一、迪戈加西亚问题的历史由来

位于中印度洋的迪戈加西亚是印度洋安全格局中的枢纽之地，也是美国印度洋战略的重要节点。葡萄牙人于16世纪首次抵达迪戈加西亚，法国在18世纪末将其归属毛里求斯，1814年签定《巴黎条约》将其转让给英国。1965年11月，英国将包括迪戈加西亚在内的查戈斯群岛从毛里求斯划出并纳入新设立的英属印度洋领地（The British Indian Ocean Territory, BIOT）。1966年12月，英美签署协议，英方同意对美开放英属印度洋领地并用作军事目的，双方共同使用迪戈加西亚岛50年，期满前两年无异议则美方使用权自动延长20年至2036年。此后，英国在1967—1973年间将约1500名当地居民完全逐出迪戈加西亚。1970年12月，英美就迪戈加西亚军事设施建设达成一致。此后美国多次在当地扩建军事设施，最终建立了规模极为庞大的军事基地。

二、迪戈加西亚军事基地的战略作用

（一）强大的军力部署平台

迪戈加西亚已成为美国在印度洋地区的最主要军事基地，在此地部署了大批装备和通讯后勤设施，设立了16个驻地单位。美方在迪戈加西亚的军事部署可分为陆军、海军、空军和通讯四个方面。美军部署的海上前置舰船第二支队装载大批物资，足供一个1.6万—1.8万人的陆军旅或海军陆战旅在24小时内动员完毕，可迅速向印度洋和阿拉伯海战区运送50万吨物资，一周内在印度洋战区任何地点布置装备、在得到支援的情况下开展作战行动30天。迪戈加西亚可起降战术飞机和远程飞机，可支持美军以常规或核武器对全球任何地点发起打击，还可用作航天飞机的备用降落场。

（二）美军安全行动的有力支点

美军以迪戈加西亚为基地在印度洋地区频繁开展安全行动，主要可分为军事行动、侦察与情报行动、国际合作行动以及监禁活动等四个方面。

（三）印度洋大国博弈的枢纽

英美在20世纪70年代建设迪戈加西亚基地主要是为了印度洋地区的大国争霸，客观上明显削弱了亲苏大国印度的影响力，自然引起了后者的强烈反感。21世纪以来，美方转而开始考虑以迪戈加西亚制衡中国，印美双方在牵制中国的问题上形成了较大共识。

三、迪戈加西亚问题所涉及的四大争议

（一）主权归属问题

英国在毛里求斯独立前夕软硬兼施地将迪戈加西亚从查戈斯群岛划出并建立英属印度洋领地，此举纯属殖民主义行径。毛里求斯独立后很快就围绕群岛主权归属同英国产生争端。国际法院2019年2月表示，认为毛尚未依法完成非殖民化进程，建议英国在6个月内将迪戈加西亚归还毛里求斯。2019年2月25日，联合国大会以116票赞成6票反对56国弃权的结果通过决议，欢迎国际法院上述建议性意见。2021年1月，国际海洋法法庭（ITLOS）再次强调，“英国统治迪戈加西亚是持续性的错误行为，必须尽快结束。”

（二）查戈斯人返回与安置问题

英方在20世纪70年代初将约1500名查戈斯人强制迁徙。从20世纪90年代末起，一大批查戈斯人及其后裔开始寻求返回迪戈加西亚。英国法院2000年一项判决裁定英属印度洋群岛领地当局1971年禁止原住民返回的法令违法。英国上诉法院在2007年维持原判。英国政府以安全顾虑和重新安置的可行性为由上诉至上议院，后者在2008年10月以3票赞成2票反对的结果推翻了前述裁决。查戈斯人又将这一案件起诉至欧洲人权法院，后者在2012年驳回诉讼请求。这一问题的主导权现已转到毛里求斯当局方面。

（三）英美军事基地与军事部署未来前景问题

为了分化英美并尽快解决问题，毛里求斯在坚持主权属毛的前提下，主动在军事基地长期存在和核武器部署等两方面表现出较大灵活性。毛总理公开表示，愿与美国或美英两国达成长期协议，对安全问题做出安排。毛常驻联合国代表撰文称，毛各政党已有共识，愿意美国继续保留其在迪戈加西亚的存在，甚至愿将此地租借给美国99年。毛方表示愿采取灵活措施，保障毛既不违反《非洲无核区条约》又不损害美国国家安全利益。

（四）环境与生态问题

长期驻军导致迪戈加西亚珊瑚礁退化。出于自身利益考虑，英美也采取了一定的治理措施，包括在内部设立环保理事会，安排驻军常态化清理海滩，在2014—2015年间投资300万美元来保护海岸线免遭侵蚀。英方还在查戈斯群岛设立了若干环境保护区等。环保问题在很大程度上成为英美进一步控制迪戈加西亚岛并将问题复杂化的操作手段。2008年，英国上议院以环保需求为理由之一推翻了允许查戈斯人返回的判决。2010年4月，英国又宣布在查戈斯群岛周边海域建立面积54.4万平方公里的海洋保护区，区内禁止一切捕捞和开采活动。

四、迪戈加西亚问题的未来前景

（一）毛里求斯中短期内难以在迪戈加西亚恢复主权

考虑到巨大的实力差距和有利于英美的实控现状，毛里求斯要在可预见的将来收回迪戈加西亚主权，可能性仍微乎其微。毛里求斯现在主要寄望于舆论和国际法压力、工党在英国上台执政并主动按联大决议要求归还查戈斯群岛，以及分化英美。但三者都难以倚重。

（二）查戈斯人短期内难以返回定居

这一问题要找到双方均可接受的返回定居方案极为困难。一种方案是将查戈斯人安置到除迪戈加西亚外的其他岛屿，但如此则一来难以保障外岛居民有较高生活水平，二来很可能逐步侵蚀英美对迪戈加西亚的绝对控制。另一种方案是安排查戈斯人在迪戈加西亚从事文职工作。但这将大幅改变基地的人员结构，严重削弱美国的绝对掌控力，很可能会出现查戈斯人与美国驻军的矛盾与摩擦，还会导致英美在查戈斯群岛的环保行动受到外界密切观察。

（三）迪戈加西亚对美国的战略支撑作用将基本保持稳定

不论主权归属问题未来如何解决，迪戈加西亚作为美国印度洋战略枢纽的作用都会长期保持稳定。只要英美继续掌控此地，迪戈加西亚作为印度洋主要战略枢纽的地位就不会变化。为了说服美国，毛里求斯已明确表示，准备在迪戈加西亚租借、美国长期驻军、核武器部署等三个关键问题上做出灵活安排。因此，即便毛收回迪戈加西亚主权，上述格局在中短期内也不会发生颠覆性变化。

五、迪戈加西亚问题的对华影响与对策建议

（一）迪戈加西亚问题的对华影响

尽管中国海权对印度洋的直接影响仍相当有限，美军在迪戈加西亚的战略布局仍然对中国构成强烈的战略牵制，主要体现在三方面：一是战略威慑作用。迪戈加西亚是美国在印度洋地区的最主要军事基地，部署了美国陆海空军大批武器装备和通讯后勤设施，对区内外任何国家都构成强大威慑。二是以迪戈加西亚为跳板大幅提升针对中国的英美印三边或美印双边海上合作。三是以迪戈加西亚岛及安达曼和尼科巴群岛为两大节点，构筑地区海域态势感知网络，有效监控中国军民舰船从马六甲海峡进出印度洋的活动。

（二）关于中方应对迪戈加西亚问题的政策建议

首先，继续坚持反殖民主义立场，在国际舞台和双边关系中支持毛方对查戈斯群岛恢复行使主权。这符合全世界大多数国家和人民的意愿，符合进步潮流，可有效声援毛里求斯，有力揭露英美在国际法和国际规则问题上的虚伪和双重标准，也有利于牵制印方。

其次，需对英美军力长期驻扎迪戈加西亚有必要的政治与外交准备，提前谋划持续参与相关问题的立足点。中方可考虑从国际法和国际关系伦理的角度，深入研究迪戈加西亚长期驻军所涉及的海洋环境、海洋生态、核扩散、居民生计、彻底去殖民化等国际社会共同关心且占据舆论高点的问题。

最后，需密切关注美国纠结一些国家搞排他性、针对性的所谓海域态势感知体系的动向。迪戈加西亚会在美日印澳推出的“印太海域态势感知伙伴关系”中发挥重要作用。中方需对此保持密切关注，可适时联合域内外国家特别是毛里求斯共同表明反对该地区进一步军事化和撕裂化的原则立场。这种表态既是要表明中国的原则立场，也是在提醒相关中小国家，避免其被大国势力裹挟到具有制华色彩的“印太海域态势感知伙伴关系”之中。

自2021年确立战略重心“向印太倾斜”以来，英国加快了以印太为重点推进海洋安全战略的步伐，呈现出同时应对海洋领域的传统安全威胁和非传统安全威胁的“双管齐下”的特点。

一、以印太为重点的海洋安全观拓新

英国对海洋安全战略的顶层设计及时融入了俄乌冲突和中美战略竞争的元素，其海洋安全观意识形态化的程度大大加深。

（一）航行自由构成海洋价值观的核心

英国声称的“捍卫海洋价值观”是以印太为重点的。而新版《国家海洋安全战略》则提出了维护英国海洋价值观的具体目标：其一，促进和维护《联合国海洋法公约》在规范国际海洋活动当中的“宪法”地位，加强国际海洋制度建设；其二，同盟友、伙伴、多边机构合作，构建一个自由、开放、安全的印太；其三，以身作则，支持通过自由贸易和全球合作来消除全球海洋中的不稳定因素。

新版《国家海洋安全战略》不惜篇幅重申了南海对英国的重要性和在南海维护《联合国海洋法公约》意义，并回顾了英国已确立的将战略重心“向印太倾斜”的方针，包括在印太地区加强军事存在的具体措施。这表明在高举所谓“价值观外交”大旗的裹挟下，英国南海政策呈现出明显的激进化和冒险倾向。

（二）突出“国家威胁”的挑战和应对

新版《国家海洋安全战略》无疑是对2014年版《国家海洋安全战略》的继承和发展，其中尤为强调英国面临的国内外环境发生了显著变化。“脱欧”、新冠疫情、俄乌冲突、各国聚焦印太等，都使得英国需要优化对海洋安全战略的顶层设计，突出“国家威胁”对英国海洋安全的挑战。

近年来，英国对华负面认知不断加强。英国所定义的“国家威胁”在很大程度上暗指中国，特别是针对中国与英美等在航行自由原则和对《联合国海洋法公约》相关条款上的不同解释。不仅如此，新版《国家海洋安全战略》还暗示，中国有可能对英国的海洋基础设施、后勤和经济供应链等构成威胁。对中国的戒备、提防和偏见依然是未来一段时间英国在海洋安全层面的思维主线之一。

（三）重视新兴非传统海洋安全威胁

网络安全威胁是最具代表性的海洋领域的新兴非传统安全威胁。一般认为，海洋领域的网络安全威胁主要表现为对港口、航运、通信、导航等基础设施的网络攻击，在海洋装备制造等涉海科技行业的网络间谍活动，以及在海事金融等部门存在的网络诈骗等犯罪行为。英国在2014年版的《国家海洋安全战略》就提及了网络安全威胁，并在新版《国家海洋安全战略》予以强化。《海洋2050》也明确提出，英国要成为提供海洋网络安全问题解决方案的卓越中心。

二、积极推动印太海洋安全机制建设

自2021年以来，英国积极通过双边和小多边形式参与以海洋问题为中心的印太安全机制建设，主要举措包括建立美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）、巩固五国防务安排（FPDA）、深化同“四方对话”（Quad）的合作，以及加强与域内主要国家的双边防务与安全合作等。

（一）参与印太联盟，助美遏制中国

英国是最坚定地支持、配合美国在印太战略布局的欧洲盟友。2022年3月，美英在伦敦就印太事务举行磋商，双方一致同意加强美国印太战略与英国战略重心“向印太倾斜”的政策协调，并将为两国的印太对话建立常设机制。

在具体操作上，英日双边合作与美英澳小多边合作是当前英国在印太开展防务与安全合作的两大重点。持续就南海问题、台湾问题发声，成为英国在海洋议题上支持美国领导的印太联盟的主要方式。

（二）突出军事存在，炒作涉华议题

英国“向印太倾斜”的突出表现就是不断加强军事存在。它还是炒作台湾问题与俄乌冲突关联的热衷者，多次公开警告大陆不得武力攻台。此举无疑是对美国“以台制华”政策的积极支持。

英国还积极在印太开展防务外交，致力于加强大西洋世界与太平洋世界的融合。例如，继向新加坡派驻国防参谋后，英国还将向堪培拉派驻国防参谋，两者将共同负责英国在印太的防务外交，起到类似“国防大使”的作用。

（三）影响欧洲转向，推动北约东进

英国加速针对印太的顶层设计和政策实践在欧洲塑造了一种“逐鹿印太”的竞争环境，迫使法德等欧洲大国加快落实其印太战略。

作为北约第二大军事强国，英国是北约“东进亚太”的积极推动者之一，针对中国的意味十分明显。2022年4月，时任英国外交大臣特拉斯在外交政策演讲中就鼓吹建设一个“全球北约”，宣称北约不能将目光局限在欧洲—大西洋地区，而应准备好应对全球威胁，尤其是采取先发制人的举措来防范印太地区的威胁。特拉斯的演讲代表了美英引导北约“东进亚太”的议程设置倾向，即将以南海、台海为代表的海洋问题塑造为北约关注的焦点。同时，参与组建AUKUS也是英国以“小圈子”方式支持美国构建“亚太版北约”的体现。

三、聚焦印太供应链安全的科技创新

英国的海洋科技创新涉及部门和行业众多，但核心关切是抢占新科技革命的制高点，提升英国供应链的安全系数，其中尤以印太供应链为甚。

（一）海洋科技规划逐渐突出“安全性”

随着国内外形势的深刻变化，英国海洋科技发展的“安全性”色彩日渐浓厚，以科技创新为供应链安全服务逐渐成为英国海洋科技界的重要诉求。

2023年，英国颁布了《国际技术战略》，将价值观导向和保护英国的安全利益列入指导科技创新和发展的六大战略重点，特别强调要确保敏感技术不落入敌方之手，以及英国掌握关键技术能力。另外，在国际技术合作中，英国寻求与志同道合的伙伴携手解决共同的安全问题，通过广泛的合作来共同建立战略优势，确保“自由世界”塑造全球规范、制度和标准。人工智能、生物工程、未来通信、半导体、量子技术是英国确定的五大优先发展的科技门类，它们在不同程度上涉及海洋领域，指导其发展的核心原则无一例外都包括安全性。

（二）发力半导体产业，增强供应链韧性

半导体成为英国从维护供应链安全角度出发推进海洋科技创新的首要关切。英国从“向印太倾斜”出发，强调台湾问题、南海问题对地区稳定和全球供应链安全构成了潜在威胁，一旦冲突爆发，不仅途经台湾海峡、南海的国际航运将大受影响，台湾对国际市场的芯片供应也将中断，从而严重冲击全球经济。因此，英国在2023年5月颁布了《国家半导体战略》，提出要在半导体设计、知识产权、化合物半导体等英国优势领域，与以台湾地区、日本、韩国为代表的东亚硅芯片供应商“错位竞争”。同时，英国强调要积极维护印太地区的航行自由，确保以半导体产业为代表的印太经贸活动的通畅，深化与印太伙伴的科技合作，尤其是与志同道合的政府和企业合作，提升半导体供应链的弹性。

（三）优先投资海上风电,促进清洁增长

以海上风电为代表的清洁能源技术是英国的优势科技领域，也是英国长期以来以应对气候变化为目标重点发展的海洋科技部门。在印太语境下，海上风电具有双重的战略意义：其一，海上风电是英国对印太地区开展经贸合作的重要项目。其中，台湾是英国海上风电企业大力开拓的新兴市场。其二，海上风电将使英国在全球经济向“清洁增长”转变过程中发挥主导作用，是确保英国能源系统脱碳及在2050年实现净零排放的关键路径，对英国减少对化石燃料的依赖、实现能源供应多样化、增强供应链韧性意义重大。

四、英国“向印太倾斜”的海洋安全前景

在理念思路、资源投入、机制建设等层面持续“向印太倾斜”，将构成未来相当长一段时间英国海洋安全战略的发展方向。

第一，在海洋安全议题设置上，继续渲染航行自由和供应链等议题，持续炒作台湾问题和南海问题。

第二，在海洋安全机制建设上，以落实、深化AUKUS为中心，整合现有资源，构筑英国在西太平洋的防务与安全合作网。

第三，在海洋安全能力涵育上，注重突出增强供应链韧性、应对非传统安全威胁的海洋科技创新，强调英国在规范和价值观塑造上的引领作用。

近年来，北极地区由作为一块共治的“特殊区域”逐渐转变为大国博弈的新战场，过去以合作治理、多边合作、和平共存为主的“北极例外主义”不再。过去非排他性、弱竞争性的北极式多边合作模式缘何转变为排他性、强竞争性的博弈？本文认为，正是美国及其北极盟友谋求在北极地区构建小多边主义的做法加剧了该地区的大国博弈趋势。

一、北极小多边主义：缘起与概念

探讨北极地区的小多边主义，具有其特定的实践与学理缘起因由。一方面，美国对北极事务的重视程度不断提高，有意将北极纳入其小多边主义的框架之中，为探索北极小多边主义提供现实基础。另一方面，学界逐渐反思多边主义的适用性及具体表现形式，为北极的独特小多边主义表现提供了智识资源。

21世纪以来，北极在美国对外战略中的地位逐步提高。在拜登时期，美国进一步谋求其在北极事务中的领导权。首先是渲染北极的大国竞争威胁。拜登政府有意将北极地区纳入其战略竞争的整体规划之中，其任内发布的多份报告都极力渲染中俄在北极寻求影响力扩张的战略图式。其次是提升北极的战略地位。拜登政府2022年《国家安全战略报告》中史无前例地16次提及北极，并将构建“和平、稳定、繁荣、合作”的北极视为美国的战略目标。再者是完善机制建设。首次任命北极事务大使、成立强化北极安全合作的泰德·史蒂文斯中心、设立负责北极和全球的适应性事务的国防部副助理部长等。最后是注重国际协作。在俄乌冲突期间，美国既积极推动北极国家瑞典、芬兰加入北约的进程，也强化同其北极盟友的安全合作。上述行为从侧面反映出北极地区的国际关注度逐步提高、大国博弈不断加剧。在此背景下，以美国为首的西方国家也谋求将小多边主义的做法移植到北极地区。

经典叙事下的多边主义概念实则是一个要求极高的制度安排方式。近年来随着中美战略竞争的加剧与大国权力政治的回归，包括北极治理在内的全球治理赤字现象日益显著，各国在自身利益的驱使下往往难以坚持多边主义的严格要求，这就导致作为多边主义异化形式的“小多边主义”或曰“少边主义”概念的兴盛。虽然小多边主义是多边主义的一个变种，但它具有更强的排他性、议题导向性与小数量等特征，实则背离了多边主义理念。

在生成机制上，北极出现小多边主义的首要原因是大国战略博弈下的地区竞争态势。在大国博弈的总体紧张背景下，地区既有机制合法性丧失、权威流散，从而促使域内国家及相关组织威胁认知加剧，各国信任赤字加剧，泛安全化现象频发。在表现形式方面，北极地区的区域制度安排出现区域认同差异化、制度设置排他化、多边理念联盟化的情形。区域认同差异化是指北极出现阵营化的强烈归属感情形，各方有意识地划分“自者”与“他者”的身份认同边界；制度设置排他化是指，地区主导性大国以自身诉求针对性地设定地区性议程，并将过去制度化、综合性的北极区域治理机制整合为其利益驱动下的议题导向性制度设计；多边理念联盟化实则是集团化思维嵌入多边主义的体现，以自身国家和盟友利益优先，以“多边”旗号行“单边”之实。

二、北极小多边主义的特征

从其特征来看，美国打造的北极小多边主义呈现出区域认同差异化、制度设计功利化与多边理念联盟化体系的三大特点。

首先，以美国为首的西方国家为争夺北极安全治理的领导权，有意推动北极治理的阵营化，划分北极安全事务的“自者”与“他者”，将非北极国家、非西方北极治理框架下的国家有限排除在核心利益之外。一是划定北极国家的身份认同，限制近北极国家与非北极国家合理、合法分享北极利益与参与北极治理的权利。二是对俄罗斯进行“除名化”。在俄乌冲突爆发后，美国连同其他六个北极理事会国家以制裁俄罗斯为名，拒绝出席由俄罗斯担任轮值主席国的北极理事会及其相关会议。三是通过身份否定、污名化中国形象等形式排斥中国对北极事务与北极治理的介入。

其次，美国驱动北极利益同自身利益相耦合，功利地运用区域治理机制服务于美国霸权的护持。一是修正调整北极内在机制，以契合自身利益，试图构建以美国为核心的北极治理体系。二是根据功利需要对待多边体制框架。在拜登时期，美国一方面表示将维持同北极理事会等国际机构的合作，以捍卫“基于规则的国际秩序”，另一方面却将北极理事会视为制裁工具而拒绝同俄罗斯分享北极治理权，使得北极理事会陷入“危险”乃至“死亡”的状态。

最后，美国将构建地区联盟体系视为实施其小多边主义政策的重要手段，其主导下的北约则是实现这一目标的主要机制。尤其自2022年爆发的俄乌冲突以来，北约进一步加紧对北极事务的介入。一是推动联盟参与主体的扩容，高度支持北极国家瑞典、芬兰的入盟申请，有意推动北欧的“全面北约化”进程。二是促动整合北极军事行动。北约不仅加强在北极的前沿军事部署，而且开展系列联合军事活动，推动新加入或即将加入的成员融入北约军事一体化的进程。

三、北极小多边主义的动因

北极地区的小多边主义是在北极区域安排合法性欠缺的背景下，北极各国博弈增加，导致西方国家对俄、对华威胁认知外溢至北极区域，促使区域军事化趋势不断加强等多重原因影响下的组合性结果。

制度权威性的不足是导致北极出现小多边主义的直接原因。第一，北极的既有制度存在强大的锁定效应。历史制度主义指出，某个不确定环境下的行为可能成为关键节点，进而导致后续行为对该制度的一系列路径依赖或锁定效应。北极事务中的关键节点即体现为创设时期北极治理的结构设计。这些设计主要是以美国为首的西方国家主导创设的，在成立初期便带有很强的西方色彩。第二，美国领导下的“北极联盟”缺乏合法性。首先，北极理事会与传统北极国家形成的区域性机制都无法为所有介入北极安全事务的国家提供充足合法性与充足的区域性公共产品。其次，美国选择性地规制各国在北极的治理活动，阻遏了北极地区机制合法性的生成。

在机制合法性的基础上，大国博弈的增强使北极的多边主义异化不断显著。随着气候变化的加剧，越来越多国家出台了相应的北极战略。即使是该地区以外的国家，也有含蓄的或明确的北极政策，以求在北极的战略利益竞逐中占得先机。同时自俄乌冲突爆发以来，美西方国家也进一步将北极视为其大国竞争的主要战场。美西方国家为制裁和打压俄罗斯，不惜使成立20多年的北极理事会首次陷入停摆的状态，从而加剧了北极地区的治理赤字。

在大国博弈的背景下，部分北极国家认为俄罗斯与非北极国家深度参与北极事务加剧其威胁认知，从而导致前者借助既有制度遏制后者。其中的典型举措便是美国对中国参与北极治理的威胁与污名化。除了该地区的主权国家，许多区域性国际组织与非政府组织也在俄乌冲突爆发后感知到外部威胁，纷纷加入制裁俄罗斯的队伍中。可见，北极的国际组织与非政府组织同样受到地缘政治博弈的波及与影响，纷纷在地缘政治焦虑的感知下加强自利性举措并表明自身组织立场。

在威胁认知的驱动下，北极地区的军事化动向最终使得过往各国在诸领域上的多边主义理念消退，“泛安全化”“泛军事化”思潮占据主导。近年来，俄罗斯、美国、丹麦、瑞典等国在北极地区均有显著的军事动向。在俄乌冲突的背景下，北极区域军事化愈发显著，连长期在国际社会上保持中立的瑞典和芬兰都谋求加入北约，寻求构建区域性安全机制。

四、结语

近年来，北极出现同亚太、“印太”等区域相似但又存在差异的小多边主义趋向，北极治理亦随着大国博弈、机制合法性不足等因素而日益复杂。事实上，美西方国家延续冷战思维与集团化思维，以“多边主义”之名行“伪多边主义”之实，这种做法不仅无益于北极治理，反而加剧该地区的治理赤字，使地区治理格局愈发碎片化，增强北极区域的“门罗主义”趋势。

