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第二次BBNJ政府间谈判会议
图片来源：搜狐网
本文作者
李洁
国际法学博士，西北政法大学国际法学院讲师
原文首发于《边界与海洋研究》2021年第2期，本文在原文的基础上有所删减，
请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。
一、BBNJ协定对公海渔业问题的
讨论与处理
在与国家管辖外海域生物多样性（BBNJ）紧密联系的诸多因素中，公海渔业可持续发展与之息息相关。随着全球立法进程的开启，BBNJ协定的制定和实施将会缓解国家管辖外海域遗传资源获取和开发无法可依的现状。但是，对于与海洋遗传资源密切相关的渔业资源，BBNJ协定确定无需一并调整吗？或者说BBNJ协定的调整范畴是否应当包括公海渔业管理呢？上述问题在2006年BBNJ特设工作组第一次会议上就被部分参与国和观察者提出，从此，“BBNJ协定是否覆盖渔业活动”便成为后续讨论的争议之一。
从BBNJ谈判进程的实际选择来看，BBNJ协定的前提基调定位于“不损害已有国际机制，尊重现有机构职权”。从目前最新谈判进展判断，BBNJ协定也将对公海渔业问题采取不作直接调整的处理方式。然而，公海渔业管理和海洋生物多样性维护在生态系统本质和法律规制等方面的交集和联系客观存在，不应被忽视和割裂。相反，在海洋公域生物多样性统一立法的背景下，如能清晰界定二者的内在关联，在BBNJ立法中积极参考公海渔业领域的优势经验，并推进公海渔业国际规制在BBNJ协定影响下得到进一步完善，则可为海洋生物多样性养护和可持续利用提供多层面的实施途径和现实保障。
二、国家管辖外海域生物多样性养护与公海渔业可持续发展的内在关联
其一，生物多样性的概念内涵包括渔业物种多样性，遗传资源的载体也可能与渔业资源发生重合。按照《生物多样性公约》的相关定义，“遗传资源”是具有实际或潜在价值的遗传材料，而“遗传材料”强调具有“遗传功能单位”。因而当某种公海渔业资源具有特殊“遗传功能单位”时，其作为遗传资源的价值更为明显。此时该生物资源的利用前景就同时涉及到公海渔业领域和BBNJ协定的调整范围。
其二，威胁来源和养护措施高度相似。虽然遗传资源的价值不在于其生物载体本身，但载体的存活和繁衍是其携带的特殊遗传基因保持功用的前提。2011年BBNJ特设工作组就已经将包括海洋保护区在内的划区管理工具和环境影响评估认定为国家管辖外海域生物多样性养护的两大基本措施。而这两项基本养护措施在渔业领域已经适用多年，为促进公海渔业可持续发展发挥了重要作用。
其三，治理目标具有一致性，都是为实现海洋生物资源的养护和可持续利用。从联合国大会将国家管辖外海域生物多样性问题纳入讨论议程之日起，“养护”和“可持续利用”都被视为解决方向和最终目标。“可持续利用”强调开发活动过程中应确保生物多样性的恢复和再生，渔业发展也一直强调“在养护中利用”的精神。
三、现有公海渔业制度对
建立BBNJ协定的参考价值
（一）生态系统方法的充分执行
生态系统方法的运用是渔业领域执行可持续发展原则的体现。《负责任渔业行为守则》首次在渔业领域提出可持续发展原则。其实，渔业生态系统方法中所涉及的具体因素和手段并不都是全新的、独有的，其精髓是将这些关键环节集中安排在一个框架下。生态系统方法也是BBNJ协定的应有之意。BBNJ协定旨在将有关国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用中的优先考虑事项一并提出，综合解决。基于目前最新的谈判成果来看，生态系统方法和综合方法都已被列入BBNJ协定草案案文中。
（二）“脆弱海洋生态系统”的广泛运用
《公海深海渔业管理国际准则》创立的“脆弱海洋生态系统”是公海渔业领域较为成熟的划区管理措施。BBNJ协定旨在建立一个相互连通的、具有生态代表性的海洋保护区系统。在划区管理工具的设定标准和运行监控方面，可以参考已有的“脆弱海洋生态系统”标准特征和数据库建设。但同时也应注意到，划区措施的适用性因不同鱼类种群而异。因而BBNJ协定一定要重视与管理特定物种的渔业组织的交流合作。对于渔业组织已经采取和即将采取的相关措施，BBNJ协定应予以充分尊重。
（三）环境影响评估的技术支撑
随着《公海深海渔业管理国际准则》第47条的实施，在公海渔业环境影响评估中已有不少区域性渔业管理组织积累了一定经验，但依然存在一些挑战。比如，信息和数据不足。这不仅使人们在观察鱼类资源及其生态系统现状和衡量今后变化方面仍然面临困难，更进一步对绘制可能出现脆弱海洋生态系统的海域地图造成阻碍。同时，虽然必须满足区域需求，但也应力求各区域性渔业管理组织在开展环境影响评估方面取得更高的一致性。此外，BBNJ协定还应注意到全球性的科学咨询机构对环境影响评估决策进程可能提供的附加价值。
四、BBNJ协定对公海渔业的潜在影响
（一）BBNJ协定的制定与执行有利于进一步缓解过度捕捞的压力
