》。对于治安管理来说，并不会区分海上治安和陆上治安，但现实是，海洋的地理环境和海洋管理的特征，必然会对海上治安管理产生质的影响。其二，点多面宽且执管分离，造成立法主体的多元化。且海上维权执法法律体系所面对的不是某一个领域的执管分离，而是数个领域的分离。在这些领域与海上维权执法之间、在这些领域之间，如何实现逻辑的自洽和价值的统一，成为海上维权执法法律体系丰富和发展的重大难题。

五、发展和完善海上维权执法法律体系的建议

发展与完善海上维权执法法律体系，应当以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻总体国家安全观，以我国长期立法实践所积累起来的有关经验为基本参照，针对海警机构的体制特点、涉海法律法规的规范特点，以立、改、废、释为基本路径体系设计，突出重点，实现体系内法律规范之间的良性互动。

（一）构建和完善海上维权执法法律体系的原则

其一，立足海警主体，注重协调配合。应当始终坚持以海警机构为主体来设计、规划和发展海上维权执法法律体系，用更加体系化的视野来审视涉海法律法规的制定与出台，对照海警机构的职责与权限，及时提出相关的意见建议。其二，坚持门类齐全，注重体系衔接。伴随其他法律体系的发展，海上维权执法法律体系会同步地发展。但是为了发挥好效能，需要加强对海上维权执法法律制度的研究，用好《海警法》赋予的规章制定权，搞好与其他法律法规的体系化衔接。其三，创新立法模式，释放改革效能。如可以借鉴有的地方探索的“小快灵”立法模式，用好海警规章制定权，针对一个具体问题，三条五条不算多，解决问题就是好。

（二）注重《海警法》的定位明确和功能发挥

涉海法律制定要注重与《海警法》协调统一、和谐自洽。《海警法》使海警机构与海上维权执法天然地联系在了一起，在相关涉海法律制定中，应当让与海警机构相关的内容与《海警法》实现统一。可喜的是，新修订的《野生动物保护法》，《海洋环境保护法（修订草案）》征求意见稿中，均进一步明确了相关业务领域海警机构的职责界面，丰富发展了海上维权执法法律体系。要通过低位阶的立法活动巩固、放大《海警法》功能。

（三）完善不同层级的法律规定

海上维权执法法律体系的“应然结构”是横向的，但是其纵向建设也相当重要。不难看出，在机构体制改革后，海上维权执法法律体系在纵向上，法规层级是缺失的。但是一部海上维权执法方面的专门法规，在内容上可以是《海警法》的重要补充，亦可以弥补规章在立法权限上的不足。此外，海上维权执法规章的制定应当作为另一个重点突出出来，对确需制定规章的，搞好规章起草制定，不断填补法律空白，完善海上维权执法依据。