一、问题的提出

新世纪以来，中国与南太平洋国家（以下简称为“南太国家”）交往日渐频繁，双方在经济、政治、文化、安全等领域的联系日益紧密，引发了美国的战略焦虑。出于对中国扩展影响力的担忧，美国不再“善意忽略”这一地区，并加快了调整其南太政策的步伐。小布什政府、奥巴马政府与特朗普政府将太平洋岛国逐渐纳入到美国的太平洋地区战略之中。拜登政府上台后，美国将中国视为“最严峻的竞争者”，希望在保持与盟友澳大利亚、地区伙伴新西兰合作的基础上，大力提升太平洋岛国的防御能力，构建美国在南太地区的安全联盟与伙伴关系网络，强化针对中国的战略竞争。在大国权力转移愈发明显、 美国将中国视为“战略竞争对手”、中美两大国已迈入“战略竞争时代”的背景下，美国拉拢南太国家制衡中国实则是美国应对中国“特殊威胁”，对华展开“阵营性”压制的一个缩影。换言之，美国希望拉拢南太国家，建立针对中国的制衡联盟，从而借助“集势以胜众”（外部制衡）的方式获取相对优势。这一联盟的形成，不仅需要美国的积极意愿，同时需要南太国家的积极回应。但这些国家是否全部同意追随美国制衡中国？如果不是，它们的战略选择是什么？美国将如何调整自身政策，在适应这些国家战略选择的前提下，最大限度地发挥它们的制衡价值，维护本国的地区利益？

事实上，不论是国内学者指出的美国将澳大利亚、新西兰及太平洋岛国纳入“印太联盟网络”，还是国外学者指出的进一步投资与太平洋岛国的伙伴关系和强化在南太地区的军事部署，都涉及联盟与外部制衡问题，这是美国南太政策的一个突出特征。但既有文献鲜有从制衡的角度看待上述问题，遑论分析南太国家战略选择对美国制衡策略的影响。对此，本文将运用“隐蔽制衡”这一探讨次等国家战略选择对霸权国制衡策略影响的新理论，阐述南太国家在中美间的战略选择及其对美国制衡中国策略选择的影响，以期引发学界对上述问题的关注与讨论。

二、分析框架：隐蔽制衡的因果机制

既有国际关系理论对大国如何争取盟友进而展开竞争进行了深入探讨，相对忽视了次等国家的战略选择对霸权国制衡策略的影响及霸权国的应对。尤其是次等国家在崛起国与霸 权国间双向对冲对霸权国制衡策略的影响仍是国际关系理论中的一个盲点。对此，雨果·迈耶（Hugo Meijer）与路易斯·西蒙（Luis Simón）提出了“隐蔽制衡”（Covert balancing）理论，具体的理论逻辑可总结为以下4点：

一是制衡威胁。具体而言，霸权国制衡崛起国的根本动因是制衡威胁。对于制衡的动因，目前学界有三种主流观点，分别是权力制衡论、威胁制衡论与利益制衡论。“威胁制衡论”的提出者斯蒂芬·沃尔特（Stephen Walt）指出，仅仅建立在实力因素基础上的观念（权力制衡论）应该被修正。虽然实力是最重要的因素，但并不是唯一的因素，国家倾向与构成最严重威胁的外部实力结盟或对抗。在沃尔特看来，影响威胁水平的４大变量分别是综合实力、地缘毗邻性、进攻实力与侵略动机。国家通过上述４大变量感知其所面临的外部威胁水平，进而形成自身外部环境的威胁认知，并通过国家高层讲话、政府官方文件与智库报告等形式表现出来。简言之， 威胁认知而非威胁感知才是连接外部环境与国家对外战略行为的纽带。

二是内外部制衡。具体而言，内外部制衡是霸权国制衡崛起国的可用策略。在“威胁制衡论”中，正是由于威胁失衡，各国才需要制衡体系内最具威胁的国家，以恢复威胁层面的“均势”。现实主义学者认为获取实力是国家制衡威胁、实现“威胁均衡”的关键。国家或国家集团应积极动员内部与外部实力资源，并将这些资源转化为自身实力，以应对外部安全威胁。沃尔兹将这两种获取实力资源、 实现国家安全的过程命名为“内部制衡”与“外部制衡”。“内部制衡”指国家通过汲取国内自然与社会资源，提升本国经济与军事能力的过程。“外部制衡”则指国家通过加强与利用外部联盟，或削弱敌对联盟的力量来应对威胁源的过程。从历史的角度来看，两种制衡策略在运用中并不冲突，霸权国总是同时使用这两种制衡策略。

三是双向对冲，即次等国家双向对冲是影响霸权国制衡策略选择的限制性变量。近年来，“对冲”概念被引入国际关系领域，用以描述次等国家对于大国竞争的反应。一种观点认为，对冲是一种包括经济、政治、军事等多领域的组合性策略。有学者指出，一国的外交政策总是包含着多元的政策工具，如果这样定义对冲，那么国家无时无刻不在对冲。这样的定义使得对冲成为一种静态的标签。对此，雨果与路易斯认为，次等国家对冲应该被界定为其在安全领域采取的模糊性策略，且这种对冲则以双向为特征。

四是隐蔽制衡，这是次等国家双向对冲下霸权国制衡崛起国的最优选择。在次等国家普遍选择双向对冲的前提下，霸权国无法建立针对崛起国的制衡联盟。但基于次等国家本身所具有的制衡价值，霸权国不会就此放弃。霸权国如何在适应次等国家双向对冲的前提下，继续发挥它们的制衡价值？对此，迈耶与西蒙对“外部制衡”这一概念进行拓展，将其划分为“公开制衡”与“隐蔽制衡”。当次等国家愿意追随霸权国制衡崛起国时，“公开制衡”是霸权国的制衡策略，即霸权国明确承认制衡的目标，通过利用目标明确的制衡联盟与伙伴关系制衡崛起国。“隐蔽制衡”则恰恰相反，当次等国家双向对冲、不愿追随霸权国制衡崛起国时，霸权国仍然可以通过发展安全合作关系制衡崛起国，但须将制衡目的“隐蔽”于应对另一次等国家的安全威胁或非传统安全问题等与制衡崛起国无关的议题之中。霸权国采用隐蔽制衡既可以适应次等国家的双向对冲战略，又能在避免进一步刺激崛起国的条件下利用安全合作关系提升次等国家的制衡能力，是霸权国策略灵活性的体现。这一策略是霸权国无法实施公开制衡的条件下，继续制衡崛起国的最佳选择。

三、案例分析：美国在南太地区对中国的隐蔽制衡

将理论与现实结合来看，隐蔽制衡理论对理解笔者提出的问题有着较好的解释力：首先， 随着美国将中国视为“最严峻的战略竞争者”，中国成为当前国际体系中的崛起国，美国成为体系中的霸权国已成为各国学界与政策界的共识。具体到南太地区，对于中国与南太国家关系的迅速发展，美国十分警惕，其焦虑心态逐渐通过政府文件、高层发言、智库报告与媒体评论等途径表现出来。对比而言，美国的威胁认知主要集中在安全方面，即美国将中国与太平洋岛国的军事安全合作视为安全威胁，认为中国怀有向南太地区渗透军事力量的动机。综合来看，美国对中国—太平洋岛国军事安全合作的威胁认知可总结为3点：一是未来中国可能以“军事基地（港口）”为支点，从而控制太平洋关键航道，动摇美国对太平洋地区的主导权；二是中国可以利用“军事基地”，加强对美国在太平洋地区军事活动的监视能力，威胁美国的军事战略情报安全；三是中国可能加强对南太地区的军事战略资产投入，提升对美国及其盟友的军事威慑力。其次，美国已经将印太安全网络拓展至南太地区，希望加强与该地区国家的军事安全关系，拉拢它们加入应对“中国威胁”的外部制衡联盟。特朗普政府时期，美国开始统筹印太地区的盟友与伙伴关系，希望通过强化与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾与泰国的盟友关系，加强与南亚、东南亚、南太地区国家的既有与新兴伙伴关系，打造网格化（networked）的盟友与伙伴关系，应对印太地区的“中国威胁”。拜登政府在延续前任政府对华外部制衡思路的基础上，宣称重点加强与澳大利亚、日本等５个盟友，印度、马来西亚等９个主要地区伙伴的关系，以此推动美国印太联盟网络的升级，从而维护美国主导的印太地区秩序。其中，美国首次将太平洋岛国界定为主要地区伙伴，这是美国对太平洋岛国战略地位的新定位，体现了其对岛国战略地位的重视。

再次，面对美国的极力拉拢，南太国家的战略选择分化明显。作为美国的“条约盟友”，澳大利亚自2016年后积极追随美国制衡中国。美国“自由联系国”密克罗尼西亚联邦、 帕劳与马绍尔群岛也在积极追随其制衡中国。与前者不同的是，新西兰、巴布亚新几内亚、斐济等南太国家在中美之间双向对冲。换言之，这些岛国要么没有与中美展开军事安全合作，要么同时与中美保持一定程度的军事安全合作。这种安全合作的最大特点是，部分岛国同意与大国建立军事安全合作关系并非以针对另一大国为前提。换言之，它们不会追随一方制衡另一方，并尽力避免发出结盟信号，以保持与中美两大国关系的相对稳定。这就意味着美国无法在这些国家的领土上部署进攻性的军事武器，也不能开设永久性军事基地，更无权直接向其派驻规模性常驻军队。最后，面对大多数太平洋岛国在中美间双向对冲，美国难以在这些国家的领土上发展直接针对中国的军事威慑力。但由于它们具有制衡中国的重要地缘战略价值，美国转而使用隐蔽制衡，以彼此的军事合作关系为纽带，同时以“保障海上安全”“打击非法捕鱼”等非传统安全问题为借口，试图通过军售、军援、联合军演、设立军事基地与签订《双边船员协议》等手段，加大对南太国家的军事能力培养与军事力量渗透力度，以期在尊重这些国家的双向对冲战略和避免刺激中国的前提下“隐蔽”地提高它们的军事能力，并希望未来能够将此种能力转化为制衡中国的威慑力。

四、结语

    目前，美国加大对南太地区的战略投入，实际上是为了牵制中国。而美国在南太地区对中国进行隐蔽制衡，则是在其公开制衡无法实现的前提下，所选用的最优策略罢了。可以看出，美国为遏制中国的崛起，实现自身的霸权护持，其战略眼光十分长远，策略选择亦非常灵活。对此，如何避免南太国家在美国的持续拉拢下放弃双向对冲，从而追随美国制衡中国， 摆脱美国在南太地区甚至整个印太地区“温水煮青蛙”式的战略围困，就成为了我国所面临的一项紧迫问题。这一问题的有效解决，需要学界与政界积极互动，形成合力。一方面，国内学界应重视对美国在南太地区新动向的跟进与研究，为决策部门提供坚实的智力支持。 另一方面，有关部门应在听取学界合理建议的基础上，加快“全球安全倡议”“全球发展倡议”与“蓝色太平洋2050战略”在气候合作、海洋治理等议题上的对接进程，使更多的南太国家感受到中国参与地区事务带来的发展红利，让与中国合作成为它们实现可持续发展的路径选择，以此稀释美国强化战略部署给地区秩序带来的冲击，同时维护我国的战略利益。

一、引言

20世纪70年代，一批科学家和环保活动家强烈谴责美军在越南战争中使用化学武器摧毁森林掩护的行为，呼吁将“生态灭绝”（Ecocide）列为国际罪行。近年来，多维诱因导致的气候变化进一步引发了国际社会对全球性“生态危机”的担忧，为“生态灭绝”入刑运动提供了新驱动力。毋庸讳言，一些西方国家及小岛国是目前“生态灭绝”入刑运动的主要推动者。但分析这一以环保为名的“国际造法运动”的动因与根源十分重要，把握其趋势与走向也具有现实价值。同时，“生态灭绝”入刑运动体现了小岛国对环境刑法、气候司法助力全球气候治理的期待，反映了国际社会对全球生态治理体系困境的回应。

二、小岛国气候危机：“生态灭绝”入刑运动的动因追溯

“生态灭绝”入刑运动为何在近年引发国际社会关注？这个问题关系到“生态灭绝”入刑运动的核心目的。从概念范围上看，广义的“生态灭绝”概念多用于描述危害生态环境的行为，包括但并不局限于有关温室气体排放的活动。但对“生态灭绝”入刑运动发展的动因剖析表明：小岛国将全球气候治理与国际司法机制结合的探索，是近年“生态灭绝”入刑运动不可或缺和至关重要的驱动力。

面对既有谈判合作机制的差距与不足，小岛国尝试通过国际司法机构的参与来构建具有体系性与拘束力的全球气候治理机制。2018年以来，小岛国在推进全球气候治理司法化方面取得了历史性进展。同时，小岛国推动全球气候治理变革的运动延伸到了国际刑法领域。2019年12月，瓦努阿图和马尔代夫在国际刑事法院（ICC）第十八次缔约国大会上呼吁修订《罗马规约》，将相当于“生态灭绝”的行为确立为国际罪行，并把应对气候变化明确作为“生态灭绝”入刑的目标。从小岛国的立场看，“生态灭绝”入刑对于全球气候治理可能有如下几方面的积极作用：其一，“生态灭绝”入刑可以“预防”严重的生态环境破坏行为；其二，“生态灭绝”入刑可以向国际社会传递生态环境保护的价值观念；其三，“生态灭绝”入刑一定程度上能够发挥“以硬法补充软法”的作用。

三、“生态灭绝”的国际法理论溯源

“Ecocide”由美国植物生理学家和生物伦理学家亚瑟•加尔斯顿（Arthur Galston）教授首次提出，由前缀“eco-”和后缀“-cide”组成，指严重破坏生态环境的行为。这一用语有两个特点：一方面，“生态灭绝”参考了“种族灭绝”这一相对成熟的国际刑法概念，自诞生起便具备了国际刑法色彩；另一方面，“生态灭绝”相较于“严重破坏生态环境”这样平实的表述更为精简与生动，具有一定的宣传价值。

在国际社会关注下，“生态灭绝”的概念内涵也在五十多年中发展变化。以其中的重要事件为标准，可以将“生态灭绝”的内涵演变划分为四个阶段。

其一，萌芽阶段（1970年-1978年）。该阶段始于1970年学界初步对“生态灭绝”的提议。此后在越南战争的持续影响下，一些对“生态灭绝”法律定义的探讨也开始出现。

其二，探索阶段（1978年-2010年）。该阶段国际社会对“生态灭绝”的入刑的探索表现为三种形式。首先，联合国防止歧视及保护少数小组委员会（UNECOSOC）的两份报告中初步考虑了（作为“灭绝种族”罪行的）“生态灭绝”问题；其次，作为战争罪行的“生态灭绝”相对顺利地演变成《罗马规约》的第8（2）（b）（iv）条。最终立法者还是放弃了将“生态灭绝”作为一项独立的国际环境罪行的构想。

其三，复兴阶段（2010年-2021年）。《罗马规约》将有关破坏生态环境的行为列入战争罪行后，“生态灭绝”入刑运动的目标演变为推动非武装冲突期间的破坏生态环境行为入刑，并从2010年起再次引起国际社会的关注。在该阶段，气候变化议题在“生态灭绝”入刑运动中扮演了越来越重要的角色。

其四，初步“定型”阶段。2021年6月22日，停止生态灭绝基金会组织成立的独立专家小组（IEP）发布了一份题为《有关“生态灭绝”法律定义的独立专家组：评论与核心内容》的报告（简称《生态灭绝报告》），建议在《罗马规约》中增设“生态灭绝”罪并提出了拟议法律定义。该报告成为目前最具影响力的“生态灭绝”法律定义草案，使“生态灭绝”入刑议题吸引了更多国际法学者关注，也为各界提供了分析“生态灭绝”法律定义的对象与框架，使“生态灭绝”概念内涵进入初步“定型”阶段。

四、罪与非罪：国际刑事法院的立场与局限

ICC对“生态灭绝”入刑议题的立场可以从国际法委员会（ILC）历史经验和ICC自身实践进展两方面作分析。首先，国际刑事立法的历史经验反映了“生态灭绝”入刑可能给ICC带来的顾虑。如今，ICC在一定程度上与19世纪90年代的ILC有着相似境遇，当时ILC面对一份独立的国际环境罪行草案，最终放弃将“故意和严重损害环境行为”确立为独立的罪行。其次，ICC的一些实践进展给“生态灭绝”入刑发出了积极信号。在2013年与2016年，ICC检察官办公室先后发布了《关于初步审查的政策文件》与《关于案件选择及优先性的政策文件》。上述材料表明，ICC本身虽然并不排斥修订《罗马规约》或创制新的国际罪行，但缔约国之间能否达成广泛共识才将是“生态灭绝”能否成为“第五种国际罪行”的关键。

在此背景下，在国际法层面确立“第五种国际罪行”的前景仍不明朗，“生态灭绝”罪行“定型”道阻且长，原因有三：第一，由于定义不清、犯罪要件不明等原因，《生态灭绝报告》不足以在ICC缔约国间促成修法共识；第二，IEP的主体地位存在局限性；第三，将国际环境罪行纳入《罗马规约》的合理性存疑。

五、“生态灭绝”的国内立法和国家实践

未来 “生态灭绝”入刑或许会在国际法层面出现阶段性的阻力。但在环保和气候变化话题的发酵下，“生态灭绝”入刑运动难免将潜移默化影响到国家和地区的立法与实践。相应地，这些国内立法与国家实践也会起到“反推”作用，为国际层面的“生态灭绝”入刑提供经验参考。

目前已在国内法中确立“生态灭绝罪”的主要包括三类国家：一是在国际争端中生态环境遭到破坏的国家；二是俄罗斯、亚美尼亚、白俄罗斯、摩尔多瓦、乌克兰、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦等九个前苏联加盟国家；三是近年来高度关注“生态灭绝”入刑运动的国家。这些国内的立法集中于两个阶段：一是20世纪90年代，二是2019年瓦努阿图与马尔代夫发出“生态灭绝”入刑倡议至今。第一阶段距今已久，但这些国内立法似乎并未有效落实于实践，“生态灭绝”行为被成功追诉的案例并不多见。不过，现阶段社会公众对“生态灭绝”入刑运动的广泛关注仍持续为“生态灭绝”的国家实践注入了活力。

六、“生态灭绝”入刑运动对我国生态文明建设的启示

目前，我国并非《罗马规约》缔约国，也并未就“生态灭绝”议题在国际场合发声。不过，关注“生态灭绝”入刑运动并了解其历史演进和最新进展仍然十分必要，这将有助于评估全球气候治理司法化变革对我国利益的潜在影响。更重要的是，“生态灭绝”入刑运动反映了国际社会对全球生态治理体系困境的回应，为我国推进生态文明建设提供了一些有价值的启示。第一，我国应继续关注生态环境破坏行为的新类型，适时作出“修法”“释法”调整，进一步保障刑事立法的与时俱进和“罪与非罪”的科学界限；第二，在国内气候治理的语境下，司法机构应积极发挥审判职能作用，确保碳减排相关法律法规和政策方针的落实；第三，我国或许可以进一步思考在国际环境刑事立法进程中的角色定位，为国际环境刑事立法提出更务实可行的方案，同时积极捍卫《联合国气候变化框架公约》所确立的“共同但有区别的责任”等重要原则，坚决维护我国国家利益。

自俄罗斯对乌克兰发动“特别军事行动”以来，近千家跨国企业对俄发起自发制裁，选择暂停、停止、撤出全部或部分在俄业务，对俄经济和社会带来巨大冲击。国际法上并无成文或习惯规则直接规范企业自发制裁，企业往往诉诸《联合国宪章》等载明的国际法基本原则、联合国大会通过的相关决议、一般国际法上合作制止严重违反强行法行为的义务及企业的社会责任等，为自发制裁进行辩护。比照适用国家责任法上的反措施等规则，可以发现跨国企业实施自发制裁的合法性和正当性均有欠缺。企业自发制裁还可能沦为某些国家打着遵守基于规则的国际秩序的旗号，单方面推行霸权、霸道、霸凌的工具。

• 企业自发制裁俄罗斯引发的国际法问题

2022年2月，俄罗斯宣布对乌克兰发起大规模“特别军事行动”。联合国大会通过决议谴责该行为，美国及其盟友也对俄发起规模、范围和严厉程度空前的单边制裁。在此背景下，全球共有超过两千家企业在国家制裁之外，自发、自主、自行对俄发起制裁，学界将这种做法统称为“自发制裁”（self-sanctioning）。国际法并无成文或习惯法规则直接调整企业自发制裁，既不明确准许，也不直接禁止这种做法。然而，在相关国际法规范缺位的情况下，跨国企业的自发制裁很可能被滥用，俄乌冲突为研究跨国企业自发制裁在国际法上的合法性和正当性等重要问题提供了宝贵的案例和样本。

• 跨国企业自发制裁俄罗斯的有关措施及其影响

依据企业的经营范围、发布的声明、采取的行动以及企业母国采取的制裁措施等标准，本文共筛选出655个企业自发制裁的分析样本，并将跨国企业实施自发制裁的具体做法大致分为如下四类。

第一，实施制裁，发布声明，说明理由。第二，实施制裁，但未发布声明或说明理由。第三，在经营范围落入母国对俄制裁豁免清单内的行业中，个别企业在实施自发制裁时选择缩减非必要商业活动。第四，在经营范围部分落入母国制裁清单或清单模糊地带的行业中，企业更倾向于选择暂停未来经营或完全退出市场。跨国企业通过实施自发制裁来应对复杂的国际和地区形势，可规避潜在的违法违规，亦可树立品牌声誉和信誉。连同其他国际制裁，企业的自发制裁给俄罗斯经济造成了全方位的冲击。

• 跨国企业关于自发制裁的辩护理由及国际法“依据”主张

第一，《联合国宪章》等载明的国际法基本原则。拜尔、苹果、强生、联合利华、日本电气公司等企业为自发制裁寻找的辩护理由大致包括：谴责侵略等非法使用武力的行为；应对人道主义危机；共同维护和平；遵守国际法；尊重人权。企业可以进一步主张，实施自发制裁不仅符合有关联大决议表达的国际社会的共同愿望和期待，也符合《联合国宪章》等载明的和平解决国际争端等国际法基本原则。

第二。《国家责任条款草案》第41条规定的合作制止严重违反强行法行为的义务。企业自发制裁与各国在某国严重违反强行法时应当承担的合作制止义务在触发条件、目的和履行方式方面存在很大的相似性。第一，企业可能根据第A/RES/ES-11/1号决议，主张俄罗斯的“特别军事行动”达到一定的严重性门槛，也具有组织性、协调性和计划性。第二，企业可能辩称各方一致实施经济胁迫、共同向俄施压可以达到迫使“侵略”停止、消除严重违法行为的影响的目的。第三，企业得参考国际法上的“审慎原则”，声称企业实施制裁有助于各国在现行国际法体系下审慎履行合作制止严重违反强行法行为的义务。

第三，跨国企业应履行的社会责任。雀巢、尼玛克、脸书等企业指出，实施制裁是为了“践行公司原则和价值观”“与国内消费者的态度保持一致”“履行我们对公众负有的责任”。近年来，企业愈发重视并投入资金以履行自身社会责任。以本次俄乌冲突中的自发制裁为起点或标志事件，有关国际组织和机构很有可能参照人权、环境权和劳动权等领域的规范演进路径，逐渐编纂和发展出以削减经营、退出市场等为主要手段来促使某国停止严重违反强行法行为的企业社会责任规范。

• 跨国企业自发制裁的合法性和正当性检视

第一，跨国企业的自发制裁行为不构成履行合作制止义务。《联合国宪章》第七章仅赋予安全理事会断定侵略行为存在的权力。实践中，联大和安理会同时处理有关维持国际和平与安全的同一事项的做法越来越普遍。然而，包含关于确定事实和法律状态的“建议”的联大决议对会员国并不具有法律拘束力，这些“建议”中的结论还有可能是基于不全面的信息作出的，并未听取所有有关各方的意见。纵使相关联大决议明确提及并强烈谴责“侵略”，也不能被解读为联合国对俄行为作出了具有法律拘束力的定性。