BBNJ协定关注国家管辖外海域生物多样性的整体维持，即使不直接调整公海渔业资源的管理，但海洋保护区等养护措施在公海的运用也将对目前的过度捕捞起到一定遏制作用。一方面，BBNJ协定将要求各成员国履行海洋生物养护义务，直接或通过和区域性渔业管理组织合作的方式保障海洋生物多样性，促进渔业的可持续发展；另一方面，海洋保护区这种综合性的划区管理工具将联合渔业、航行和海底勘探等多个部门对生态脆弱的海域实行高标准保护。
（二）BBNJ协定作为全球性文书可弥补区域性渔业管理的缺陷
虽然各国和各渔业组织在努力控制破坏性捕鱼方式，限制人类活动对脆弱海洋生态系统的恶劣影响，但在环境影响评估等养护措施的执行方面依然存在规则空白或地理空白。而BBNJ协定作为一部海洋生物多样性全球治理的专门立法，可以通过建立更广泛、更有效的决策机制和遵约机制来加强基本原则和具体规范的执行，间接推动区域性渔业组织职权范围和地理覆盖的扩大，使得还没有得到足够重视的海域和鱼类资源以此为契机得到全面保护。
五、BBNJ协定与公海渔业制度的
协调障碍和改善路径
一方面，BBNJ协定强调“不减损现有机构的职权范围”，这虽然保证了现有法律框架的稳定性，但缺乏变革是否会缩小粮农组织和区域性渔业管理组织与BBNJ协定的实际合作空间？另一方面，BBNJ协定中以海洋保护区为代表的划区管理工具，虽然在生态维护方面起到了国际普遍认可的积极作用，但却打破了“公海自由”这一基本原则，对充分利用海洋生物资源造成一定阻碍。
如果想要弥合两种制度间的割裂，就需要尽可能地将公海渔业事项纳入BBNJ协定的整体考量。但由于BBNJ协定谈判以“不减损现有国际法相关制度”为前提，因而在协定中直接加入渔业事项章节恐怕很难实现。但这并不意味着该协定势必将与公海渔业制度彻底分离，至少可以在协定已经确定的核心内容中定位出与渔业制度相联系的衔接点，并以此为依托，加强交叉议题的有效处理，从关系协调的角度改善单独立法的孤立状态。
六、中国参与公海渔业制度发展及
BBNJ协定谈判的考虑与对策
（一）积极落实公海渔业的可持续发展
目前，中国正在进一步加强公海渔业执法，通过派出舰艇进行公海巡航等方式对渔船的公海捕捞作业进行监管，一方面了解作业方式和渔获量等基本信息，另一方面进行公约法规宣传，严禁违规作业。这些主动举措不仅能够切实促进国际公海渔业资源科学养护和长期可持续利用，同时也为中国参与BBNJ协定谈判等国际海洋治理营造了负责任的大国形象。
（二）谨慎对待公海保护区等划区管理措施的设立
随着公海保护区等各类划区管理空间的设立，公海捕鱼自由的权限和范围已经逐步缩小。中国应遵守和配合各类养护手段的实施，但与此同时也应注意，不少公海沿岸国正在通过提交公海保护区提案意图加强对公海海域的管控。中国需要警惕新一轮的“蓝色圈地运动”，面对公海保护区提案时应开展独立、综合的考察，包括该区域的资源开发前景和养护的实际必要性。
（三）支持BBNJ协定体制安排发挥协调合作功能
渔业管理制度的侧重点在于捕捞和利用，而不是海洋生态系统的整体关切。此外，除了渔业活动以外的人类行为，渔业管理组织也无权进行统一管理。正是因为如此，BBNJ协定框架下的体制安排，特别是可能作为决策机构的缔约方会议需要发挥统筹合作的作用，促进包括渔业在内的各领域、各机构间的协调一致。中国在后续谈判中应促进制定缔约方会议与相关全球、区域、次区域和部门机构之间的具体协调合作流程。
（四）推动全球海洋治理理念创新的国际适用
2019年习近平主席明确提出构建 “海洋命运共同体”，这是“人类命运共同体”理念在海洋领域的延展，也是应对全球海洋治理的基本立场和中国智慧。无论是公海渔业的可持续发展，还是国家管辖外海域其他生物资源的养护，都是人类共同的责任，依赖于各层面的国际合作。中国在积极参与BBNJ国际谈判的同时，还应利用好新的平台加强“海洋命运共同体”理念的国际法化，提出具体的法律路径，加强中国的海洋话语权。
七、结语与展望
海洋生物多样性规则体系的构建不仅关系到海洋生态系统的维护，还影响到海洋生物资源，特别是深海遗传资源的国际分配。由此触发的国际海洋秩序变革也推动该议题成为全球海洋治理的新疆域。同时，作为海洋生物资源利用的“元老”领域，渔业资源开发制度已自成体系。当全新议题和既有制度在国家管辖外海域同时出现时，界定关联和寻求协调成为无法回避的问题。对于中国来说，政府层面的高度重视对于中国全面参与全球海洋治理，并在海洋事务上获得更多发言权起到了积极作用。同时，聚焦BBNJ协定的谈判制定不代表可以忽视相关部门性制度的趋势判断和深度参与。以公海渔业领域为例，中国可将自身的公海渔业现状和BBNJ协定中核心议题的谈判紧密结合，主动提出中国方案和中国智慧，在保障自身海洋权益的同时推动全球海洋治理的良性发展。
END
编辑 | 付姗姗
排版 | 李 阳
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