第二，跨国企业的自发制裁行为不符合反措施的实施要件。在主体方面，《国家责任条款草案》第49条第1款仅规定“受害国”有权采取反措施。在规定援引受害国责任的第42(b)条的两种情形中，只有来自乌克兰的企业能够被视为第42(b)(i)条中“受到最严重不利影响的受害国”，侵略义务本身也不具备第42(b)(ii)条所指的“相互依存的义务”（interdependent obligations）性质。因此，企业并非第42条所定义的“受害国（方）”。在目的方面，《国家责任条款草案》第49条将反措施的目的限定为“促进不法行为国遵守其国际义务”。反措施的作用在于救济而非惩罚，其手段应当是可逆的。生活日用品类、娱乐类、医疗类、家电类等诸多类别的企业均不属于关系俄罗斯战争能力和经济发展的关键行业，从事上述行业经营的企业采取退市措施与促使俄罗斯停止“不法行为”不存在直接的联系，更易损害在俄国民的权利和福利，难以满足自发制裁合法性的目的要件。在限度方面，《国家责任条款草案》第50条规定了采取反措施时不受影响的义务。一国的反措施必须区分向统治精英施压、说服他们遵守国际法的基本目标，与给国内最脆弱的群体造成的附带损害。部分退俄企业在撤离的同时宣布仍将保留部分经营，这并不意味着它们采取的制裁措施符合国际法上的限度要求。作为身处医疗、食品、日销、农业行业的跨国企业，无论在退出环节采用何种方式规避附带损害，撤资行为都必然在一定程度上侵犯民众获得适足生活水准的基本权利。

第三，跨国企业的自发制裁行为不符合人权尽责规范。《跨国公司行为准则》等文件要求企业对受冲突影响的地区有全面的了解，将冲突纳入自身的人权尽责程序，确定、评估、防止和缓解人权影响。经分析，自发制裁企业在客观上难以实现“负责任地退出”。其一，现实中企业在人权尽责标准方面的履行情况不佳。其二，地缘政治危机的爆发要求企业遵循更高的人权尽责标准。俄罗斯当局为回应西方企业撤资采取了一系列严厉的资产国有化措施，使得退俄过程变得耗时且艰难。由此，企业难以预测自身能否顺利退出俄罗斯以及何时能够退出俄罗斯，它们成功评估并缓解不断变化的人权侵犯风险的可能性极小。

五、结论

经比照适用国家责任法上的合作制止义务和反措施等规则，可以发现企业自发制裁难以满足国际法上关于合作制止义务的触发条件及反措施的主体、目的和限度等要求，非但不能直接迫使俄罗斯停止“特别军事行动”，还给俄罗斯民众生产生活造成严重干扰和负面影响。

为了引导和规范跨国企业依法行事，有必要在现有国际法制度的基础上，结合有限的国家实践和跨国企业的做法，由适格的国际组织和机构创制和发展相关的规则及行为准则，明晰企业实施自发制裁的触发条件、所采取措施的合法性判断标准及其应受到的相关限制等具体事项。总之，国际法规范和限制跨国企业自发制裁的目标之一是避免企业自发制裁如第三方制裁一般被滥用，或沦为某些国家单方面推行霸权、霸道、霸凌的工具和武器，引导跨国企业在以《联合国宪章》为基础、以联合国为核心的全球治理框架下，更好地发挥它们促进国际法治的积极作用。

近年来北极海洋污染问题日益严峻，催生了一系列治理机制。在北极大国博弈和再安全化的背景下，强化北极海洋污染治理机制的作用，夯实北极非传统安全合作，有助于稳定地区局势，实现地区善治。本文认为在机制碎片化背景下，机制互动、机制关联和机制复合体的产生，在逻辑和进程上存在顺序性关系，在北极海洋污染治理有限排他、主体多样、利益多元的现实基础上，“机制复合体”因其灵活性、适应性和弱等级性，是顺应北极海洋污染现实，适用于北极海洋污染治理现状的机制间关系模式。在整体把握北极海洋污染治理机制复合体框架的基础上，本文将分析北极海洋污染治理机制复合体的优势和挑战，展望北极海洋污染治理机制复合体的未来发展，探讨中国深化参与的重点方向。

一、机制复合体生成的进程性逻辑

机制复合体的生成遵循多节点的过程性逻辑。功能主义视角下源于现实问题的治理需求，促进了国家等主体对机制的创设和参与。复杂问题领域的精细化治理、国家权力政治博弈和国内政治因素又造成了机制“碎片化”现象。在此背景下，机制复合体的形成有着如下过程逻辑：首先，多重机制主体在治理过程中，因利益交汇和利益竞争产生了机制互动。其次，合作性互动和具有相容性的竞争性互动在重复发生中被稳定为机制关联，最后，机制主体在以既有机制关联为框架继续推动机制互动，进一步聚合机制关联，促使机制关联向复合网络化转变，最终形成了“机制复合体”这一多元复杂的机制关联网络。其中，机制互动、机制关联和机制复合体是机制间关系转变和演进的关键节点。

二、北极海洋污染治理机制复合体生成的逻辑进程

北极海洋污染治理领域分布着多层次、密集化的治理机制，体现出显著的机制碎片化特性，适用于“机制复合体”的机制间关系模式。北极海洋污染治理机制复合体的形成遵循如下逻辑：分布于多个层次的治理主体，以多个机制为载体，在治理需求和自身利益诉求的作用下，创设或参与了相关机制，发起了类型多样的机制互动，并由此建立多样复杂的机制关联。伴随着机制关联的网络化进程，形成了北极海洋污染治理机制复合体。

北极海洋污染治理机制设置丰富，呈现愈发明显的碎片化特征。在北极地区复杂的地缘政治结构基础上，严峻的海洋污染形势使得数量众多、层次不一、性质多样的机制主体积极参与到北极海洋科研和污染治理的实践中，创设了各类空间尺度不一的治理机制，并将其作为开展治理实践的重要平台。二战结束以来，北极域内外国家、政府间和非政府间国际组织、跨国公司等行为体，为适应北极海洋污染规制管理、科学研究、应急响应等需要，创设了众多作用在全球、北极全域和北极次区域的治理机制。这些机制与北极国家内部和双边的治理机制共同发挥作用，呈现出机制主体愈发多元、作用层次愈发广泛、功能区分愈发明显的发展趋势，总体上丰富了北极海洋污染治理领域的机制配置，也造成了该领域机制供应过剩、机制碎片化加剧的制度现象和结构特征。

机制互动是机制主体参与北极海洋污染治理的重要方式。北极海洋污染治理领域各个层次的机制存在着功能性的相互依赖，大多数机制主体基于提升机制效能以应对机制间竞争、实现机制自身利益和保全人类社会共同利益等目的，选择了积极参与和扩大交往的行动策略，既促进了治理经验和理念的传播和扩散，也促成了该领域各种类型的机制互动。北极海洋污染治理领域机制互动以多样性为主要特点。首先，既存在机制间为建立稳固联系而进行的制度性互动，又存在半正式的政治性互动和非正式的功能性互动；其次，机制目标在趋同和趋异之间的分布，也使得机制互动呈现合作与竞争并存的特点；再次，北极海洋污染治理是一个系统性的综合过程，涉及到知识、观念、技术、行动、规范等多种治理要素，机制互动也因此有着多样的作用方式。北极海洋污染治理机制互动的多样性导致了该领域机制关联的复杂性，并为机制关联的进一步网络化奠定基础。

北极海洋污染治理的机制关联，是北极海洋污染治理领域机制互动稳定化的产物。通过合作项目、合作计划，联盟、论坛与伙伴关系以及国际条约、国际协定等形式表现出来。机制关联推动了北极海洋污染治理进程，促进了北极海洋污染治理机制复合体的建立。首先在功能层面，北极海洋污染治理的机制关联，可将机制互动稳定在自身框架内，令互动更加稳定、可预期，减少各方交易成本，增加机制合作，减少机制竞争，提升互动的效率，推进北极海洋污染治理。其次在结构层面，北极海洋污染治理的机制关联，将该问题领域内的各个机制及其主体连接起来，建立了引导相关机制进一步互动的路径框架，为北极海洋污染治理机制复合体的形成奠定了结构性基础。

北极海洋污染治理机制复合体，就是北极海洋污染治理机制关联“复合化”之后形成的机制网络。所谓机制关联的“复合化”，就是机制主体为了进一步实现治理目标和自身利益，通过延续和拓展机制互动，聚合既有机制关联，并使其形成机制关联网络的过程。北极海洋污染治理机制复合体具有架构复杂、机制关联“松散-耦合”、等级化程度较弱的特征，呈现“多中心聚类”的结构模式，表现出“松散－耦合”的结构特性，相较于统一机制安排和离散的“机制群”，具有中等的制度化程度与内部约束力。

三、北极海洋污染治理机制复合体的评价与展望

北极海洋污染治理机制复合体的优势和挑战并存。北极海洋污染治理机制复合体的优势，体现在易于合作的议题属性、技术进步到治理能力提升的快速转化、灵活的复合体结构与合作为主的机制间关系等方面。这使得北极海洋污染治理机制复合体能够适应北极地区的地缘政治现实，成为北极海洋污染治理的现实模式，具备较强的代表性与合法性。北极海洋污染治理机制复合体的挑战，暴露在议题低政治属性的弱势地位、机制外不利环境对治理合作关系的破坏、冗杂的机制结构和规则较弱的约束性等方面。这些问题恶化了北极海洋污染治理机制复合体的运作环境，令复合体效力不彰、约束性下降，不利于推进北极海洋污染治理，阻碍了机制复合体的进一步发展。

北极海洋污染治理机制仍将存续并不断发展。首先，“机制复合体”模式仍将长期存在于北极海洋污染治理领域，以“松散-耦合”为基本特征。在确定性方面，北极海洋污染治理机制复合体的内部子机制间的机制关联一直在加强，但近来全球和北极地区地缘政治态势的恶化，放大了机制关联建立和作用的不确定性；在机制复合体内外的机制联系层面，北极海洋污染治理的专业化和精细化趋势，要求子机制间加强机制关联密度，但机制复合体的内外联系同样会受到地缘政治竞争和冲突的挑战。因此，北极海洋污染治理机制复合体总体还将维持“松散-耦合”的结构特征，强化机制关联、增强治理效力是北极海洋污染治理机制复合体发展优化的目标。

四、中国深化参与北极海洋污染治理机制复合体生成的重点方向

作为负责任大国和北极事务的利益攸关方，深度参与北极海洋污染治理机制复合体是中国的责任所在，利益所系。第一，中国应在宏观政策与理念指导下，进一步明确参与北极海洋污染治理机制复合体的战略定位，细化重点参与领域，传递深化参与和完善发展北极海洋污染治理机制复合体的中国价值。第二，中国应构建平衡完善的北极海洋污染治理功能体系，重视提升北极海洋污染科研水平，扩展北极海洋污染治理伙伴关系网络，夯实参与北极海洋污染治理机制复合体的能力和外交基础。第三，在遵守既有规则和尊重各方利益的基础上，中国应深度融入北极海洋污染治理机制关联的发展进程，适当促进北极海洋污染治理的机制供给，强化中国与北极海洋污染治理机制复合体完善发展的因果联系。中国应凭借上述努力，增强北极海洋污染治理机制复合体的活力，推动北极海洋污染治理机制复合体的创新，提升北极海洋污染治理机制复合体的运作效率，以治理合作带动政治合作，促进北极地区的和平与发展。

巴基斯坦在印度洋海洋安全格局中占有重要地位。它海岸线长达1046公里，

专属经济区总面积29万平方公里，约占国土面积的27%。巴基斯坦还占据重要的战略地理位置，是中亚进入印度洋和波斯湾的海上门户，也是北印度洋海上航线的关键要道。相对优越的地理位置和崎岖的海岸线赋予巴基斯坦丰富的海洋资源、优良的港口和繁忙的海上交通线。与此同时，巴基斯坦也面临严峻的海上非传统安全威胁：恐怖组织一度袭击巴军舰和海岸设施；海盗绑架巴渔民和船只；毒品和人口走私集团将巴附近海域视为必经通道；海洋灾害和污染持续造成人员财产损失。对此，巴方采取了一系列海上执法行动以应对海上非传统安全挑战，并同西北印度洋国家和域外大国进行国际合作，为维护沿岸地区和西北印度洋海域安全做出了突出贡献。

一、巴基斯坦海上非传统安全挑战现状

巴基斯坦占据重要的战略地理位置，又是海陆复合型国家，面临着不可小觑的海上非传统安全威胁。主要包括海上恐怖主义、跨国犯罪、海洋灾害和海洋污染等方面。

巴基斯坦沿岸遭受了三次大型海上恐怖主义袭击。2011年，巴基斯坦迈赫兰海军航空兵基地遭武装分子袭击，2架从美国进口的P-3C“猎户座”反潜巡逻机被炸。2014年，10名恐怖分子企图劫持巴海军护卫舰“佐勒菲卡尔”号以袭击在印度洋西北部进行反恐巡逻的美国航母。2019年，4名武装分子袭击了位于瓜达尔港的明珠大陆酒店。涉巴恐袭活动组织严密，行动大胆，在全球海上恐袭的历史上都属于极为罕见的严重事件。如今，巴基斯坦再未遭遇海上恐袭，但因其认为恐怖主义活动有印度支持，故仍对此保持警惕。

巴基斯坦沿岸海域没有出现过海盗问题，专属经济区边缘偶有发生海盗袭船事件，但都得到了有效遏制。然而，大量巴船员和渔民在远离巴海域的地区活动，其在远海遭海盗绑架或杀害的恶性事件过去时有发生。在沿岸国家治理失败的政治环境下，西北印度洋地区的海盗问题将长期存在，巴方需持续谨慎应对。

目前，超过50%的阿富汗毒品通过巴基斯坦转运，巴基斯坦正成为毒品运输枢纽，其中有相当部分通过海路贩运。有研究称以巴为基地的卡特尔一直在印度洋地区通过海路从事大规模贩毒活动。信德省和俾路支省是巴基斯坦海上贩毒的必经地，贩毒集团通常从奥尔马拉、塔拉尔、辛戈尔、皮苏坎、苏尔班丹和吉瓦尼等沿海城镇出发，通过快艇将毒品转运到国际水域，再通过大型货船直接运输至欧洲、中东、东非、东南亚和大洋洲。

巴基斯坦是人口贩运和移民偷渡的来源国、中转国和目的国。出入巴基斯坦的偷渡者多来自阿富汗、孟加拉国和非洲国家，旨在入境西欧、中东和澳大利亚。海路是非法移民的主要交通路径，也是辅助陆路运输的工具，海路起点主要是瓜达尔港、连接卡拉奇与瓜达尔的沿海公路、帕斯尼、吉瓦尼、皮苏坎和苏尔班丹。海路风险极大，海上遇难者也不能得到及时救援。巴外交部发言人曾敦促巴基斯坦人切勿采用这种“极其危险”的方法通过海路非法抵达欧洲。

巴基斯坦的海洋污染虽较少被提及，但仍不容小觑。城市、工业、农业污染物和石油泄漏是海洋污染的主要来源，卡拉奇海域是主要污染区。巴基斯坦发达的拆船业产生的污染引发了国际担忧，重大油轮溢油事件也给巴基斯坦敲响海洋环境保护的警钟。同时，巴沿海地区也面临着海洋自然灾害的重大威胁。位于北印度洋的莫克兰海沟因其独特的地质构造特征，一直以来都是地震、海啸、风暴潮等大型自然灾害频发地。2011年，《黎明报》总结了巴基斯坦多年来遭受的十大灾害，其中绝大部分与海洋息息相关。

二、巴基斯坦应对海上非传统安全挑战的措施与成效

面对层出不穷的海上非传统安全威胁，巴基斯坦执法力量开展相应行动，并获得显著成效。巴海军、海上安全局和海岸警卫队是执法主力，在打击海上非传统安全挑战的联合行动中表现突出。三方在北阿拉伯海开展反走私、海上搜救和环境保护等行动，取得了优异成绩。海军和海上安全局还制度化应对海洋污染危机，二十四小时应急救援机制持续运作。

由于西北印度洋是巴基斯坦的首要安全区，巴海军还同海湾国家海军以及中国、土耳其、美国等域外大国海军加强双边合作，提高互操作性。巴方还积极加入并组织多国联合演习，在“海上联合部队”执行的任务时长仅次于美国，并屡次执掌指挥权，积极承担国际责任。同时，巴基斯坦海军还独立举办“和平”（AMAN）海上多国联演，推出“区域海上安全巡逻”（Regional Maritime Security Patrol）倡议，为西北印度洋提供海上公共产品。

此外，巴海军成立了联合海事信息协调中心，同48个国内外组织机构建立信息共享机制，旨在通过内部高度的信息共享，识别海上威胁，协调有关组织有效应对海上非法活动，并逐步发展成区域海事信息枢纽。巴基斯坦还签署多类国际海洋法和公约，参与国际海事会议，主要成果是其主办的举办国际海事会议（International Maritime Conference）。巴基斯坦在会上接待了澳大利亚、加拿大、中国、印度、斯里兰卡、美国等各地政要、国防部官员、学者和分析人士，各国人士共同探讨传统和非传统海上安全威胁、印度洋地区社会经济战略、海洋贸易与安全、可持续利用海洋资源、促进海洋合作等主流议题，还讨论海员安全福祉、妇女在海事活动中的地位、海事安保等小众议题，为世界海洋治理献计献策。这些措施既加强了应对海上非传统安全威胁的国际合力，也有助于巴基斯坦树立热爱和平、勇担义务的国家形象。

三、巴基斯坦海上非传统安全治理的影响与制约因素

巴基斯坦海上非传统安全治理致力于维护西北印度洋海上安全环境，其独立或联合开展的军事行动在打击毒贩、预防海上恐怖主义和海盗行为等方面发挥了积极作用，也为缓解海上紧张态势发挥了特殊效力。巴基斯坦通过多国海上合作增强海军实力，巩固与传统盟友在海上的国防和军事关系，成为印度洋权力格局的重要变量。巴基斯坦持续的海上外交合作还促使西北印度洋域内的中等国家保持活跃状态，其积极的海洋发展意识同巴基斯坦海洋战略对接，多次在巴基斯坦的带领下开展海上演习，成为活跃的区域海上力量，不断推动西北印度洋地区走向多极化。但需注意的是，在严重缺乏战略互信的对立态势下，印巴任意一方开展的海上非传统安全合作都难以摆脱强烈的地缘政治色彩，很容易造成地区治理的破碎化和板块化。

巴基斯坦既有的海上非传统安全应对措施颇具成效，但也受到国内外因素的严重制约。巴国内面临的经济颓靡、政治动乱等问题是海上能力建设的根本阻碍，巴政府也从未将海洋安全纳入核心议程。经济困境制约巴基斯坦在海洋安全部门的投入。巴基斯坦海军在三军中的预算份额最小，海军治下的海上安全局和海岸警卫队陆战队所得预算更少。疲软的经济将使巴基斯坦面临巨大的军备维修与运营压力，海上力量的长期性、可持续性仍有待观察。其次，巴国内政治动荡，海洋政策难以稳定。巴政府在短期内显然既无心也无力关注海洋，只能尽力维持既有的海上能力，本就不是首要议题的海上非传统安全问题有可能更为边缘化。同时，西北印度洋沿岸国海上安全局势不稳定，军事冲突导致数十万人受伤或死亡、基础设施遭到破坏、经济难以有效运行、失业率和贫困率不断升高，而沿海社区恶劣的社会经济条件往往导致当地人转而通过犯罪活动来维持生计。内战也导致一些国家陷入无政府状态，无力对其水域进行警戒和犯罪打击活动。显然，巴方难以控制海上犯罪活动的增长趋势。因此，巴基斯坦着眼于西北印度洋的非传统安全治理，却难以占据强势主导地位，尚远谈不上实现建立以自己为中心的区域海上安全组织的战略目标。

四、巴基斯坦海上非传统安全治理前景

巴基斯坦是西北印度洋地区的海上强国，其综合海军实力虽远落后于美、印、中，但也是该海域第二梯队中的领头羊。巴海军先进的“054A/P”型和“F-22P”型护卫舰是区域海上安全巡逻的主要军力，已多次部署到海外进行联合行动，成为西北印度洋地区有力的维和力量。在现代化海军军备的支持下，巴基斯坦采取了一系列应对措施：在近海采取独立的海上执法活动，在远海利益区同西北印度洋沿岸国家和域外大国进行双多边国际合作，还建立了独立的区域海洋治理机制。巴方的积极行动在很大程度上有效预防并应对了西北印度洋地区的海上贩毒、移民偷渡等犯罪活动，维护了该地区海上安全，提供海上公共产品，广受国际好评。

然而，国内外困境使巴基斯坦无法对其管辖海域和海上扩展利益区实施高效广泛的治理，其治理水平的可持续性也有待观察。目前，巴基斯坦经济前景尚不明朗，政治稳定难以保障，内陆自然环境与安全局势持续恶化，社会普遍缺乏海洋意识。因此，巴方仍难以将目光转向海洋，海上非传统安全威胁暂被搁置在次要地位。与此同时，印度洋上正在进行的大国博弈以及印度海军的高速现代化将牵扯巴方精力，美巴双边关系起伏也对海上非传统安全合作产生相应影响。最根本的是，南亚和西北印度洋地区存在的大规模失业、贫困、民族分裂等问题导致海上跨国犯罪活动难以根除，这些问题的解决需以十年乃至百年为单位。因此，巴基斯坦面临的海上非传统安全威胁在未来将会持续存在，甚至加剧。

巴基斯坦海军、海上安全局和海岸警卫队打击海上犯罪的执法行动将持续开展，既有的海上救援、溢油处理机制也将稳定运作。巴方新入列的护卫舰、快速攻击艇、海上巡逻机和无人机等先进设备也足以保证其在30年内有能力对海上非法分子进行威慑和精准打击。因此，在可预见的将来，巴基斯坦既有的海上执法行动和联合海事行动将保持平稳运行，但巴方也难以加大海洋投入，难以成为西北印度洋安全治理的领军人物。在现有条件下，巴方将维持与中国、土耳其等传统伙伴国联合生产海上军事设备的合作，加强同中、美、土、海湾国家，以及东北非国家的双边海上联合军事演习，继续借助海上联合部队来磨练海上实操性、扩大国际影响力，同时推动海上维和行动的自主化，在有限国力的支撑下充分发挥地区强国的海洋治理作用。

南极国际治理向来被誉为防止冲突、促进国际合作的一个治理典范，为国家管辖范围以外的国际空间和公共资源的治理提供了相关经验。随着科技的发展以及人类在南极地区活动的增加，南极与全球事务的联系日益密切，成为世界地缘政治、地缘经济、环境生态与地缘科技交织互动的区域。这给南极国际治理带来了新问题与新挑战，也给南极条约体系带来了新的不确定性。南极国际治理需要与时俱进的价值理念的引领，而共建南极命运共同体符合这一发展大势。

一、“南极命运共同体”的概念内涵

“南极命运共同体”这一概念同时包含了如下三层涵义：一是南极地区本身所构成的生态共同体，二是人类与南极之间的互动形成的命运共同体，三是通过南极更好地助力人类命运共同体建设。第一层面的南极生态共同体建设是指维护南极地区的和平、科学价值，保护南极生态环境。这与《南极条约》和《关于环境保护的南极条约议定书》的法律规定相契合。第二层面的南极命运共同体具体指认识南极、利用南极、保护南极，构建人类与南极自然环境之间的良好互动关系。从维护全人类共同利益的视角，在开发利用南极的同时保护南极，实现南极的可持续发展。第三层面的南极命运共同体具体指南极对建设人类命运共同体的意义。南极不仅具有独特的生态价值和重要的经济价值，也具有长远的战略价值。通过共商共建共享南极命运共同体，推进南极治理的稳定、有序、公正进行，也有利于促进各国之间的关系发展以及国际合作进程。总之，通过南极实践活动探索共建南极命运共同体，要求处理好如下几对关系：一是人类生存发展与南极生态环境保护的关系，即利用南极与保护南极的关系；二是人类共同利益与国家利益的关系，即公与私的关系；三是知识生产与实践活动的关系，即科学与治理之间的关系。

二、南极国际治理的发展趋势

一是南极治理受地缘政治的影响日益加剧。全球地缘政治格局的演变已然辐射到南极地区，影响南极国际治理。特别是在乌克兰危机对国际地缘格局带来巨大冲击以及中美大国战略博弈持续激化的背景下，国际社会各主要国家对包括南极在内的新疆域的发展更为重视。美西方国家从价值观和地缘政治意图出发，将中国等南极新兴国家视为南极治理秩序的“潜在挑战者”，渲染所谓的“中国威胁论”。近两年，美西方强行把本不属于南极治理范畴的乌克兰危机纳入南极条约协商会议以及南极海洋生物资源养护委员会会议的讨论议程，并写入会议报告中。可预见的是，各国围绕南极国际治理主导权的博弈和争夺将进一步加剧。

二是南极治理需求不断扩大。随着人类在南极地区的活动不断增加，南极治理的内容也日益丰富，表现为多议题、多主体、多价值、多利益之间的交织互动。南极治理议题不断扩展，从领土主权问题、科考科研、资源勘探到环境保护、旅游管理、人员救援、应对气候变化等各个领域。与此同时，南极活动主体也日益多元化。主权国家是南极治理的主体，但专业性的国际组织通过提供科学建议以及知识供给，对南极事务的参与日益深入。多元主体带来了南极治理需求的多样化，也表明南极为国际社会提供的价值在上升。

三是南极治理议题的联动性增强。首先是自然关联性。南极地区的环境变化所产生的影响是全球性的；反之，地球上其他地区的活动也会影响南极自然生态。其次是议题关联性。尤其是西方国家日益将南极海洋议题、气候变化等议题相关联，以推进其南极治理议程。但需要注意的是，南极地区存在不确定性以及科学数据的相对不足，需要开展更深入、更系统的科研和监测，并结合人类可持续发展的需求才能提出合理的治理方案。再次是社会关联性。表现为国与国之间关系的发展变化塑造着国家在南极地区的互动关系；还表现为南极治理需求的多样化，要求在国家层面以及国际层面进行科研、政治、经济、人文等跨领域的协调与协作。最后是法律关联性。表现为涉海洋、极地的全球性及地区性的国际法发展可能影响南极地区治理规制的演化。

四是南极治理理念的竞争态势日益加剧。当下，南极国际治理的竞争更多体现在价值观与理念层面的博弈，从而展现为各方治理方案的分歧。各行为体基于不同的利益诉求与文化背景，对南极治理的具体理念有不同的诠释。南极条约体系所确定的“和平”“科学自由”“环境保护”等南极主导价值为各缔约方所广泛认可并遵循；但涉及到具体的实践路径时，由于南极条约体系对相关概念的规定含糊其辞，存在一定的解释弹性，导致因诠释不同而产生治理意见和治理方案的分歧。实际上反映的是各方的利益诉求差异。

三、南极国际治理面临多重挑战

一是领土主权问题与科技发展水平从根本上决定南极治理走向。《南极条约》对南极领土主权和主权权利的诉求进行“冻结”的规定，是南极国际治理的制度根基。但即使《南极条约》以及《南极海洋生物资源养护公约》利用“双焦点机制”（bifocal approach）同时保障了南极主权声索国与非主权声索国的不同利益，但主权问题仍时不时“浮出水面”。决定南极治理发展的另一个基本因素来自其科学属性。科技发展水平以及技术使用能力从根本上决定了人类对南极的认知、利用以及治理的发展程度，也在相当程度上决定了国家在南极治理中的地位。

 二是治理议题结构复杂：南极地区内生因素与外源因素交互影响。近年来，保护生态环境、应对气候变化等南极区域内生的治理需求不断增加。环境保护已经成为南极国际治理的核心议题。一方面是人类活动带来的环境影响，普遍认为，现阶段对南极环境影响最大的人类活动是南极旅游，但目前尚未形成明确的旅游治理规范。另一方面是气候变化等生态变迁对南极环境的影响，包括气候变暖、海冰融化、冰架崩塌、海洋酸化、物种迁移等。与此同时，南极地区受域外因素的传导性影响也日益凸显，区域外的地缘政治变迁、经济关系变化与治理秩序重组等日益辐射到南极地区，突出表现为大国战略竞争蔓延到南极国际治理领域，使得南极地缘政治的竞争与矛盾凸显，国家之间围绕南极国际治理制度话语权的博弈加剧。内外因素的交互作用使得南极国际治理的议题结构日益复杂化；原本更具科学属性的非传统安全问题，在大国战略博弈的背景下，被赋予了浓厚的地缘政治色彩和意识形态色彩。

三是治理制度效能不足：南极治理机制的合法性及有效性仍待提升。首先是治理机制的合法性问题。一直以来，南极条约体系因其成员数量少、国际代表性不足而被认为是排他性的“俱乐部”。其次是治理机制的效能问题。南极治理的全球联系性日益增强，条约体系对于解决当前治理中的现实问题存在效能赤字的现象，特别是在旅游、生物勘探、海洋基因资源、淡水资源等领域存在治理规范的空白或滞后。再次是治理机制的韧性问题。主要表现为南极条约体系与关涉南大洋的其他国际条约之间在管辖权上存在兼容与冲突的挑战。例如与《联合国海洋法公约》、“BBNJ协定”等在南极海域相关问题的规范和管辖上存在重叠或冲突等问题。最后是造法形式的变化趋势。近些年，南极国际治理的造法形式以“软法”甚至是实践性规则为主，特别是在环境保护、应对气候变化、旅游、海洋生物养护等领域。

四、探索共建南极命运共同体的治理路径

南极地区与全球事务的关联性及相互影响日益增强，密不可分。推动共建南极命运共同体也更为迫切，可通过如下路径推动共建。

其一是价值层面：构建南极命运共同体的价值共识。南极类似于一个向所有人开放的“准全球公域”，具有明显的公共性和共享性。而且，南极提供了践行新型国际关系的试验场——各方如何通过协商、合作以及对自我利益的克制，共商共建共享这一地区，值得更多的探索。现实中推动共建南极命运共同体，要在落实南极条约体系确立的“和平”“非军事化”“科学合作”“环境保护”等主导性价值的基础上，通过南极实践活动实现三个层面的共同体共建：南极生态共同体、南极与人类的命运共同体以及通过南极国际合作助力共建人类命运共同体，并将这三个共同体建设落实到制度建设上。

其二是制度层面：维护南极条约体系的稳定和有效运行。南极条约体系是南极国际治理的压舱石。一个稳定且强劲有效的南极条约体系符合南极治理的发展需求。同时，由于人类活动的增加以及新议题的不断涌现，南极治理机制需要进行适当的建制和改制以应对新挑战。一要扩大南极条约体系的开放性和包容性，二要增强南极治理机制的制度韧性，三要维护基于共识的协商一致的决策机制。

其三是路径层面：强化国际合作在南极治理中的地位和价值。国际合作是南极国际治理的推进器，国际科学合作最为突出。南极国际科学合作的主要形式包括各国联合进行的科学考察、科学研究、科考站视察、科研人员交流、科研成果交流等。国际科学合作是一种共同利益而不是相互竞争的利益。近年来，南极国际合作日益受到地缘政治竞争的干扰；但越是如此，越需要推动南极国际合作，特别是在南极科研科考、人员救助、信息共享等领域。

总之，在国际权势变革以及科学技术发展日新月异的背景下，南极国际治理出现了需求扩大、联动增强、规则滞后等挑战。这需要参与南极国际事务的各利益攸关方进一步沟通对话，加强相互理解与信任，通过协商与合作，共同解决南极治理中的新现象和新挑战；并通过共建南极命运共同体，推动南极国际治理朝更为公正合理的方向发展。

自2020年起，越南积极参与到多边海洋治理进程中，在联合国、东盟等层面持续发力，传播其政策观点，谋求国际影响力。2022年10月，联合国秘书长古特雷斯在访问越南时表示，愿意支持越南继续主办重大国际海洋活动和会议。古特雷斯此番表态是对越南近年来积极参与多边海洋治理的肯定，而越南近年来积极参与多边海洋治理活动则是其海洋政策的又一重要变化。然而，越南参与多边治理活动仍以主权主张为根本出发点，难以摆脱大国政治的影响，其推动全球海洋治理的成效有限

• 越南参与多边海洋治理的现状

越南参与多边海洋治理主要包括全球、区域、次区域三个层面。全球海洋治理主要是指在联合国框架下开展的全球治理实践，区域海洋治理主要是指越南参与的亚洲海洋治理实践，次区域海洋治理主要是指越南在东南亚开展的海洋治理实践。

在全球海洋治理层面，越南积极推动联合国框架下的全球海洋治理实践。2021年4月，在挪威政府、联合国粮农组织（FAO）、国际海事组织（IMO）牵头下，越南同30多个国家一道发起了“全球垃圾伙伴关系项目”（The GloLitter Partnerships Project）；2021年6月，越南与德国共同发起“《联合国海洋法公约》之友小组”（UNCLOS Group of Friends）；2021年9月，越南、德国、厄瓜多尔、加纳等国共同组织召开“海洋垃圾和塑料污染”部长级非正式磋商会。此外，越南还借助联合国下设机构主办涉海国际会议。2022年5月，由越南资源与环境部、挪威驻越南大使馆、联合国开发计划署（UNDP）联合举办的“海洋经济可持续发展与应对气候变化国际会议”在越南河内举行。在上述活动中，越南选择的议题包括海洋法制、应对气候变化、海洋塑料污染治理等，这些领域是当前全球海洋治理的热门话题，也是最紧迫和缺乏治理成效的议题，有助于凝聚各国共识，形成合力推进治理进程。

在区域治理层面，越南借助亚洲区域多边海洋治理机制实现自身利益。近年来，越南参与的亚洲区域海洋治理活动包括：东亚海协作体会议（COBSEA）、东亚海环境管理伙伴关系会议（PEMSEA）、亚洲地区海岸警备机构高官会（HACGAM）、亚洲反海盗及武装劫船区域合作协定（ReCAAP）会议等。越南在亚洲区域综合实力相对较弱，且参与多边海洋治理活动起步晚。因此，越南在亚洲地区的多边海洋治理活动中往往只是扮演积极参与者的角色，实质上是一种“搭便车”行为，意在借助现有亚洲海洋治理机制应对如打击海盗、海洋塑料垃圾等自身面临却难以自行解决的问题。

在次区域治理层面，越南往往通过议题设置引领发展方向。包括推动将南海问题纳入东盟议题、举办东盟框架下的海洋活动等。越南在东南亚地区的海洋治理活动一方面意在塑造越南在东南亚海洋事务中的“领导地位”；另一方面希望通过积极活动，推动东南亚地区海洋治理形成统一立场。

• 越南参与多边海洋治理的动因

越南积极推进多边海洋治理并非一蹴而就的结果，而是国内治理不断成熟后，在考虑国内发展形势和国际环境后做出的选择。

国内发展方面。一方面，越南形成了越南共产党、国会、政府之间的相互协调及官方与民众共同参与的治理格局。目前已经在国内初步实现了海洋管理从分散到集中的演变，中央能对海洋活动进行统一规划和指导，这有助于越南在海洋治理议题上形成共识，实现中央与地方步调一致，使越南以一个声音参与多边海洋治理。另一方面，越南通过多年努力，依靠扩宽民众参与渠道、引导海外侨民参与海洋事务等方式，在海洋治理议题上实现了政府与公民之间的良好合作。有助于越南党和国家政策的传播推进，避免了国内外反对意见对政策执行可能形成的掣肘。

应对国际环境方面，越南参与多边海洋治理是追求中等强国目标的实践和“竹式外交”理念的运用。自“革新开放”后，越南积极融入国际市场，经济实现快速发展，综合国力明显提升，逐渐向“中等强国”目标迈进。中等强国高度重视外交作用，近年来成为加速世界多极化进程的重要力量。而追求这一目标的越南近年来在外交领域最重要的理念是“竹式外交”。2021年12月的外事工作会议上，阮富仲又进一步阐释“竹式外交”理念，这一理念是对越南外交发展成就和经验教训的总结概括，也体现了越南民族思维方式。“竹式外交”也是一种现实主义思维的体现，即外交工作在维护越南立场和主张的同时，又要因势而动，保持灵活务实，本质仍以追求国家利益为目标。具体到多边海洋治理领域，越南将追求海洋权益视为其根本目标，而在方式方法上，通过选择多元化的合作伙伴，关注热点且迫切问题，降低议题敏感性，从而最大化确保外交活动的灵活性。

• 越南参与多边海洋治理的现实约束

虽然越南多边海洋治理实践在东南亚乃至全球层面都具有独特性，反映了越南作为社会主义国家、新兴市场国家、南海争端当事国在复杂多变的国际环境中另辟蹊径的思路，但深究各类活动的行动机制后发现，越南要推进治理的自主性和有效性仍面临诸多现实约束。

第一，无法跳出权益争端思路。越南积极宣传包括《联合国海洋法公约》在内的国际法，则仍是以南海主权争端为根本出发点，将南海问题暗藏于《联合国海洋法公约》讨论之下，或在讨论《联合国海洋法公约》相关问题时寻求的合作对象主要是西方国家，目的在于通过多边海洋治理实践谋求其在南海的利益，难以跳出零和博弈思维。而“竹式外交”在海洋问题上的运用也是对历来海洋政策中“南海问题国际化”的继承和发展，目的在于通过拉拢更多域外国家参与南海事务，并将南海问题带到联合国和东盟舞台，推动南海问题国际化，实现越南自身利益最大化。越南无法跳出权益争端的思路可能对多边海洋治理地区活动产生负面影响，在将多边海洋治理活动拖入大国竞争泥潭的同时，容易导致合作难以推进。

第二，无法摆脱大国政治影响。首先，从国际政治现实发展来看，虽然国际力量对比呈现“东升西降”态势，但国际话语权、规则制定权仍然掌握在大国手中，美国等西方国家仍然实际掌握多边机构的决策权。因此，越南等国虽然成为全球海洋治理的新兴力量，但仍缺乏足够实力影响全球治理进程。其次，在中美大国竞争和俄乌冲突背景下，大国对抗正在回归世界政治中，世界政治的“现实主义回归”已经成为中短期内难以改变的结构性特点。越南等中小国家主要通过国际组织，运用倡议形式推动多边海洋治理，但其依赖的国际机制在大国对抗的背景下面临分裂，无法应对全球性挑战，导致全球治理失灵。再次，越南的“竹式外交”理念意在谋求独立自主，从而获得战略空间，但随着大国竞争加剧，越南战略可操作空间正在缩小。而“竹式外交”中强调的灵活性和韧性也无法抵御世界正面临的系统性变化。此外，从目前的信息看，越南多边海洋治理活动得到西方国家的大力支持。随着美国“印太战略”的持续推进，越南凭借其特殊的地理位置和作为南海主要争端国的身份，成为美西方国家竞相拉拢的重要伙伴。在上述背景下，越南海洋多边海洋治理活动存在被大国利用的风险。美西方国家可在减少具有高敏感性的军事合作的情况下，通过帮助越南进行海洋治理能力建设，以极低的成本向越南推广其价值观，从而将越南塑造成为对抗中国的棋子。

四、结语

越南多边海洋治理活动及其背后的大国因素对我国存在重要影响。一方面，我国可重视越南在应对气候变化、海洋污染防治、海洋生态保护等领域的需求，加强在联合国、东盟等层面与越南合作，共同支持联合国在全球海洋治理中的核心作用。同时，推动构建“中国-东盟蓝色伙伴关系”，共同维护南海和平稳定与可持续发展。另一方面，我国需关注越南与美西方国家海洋合作进展，通过中越两党、两国间渠道，加强沟通，避免损害我国海洋权益情况发生。

2021年5月，为应对中国在南海和东海维护主权的行为，推动菲律宾单方面提起的南海仲裁案（以下简称“南海仲裁案”）裁决的“有效执行”，美国共和党籍参议员卢比奥与民主党籍参议员卡定时隔多年再度提出跨党派法案《南海与东海制裁法案》（以下简称“1657法案”），并提交参议院外交关系委员会审议通过。

该法案背后隐含的法律斗争与政治博弈战略意图将会加深我国周边海域局势的复杂性，特别是该法案呈现出美国在国际法领域使用经济制裁的新态势。因此，从法律与政治的双重视角审视，剖析其法律逻辑及政治意图对我国应对美国“法律战”、保障海洋权益具有重要意义。

一、“1657法案”的成法过程及主要内容

《南海与东海制裁法案》于2016年首次提出，因未获参议院投票而告终。2017年至2019年，在特朗普政府任期内，卢比奥多次推出《南海与东海制裁法案》，要求美国总统制裁中国在南海、东海活动的实体、个人以及与其交易的金融机构，改变美国长期以来在边界争端议题上的中立立场。而“1657法案”出台于中美“全面战略竞争”乃至“新冷战”之际，对中国战略意图的“信任赤字”推动美国对华的风向标转向全面制裁。南海和东海作为美国重返亚太的重点区域，参与南海、东海行动的实体自然成了拜登政府的首要制裁目标。

“1657法案”是一部基于中国在南海和东海的活动以及其他目的实施制裁的法案，内容如下。第一，制裁对象方面，法案列明了一份应受制裁的中企名单，涵盖了与岛礁建设有关的建筑、能源、通信等企业。同时，法案规定了对危害南海、东海和平稳定的政府官员、企业高管以及承认中国南海、东海主权的国家进行制裁。第二，制裁范围方面，在南海、东海争议海域从事危害和平稳定的活动，以及提供实质性帮助的行为都在制裁之列。第三，制裁措施方面，主要有冻结账户、限制出口、撤销签证、禁止提供经济援助等手段。第四，国家立场方面，美国各界反对中国对周边海域主权主张，认定仲裁庭的裁决为“一裁终局”以及中国在南海主张的“历史性权利”违反国际法。

二、“1657法案”的法律审视

“1657法案”尚未成为美国正式的国内立法，但探析其背后的法律逻辑和揭示其违法性对我国掌握南海和东海国际法治话语权非常重要。

首先，“1657法案”的目的在于维护海上“以规则为基础”的海洋秩序并捍卫美国认可的航行与飞越自由。其一，美国学界有观点认为，中国在南海的“灰色区域”不断地以暗法（dark law）挑战现有的民主海洋规范和原则，是倡导“威权国际秩序”的体现。美国认为，其主导的“基于规则的海上秩序”符合国际法以及《公约》规定，本应在其理想的状态下得到国际社会执行，却遭到了中国的阻碍，因此决定对中国施加制裁。其二，美国认为，国际法应保障所有国家对海洋和空域的权利、自由和使用，海洋自由原则是美国定义的“以规则为基础的海上秩序”的首要原则，包括将海洋作为国际水域（也称为全球公域）和军舰飞机在国际水域上的航行与飞越自由。但中国在批准《海洋法公约》时作出了政策性声明，对外国军用船舶进入中国领海作出了限制，美国认为这对海洋自由原则构成了重大挑战。

其次，单边制裁行为不具备合法性。符合《联合国宪章》41条规定的强制措施才被视为国际社会所允许的多边行为。不具有合法性基础的单边制裁不仅破坏了国际法治，而且剥夺了受制裁国家无辜民众的基本人权，衍生的次级制裁也侵害了外国投资者与目标国家的商业利益。

再次，该法案中单边制裁海洋事务的措施包含“经济胁迫”。“经济胁迫”的目的是实现“主权意志的服从”，而主权国家享有免受经济胁迫的基本权利，一个国家可以以任何方式自由选择政治、经济、社会文化制度以及制定外交政策。此外，限制国家对彼此实施单边制裁的最重要的国际法规则是不干涉原则，国际法没有任何法律义务要求一个国家坚持特定的治理模式。因此，“经济胁迫”因侵犯主权国家的基本权利被视为非法干预。“1657法案”中，美国要求国际社会成员不得承认中国在南海的“历史性权利”，否则将会面临禁止提供援助的严厉制裁。许多经济结构脆弱的国家对美国援助的依赖使得“撤回援助”成了美对其最有效的施压方法。这足以证明制裁南海和东海违反了不干涉原则，同时构成“经济胁迫”。

最后，单边制裁海洋事务过度扩张了域外管辖权。从国际法的角度看，国际法上行使规定性管辖权需符合“效果原则”与“保护原则”。“1657法案”中美国以保护其盟友获取近海资源的主权权利为由，要求对在南海、东海的相关中国企业进行经济制裁，这不仅是对域外管辖权的过度扩张，也是长臂管辖在海洋事务领域的不当应用。一方面，美国并非南海主权声索国，中国在南海、东海进行基础设施建设并未危害美国本土或与美国公民、实体的利益或产生实质性联系，不适用效果原则；另一方面，美国认为中国企业、公民的行为危及其他南海、东海国家的主权，而并非其本国的国家安全，因此也与保护原则相悖。此外，习惯国际法禁止根据国家立法对与该国没有实质联系的事项域外适用单方面制裁。

三、“1657法案”的政治审视

“1657法案”的出台是美国对华经济制裁政治化的一个缩影，该法案在未来很有可能正式生效而成为法律，原因如下。第一，“1657法案”虽未获表决而终结，但其条款可以通过纳入另一项法案中成为法律，在2022年9月参议院报告的《台湾政策法》（S.4428）已有体现。第二，涉华议题弥合两党政治分歧，美国两党之间分歧严重，但对待中国的强硬立场却格外一致，在制裁南海、东海方面已达成共识。第三，法案宗旨承接美国战略重心东移，法案的通过与美国政府政治风向转向契合，有利于维护美国的地缘政治利益。

“1657法案”可能产生的潜在影响主要有以下几个方面。一则有效遏制中国海上执法。美国认定中国制定《海警法》并进行海上执法是对《海洋法公约》的错误解释，中国单方控制南海的行为将损害美国在南海和东海的航行自由利益与习惯国际法的效力，因此美国将中国依据《海警法》第49、50条进行执法的行为认定为非法，并依据“1657法案”实施制裁。一则与其他涉华法案与研究报告联动，发动涉海法律战，增强美国对南海仲裁案立场的说服力，干扰中国周边海域的海上安全。

四、“1657法案”的应对措施

美国出台“1657法案”制裁我国在周边海域的执法和经济活动，意图以成本更小的“舆论战”“法律战”牵制我国，并使我国面临国际社会庞大的“听众成本”。因此，我国需从多个层面对“1657法案”予以应对。

首先，在法律层面，要利用好《反外国制裁法》的“反制”功能。明确、细化、扩展《反外国制法》的域外适用范围，充分发挥反制措施的威慑与制裁作用。在《反外国制裁法》执行基础上，组建中国的专门性反制裁机构，进一步拓展不可靠实体清单并灵活运用“反制裁清单”。

其次，在政治和外交层面，应当明晰我国的海上秩序构想与战略意图，因国施策，尽快推进“南海行为准则”（COC）的磋商进程，减少东盟国家对华战略误判，防止有关国家固化非法所得。一方面，应准确识别舆论陷阱，继续对美国的经济制裁、长臂管辖展开外交对峙，避免同美西方国家以及周边国家陷入法律战中；另一方面，继续坚持“双轨”思路的解决办法，管控好南海争议问题。

最后，在企业和实体层面，各类涉海企业应在事前尽早建立完整、完善的境外合规体系，建立制裁风险管理框架，全面排查包括出口管制、反腐败等领域的海外经营风险，遭遇制裁后，聘请专业律师与美国行政执法部门进行法庭对抗，善用美国法律体系维护自己的合法权益。

近年来，我国哲学社会科学发展的自主性与主体性受到高度关注。将视野拓宽至中国话语的整体表达，能够发现作为从中国经验中提炼出的可面向国际交流的话语，人类命运共同体具备转化为法学学科范畴的有利条件。推动构建人类命运共同体理念提出十年以来，法学界围绕人类命运共同体的研究逐步深入，产出了一系列新成果，不断推进中国法学自主知识体系的建构。

本文从法理阐释、法律发展和法治建构三个层面梳理当前人类命运共同体法学研究的学术脉络及其理论贡献，欲呈现以“人类命运共同体”为代表的政策话语向法学学术议题转化的实然过程，并对学界的相关成果进行描述与评价。

2020至2022年因新冠疫情边疆旅游产业陷入了前所未有的困局，脆弱性凸显。2023年初以来，边境旅游重新开放，边疆旅游产业在部份复苏的同时，过去长期积累的顽疾频现，急需一个长效性的发展机制。数字经济作为新兴的增长推动力，具有富含高科技、跨越时空阻碍、迅速传递信息、促进文化价值变现等优势，能为边疆旅游产业赋予强大的动能，提供新的发展机遇。本文以国家政策为指引，基于边疆地域的地理、文化和经济特色，对数字经济推动旅游产业优化升级、促进多业态融合、实现产业空间整合、维系边境旅游安全屏障的机理进行了阐释，提出了以数字经济促进边疆地区旅游业转型、“劣势”变“优势”、实行“数字预管理”等对策建议。

一、问题的提出

边疆旅游业长期以来是我国现代服务业的重要构成部分，是我国旅游产业的重要支撑力量。边疆旅游业的健康发展，有助于边疆地区“去边缘化”， 实现边疆地区的安全、稳定和繁荣。

2020年初新冠疫情突袭，加上边疆地区“外防输入、内防反弹”的常态化防疫政策，边疆各省份旅行社的营业利润大幅下降。2023年2月以来，随着我国对疫情防控政策进行调整，百姓赴边疆旅游的需求迅猛增加，然而相关旅游产业仍被游客频繁投诉。如2023年2-4月云南省和广西省，因旅行社、酒店业和餐饮业未遵守市场秩序行为近期被澎湃新闻、中国消费者报等媒体报道。

边境旅游活动本身还可能伴随着不当的旅游活动，例如 “移动、损毁界标和界线辅助设施，损害陆地国界清晰和安全稳定”、活动安排超出边境旅游的区域范围以及旅行团成员擅自脱团或非法滞留等。因此，有必要实现出入境游客管理上的数字共享、信息追踪等安全风险管控，让边境旅游监管搭上“数字快车”，提升旅游的安全性和规范性。

边疆省份旅行业潜力巨大，仍然存在着十分旺盛的旅游需求，过去几年只是因疫情而被迫按下“暂停键”。但是边疆地区的既有地域劣势和旅游产业的行业顽疾，仍需探索出具有长效性的发展机制。本文认为，后疫情时代边疆旅游产业未来的重点是提升文化和旅游发展的科技支撑水平，加快信息化建设和数字监管。

二、边疆旅游产业实现数字化发展的必要性

边疆旅游产业存在地理空间上的弱势。东北三省，与人口密度大、出游率高的中南和华东地区相距遥远，突发事件容易打断跨区域游客流动。新疆、西藏、内蒙古等省份旅游布局分散性较强，旅游道路和住宿等基础设施较为薄弱。云南位于中国西南边陲，对于中原地区大多游客来说出行成本太高，在疫情以前也常被东南亚出境游替代。广西在疫情期间从越南入境广西的旅游市场基本停滞。这些边疆省份距离高精尖的科技辐射范围也较远，需要通过数字技术促进产业链条和相关要素跨空间的再分配。

边疆旅游产品急需数字化转型和升级。近年来，沿边开发开放的空间不断拓展、水平显著提升，但存在产业产品结构相对单一，内生发展动力不足等问题。完善的旅游开发体系尚未建立，边疆独特的旅游文化产品开发还不充分。旅行社作为旅游产业链中的重要媒介和中间商，在边疆旅游路线的开发和设计中，偏重拉长线的疲劳式观光线路，陷入低价团费的竞争中，未注重旅游产品的体验和质量性提升。未来边疆旅游产品开发、服务体验升级和旅行社不良经营行为的监管，急需借助数字化的转型来实现。

    三、数字经济赋能边疆地区旅游产业发展的机理

赋能理论是指通过权力赋予来增强效能、激发活力，通过分享信息、配置资源等授权提高能力或价值。以数字技术的实践探索推动组织发展而产生的技术赋能，能推动组织的合作与融合、促进主体内外信息与知识的交换加快与合作效率的提高。

数字经济能推动边疆旅游产业产品优化升级。从“增量补充”上来说，数字经济能为边境旅游企业提供更海量、更快捷的行业内数据调取和对比，用于产品内涵的挖掘和旅游线路设计，呈现出更多的个性。从“存量优化”上来说，数字经济有助于旅游产品在属性上的升级。数字经济能推动旅游企业服务的升级，对旅行社团队的行进过程、导游的服务质量实现监管。

数字经济能促进边疆旅游与多业态融合。旅游与文化、金融、短视频行业的融合，有助于旅游产业的升级、行业链的延长，获得新的活力，从而产生逆势发展的新动能，例如基于增强现实（AR）的考古遗址原景重现、基于虚拟现实（VR）的沉浸式主题景区旅游体验，以及基于混合现实（MR）技术的景区文旅融合体验项目。数字生态将金融科技由表及里融入旅游业全流程，通过数字文旅平台，开展资源整合、数据共享来实现价值共创。旅游产业链的各个环节还可以与短视频积极融合。

数字经济能实现边疆旅游产业的空间整合。数字技术融入旅游产业，能进一步使边疆地区“去边缘化”。数字经济还是优化整合产业空间布局并实现更新的重要推动力。对旅游企业进行资产重组、培植大型集团，通过规模化和内部化、区域合作，可以规避行业恶性竞争。旅游信息的数字化和智能化发展，可以通过旅游企业在信息资源共享、企业重组、规模化和内部化上，实现产业链条和相关要素跨空间的再分配。

数字经济能维系边境旅游重开后的稳步发展。数字技术能协助建立入境游客多信息电子通行证，在旅客全程访问我国境内时通过数字监管及时更新各类健康数据，构建专题数据库，形成全面数字防护。传感器、红外及高清摄像头、闸机、自助售票机和其他客户端，有助于对入境游客进行数据采集并进行计算，智能捕捉入境游客面貌并储存，构筑多种国际疾病防控屏障。

四、研究结论与启示

通过数字技术、数字监管和文化创意，能助力旅游文化产业的复兴，加速跨境旅游市场的复苏。

第一，推进边境地区的数字联动与数字转型。通过提高网络化协同和共享水平，增加技术、数据、平台等服务供给，使数字技术全面融入旅游产业链的资源开发端、旅游中介端、产品营销端、游客使用和反馈端，实现旅游产品设计上的时空延伸，实现旅游消费的多维虚实场景体验和数字化转型。建立数字平台，共享或交换行业资源，打造覆盖出行、观赏和娱乐等全部旅游消费的“线上+线下”周边产品供应链，打破“信息孤岛”，发展旅游新业态。

第二，调整优化产业结构，突出产品的边疆地域和文化特色，如借助“一带一路”倡议的契机，促进边境地区与沿线国家如俄罗斯、蒙古、缅甸和越南等国家开展跨境旅游合作，丰富游客的异乡文化体验，扩展游客的休闲旅行空间，扬“边疆”资源特色之长，避“边疆”地域偏远之短。此外，推进内地旅游行业“援疆”、“援藏”等区域合作，调整要素在不同区域内的配置，例如使边疆旅游文化IP、数字旅游产品进入内地市场，在数字技术赋能下通过产业链的空间整合跨越内地与边疆的空间障碍。

第三，对边疆旅游企业服务进行“数字预管理”。大数据为旅游企业的服务优化提供了一系列的可能。例如可以通过全景直播服务，提供线上预定、咨询、互动、反馈服务，提升游客的满意度水平。边疆省份旅行社近几年受到的投诉事件，多与价格虚低、强迫购物等有关，面临口碑严重下降的局面，急需有针对性的、主动预先进行管理。通过数字化技术搭建全过程监管平台，进行“数字预管理”，将旅游电子合同、行程完成进度、游客反馈在数字平台上与监管部门实时共享，彻底避免“附加购物合同”“强迫购物”和“低价恶性竞争”带来的负面影响，重拾广大游客的信心，促进边疆旅游健康有序地高质量发展。

冷战结束以来，美日同盟不仅在亚太安全秩序的塑造中发挥着重要作用，也是影响中国周边安全环境的重要外部变量之一。2012年以后，美、日两国以奥巴马施行“亚太再平衡”战略、安倍晋三构建印太战略为契机，战略视阈逐步由传统的亚太向印太扩展，开始打造自西太平洋至西印度洋的防务合作体系。其后，在特朗普政府时期，随着美国正式提出印太战略并不断充实其安全内涵，美在印太沿线投放的军事资源日益增多。而日本尽管因贸易摩擦、驻日美军军费分担等问题与美产生诸多矛盾，但作为美最重要的盟友之一，仍持续推进了与美海上防务合作，美日印太防务合作体系也基本形成。拜登政府上任以来，以美国2022年2月《印太战略报告》的出炉为标志，美日高层已达成继续推进印太战略、修复强化同盟的共识。呼应这一共识，美日势必在印太海域进一步强化两国防务合作，以更有效地维持印太地区秩序，迟滞中国的崛起进程。

一、美日在印太海上防务合作的主要进展

在美日2017年前后正式提出印太战略以前，两国已为印太海上防务合作进行了较长的战略准备，主要体现于以下方面：一是两国高层战略视角由亚太向印太拓展，为开展海上防务合作，推进印太战略奠定了基础。二是美日通过整体制度设计，勾勒了两国印太防务合作框架。一方面，日本对国内安全机制进行了重构，成立了“国家安全保障委员会议”，发布了二战后首份《国家安全保障战略》报告，扫清了美日在印太开展更深层次、更广领域防务合作的机制障碍，并进一步明确了日本以美日同盟为基轴、强化日本与伙伴国合作的对外防务合作路线。另一方面，在奥巴马的推动下，美日修订《美日防卫合作指针》，不仅勾勒了美日印太合作的整体框架，也为两国在印太开展海上防务合作奠定了制度基础。三是美日确定了在印太战略中的角色与分工，在遵循奥巴马时代以来亚太同盟体系内部“美主日辅”原则的同时，明显提升了日本战略地位。四是确立了海上防务合作在美日印太战略中的定位，两国将海上防务合作作为协同推进该战略，实现彼此目标的核心路径。

美日在修改《指针》、从整体上构建两国在印太的海上防务合作框架的基础上，2017年以来在防务合作上体现出由近及远、自日本“西南诸岛”延伸至印度洋区域的特征。总体来看，特朗普、拜登两届政府，在美日印太海上防务合作方面既有延续性，也有差异性。就延续性而言，两届政府均与日本在印太重点深化了在东海、台海、南海与印度洋“三海一洋”的合作关系。“三海一洋”既涵盖了中国领土主权与海洋权益等核心利益，也是中国维护国家安全的关键所在。因此，美日希望将“三海一洋”安全互动机制作为印太防务合作的核心抓手。在此基础上，两国也联合印、澳、英、法及印太中小国家，将军事力量进一步向南太平洋、东印度洋、西南印度洋等印太次重要海域投射，力图构建针对中国的印太全方位安全合作体系。

就差异性而言，一是相较于特朗普政府时期，拜登执政后美日合作更为密切。随着美国与盟友关系的修复，美日同盟裂痕得以弥合，两国军事一体化趋势明显，在印太海上防务合作呈现全天候、无缝对接的特征，明显提升了两国合作的威慑力。二是拜登时期美日在印太的海上防务合作范围不断拓展。除了传统防务合作，美日也加速在印度洋等海域开展双多边海洋态势感知等功能性合作，夯实了海上安全情报搜集、共享、分析能力。三是美日合作向多域化发展，海上安全更多地与陆、空、天、网、电等其他领域融合，美日多域化、综合性海上防务合作体系已浮出水面。

二、美日在印太开展海上防务合作的多重动因

美日印太海上防务合作受到了美日同盟历史演进与现实动态的共同影响，是思想、制度、战略因素联合作用下的结果。

首先，传统地缘政治思想与“海洋国家同盟”构想等为美日合作奠定了较深厚的理论基础，对两国政官学各界进行了思想动员。对于美国而言，冷战期间、后冷战时期其对亚太同盟体系的构建、海外军事力量的配置体现了海权论等地缘政治思想深刻的影响。而日本政界、战略界则以海权论为基础，以价值观外交为媒介，长期对“海洋国家联盟”论、陆海国家“对立论”予以鼓吹，强调日本应与美国等强大的海洋国家为盟友，并以此制衡中俄等大陆国家。在印太战略成为美日对外政策重心后，以海上防务合作为路径，拉拢澳、印、越等盟友、伙伴国建立海洋国家联盟，对抗以中国为首的陆权国家成为美日两国从官方到民间的战略指南。

其次，在思想层面基础上，小布什时代至今美日同盟机制的演进则为两国合作提供了制度性约束、保障与驱动力。在特朗普执政期间，尽管美日关系一度受到冲击，但随着多份官方文件的出台，美日海上防务合作的制度性驱动力进一步增强。拜登执政以后，随着美国修补、强化同盟的国策得以确立，美日同盟机制建设也趋于完善。未来，美日将构建起首脑会晤、“2+2”机制、美国印太司令部与日本统合司令部等多层级机制，势必为两国防务合作提供新的制度性驱动力。

再次，除了传统的思想、制度层面，美日合作也是两国因应当前印太局势的主动作为，这集中体现于两国维护印太“自由主义国际秩序”的战略诉求。在美日认知中，不论是“海洋强国”战略还是“一带一路”倡议，均是中国在中日国力逆转、中美权力转移加速的背景下，意图以硬实力颠覆现有亚太乃至印太“自由主义国际秩序”，取代美国霸权地位的重要尝试。因此，为了对华有效制衡，美日重点着眼于海洋领域，意图以海上防务合作为手段抑制海洋强国战略、恶化“一带一路”沿线安全环境，最终有效迟滞中国崛起，维持印太地区美主日辅、美盟友与伙伴国共同协作的国际秩序。

三、拜登政府印太战略框架下美日海上防务合作的走向

在拜登政府《印太战略报告》正式出台的背景下，未来美日印太海上防务合作前景存在新的推动因素，并呈现若干新的趋势。一方面，美日海上防务合作面临着较“乐观”的局面。中美对立的升级、印太地区海洋安全局势的动荡促使特朗普及拜登政府大力强化了在印太，特别是日本“西南诸岛”、南海、西印度洋等重点区域的军事部署，并要求日澳印英菲等盟友、伙伴国予以积极配合，实现对华有力的安全钳制。而日本在“后疫情”时代内外交困，国内反华保守主义思潮再起，外部则面临着美国的防务合作压力，其也中断了中日关系改善进程，在多个层面配合美国安全战略，美日军事一体化进程显著提速。另一方面，美日合作在合作路径、战略目标等方面出现了若干新的趋势。从合作路径来看，美日跨领域合作、海上防务装备与技术合作将日益密切。美日海上军力将日益与陆、空、天、网、电等其他领域融合，立体式、多领域海上防务合作模式将是未来两国重要努力方向。

从美日战略目标来看，一是将以日本 “西南诸岛”为依托，持续打造东海、台海、南海、印度洋“三海一洋”安全互动机制，分散中国战略资源，缓和来自中国的地缘政治压力。二是以“三海一洋”为载体、以“美日同盟+1”的小多边海上防务合作机制为基础，联合美日各盟国与伙伴国，将军事力量进一步向南太平洋、东印度洋、西南印度洋等印太次重要海域投射，意图“以点带面”，构建印太多边海上防务合作体系，以牵制中国和平崛起、维持既有印太地区秩序。当然，美日合作并非“一路坦途”，由于两国国内政治的掣肘、美日与印度、东盟国家遏华立场存在“温差”等内外因素影响，美日合作的强度与密度将一定程度上受到抑制，两国孜孜以求打造的印太海上遏华体系也会呈现出明显的短板。

提到台海危机，人们通常会想到炮击金门、马岛等战役，以及中国大陆、台湾当局和美国之间围绕台海问题的争议与博弈。学术界通常以第一次台海危机中美国对华核政策的制定或中方对台海危机的应对为主要讨论对象。对于冷战时期以意识形态为导向的美国，特别是冷战意识形态因素如何影响美国的对外交往，学界多有探讨，但甚少提及美国国会在第一次台海危机的决策过程中发挥了怎样的作用，以及“反共”意识形态因素如何影响了美国对台政策制定等问题。对上述问题的忽视，无助于理解冷战时期中美关系的向背，也无法更好地厘清美国对华政策的意识形态根源。事实上，美国对台海问题的考量有着深刻的历史轨迹，这一点尤其体现在美国当局对台海危机的辩论上。因此，本文分为四部分，从美国在冷战初期对台湾问题的认识出发，探讨在意识形态因素的影响下，美国当局如何考量台湾的战略价值、如何就台海危机在国会进行论辩，以及如何利用“反共” 话语构建新的对华战略。

一、 意识形态与第一次台海危机爆发前美国对台湾问题的考量

冷战初期，受冷战意识形态，特别是所谓的“反共意识形态”因素的影响，美国当局开始以一种反共主义和反华倾向认识和理解台湾问题。部分美国行政高层认为，台湾地处中国南海和东海的咽喉地带，是西太平洋上的重要交通枢纽，也是美国在此建立的“岛屿锁链”对新中国进行围堵，进而推行其远东和亚太战略的重要据点。因此，台湾对于美国来说具有重要的地缘政治价值。

但受制于冷战初期复杂的国际政治局势，以及与苏联对抗的冷战形势，美国在制定对台政策时，始终着眼于美国的全球战略大局，迟迟不肯将上述认识付诸实践。也就是说，相对于遏制中国，遏制苏联的发展以及阻遏所谓共产主义势力在欧洲的扩张更具优先级，美国并不希望在远东和台湾地区的军事冲突影响其在欧洲乃至全球的战略部署。特别是在与苏联对峙的局面形成后，为稳定远东的局势，集中力量对抗苏联，美国力争将台海局势控制在能够掌控的限度内，防止蒋介石集团在台海制造麻烦和事端，从而降低与新中国发生直接军事冲突和对抗的可能性。因此，美国在冷战初期采取了相对保守的对台政策。

二、大陆沿海岛屿防卫问题的争议与《共同防御条约》的签订

艾森豪威尔上台之后，对华强硬派在美国政治生活中的影响力日益增强。他们对美国政府在台湾问题上的讳莫如深颇为不满。在强硬派的官员看来，美国政府应该利用一切办法阻止中国大陆控制台湾及其附属岛屿，包括参与大陆近海岛屿的防务工作。而保守派与强硬派针锋相对，主张尽量不要过多参与到中国大陆与台湾的军事冲突之中。保守派认为，金门、马祖等大陆沿海岛屿对于美国来说没有太大的军事战略价值，盲目介入其中只会增加与中国发生全面战争的危险。

面对强硬派和保守派的激烈论争，艾森豪威尔政府采取了相对慎重的态度。虽然以艾森豪威尔为代表的行政高层支持强硬派在台海问题上的大部分构想，但是对派遣美国海军帮助台湾当局防卫大陆沿海岛屿可能产生的消极后果，也有着深切忧虑。在各方观点激烈交锋之后，美国当局最终确立了处理台海危机的政策基调，即在重申全力支持国民党政权的同时，尽量避免做出帮助台湾当局守卫大陆沿海岛屿的承诺。在该思想指导下，1954年12月2日，美国国务卿杜勒斯与台湾伪“外交部长”叶公超正式签定所谓的《共同防御条约》，将美国的防卫义务限定在台湾本岛及澎湖列岛的地理范围之内，未将金门、马祖等大陆沿海岛屿纳入到共同防御体系之中。

三、“反共意识形态”的影响与《台湾防卫法》的出台

面对国民党反动政权的倒行逆施，以及美国对中国内政的公开非法干涉，中国共产党发起声势浩大的“解放台湾”宣传舆论攻势，还加强了在东南沿海的军事行动。1955年1月18日，中国人民解放军成功收复大陈岛外围的一江山岛，国民党残余部队仓皇撤退至大陈岛。前线军事进展顺利，给予了中国共产党高层胜利的信心，中国人民解放军也开始为下一阶段的攻势做准备。然而，中国人民捍卫领土主权和完整的行动，却被美国当局解读为对“自由世界”的侵犯和共产主义势力对所谓的“自由世界”的“渗透”。美国行政高层越来越确信中国针对大陆沿海岛屿的攻击，就是全面进攻台湾本岛的前奏。

于是，在这样一种信念之下，美国行政高层逐步搁置在台海问题上的各种争议，对大陆沿海岛屿是否具有军事价值问题，以及防卫大陆沿海岛屿是否会引发中美之间全面战争等问题避而不谈。他们开始利用一套意识形态对抗的话语，从资本主义阵营与社会主义阵营在全球对抗的视角出发，理解中国收复大陆沿海岛屿在意识形态对抗方面的象征意义。为此，美国当局在国会就台海问题进行了辩论。在这次关于台海问题的国会辩论中，绝大部分议员的陈述都遵循着一套“反共话语”。他们很少提及台湾本身对于美国的战略价值，也基本不阐述动用武装部队干预台海危机究竟能在何种程度上维护美国的国家安全。与之相反，他们诉诸一套所谓的“共产主义威胁迫在眉睫不得不团结起来应对危机”的话语，强调介入台湾防务以及帮助国民党守卫大陆近海岛屿，就等同于阻止共产主义势力在远东地区的扩张，将中美之间的关系化约为美苏之间的两极对抗，将原本属于中国的内政问题人为操纵为“意识形态问题”。所谓的“共产主义威胁论”在辩论过程中冗长且重复，但是却受到这些政客的特别欢迎。对于他们来说，台海危机本身的意义与价值何在并不重要，只要它能够与“反共”搭上关系，那么它就是正当的，就是有利于美国国家利益的。

1955年1月29日，艾森豪威尔正式签署关于防卫福尔摩沙的联合决议，即所谓的《台湾防卫法》。该法案确立的协助台湾当局防卫大陆沿海岛屿的义务，以及授权总统使用武装部队的条款，为美国当局干涉中国内政大开方便之门。这为此后美国对中国进行核威慑埋下了伏笔。

• 美国对华核威慑的运用与第一次台海危机的终结

在这样一种冒进的“反共浪潮”的影响下，杜勒斯开始坚定支持政府使用核武器保卫台湾及沿海岛屿。在与艾森豪威尔的私下会晤中，杜勒斯系统阐述了他构想的对华核政策。他认为，解决台海危机最好的办法，是采取“非常规措施”保护台湾及沿海岛屿免受中国共产党的攻击，也就是对核武器的使用。使用核武器不仅得到了总统的认可，还得到了国会的支持。

然而，尽管已制定出核打击的计划，实际运用核武器却并不容易，因为这面临着来自国内民众和国际社会的沉重舆论压力。对此，中情局指出，一旦美国对中国进行核打击，那么国际舆论的反应将会“十分震惊”。同时它还警告称，如果美国在中国全面进攻之前向台海岛屿投放核武器，将会对美国造成不利的政治影响。在国际社会，美国几个主要的盟友对美国政府诉诸核武器解决台海问题的举动反应不佳。而且，美国行政高层在台海危机期间发表的过于激进的言论，引起了这些盟友的深切担忧。面对来自盟友和以苏联为首的社会主义阵营的压力，美国当局认为，如果美国继续做出不肯妥协的姿态，会使美国陷入窘境，这将使美国丢掉“在亚洲的非共产主义朋友和盟友”。因此，在反复磋商之后，艾森豪威尔政府认为，通过外交方式解决台海问题是可行的。1955年8月1日，中美大使级会谈在日内瓦举行，随着中美谈判的推进，台海危机迅速降温，核战争威胁也就此解除。

结 语

一直以来，美国对台政策都较为保守，不肯过多介入大陆沿海的防务，这种审慎的对台政策基调，在整个杜鲁门政府时期和艾森豪威尔政府初期，都占据主导地位。而历来主张对华强硬的官员，对这种政策十分不满，他们主张在更大程度上介入到国民党当局的防务之中。第一次台海危机的爆发为强硬派在政府内部赢得话语权提供了契机，在他们的渲染下，中国人民解放军收复大陆近海岛屿的行动，被污蔑为对“和平的破坏”和对“自由世界”的侵犯，他们极力夸大来自中国大陆潜在的政治和军事威胁，从而营造了必须反华反共以维护美国国家利益的政治氛围，为国会通过《台湾防卫法》奠定了政治和舆论基础。不仅如此，以杜勒斯为代表的行政高层和国会议员们一道，建构出一套反共意识形态的话语，极力渲染中国共产党的威胁，竭力强调中国在台海的行动是整个共产主义世界对“自由世界”的威胁。最终，这套“红色恐慌”一般的“共产主义威胁论”产生了较大反响，在很大程度上推动了对华使用核武器策略的形成。

中国在全球海洋治理领域发挥着越来越重要的作用。习近平总书记提出构建“海洋命运共同体”的理念，为中国参与全球海洋治理提供了重要支撑。然而，随着北极海冰逐渐融化，北极公海资源的可利用性不断扩大，北极公海治理问题也日益凸显。北极公海治理是超越单一国家管辖范畴的公共资源治理问题，涉及北极国家、近北极国家及国际组织等多个治理主体，治理机制主要依据相关的国际和区域性公约。在治理过程中，各治理主体之间存在着诸多矛盾和冲突，导致治理困境重重。基于海洋命运共同体理念的北极公海治理，应坚持平等协商原则，完善治理机制，促进各治理主体之间的互联互通和务实合作，化解各主体在治理过程中的矛盾冲突，合力维护北极公海生态环境，共同增进海洋福祉，避免围绕北极公海资源的大国角力走向无序和恶性竞争。

一、理论视域下的北极公海治理

北极公海治理问题是国际社会所面临的重要议题，也引起了学术界的广泛关注。学者们针对北极公海生态系统面临的污染和利益博弈等问题，提出了许多治理建议。其中包括加强国际合作、制定可持续发展计划、转变海洋治理观念等。同时，学者们还从不同角度对北极治理机制、国家政策战略、科研能力提升等问题进行了深入分析，提出了加强国际合作，协调各国政策，制定可行的治理计划，提升科研能力等相应的建议和动议。综合来看，北极公海治理需要全球合作和创新治理思路的共同推动。尽管目前的研究在广度与深度上均取得了巨大进展，但仍存在许多有待改进和拓展的空间。本文基于海洋命运共同体理念，深入探讨北极公海治理所面临的困境及其原因，在此基础上探寻北极公海治理的优化路径。

二、北极公海治理面临的现实困境

第一，北极公海治理机制的滞后与不足。随着全球气候变暖的加剧，北极公海的人类活动日益增多，对海洋环境产生了深远影响。然而，现行的北极公海治理机制未能根据其生态环境变化进行相应调整。如北极理事会在治理过程中的不足主要表现为缺乏执行机制和长期财政资金匮乏等问题。《极地规则》的不足则是在北极公海环境治理和保护方面并未严格控制排放和外来物种入侵，并且各国对《极地规则》的参与度并不高，难以实现对北极公海的有效治理。

第二，北极公海治理的价值取向——私有化倾向。北极公海具有公共物品属性，但由于北极国家基于自身利益主张的重叠，不可避免地存在私有化倾向。一方面，全球气候的变暖使得北极公海的地缘政治价值逐渐显现，一些国家试图利用先进的科技和地理优势，掌控北极公海的治理权，以达到“以治权行主权”的目的，有效控制北极公海，例如，俄罗斯与加拿大在北极航道上的争端就很好地反映了这一点。另一方面，北极域内国家呈现出“域内自理化”趋势，排斥域外国家参与北极事务。如北极理事会在处理北极事务方面很大程度上依然遵循着“门罗主义”的逻辑，实行排他性开放，使得许多域外国家在参与北极事务时遇到阻碍。

第三，北极公海治理中的搭便车行为。北极公海是全球共同的海洋环境，但缺乏专门的法律规范保护其生态环境，导致主权国家在北极公海治理中存在惰性。尽管《联合国海洋法公约》规定国家应当采取合作来管理和保护海洋环境免遭污染，但这些规定难以促使其积极参与北极公海治理和保护。北极公海治理需要各国共同合作，这是一个相容性集体行动的范畴，但北极公海资源的开发属于排他性集体行动的范畴。基于此，一些国家可能采取“搭便车”的策略，对北极公海的治理成效产生不利影响。例如，在北极公海环境保护方面，美国的治理政策相对较少，而在北极公海资源开发、利用和主权争夺方面却表现得非常活跃。

第四，北极公海资源开发管理呈现复杂性。首先，各国在北极公海资源开发管理方面存在利益竞争和政策差异，尤其是北极五国为了在北极公海争夺更多的资源利益，形成了“内部斗争、外部排斥”的局面。其次，北极公海资源开发管理制度和组织建设不够完善。此外，北极公海资源的发展面临着一定的不可预测性。气候变化下的北极公海资源结构、分布等变化具有极大的未知性，而现阶段的科学研究还无法给出对资源未来发展的预测。

三、北极公海治理陷入困境的原因分析

首先，缺乏专门针对北极公海治理的法律法规，主要依据相关国际和区域条约中的公海环境保护规定，但这些条约多为软性法律，未能形成有效约束力。具体而言，当前国际和区域条约中，涉及公海环境治理的规定大多零散、重复，不够完善，适用范围有限，难以应对北极公海复杂多变的环境状况。此外，这些条约的内容缺乏具体的可操作性和执行性，也缺乏针对性，并具有一定滞后性，难以保护北极公海生态环境。

其次，北极公海缺乏一个被广泛接受的治理理念，导致各国在治理认知上存在差异。如北欧五国主张开放的态度，倡导各国合作，而俄罗斯则主张以区域治理为主。加拿大在面对域外国家的参与时，与俄罗斯保持一致的排斥态度。这些因素导致了北极公海治理的混乱状况。各国持有不同的治理理念和策略，这种不兼容性导致了北极公海的无效治理，也是治理过程中难以克服的障碍。

此外，主权国家在北极公海治理过程中存在利益冲突及博弈。北极公海治理的主要责任落在沿岸国家，然而这些国家之间的协调与合作程度不同，导致治理效果不尽如人意。由于北极公海水资源具有流动性，海洋污染的影响相互渗透，虽然各国都致力于治理海洋污染，但收效甚微。除不可控因素外，主要根源在于个体理性与集体理性的冲突。沿岸国家在博弈中会选择最大化自身利益的策略，也就是说，在有限次的博弈中，为了避免自己的短期利益受到损害，沿岸国家都会选择不治理北极公海，这最终可能会陷入囚徒困境，从而导致海洋环境的严重破坏。

四、海洋命运共同体理念下北极公海治理的优化路径

第一，明确北极公海治理的价值取向。各治理主体在北极公海治理中需要明确价值取向，以指导制定切实可行的治理方案并为其提供规范基础。海洋命运共同体理念提供了有益的价值取向，包括相互尊重、利益共享、责任担当、义利融合、兼容并蓄、交流互鉴等。首先，北极公海治理需要避免将国内政治议题化，坚持平等身份参与和主权平等原则，避免利益冲突。其次，大国应承担更多治理责任，秉持“大国风度”和“大国担当”，以实现义利融合和可持续发展。此外，差异不应成为治理障碍，而应通过兼容并蓄和交流互鉴，协同推动治理进程。中国作为负责任的大国，秉持海洋命运共同体理念，通过多边合作和资源共享等方式，推进北极公海的可持续发展。

第二，完善北极公海治理的法律规范。北极公海作为不受任何国家主权管辖的区域，需要国际社会的共同努力来实现有效的治理和保护。目前各主权国家之间的利益冲突和矛盾导致北极公海治理难以达成共识。为了有效治理和保护北极公海，应补充和完善北极公海治理的法律规范。北极理事会应充分发挥作用，通过补充和完善现有法律体系框架下的法律法规，打造和谐的协商机制和沟通氛围，以确保各类法律法规的实施和执行。同时，应建立以北极理事会为中枢的多方参与监督机制。中国可以充分利用国际法律规则平台，积极参与北极公海治理法律规则的完善，提议推动北极公海环境治理法律的完善，并参与规则的制定和修改，推动多边合作，实现对北极公海治理的有效参与。

第三，建立合理的北极公海合作治理模式。目前北极公海的治理模式为区域治理，其缺乏整体性和独立公正性，容易被大国控制和利用。因此，应采取全球——单一区域治理模式和全球治理模式相结合的方式，使各国行动受到限制，使得普适性问题的治理也具备法律一致性。中国可以通过向北极公海治理提供公共产品的形式为构建科学、合理的治理模式做出贡献。一方面，中国可以提出建设性的多层面方案，为解决现有治理机制的区域性问题做出努力；另一方面，中国可以以海洋命运共同体为基础，推动构建符合人类共同利益的北极公海新的治理机制，例如海洋命运共同体机制，实现从治理参与者向引领者的转变。

海上维权执法法律体系，是指我国在海上维权执法领域的法律规定根据其内在联系形成的相互关联的有机体。《海警法》通过界定海上维权执法的范畴，明确海上维权执法的主体，运用转引等立法技术确保大量相关法律在涉海领域效能的有效发挥，以独特的发展进路架构起了海上维权执法法律体系。

一、“海上维权执法”的规范内涵

《海警法》的颁布搭起了海上维权执法的主梁。通过法律文本的解读，可以看到，海上维权执法的内涵可以分为三个层次：其一，海上安全保卫；其二，海上行政执法；其三，办理发生在海上的刑事案件。同时我们也应该看到，以上三者并非是非黑即白的，海上安全保卫与其他两者之间并没有一条泾渭分明的分界线。基于此，笔者同样认为，海上维权执法不能简单地拆分为海上维权或者海上执法，其应当作为一个完整概念予以使用，方能完整、准确地对海警机构担负的职责进行定义和概括。

二、发展和完善海上维权执法法律体系的重要意义

法律体系是分析法律所使用的一个工具。这一分析的前提是将法律看作一个多层次的构造物。中国海警局统一履行海上维权执法职责后，对一个逻辑自洽、体系完整的海上维权执法法律体系的需求也愈发迫切，主要体现在三个方面：

首先，这是海上维权执法法律发展的必然要求。唯有以体系化视角来考察海上维权执法的立法需求，从成文法和法理论两个体系构建起海上维权执法法律体系，使无论谁提出的法案，始终能在逻辑上一致特别是价值上一贯，站在国家战略视角去考量海上维权执法的立法需求，才能为海上维权执法提供切实、管用的法律武器，服务国家重大发展战略。

其次，这是整合海上维权执法法律依据的现实需要。《海警法》的颁布，实际上已经实现了这些法律法规的初步融合。但是这种融合，需要更高的技术性、更强的粘合性、更具体更微观的细节性，方能满足瞬息万变的海上维权执法现实需要。

最后，这是维护我国海洋权益的制度保障。无论是在应对外部挑战上，还是在实现高水平海洋治理上，以及在国家海洋战略发展需求上，我国都需要系统完备的法律体系予以支撑。

三、海上维权执法法律体系的特色构造：《海警法》的三重定位

在海上维权执法法律体系中，《海警法》所扮演的角色，很大程度上是一个纽带，在海上维权执法法律体系中具有三重定位。

一是海上维权执法法律体系的逻辑起点。《海警法》明确的海警机构“统一”行使海上维权执法职权，其重大意义即在于这个“统一”。有了《海警法》，海上维权执法职权不再是散落在各个部门的遗珠，而成为串起了一条主线的珍珠项链。

二是不同法律部门在该体系中的联结点。《海警法》将海上维权执法领域的相关法律法规，以一条线牵引至其主体海警机构。这些规定，构建了一种更加开放、灵活的法律体系，当涉海上维权执法的法律、法规或者行政规章修改后，通过《海警法》条文的转引，其自动成为海上维权执法的法律依据。

三是海上维权执法法律体系的中心。《海洋环境保护法》等涉海法律在本领域也完整构建了制度体系，但是在与《海警法》的比较中，其实孰轻孰重很难区分，所以笔者不赞成称《海警法》为龙头或者核心。但是因为《海警法》的存在，海上维权执法法律体系有了真正的生命力，所以称《海警法》为海上维权执法法律体系的中心是合适的。

四、当前海上维权执法法律体系的构成和存在的问题

按照法律位阶这种纵向上的划分，虽然便于了解不同规范之间的效力层级关系，但实际不能准确揭示海上维权执法相关规范的调整对象及内部分工配合关系。所以，按规范事项划分应当是其体系划分的“应然架构”。一是基础性法律制度，诸如《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海岛法》等；二是行业管理法律法规，如《治安管理处罚法》《海洋环境保护法》等；三是刑事法律法规，主要涉及到《刑法》《刑事诉讼法》等；四是职权性法律法规，如《行政强制法》《人民警察法》《人民武装警察法》等；五是军事法规制度。

对于存在的问题，主要体现为以下两个方面。其一，某领域法律规定的陆海一元化和执法陆上海上二元化之间的矛盾。较为典型的如《治安管理处罚法》。对于治安管理来说，并不会区分海上治安和陆上治安，但现实是，海洋的地理环境和海洋管理的特征，必然会对海上治安管理产生质的影响。其二，点多面宽且执管分离，造成立法主体的多元化。且海上维权执法法律体系所面对的不是某一个领域的执管分离，而是数个领域的分离。在这些领域与海上维权执法之间、在这些领域之间，如何实现逻辑的自洽和价值的统一，成为海上维权执法法律体系丰富和发展的重大难题。

五、发展和完善海上维权执法法律体系的建议

发展与完善海上维权执法法律体系，应当以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻总体国家安全观，以我国长期立法实践所积累起来的有关经验为基本参照，针对海警机构的体制特点、涉海法律法规的规范特点，以立、改、废、释为基本路径体系设计，突出重点，实现体系内法律规范之间的良性互动。

（一）构建和完善海上维权执法法律体系的原则

其一，立足海警主体，注重协调配合。应当始终坚持以海警机构为主体来设计、规划和发展海上维权执法法律体系，用更加体系化的视野来审视涉海法律法规的制定与出台，对照海警机构的职责与权限，及时提出相关的意见建议。其二，坚持门类齐全，注重体系衔接。伴随其他法律体系的发展，海上维权执法法律体系会同步地发展。但是为了发挥好效能，需要加强对海上维权执法法律制度的研究，用好《海警法》赋予的规章制定权，搞好与其他法律法规的体系化衔接。其三，创新立法模式，释放改革效能。如可以借鉴有的地方探索的“小快灵”立法模式，用好海警规章制定权，针对一个具体问题，三条五条不算多，解决问题就是好。

（二）注重《海警法》的定位明确和功能发挥

涉海法律制定要注重与《海警法》协调统一、和谐自洽。《海警法》使海警机构与海上维权执法天然地联系在了一起，在相关涉海法律制定中，应当让与海警机构相关的内容与《海警法》实现统一。可喜的是，新修订的《野生动物保护法》，《海洋环境保护法（修订草案）》征求意见稿中，均进一步明确了相关业务领域海警机构的职责界面，丰富发展了海上维权执法法律体系。要通过低位阶的立法活动巩固、放大《海警法》功能。

（三）完善不同层级的法律规定

海上维权执法法律体系的“应然结构”是横向的，但是其纵向建设也相当重要。不难看出，在机构体制改革后，海上维权执法法律体系在纵向上，法规层级是缺失的。但是一部海上维权执法方面的专门法规，在内容上可以是《海警法》的重要补充，亦可以弥补规章在立法权限上的不足。此外，海上维权执法规章的制定应当作为另一个重点突出出来，对确需制定规章的，搞好规章起草制定，不断填补法律空白，完善海上维权执法依据。

一、全球治理的区域转向日益凸显中国—东盟蓝色伙伴关系的重要性

首先，全球治理区域转向的趋势导致区域合作成为优先选择。2008年全球金融危机爆发后，全球治理逐渐呈现出区域转向的发展趋势。全球治理区域转向的发展趋势导致区域合作成为主权国家的优先选择。一方面，区域合作日益成为区域内国家外交事务的优先选择，区域性国际组织也逐渐由协调、沟通的平台演变为多重权力交汇的治理机构。另一方面，国际造法也日益呈现出区域化的趋势，如《区域全面经济伙伴关系协定》的签署等。

其次，美国升级版的“印太战略”彰显建立中国—东盟蓝色伙伴关系的紧迫性。美国升级版的“印太战略”的推进，特别是诸如“三边安全伙伴关系”等小多边机制的相继出现，一方面引起了东盟国家的高度关注。东盟担心这些针对中国的机制，有可能使东盟主导的地区安全机制及东盟在这些架构中的“中心地位”受到挑战，也使东盟在大国间协调“对冲”变得越来越困难。另一方面，美国地区战略的调整同样恶化了中国的外部环境，中国将不得不在安全、经济、社会、人文等领域面对美国全方位竞争，其中包括美国对东盟的争夺。

最后，中国—东盟蓝色伙伴关系是中国—东盟全面战略伙伴关系的重要组成部分。建立“中国—东盟蓝色伙伴关系”，不但有助于进一步增进中国与东盟国家在应对非传统的海洋危机问题方面的国际合作，缓和错综复杂的南海局势、削弱域外势力对南海问题的消极影响；而且有利于中国—东盟全面战略伙伴关系的落实，从而最终推动中国—东盟命运共同体的构建。

二、中国—东盟蓝色伙伴关系的建立及其主要成就

中国—东盟蓝色伙伴关系既源于中国与东盟的对话关系，也与中国与东盟的互动关系相伴而行。建立中国—东盟蓝色伙伴关系的成就，主要体现在以下几个方面。

• 蓝色经济、产业合作。中国与东盟在包括蓝色经济、产业合作在内的经贸方面的合作日益密切。中国“一带一路”倡议与东盟发展规划对接不断深化，双方货物贸易规模不断扩大，服务贸易、相互投资蓬勃发展，经贸园区建设合作持续推进，产业链供应链深度融合。

第二，海上能源资源开发。2023年中菲两国发表的《中华人民共和国与菲律宾共和国联合声明》也提出，在油气合作领域，双方同意尽早重启海上油气开发磋商，造福两国及两国人民。可见，海上能源资源开发已成为、并将继续成为中国—东盟蓝色伙伴关系的重要内容。

第三，海洋生态环境保护、减灾防灾。近年来中国分别与泰国、印尼、马来西亚政府海洋主管部门，泰国普吉海洋研究中心、印尼巴东海洋研究所、马来西亚海事研究所在珊瑚礁、红树林以及海草床保护与管理等方面建立了合作关系。2021年中国—东盟还设立了灾害管理部长级会议机制，并通过了《中国—东盟灾害管理工作计划（2021—2025）》。

第四，海洋数据信息资源管理。近年来，中国通过举办“中国东盟—海洋大数据处理管理技术培训”“中国—东盟海洋环境大数据服务平台建设”，开展了中国—东盟海洋信息技术合作研究；并分别与泰国、越南、马来西亚、柬埔寨等东盟国家在海洋数据产品研发、数据分析技术及能力建设等方面开展了富有成效的合作。

第五，合作机制建设。目前中国—东盟的合作机制比较多，主要有中国—东盟（10+1）合作、澜沧江—湄公河对话合作、东盟与中日韩（10+3）合作、东盟地区论坛（ARF）、东亚峰会、中国—东盟各项合作基金以及中国—东盟海洋合作中心等。

第六，区域海洋治理探索。中国和东盟国家一道妥善处理南海问题、共同维护南海和平稳定，为中国—东盟蓝色伙伴关系的建立与发展创造了条件。中国支持东盟中心地位，支持东盟共同体的建设，支持以东盟为中心的区域合作架构，促进地区团结合作。

三、中国—东盟蓝色伙伴关系存在的主要问题

首先，合作机制碎片化、作用有限。中国—东盟的合作机制比较多，且类型多种多样。虽然中国—东盟的合作机制并不专门服务于中国—东盟蓝色伙伴关系，但是不少机制均与它有一定的相关性。然而，这些机制“碎片化”特征较为明显，各机制之间存在功能重叠、互不连属、缺乏协调甚至相互冲突等情形，从而造成了机制拥堵、影响中国—东盟蓝色伙伴关系的建立及其良性发展。

其次，法律基础以软法为主、约束力不强。包括建立中国—东盟蓝色伙伴关系在内的中国与东盟合作的法律文件，一般均采用框架协议、愿景、备忘录、宣言、联合声明和行动计划等形式等。从有关建立中国—东盟蓝色伙伴关系的法律文件内容来看，它并没有为双方明确规定具有法律约束力的义务。这固然具有能够反映双方的共识、掩盖有关的分歧等优点，但是会影响相关后续行动的效果，并容易落入“共识多、落实少”的尴尬境地。

再次，各国发展水平差异较大、国内立法体系庞杂。东盟10国经济发展水平参差不齐，导致各国的诉求也不完全一样，也导致共同技术准则与互操作性缺失等技术障碍。中国—东盟蓝色伙伴关系的构建，需要中国与东盟各国在相关合作领域共同制定明确、合理的法律制度，并将其付诸实践。因此，在此过程中，各国相关部门法的完备以及国内法规与国际规则之间的协调就十分重要。

最后，内部争端的存在、外部势力的影响。中国与东盟一些国家存在岛屿主权、海域划界与海洋权益争端。这些问题如果不能得到妥善解决，无疑会影响中国—东盟蓝色伙伴关系的构建。此外，美国一直试图离间中国与东盟及其成员国之间的合作，逼迫东盟成员国“选边站”；美国对高新技术研发与应用进行控制，通过实施“长臂管辖”来阻碍中国与东盟成员国间开展互利合作，从而对中国—东盟蓝色伙伴关系产生不利影响。

四、中国—东盟蓝色伙伴关系未来发展的建议

第一，理念。中国—东盟蓝色伙伴关系未来发展应秉持海洋命运共同体理念。一方面，海洋命运共同体是人类命运共同体的重要组成部分。海洋命运共同体理念，既因应了当前全球海洋治理机制碎片化现象凸显而亟需新的价值理念的局面，又为“21世纪海上丝绸之路”建设提供了价值指引，并有利于进一步推动“21世纪海上丝绸之路”建设的高质量发展。另一方面，海洋命运共同体理念与欧美国家秉持的“重博弈、轻合作”全球海洋治理观截然不同。海洋命运共同体理念与蓝色伙伴关系的宗旨“共促蓝色繁荣、共享蓝色成果、共建蓝色家园”是一致的。因此，秉持海洋命运共同体理念，无疑有利于中国—东盟蓝色伙伴关系的健康发展和良性互动。

第二，原则。中国—东盟蓝色伙伴关系未来发展还应遵循共商共建共享原则。首先，共商共建共享原则逐步获得了国际社会的普遍认可，并呈向国际法基本原则发展之势。其次，“共商共建共享”原则不但深化了国家主权平等原则的内涵，而且拓展了国际合作原则的具体形式。最后，共商共建共享原则契合《蓝色伙伴关系原则》的要求。

第三，路径。首先，利用、协调现有的合作机制。例如，充分发挥联合国及其专门机构的作用；在积极利用现有合作项目及平台的基础上，加强既有合作计划、平台间的对接。其次，推动软法向硬法过渡。再次，拓展“蓝色”合作领域，如“保护海洋生态”“应对气候变化”“防治海洋污染”“可持续利用海洋资源”“促进蓝色增长”“海上油气资源共同开发”等。最后，建设危机预警与管控机制。在中国—东盟蓝色伙伴关系建立和发展过程中，中国应深入研究东盟成员国的内政走向、影响政治经济的不稳定因素、蓝色经济和相关产业的发展现状，及时关注南海局势的发展变化，密切跟踪美国在亚太地区设立的小多边机制的发展动向，通过设置蓝色伙伴关系指数、舆情研判分析等方式，建立危机评估与应对小组，提升危机预警与管控能力，从而为蓝色伙伴关系的稳定健康发展提供机制保障。

完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。我国正在实施海洋强国战略，不断推进海洋治理现代化，涉海党内法规制度体系建设理应受到高度关注。我国目前的涉海党内法规制度体系主要以涉海党内规范性文件构成，在规范内容、效力等级、调整领域和执行机制方面具有一定的特点，与此同时也存在相应的挑战和困境。涉海党内法规制度体系建设仍处于初步阶段，有必要予以更多重视，从而不断完善我国的海洋治理体系和提升海洋治理能力。

一、新时代涉海党内法规制度之界定

根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第三条规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律监察委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）第二条规定：“本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。”

针对党内法规和党内规范性文件两者之关系存在诸多争议，党内法规和党内规范性文件不可等同视之，两者在名称、位阶、功能上都具有较大差异。具体到涉海领域，通过对近年来党内法规的梳理，初步结论是目前没有关于海洋问题的专门党内法规，对海洋问题的关注散见于不同的党内法规之中。在缺乏严格意义涉海党内法规情形下，涉海党内规范性文件成为涉海领域党内法规制度的主要组成部分。基于海洋在我国新时代发展中的战略重要性，或可将涉海党内规范性文件纳入广义的涉海党内法规之中。据此，我们可以对涉海党内法规制度作出如下定义:涉海党内法规制度是在涉海方面体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的规章制度和政策文件。

此外，涉海党内法规制度也不等同于涉海党内法规制度体系。涉海党内法规制度是我国有关涉海内容的党内法规的统称，相比之下，涉海党内法规制度体系不仅包含涉海党内法规具体内容，还要与涉海党内法规的实施和执行联系在一起，二者共同形成有机统一的制度体系。

• 新时代涉海党内法规制度体系的构成和内容

涉海党内法规散见于多个领域文件中，包括国家发展于制度构建领域、农业领域、资源领域、环境保护领域等，这些文件共同构成新时代涉海党内法规制度体系的主要内容。

国家发展战略与制度构建领域涉海党内规范性文件主要从宏观角度规范涉海问题，强调建立健全海洋自然生态环境保护、修复、开发以及海洋环境资源检测等制度。农业领域涉海党内规范性文件主要由六个意见组成，涵盖两个方面：一是要减少农工业对海洋生态环境负面影响；二是要推进我国海洋渔业可持续发展，维护我国海洋水生生物多样性。资源领域涉海党内规范性文件则重点指向海域权能开发、统筹编制海岸带开发保护规划以及对领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价。环境保护领域涉海党内规范性文件涉及立法、执法、督察等多个方面：立法上加快推进海洋环境保护等方面法律法规健全，执法上定期组织开展海洋资源专项执法行动，督察上切实落实对地方政府及其相关部门对监督责任。国家海洋局党组涉海制度建设的党内规范性文件则强调把党的领导贯彻到全面推进法治海洋的全过程。

• 新时代涉海党内法规制度体系的特点和面临的挑战

首先，海洋方面党内规范性文件以实体性规范、惩罚性规范和保障性规范居多，旨在规定关于合理利用和保护海洋而实施的措施，针对违反这些措施予以处罚的规定追究官员的党内责任，以及保障上述措施实施而执行的规范较少。此外，涉海党内法规制度中还存在宣示性规范较多的特点，即文件中仅对海洋方面调整重点进行概括性规定，未做更加细致落实。

其次，从规范位阶来看，涉海党内法规制度体系缺乏高位阶党内法规，以规范性文件为主体的涉海党内法规仅有低位阶。不论是从法规名称角度还是制定主体角度，整体而言，大部分涉海党内法规体系以规范性文件为主要组成，并未发布严格意义上的涉海党内法规，所以建议发布诸如条例、规则、规定、办法、细则类，形式严格明确、效力位阶较高的涉海党内法规。同时，由于海洋隶属生态文明领域，建议在生态文明党内法规体系内将海洋作为一个独立子部门，明确并提高海洋党内法规效力位阶。

再次，从调整领域来看，涉海党内法规制度体系以党的领导、监督保障为侧重点，体系建设有待进一步健全。体系建设强调规范的连贯性、体系的融贯性及理念的融贯性，党内法规体系在融贯性上还有一定改进空间，其中党的领导法规部门内部的分类不尽合理，党领导生态文明建设方面的法规应在党的领导法规制度中独成一个子部门。而涉海党内法规体系则应在生态文明建设的子部门中再单列一个领域进行规制。

最后，从执行机制角度看，涉海党内法规制度体系与国家法律体系之间的衔接协调度需要提升，执行的力度和精细化程度有待加深，监督和保障执行的规范亟待完善。涉海党内法规制度体系不可避免地面临与国家法律法规体系衔接度和协调度的问题，我们需要认识到党内法规逐步引领法律制度的发展，成为法律发展的内生动力机制。但这一逻辑的大前提是“国家法律效力上高于党内法规，党内法规内容上严于国家法律”。贯彻这一逻辑一方面需要将“党的领导”融入到涉海党内法规建设中，另一方面要强调党政同责，提高地方党委环境保护意识。同时，还可以优化党内法规备案审查以及立改废释环节、优化生态环境保护法规与国家法律制定主体在规范备案审查层面的衔接沟通，在生态文明法治规范体系中形成协同配合的“组合拳”。

• 新时代涉海党内法规制度体系完善路径

• 针对涉海党内法规制度体系面临挑战做出应对。由于涉海党内法规制度中程序性规范、实操性规范偏少问题，需要涉海党内法规制定者在制定时就重视实体性和程序性规范的平衡以及程序性规范是否可世纪落实。其次，鉴于目前缺少严格意义上的高位阶党内法规，对涉海党内法规进行梳理后，提高影响较大的涉海党内法规效力位阶或是重新出台一份更为全面、兼具科学与管领意义的涉海党内法规。同时，贯彻涉海党内法规制度体系内的立改废释流程、加强涉海党内法规制度与国家法律之间的衔接协调度，最大程度发挥两者顶层设计作用。应对这些诸多挑战，还需要尽快培养一支专业素质过硬、知识涵盖广的复合型涉海人才队伍。
• 完善党政领导干部海洋生态环境追责机制。之所以强调生态环境党内追责，是因为当党员干部担任公职，承担环境保护责任时，就应当从环境政策制定到落实整个环节中，积极履行自身职责，回应人民诉求。在这个过程中，如果因施政原因导致国家、社会或者人民利益受损，即使没有达到法律追究程度，也需要在政治层面承担责任。总之在生态环境追责环节中，应当做到问责主体明晰、问责事由明确、不重复问责、程序公开，也要重视提高党政干部生态环境、海洋环境保护意识，做到按照生态文明建设“党政同责、一岗双责、失职追责、终身追责”的原则。
• 党政机关合并合设为海洋治理提供体制保障。之所以还存在“边破坏边治理”发展模式，主要是因为我们没有严格区分国家治理合政府管理有关：一方面，政府承担了过重的责任；另一方面，各治理主体没有很好发挥作用，没有实现协同共治。因此，实现党政机关海洋领域协同，才能分担政府责任，为海洋生态环境提供党政双重保障。
• 在习近平法治思想指引下发挥党内法规在海洋治理中的作用。随着生态环境在我国发展地位中不断升级，“海洋强国”战略持续推进，以习近平同志为核心的党中央着力推进海洋强国建设。从习近平总书记指示和党的报告来看，我国经济、生态、主权安全的保护离不开“海洋强国”战略推进，只有在习近平法治思想指引下，完善涉海党内法规建设，与海洋法律法规相辅相成，才能为海洋领域多方面建设构筑坚实法治基础。

• 结语

法治化是促进海洋经济发展内在要求，是推动海洋科技创新必然选择，是保护海洋生态环境重要保障，也是增强海洋管控力量有力支撑。仅依靠涉海党内规范性文件无法与涉海法律相衔接，只有严格意义的涉海党内法规才能从法理、规范效力上同涉海法律共同构建海洋法治化发展路径。目前涉海党内法规制度体系存在程序性规范偏少、缺乏高位阶效力党内法规、体系建设尚未完善、与涉海法律衔接度仍待提升等诸多问题，需要针对这些不足及时予以调整。此外，生态文明党内法规体系，乃至整个党内法规体系均处于探索阶段。总之，涉海党内法规体系之完善是一个任重道远的课题。

《联合国宪章》第2（4）条确立了禁止使用武力原则，自卫是该原则的重要例外，也是国家单方使用武力的唯一合法理由。依据《宪章》第51条，国家行使自卫权的必要条件是“受武力攻击时”，而在武力攻击并未实际发生时，一国能否行使自卫权的问题存在较大争议。

美国2001年的“9·11”事件使国际社会意识到，国际安全形势发生了巨大变化，似乎支持一国以应对“紧迫的武力攻击”为由采取自卫行动的国家在增加。在这一背景下，明确武力攻击紧迫性的标准显得至关重要。鉴于此，本文试图考察近些年来美英等国应对紧迫性武力攻击的所谓自卫实践，聚焦动武国家对武力攻击紧迫性的解说，深入探讨武力攻击的紧迫性标准问题。

• 预先性自卫的相关概念及行使条件

对于国家能否使用武力应对并未实际发生的武力攻击问题，有关看法大致可分为三种：第一种观点认为，《宪章》第51条规定的“武力攻击”仅指实际发生的攻击，因此，国家在攻击实际发生后或正在发生时才得行使自卫权。第二种观点认为，第51条是对习惯国际法上国家固有自卫权的确认，通过1837年的“卡罗林号”事件确立的自卫权就是对紧迫攻击的回应，据此，国家有权使用武力应对紧迫攻击。这种应对紧迫攻击的自卫行动通常被称为“预先性”自卫（anticipatory self-defense）或“先发制人”的自卫（preemptive self-defense）。第三种观点认为，为了应对大规模杀伤性武器等带来的新威胁，国家有权在必要时对非紧迫攻击行使自卫权。这种应对非紧迫性攻击的自卫通常被称为“预防性”自卫（preventive self-defense）。美国布什政府在“9·11”事件后提出的先发制人的军事战略即采第三种观点。

为避免使用过多术语带来的混淆，本文将仅使用“预先性”自卫和“预防性”自卫这两个术语，前者表示应对紧迫性武力攻击的自卫，而后者意指应对非紧迫性武力攻击的自卫。

基于本文的定义方式，预防性自卫比预先性自卫走得更远，预防性自卫并不将紧迫性作为行使自卫权的条件，而允许国家将威胁消灭于萌芽状态，这种几乎不受限制的自卫明显不符合现行国际法。预先性自卫的合法性问题存在较大争议。“9·11”事件发生后，支持预先性自卫的国家数量呈增多之势，但仅有极少国家阐明了武力攻击紧迫性的标准。

作为预先性自卫的行使条件，所谓“紧迫性的武力攻击”并未规定于《宪章》之中，相关文件也不曾阐明紧迫性的标准。许多学者认为，依据习惯国际法，武力攻击的紧迫性应被视为一种时间标准。但近些年来，一些国家以时间标准不能满足国家面临的新安全需要为由，提出要对紧迫性进行灵活解释。由此引发的问题是，动武国家在实践中采取了何种紧迫性标准？是否存在一种为国际社会所接受的标准？这些问题的答案需要到国家实践中找寻。

二、应对紧迫性武力攻击的国家实践

（一）美国的理论与实践

2016年美国政府发布的一份报告明确采纳了“伯利恒原则”，该原则提出了评估武力攻击紧迫性的五个参考因素和认定紧迫性的证据要求。2020年，美国在未经伊拉克同意的情况下，对伊拉克机场发动空袭，导致伊朗特种部队总指挥卡西姆·苏莱曼尼死亡。事件发生后，美国多次声称其是在行使自卫权，因为苏莱曼尼正在策划发动针对美国的紧迫攻击，但美国不曾为这一说法提供明确的证据。对此，只有少数国家明确谴责了这一行动。

• 英国的理论与实践

2015年英国使用无人机在叙利亚领土内杀害了英国公民雷亚德·汗，并称雷亚德积极参与规划和指挥了针对英国的紧迫攻击。英国主要基于三个因素作出了武力攻击紧迫性的认定，分别是：攻击能力、攻击意图和攻击发生的可能性。英国为此提供的依据只有雷亚德过去策划的攻击记录。然而，几乎没有国家对这一行动作出明确回应。英国总检察长在2017年的演讲中明确将“伯利恒原则”作为紧迫性的判断标准。

• 土耳其的实践

2015年土耳其出兵叙利亚打击叙利亚境内的“伊斯兰国”恐怖组织时，称其正在遭受该组织持续攻击带来的“明确和紧迫的威胁”。土耳其意在通过“伊斯兰国”恐怖组织过去的袭击行动来证明这种攻击具有持续性特征，进而声称这种攻击对土耳其带来了紧迫威胁。这种说法实际上混淆了正在发生的攻击和未来的攻击。此次行动仅受到极少数国家的谴责。

• 印度的实践

2019年印度对巴基斯坦发动了空袭，目标是打击巴基斯坦境内“穆罕默德军”的训练基地。事件发生后，印度在声明中称，“穆罕默德军”正计划在印度实施下一次恐怖袭击，因此，在面对紧迫威胁之时，印度有权进行自卫。对此，多数国家并未对空袭行动作出明确回应，仅表示对印巴局势升级的关切。

三、武力攻击的紧迫性标准及可适用性分析

（一）国家实践中的紧迫性标准及其影响

尽管使用武力的国家为其行使预先性自卫行动提出的具体说法不尽相同，但它们也存在着一些相似之处：其一，没有提到攻击可能发生的时间，即未将紧迫性视为时间标准；其二，认定攻击紧迫性的主要依据是攻击的可能发起者过往所领导或实施的攻击记录；其三，声称有情报证明新的攻击具有紧迫性，但并未提供证据证明情报的存在和内容。

动武国家中明确就武力攻击紧迫性作出说明的仅有美英两国，它们将“伯利恒原则”作为紧迫性标准，并试图通过国家实践强化和推广该标准。事实上，“伯利恒原则”仅仅提出评估紧迫性的参考因素，且允许国家在缺乏表明攻击的地点和确切性质的证据时作出紧迫性认定，为紧迫性留下了极大的解释空间。实际上，依据该原则的结果是，遥远未来的潜在威胁也能被认定为具有紧迫性。因而可以认为，美英两国支持“伯利恒原则”的目的在于“复活”“9·11”事件后布什政府提倡的预防性自卫。

一个值得思考的问题是，国际社会对上述行动及其自卫说辞保持沉默，这是否意味着其他国家已经认可动武国家在行动中作出的紧迫性认定呢？联合国人权理事会指出，不应简单地将国家的沉默解释为默许，因为沉默不能被视为故意之举，甚至不能被视为有意识之举，当然也不能证明各国的真实想法。尽管如此，需要留意的是，多数国家的沉默将放大少数国家力图扩大诉诸武力的理由之声音，并将间接影响相关国际法规范及其发展。

（二）可适用的武力攻击紧迫性标准

学界提出的有关武力攻击紧迫性的较有代表性的标准，除了“伯利恒原则”之外，还包括“查塔姆原则”和“机会窗口期”标准。从本质上讲，这两个标准均通过自卫的必要性来评估攻击的紧迫性。然而，由于攻击并未发生，国家在评估各种参考因素时，实际上只能进行一种概率分析，当不必要使用武力和因未使用武力导致国家遭受灾难的可能性并存时，一国往往会基于自身利益选择行动，并声称这种自卫具有必要性。不难看出，这两种标准似乎难以在灵活解释紧迫性的情况下，尽量防止紧迫攻击成为国家滥用武力的理由。那么，是否存在能够为紧迫性留下解释空间、同时又能尽量防止国家滥用预先性自卫的标准呢？

从国家实践来看，近年来声称预先性自卫的国家，都没有提供相关的证据以证明其声称的自卫行动，而国际社会大多对此保持沉默。证据的缺乏意味着无法进行一种事后评估，这也使得国家能够随意地声称紧迫攻击的存在，因为它们认为这样做不会受到国际社会的广泛谴责。

实际上，现有的紧迫性标准也很少提出对证据的高要求，主要原因是这些标准的提出者们都认为预先性自卫符合习惯国际法，并将其视为国家的固有权利。基于此，武力攻击是否紧迫主要取决于行动国的主观认定，而学者们提出的紧迫性标准便是为各国提供的、在行动前评估紧迫性的建议。

可以认为，要使对武力攻击的紧迫性要求真正起到限制预先性自卫行动的作用，应当要求国家为其紧迫性的认定提供充分合理的、能够客观评估的证据，因为证据是问责的基础。为达到此目的，应当在原则上禁止预先性自卫，将这种自卫视为一种违法性阻却事由（合法的抗辩），而非一项权利。这种做法意味着，在攻击并未实际发生时，国家使用武力本身并不符合国际法，但该国可以将紧迫攻击作为一种抗辩主张，若这一主张成立，则可以解除武力行动的不法性。基于此，虽然对紧迫性的认定最初是由行动国自己作出的，但只有在这一认定经过第三方评估时，这种行动的不法性才能被解除。此时，可以将“查塔姆原则”和“最后机会窗口期”作为评估标准，即如果一国提供的证据能够充分证明，该国采取武力回应行动的任何迟延都将导致防御失效，则可以解除此武力行动的不法性。

在这种情况下，评估机制显得尤为重要。要使评估机制正常运作，一方面，各国应遵守《宪章》第51条规定，主动向联合国安理会报告自卫行动，并提交评估紧迫性的充分证据，以便安理会进行审查；另一方面，应改进安理会的工作程序，提高各国所提交的自卫报告的透明度。安理会应主动作为，反对部分国家以自卫为名滥用武力的行动，坚定维护以《宪章》宗旨和原则为基础的使用武力法。

2020年5月以来，印度、尼泊尔因一块地处印尼中三国交界处，面积仅370余平方公里的土地产生龃龉，此地即为卡拉帕尼—林比亚杜拉—强拉山口（尼、印称里普列克山口）地区。上述三地彼此相连，在尼泊尔西北部形成一块呈倒钩状前伸的突出部，楔入印度北阿坎德邦。该地区所含强拉山口是南亚多个宗教的教徒们前往中国西藏冈仁波齐、玛旁雍错等宗教圣地朝圣的必经之地，占据卡拉帕尼地区，印度便获得了进出中国西藏阿里地区的重要通道，其战略要冲地位不言自明。时至今日，卡拉帕尼领土争议已成为影响印尼双边关系、中国西部边疆安全、乃至喜马拉雅山脉沿线及周边地区稳定的重要变量。

一、卡拉帕尼领土争议的历史由来

卡拉帕尼领土争议因其地缘重要性与处于印尼中三国交界地带的敏感性，在当下印尼关系中俨然成为热点，但这场争议的恶果却并非由当事两国所起，而早在1816年英印殖民当局与尼泊尔签订《萨高利条约》时便已种下。18世纪末，正处盛期的尼泊尔与向北殖民扩张的英印殖民当局矛盾加剧，最终导致1814-1816年英尼战争爆发。战场失利的尼泊尔被迫与英印政府签署《萨高利条约》，该条约第5条规定：尼泊尔放弃马哈卡利河以西领土，英属印度与尼泊尔以马哈卡利河为界河，尼泊尔全境位于马哈卡利河以东。

但上述条款并未明确马哈卡利河的源头，也就无法界定马哈卡利河的具体流向，因而在地图上无法切实划出能使双方信服的边界线，这是造成印度、尼泊尔各执一词，各自提出一种有利于己的河流源头说法的历史根源。印度认为：卡利河发源于里普列克山口；尼泊尔立场则是：卡利河源头在里普列克山口西北的林比亚杜拉。印尼双方都有支持各自说法的历史证据。尼泊尔在卡拉帕尼地区的立场基本上基于1816年《萨高利条约》签订后英国发布的地图。英国在1819年、1827年、1834年、1835年、1837年、1846年、1848年、1850年和1856年出版的地图都标明了卡利河从林比亚杜拉而来；印度政府则认为，由于英属印度直至19世纪70年代才对卡利河上游展开定期调查，因此在决定两国边界时，应该考虑1879年的地图，该地图标明卡利河源于卡拉帕尼山谷中的特彻溪流，如此一来，林比亚杜拉便在印度境内而不在尼泊尔境内。

分析印尼两国提供的历史地理学证据可以发现，直到1857年之前，英国人制作的地图普遍支持尼泊尔的立场。但是，19世纪60年代后发布的地图转而支持了印度的立场。英国改变地图立场的行为有其深层战略动机，即谋求利用强拉山口打通进入西藏的通道，为英国的战略和商业利益服务。为此，英国必然要将印尼边界东移，使卡拉帕尼地区位于英属印度境内，从而将地缘战略价值极高的强拉山口收归手中。

二、印度独立后卡拉帕尼领土争议的演变

1947年英国撤离南亚后，印度继承了英帝国留下的殖民遗产。英属印度与尼泊尔的卡拉帕尼领土争议自然也被独立后的印度继承下来，并进入一个新的演变发展时期。

随着1949年新中国成立和西藏的和平解放，印度加强了对尼泊尔的控制。印方不仅于1950年7月与尼泊尔签订《和平与友好条约》，控制尼泊尔的外交和防务，还于1951-1952年间，在包括卡拉帕尼-强拉山口在内的尼泊尔北部藏-尼边境沿线设立军事检查站。50年代末期，中印关系紧张，印度对卡拉帕尼-强拉山口这块印尼中三角交界处连通中国西藏的战略要地管控愈加严格。即使是在1962年中印边境战争失利撤军途中，印度仍然不忘继续控制强拉山口战略通道及其附近地区。尼境内印度军事检查站虽于1970年撤出，但印度仍然保留了卡拉帕尼地区的军事存在，尼泊尔对此也只能无奈地“实际默认”。

卡拉帕尼领土争议在60-70年代，并未受到印尼双方的过多关注。直至90年代末期，才成为印尼之间一个“实用的”争议话题。尼泊尔各政党均将卡拉帕尼问题作为彰显尼泊尔民族自尊、捞取政治资本的工具。卡拉帕尼地区因其连通中国西藏的地理优势，使得该地区争议问题成为尼泊尔手中一张牵动三方的“政治牌”，具备了向中印两大邻国展开“政治议价”的功能。

三、当前卡拉帕尼领土争议加剧的原因、现状及前景

 2019年11月2日，印度在废除宪法第370条后颁布了包含卡拉帕尼争议地区的新政治地图。2020年5月8日，印度国防部长辛格进一步宣布将修建连通北阿坎德邦与强拉山口的战略公路。尼方旋即于2020年5月20日采取反制措施，公布新版政治地图，亦将卡拉帕尼地区包括在内。同年6月13日，尼议会确认了新地图的合法地位，并将新地图图案纳入尼泊尔国徽之中。尼泊尔此举广招印度战略界的批评。自此，印尼卡拉帕尼领土争议进入高潮。

目前，卡拉帕尼领土争议呈现出“争论形式复杂”“社会压力巨大”“谈判进程僵持”“武装对抗加剧”的窘境。

首先，卡拉帕尼争议的“争论形式复杂”，出现了争论空间网络化，民间、教育界广泛参与的现象，这种不再局限于两国上层政治精英，而渗入校园、网络等群众社会生活的角力将使争议长期化、深刻化、民粹化；其次，卡拉帕尼争议面临的“社会压力巨大”，印尼两国政府处理该争议时，都面临国内民众及党内外反对派带来的公众压力，均在“不违民意”与“不唯民意”中艰难抉择；再次，卡拉帕尼争议双方“谈判进程僵持”，自卡拉帕尼争议沉疴泛起以来，印尼围绕该争议的谈判与交涉，始终未能形成有效共识；最后，卡拉帕尼争议可能会导致“武装对抗加剧”，两国在争议地区排兵布阵，稍有不慎，便有可能擦枪走火。

虽然印尼两国均有专家学者提出了一些卡拉帕尼问题的解决之道，但囿于卡拉帕尼地区现状及印尼实力差距，该争议的未来走向很难走出“印方实控、尼方声索”的困局。而卡拉帕尼地区强拉山口的战略重要性，则使中国不得不对印度在该地区的蚕食行为有所警惕，并及早做好战略应对。

四、卡拉帕尼领土争议对中国及周边地区的影响

在“双边层面”，卡拉帕尼领土争议使所谓的印尼“特殊关系”出现裂痕，印尼之间的“信任赤字”增大，印尼关系中的“控制与反控制”博弈将更为激烈。但卡拉帕尼争议的存在不会使印尼彻底反目，印尼双边交流与合作仍未中断。印尼两国分别在“地缘安全”与“生存发展”方面互相借重。尼泊尔即使受伤再深，也无法完全与印度决裂而失去“生存利益”；印度出于北部边疆稳固与战略缓冲带的维护，也不可能彻底开罪尼泊尔而失去“安全利益”。

在“对华层面”，印度出于在看待、处理卡拉帕尼领土争议时的对华猜忌心理，对中国采取了“针对性军事部署”“政治污名化”等手段，严重危害中国利益。印度不仅在北阿坎德邦针对中国进行“对等反制”的军事部署，还于2020年争议爆发后展开“秘密外交”，撺掇尼泊尔亲印政客“无中生有”地炒作起中尼边界“问题”，借助尼泊尔对“中国侵占其领土”的控诉，造成一种“侵占尼泊尔领土的不是印度而是中国”的假象。此举既可转移尼泊尔民众对印尼边界争议的注意力，又可博得国际社会对2020-2022年中印边境冲突中印度立场的同情。

在“地区层面”，卡拉帕尼领土争议给了美国等域外大国介入喜马拉雅地区事务以构建“防华链条”的机会，俨然成为影响区域安全的“祸水”。同时，印度此次对强拉山口的争夺，已将其“蚕食邻国领土以利‘绝对安全’”的行为逻辑彻底暴露，这无疑将使印度周边邻国认清其“邻国优先”政策的实质，加重对印度的战略戒心。另外，近期卡拉帕尼领土争议并非孤立存在，而是与中印加勒万河谷冲突、印巴克什米尔炮击并行，与同期印中、印巴边境争议产生连锁反应，对印中、印巴、印尼三组双边关系产生联动式负面影响，令喜马拉雅沿线及周边地区陷入体系性对抗格局之中。

卡拉帕尼领土争议涉及印尼中三个喜马拉雅山脉沿线地区国家，且包含中印两大区域主导力量，该问题的走向无疑会对地区安全产生深远影响，只有当印度突破其历史上与周边邻国相处时的逻辑窠臼，不再充当美国战略棋子，以“合作共赢”而非“战略对手”的视角看待邻国时，卡拉帕尼领土争议方有彻底解决之望。

近年来，印度和日本关系不断发展，两国在战略上进一步趋同。随着“印太经济框架”的提出，“印太战略”的经济框架短板被补齐，脱碳和清洁能源成为该框架的重要支柱。印日作为“印太经济框架”的重要参与国，两国国内对能源转型的迫切需求使得清洁能源日益成为两国合作的重要领域。

一、“印太战略”的经济化与印日清洁能源合作

（一） 清洁能源合作——“印太战略”经济化的重要内容

近年来，经济因素逐渐超越其他因素主导了主权国家的外交政策。2021年10月，美国总统拜登首次提出了“印太经济框架”议程。2022年5月23日，“印太经济框架”正式启动，领域涵盖贸易、供应链、清洁能源以及税收和反腐败。其中，清洁能源合作是“印太经济框架”所涉及的重要内容。随着地区内丰富的清洁能源和碳固存潜力被进一步挖掘，各国将寻求扩大清洁能源投资机会，强化技术创新，并以此改善公民的生计。

（二） “印太战略”视阈下印日清洁能源合作的领域

1.民用核能合作

民用核能合作是两国间建立的“印日特别战略与全球伙伴关系”的重要内容。2010年，两国开启了民用核能合作谈判。2016年11月，两国正式签署了双边民用核合作协定，具体内容涉及反应堆建造、核燃料循环利用、核能环境保护、核能和平利用、放射性同位素研究、核安全等。2017年7月20日，该协议正式生效。

2.氢能开发合作

两国于2019年2月举办了首届氢气及燃料电池研讨会。与此同时，日本还依托“印度-日本能源对话”等双边对话沟通机制强化同印度的氢能合作。日本大使馆于2022年2-4月期间连续举办“印度-日本清洁氢月”活动，以促进投资并解决氢能技术问题，同时还举办了多场研讨会，目标是通过学术交流挖掘印度的氢能潜力并分享日本的氢能技术。

3.可再生能源技术转移合作

可再生能源包含太阳能、风能等形式在内的可以不断得到补充或能在较短周期内再产生的能源。日本相较于印度具备更强的可再生能源技术实力。2022年双方表示：“将在电动汽车、包括电池在内的能源存储系统、电动汽车充电基础设施、太阳能、绿色氢/氨能、风能、各自能源过渡计划的交流、能源效率提升、二氧化碳捕获利用储存以及碳回收等领域开展合作。”

二、印日清洁能源合作的特点与动因

（一）印日清洁能源合作的特点

1.清洁能源合作的泛安全化

近年来“印太”各国在清洁能源合作领域愈发呈现出泛安全化的特点。印度有意加入日本提出的“亚洲能源转型倡议”，该倡议试图拉拢更多的东南亚国家采用日本清洁能源产品技术，进而同中国开展广泛竞争；其次，日本对印度领导的“国际太阳能联盟”表示了支持，该联盟是一个排除中国参与的太阳能技术联盟，旨在削弱中国在该领域的全球领导地位。

2.清洁能源合作的供应链化

供应链合作是日印清洁能源伙伴关系所包含的重要内容：“该伙伴关系还将鼓励印度和日本之间的创新和创建有弹性和值得信赖的供应链。”日本将向印度提供绿色能源支持与投资，帮助后者开发人力资源并进行人员培训，希望借此将印度打造成能够取代中国的清洁能源的制造中心。

3.清洁能源合作的机制化

近年来，印日清洁能源合作的机制化程度不断提升。一方面，双方依托“印日能源对话”这一对话机制开展清洁能源合作。2021年9月，全新的双边对话机制——印度-日本环境政策高级别对话启动。另一方面，QUAD第一次能源部长会议于2022年7月召开，会上讨论了QUAD清洁能源创新和部署工作方案的进展，清洁能源供应链和绿色氢气合作。

（二） 印日清洁能源合作的动因

1.印日两国在“印太战略”下的战略趋同

近年来，两国首脑外交不断拓展，双边关系通过印日2+2部长级对话等沟通机制不断深化。其次，两国军事防务合作进一步发展，签署了《相互提供用品和服务协定》等防务协定，并同美澳一起开展马拉巴尔2021年度军事演习。印太视域下印日两国的战略趋同无疑为两国开展清洁能源合作创造了更大的空间，使得两国能够借助各种平台就推进清洁能源合作开展密切的沟通。

2.印日两国发展清洁能源的共同需求

印日两国同为能源对外依存度较高的国家，在发展清洁能源以实现进口替代，降低能源对外依存度方面有着相似的需求。日本政府的最终目标是到2030年实现36-38%的清洁能源装机比率，并最终于2050年实现碳中和。与日本类似，印度也是一个能源对外依存度很高的国家，其化石能源占总能源供应的比例高达74%。

3.印日推动清洁能源产业对华脱钩的战略需要

“印太经济框架”这一旨在削弱中国经济影响力的经济框架提出后，日本和印度均对此表示欢迎，并积极加入脱碳和清洁能源支柱。印度在清洁能源技术领域相较于中国处于劣势。相较之下，日本在太阳能领域拥有丰富的开发经验，注重挖掘印度的人力资源优势，意欲将后者打造成清洁能源的制造中心以取代中国，因此积极通过人员培训等手段强化印度的清洁能源生产能力。印日两国希望通过双边合作逐渐摆脱在清洁能源领域的对华依赖。

三、印日清洁能源合作的发展前景及对中国的影响

（一）印日清洁能源合作的发展前景

随着“印太战略”的不断推进，加之绿色发展、应对气候变化等议题的全球拓展，印日绿色能源合作的机制化水平将继续提升，供应链合作将更为密切，两国清洁能源合作在未来一段时间内有望继续得到深化。

尽管展现出了良好的发展势头，但印日清洁能源合作在未来仍会受到制约。

首先，印度在“印太战略”中的角色定位依旧不够清晰。印度在俄乌冲突中展现出的模糊态度表明美日印澳“四国机制”依旧面临着“印度弱角”的固有战略缺陷。特别是莫迪政府有保留地加入“印太经济框架”，退出四大支柱中的贸易支柱，凸显了印度同美国及其盟友在战略考量上依旧存在分歧。

其次，中日关系依旧“政冷经热”。尽管受政策变动的影响，中日两国在贸易领域的密切往来使得中日不可能完全“脱钩”。具体到清洁能源领域，日本不可能因为印度放弃中国这一清洁能源的庞大市场与产品来源地，因此对印度进行清洁能源技术转移合作的态度将会有所保留。

第三，印日两国间存在一定程度的战略分歧。尽管印日两国已经签订了民用核能合作协定，但印度方面坚持认为两国的民用核能合作不受该附加文件约束，这显然同日本坚持核不扩散的核安全政策相违背。与此同时，印度民间长期存在着“反核”呼声。

第四，印日两国在清洁能源领域难以完全摆脱对中国供应链的依赖。供应链的形成是市场规律和长期路径依赖的共同结果，强行在该领域逆而行之无疑会使两国消费者和生产者蒙受巨大损失。印日两国试图让印度取代中国成为清洁能源的制造中心的计划在贸易、市场和技术层面无疑将面临巨大挑战。

最后，印日清洁能源合作不可避免地受到国内财政状况的制约。日本若要在2030年实现38%的清洁能源发电份额，就需要约6兆日元的巨额开支。对于印度而言，为实现2070年碳中和的目标，印度需要投入近10万亿美元，平均到每年投资额高达2020亿美元，年度投资缺口高达710亿美元。

（二）印日清洁能源合作对中国的影响

首先，我国清洁能源企业将面临更为激烈的竞争。由于光伏产品技术的进一步发展，其生产成本的进一步降低，更多生产者的引入无疑将进一步强化市场的竞争，甚至使其进一步演变为恶性竞争，恶化我国清洁能源企业在印度市场的营商环境。

其次，制约我国绿色“一带一路”倡议的拓展。随着印日两国“亚非增长走廊”、“东向行动论坛”等一系列对冲“一带一路”倡议的基建计划的提出，两国将在清洁能源等领域向亚非国家拓展进一步密切合作，使得我国在这些国家推行的清洁能源合作面临更大的阻碍。

最后，挑战中国在清洁能源领域的领导地位。随着印日两国共同参与“印太经济框架”中的脱碳与清洁能源合作并依托四国同盟等机制同美国等西方国家构建排他性的清洁能源产学研体系，中国将在清洁能源领域面临西方国家愈发强烈的“抱团竞争”。

当前世界进入新的动荡时期：国际政治中现实主义回潮，霸权国家对抗性倾向加强；全球化遭遇挫折，世界经济发展趋缓；国际秩序风雨飘摇，面临解构与重塑；非传统安全威胁更为多元；大国战争的阴影再现。

一、不确定的环境，确定的变化

在复杂的时代变化中，国际政治、经济及安全环境呈现出流变与离散性特征。

• 现实主义强势抬头，霸权国家对抗性思维泛起

西方国家普遍认为后冷战时代结束，世界正变得更加分裂，大国冲突增加，全球合作已经破裂。美国曾依靠推动全球化享受着冷战终结的红利，但随着产业外包、国内制造业空心化、贫富差距拉大、阶层对立、种族矛盾加剧，美国国内社会撕裂严重。拜登政府为维系美国的霸权地位重新凝聚七国集团，重振北约，玩起阵营化，搞起小圈子。与此同时，新兴大国的崛起和东西方力量的消长、战争与冲突、气候变化与传染病扩散等非传统威胁、国际组织或机制无力满足或平衡不同国家多元诉求，国际秩序在全球不同区域呈现出不同的形态。

• “慢全球化”（Slowbalisation）趋势明显，国际生产分工受到人为干扰

不少国家以国家安全为由脱钩断链，以避免重要产业和资源过于依赖外部某一方。霸权国家或为限制竞争对手而建立排他性集团或贸易协定，或为抑制对手获取竞争优势而限制技术转让，或为限制对手扩大国际影响而排斥人员交流等等，压缩和扭曲了正常国际经贸活动空间。拜登政府通过建立芯片“四国联盟”“互联网同盟”和《芯片与科学法案》在电子、半导体技术方面封杀中国，同时制造“债务陷阱论”“资源掠夺论”“环境破坏论”等造谣中伤中国。欧盟大国如德国也正在考虑出台减少对华依赖的措施，包括取消对华投资和出口担保，不再推动中国的贸易展览和管理人员培训，审查中国在德国的投资及德国对华投资，向世贸组织起诉所谓的中国贸易“不公平”行为。俄乌冲突及西方的制裁，导致资源、能源、粮食供给侧冲击进一步突出。

• 全球经济增长趋缓，经济矛盾演化为社会矛盾、政治危机甚至地区性动乱的可

能性增大

新冠疫情后各国振兴经济举步艰难，全球通胀居高不下。美国通胀率一度跃上近40年的高位，美国的高利率加剧各国资金外逃，同时推升了各国国际融资成本。2023年全球经济增长预测为2.7%。如果俄乌战事升级，通胀预期升高，全球经济增速将进一步滑落至2.0%。发展中国家出口下降，收入减少，债务上升，通胀严重，民生艰难，社会矛盾上升。全球宏观经济从“大缓和”进入大通胀、低增长时代的后果仍会进一步在各国体现出来。

• 以联合国体系为核心的国际秩序基础动摇，多边治理合力下降

在安全问题上，联合国既不能制止大国对外发动的战争，也难以消除战争根源。美国官员认为乌克兰危机证明二战后的国际秩序濒临崩溃。这种结论既反映国际秩序的现状，也反映美国要求别国遵守国际秩序“规则”却不反思自身绕开联合国对别国发动战争的霸权主义思想。在新冠疫情起源问题上，一度出现污名化、妖魔化中国的声音，联合国个别官员也不时受到霸权国家的胁迫，立场反复。在国际贸易问题上，世贸组织因美国阻挠上诉机构“法官”遴选而实际陷入停摆状态；各成员立场分歧扩大，贸易自由化目标推进艰难。

• 非传统安全挑战突出，恐怖主义活动猖獗

在反恐怖方面，美国战略重心由反击恐怖主义转向应付大国挑战。美军从阿富汗撤退后，塔里班迅速杀回喀布尔取得政权，被击溃的“伊斯兰国”极端组织得以喘息。恐怖主义活动从重点地区向全球各地蔓延，表现出扩大化、零散化趋势。其他非传统安全挑战如网络攻击也日益暴露。叠加人工智能驱动的战争也可能成为未来战争演变所倚重的主要方向。

二、冷战结束30年后“大国战争”阴影重现

美国冷战后主导全球化的历史进程，各国卷入自由化、私有化和市场化潮流，利益相互捆绑形成“相互依存”。“相互依存”有助于一些转型国家中产阶级崛起，有利于扩大民主诉求，从而增强国家和平的基础。但是，海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争等表明“相互依存”不是安全秩序的保障，战争并未从人们的视野中消失，“民主和平论”难以为继。

美国发布的《国家安全战略报告》称中国和俄罗斯为“战略竞争对手”。中国被拜登政府定位为“最严峻的地缘政治对手”。中美之间的冲突可能因为台湾问题而触发。美国的战略目标是维持台湾问题现状，阻扰中国统一，阻止中国获得在亚太的地缘战略优势。这对中国国家核心利益是严重挑战，将成为两国进行战略较量的根本原因。

乌克兰危机爆发后，北约乘机加强了对东欧成员国的军事部署，美欧启动史上规模最大的对俄制裁，各类军援源源不断运到乌克兰，瑞典和芬兰再无羁绊义无反顾地申请加入北约，美国、德国、日本增加巨量军事预算。大规模军事堆积暗示了爆发战争的危险。世界进入了一个更复杂的“类冷战”时期，其特点是世界冲突没有重点但不断发生，包括领土主权争端、宗教对立与冲突、资源争夺、战争危机、恐怖主义、信息战、贸易战等。

三、新时代的中国成为世界和平与发展的稳定之锚

面对已然变化的国际安全环境，审视全球战略形势及人类对未来的憧憬，党的二十大报告做出了重要宣示，即“促进世界和平与发展，推动构建人类命运共同体”。

（一）中国为世界注入稳定性

中国“坚定奉行独立自主的和平外交政策”，为动荡的世界注入稳定性。在一些大国单边主义、利己主义、逐利主义、民族主义倾向上升的时下，中国是一个独立、和平的力量，这也正是国际社会期望所在。中国坚定地走和平发展道路的现代化，既发展巩固合作互惠的区域性或国际多边机制，也旗帜鲜明地反对西方霸权集团政治。面对复杂的国际冲突与争端问题，中国秉持是非曲直、历史经纬、现实关切及国际法理，站在公平正义的一方、和平的一方、历史正确的一边。

（二）中国为世界注入正能量

在世界经济增长趋缓、国际政治与国际安全面临挑战之际，中国坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。中国积极倡导共同、综合、合作、可持续的安全观，通过协商和谈判化解分歧，反对干涉内政，反对单边制裁和“长臂管辖”，共同创造和平稳定的发展环境。中国为世界注入正能量：坚持对话协商，交流互鉴，共建共享、绿色低碳，推动建立一个持久和平、普遍安全、开放包容、清洁美丽的世界。

• 中国为世界提供大机遇

一是开放的机遇。中国实行更加积极主动的开放战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络，加快推进自由贸易试验区、海南自由贸易港建设，共建“一带一路”成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台。

二是大市场的机遇。中国的超大规模人口有助于形成超大规模经济市场，促进中国与各国贸易和金融投资。随着中国经济进一步转向高质量发展，中国超大规模市场效应将继续放大，为世界各国扩大对华出口和投资增加了容量，也将成为世界经济增长的最重要动力源之一。

三是创新发展的机遇。中国目前仍处于全球产业链的中下游，要获得长足的发展必须依靠自主创新。中国近年来加快推进科技自立自强，在载人航天、量子信息、核电技术、新能源技术等关键领域实现突破，进入创新型国家行列。中国的创新发展也将带动全球产业升级。

2022年国际形势呈现出冷战结束以来最为深刻、复杂、动荡的变化：疫情延宕反复，地缘政治形势持续紧张，乌克兰危机搅动欧亚大陆政治安全格局。2023年国际形势将围绕安全与发展两大主线深入展开。面对新形势新挑战，中国展现大国担当，引领世界合作，为动荡不定的世界注入正能量，为加强全球治理提供新动力。

一．中美领导人会晤引起世界极大关注

2022年，美国出台国家安全战略报告和印太战略报告，明确把中国确定为“系统性战略竞争者”。美国国会众议长佩洛西不顾中方强烈反对和严正交涉，窜访中国台湾地区，严重冲击中美关系政治基础。2022年11月，中美两国元首举行会晤，习近平针对美方在台湾问题上的错误言行，全面系统阐述中方原则立场，强调台湾问题是中国核心利益中的核心，是中美关系政治基础中的基础，中美不冲突、不对抗、和平共处，这是两国最基本的共同利益。拜登总统则表示美方不支持“两个中国”或“一中一台”，不寻求把台湾问题作为工具遏制中国，美方也无意寻求同中国“脱钩”，无意阻挠中国经济发展，无意围堵中国。

中美关系能否健康稳定发展，仍面临诸多严重挑战：一是美国能否端正对华认知、改变对中国的战略误判；二是美国能否停止干涉台湾问题,恪守一个中国政策和中美三个联合公报规定，履行“不支持‘台独’”的承诺；三是美国能否秉持开放包容的理念，将务实合作作为优先选项。

二．乌克兰危机引发冷战后地缘政治新变化

乌克兰危机是2022年国际形势中最为突出的地缘政治事件。美国是致使俄乌爆发冲突的主要外部因素。美国长期以来无视俄乌关系的复杂性，竭力挑拨、激化两国矛盾。美国大力扶持乌克兰的反俄势力，不断拉紧北约同乌克兰的军事合作关系，给乌克兰画“入约（北约）大饼”。

美国一些前重要高官及著名学者认为，引燃俄乌战火的责任归咎于以美国为首的西方，核心的问题是事实上将乌克兰纳入北约。例如美国前国务卿基辛格指出，乌克兰作为介于俄罗斯和西方之间的国家，无论倒向哪一方都不是好的选择，而应当成为连结东西方的桥梁。

俄乌冲突发生在欧洲大陆腹地，欧洲受到的伤害突出表现在安全形势恶化、经济发展受阻、能源危机加重、乌克兰难民问题突出等方面。北约东扩是不明智的，对乌克兰输送武器只会延长战争的时间。中国认为要化解乌克兰危机，必须坚持联合国宪章宗旨和原则，尊重和保障各国的主权和领土完整；必须坚持安全不可分割原则，照顾当事方的合理安全关切；必须坚持通过对话谈判，以和平方式解决争端；必须着眼地区长治久安，构建均衡、有效、可持续的欧洲安全机制。

三．中国元首外交全方位重启谱写新篇章

2022年是中国元首外交全面重启、高潮迭起的一年。2月，习近平主席出席北京冬奥会开幕式，密集举行20场双边会见会谈。9月，习近平主席出席在撒马尔罕举行的上海合作组织成员国元首理事会并对哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦进行国事访问，重启元首外交出访活动。党的二十大胜利闭幕后，习近平主席分别出访印尼、泰国和沙特，并出席在印尼举行的二十国集团领导人峰会、在泰国举行的亚太经合组织领导人非正式会议、在沙特举行的首届中国-阿拉伯国家峰会和首届中国-海湾阿拉伯国家合作委员会峰会，期间同多国领导人举行双边会晤，谱写了中国对外友好合作关系的新篇章。

习近平主席开展一系列多边和双边外交活动，突显了中国的国际地位和影响力。7月，印尼总统佐科访华，成功开启疫情防控常态化形势下元首外交实体来访新篇章。之后，越共中央总书记阮富仲、坦桑尼亚总统哈桑、古巴共产党中央第一书记、国家主席迪亚斯•卡内尔、蒙古总统呼日勒苏赫、老挝国家主席通伦、德国总理朔尔茨、巴基斯坦总理夏巴兹等对中国进行正式访问。一年来，习近平主席以视频连线形式主持金砖领导人第十四次会晤和全球发展高层论坛，出席世界经济论坛视频会议、中国同中亚五国建交30周年视频峰会、博鳌亚洲论坛2022年年会、第五届中国国际进口博览会开幕式等国际会议，彰显疫情之下中国特色大国外交的宏阔画卷。

各国领导人都积极评价各自对华关系。韩国总统尹锡悦表示愿同中国发展基于相互尊重和互利成熟的关系。日本首相岸田文雄表示愿同中方实现两国关系的健康、稳定发展。法国总统马克龙、意大利总理梅洛尼都表示，不赞同阵营对抗，应加强对话交流，增进相互了解。澳大利亚总理阿尔巴尼斯表示相互尊重、平等合作，共同推动澳中关系回稳发展。联合国高度赞赏中国坚持践行多边主义，坚定支持一个中国原则，期待中国为维护世界和平与发展发挥更重要作用。

四．展望2023年：新挑战孕育新机遇

2023年，国际形势将围绕安全与发展两大主线深入展开。欧洲局势及美欧关系在新的一年里将面临俄乌冲突、经济停滞、能源危机等一系列严重考验。德国朔尔茨政府支持率陷入低迷；德俄关系将难以走出当前困境，德国将进一步减少对俄罗斯的能源依赖；德法关系面临裂痕扩大的危险，朔尔茨和马克龙在能源、国防和经济治理等改革问题上分歧难以弥合；英国苏纳克政府举步维艰；美欧分歧越来越大，美国通过《通胀削减法案》，计划用3690亿美元大幅补贴美国企业，给欧盟清洁能源产业造成沉重打击。

世界经济发展面临严重困难。2023年，全球经济预计将增长2%左右，远低于疫情前的平均水平。美国面临着财政大幅紧缩、经济放缓和失业率上升等问题。欧洲被迫应对严重能源冲击，欧元区将陷入衰退。世界银行称发展中国家面临另一个经济风险，即发达经济体为应对通胀和经济放缓而采取的政策可能导致穷国资金不足。

国际关系越是纷繁复杂、动荡不定，越是需要思想引领和保持战略定力。美国热衷于搞“小圈子”，会把世界推向分裂和对抗。中国坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，尊重各国主权、领士完整，不干涉别国内政，尊重各国人民自主选择的发展道路和社会制度，重视各国合理安全关切，通过对话协商以和平方式解决国家间的分歧和争端。中国将不断推动建设开放型世界经济，坚持经济全球化正确方向，推动贸易和投资自由化便利化，深化“一带一路”建设，助力世界经济复苏发展。

面对百年未有之大变局，世界处在何去何从的十字路口，中共二十大报告指明了未来世界的发展方向，擘画了未来世界的发展蓝图，用中国的发展推动世界的发展，必将对世界历史产生深远的影响。

一、二十大报告正确地回答了时代之问

 习近平在党的二十大报告中指出：“当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。一方面，和平、发展、合作、共赢的历史潮流不可阻挡，人心所向、大势所趋决定了人类前途终归光明。另一方面，恃强凌弱、巧取豪夺、零和博弈等霸权霸道霸凌行径危害深重，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字加重，人类社会面临前所未有的挑战。世界又一次站在历史的十字路口，何去何从取决于各国人民的抉择。”在这关键时期，习近平审时度势及时提出了新的时代观，正确地回答了时代之问，在世界历史处于十字路口的关键节点上拨乱反正，为各国的发展指明了方向：

第一，需要在“地球村”构建“人类命运共同体”。当今世界，各国在意识形态、社会制度、宗教信仰和文明文化上都存在种种差异，从而演绎出各种各样的矛盾乃至冲突，但各国仍有共同点即国家利益。中国提出“一带一路”倡议、建立以合作共赢为核心的新型国际关系、坚持正确义利观、构建人类命运共同体等理念和举措，顺应时代潮流，符合各国利益，增加了我国同各国的利益汇合点。世界各国都应树立人类命运共同体意识，只有在人类命运共同体中各国的利益才能都得到保障。于是，构建人类命运共同体便成为当今世界各国谋和平、谋发展的最佳选择。

  第二，和平、发展、合作、共赢是当今世界的时代潮流。美国等发达国家实施的“本国优先，霸道发展”的政策扰乱了以联合国为核心的战后秩序，导致局部冲突和动荡频发，使和平与发展受到严重干扰，世界经济复苏乏力，全球性问题加剧，东西南北矛盾再度凸现，将世界推向了扑朔迷离的十字路口。习近平提出的和平、发展、合作、共赢的新的时代观，能通过合作将发展蛋糕做大，使各国都能受益，各国的利益都能通过合作共赢达到最大化，世界市场才能扩大，世界经济才能走出低谷，各国繁荣才能实现，从而达到构建人类命运共同体的目标。

二、中国式现代化的合作共赢发展模式为世界提供借鉴

 中国式现代化的概念是习近平在党的二十大报告中首次提出的。中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。中国式现代化的内涵包括：一是人口规模巨大的现代化，所以中国必须“坚持稳中求进、循序渐进、持续推进”；二是全体人民共同富裕的现代化；三是物质文明和精神文明相协调的现代化；四是人与自然和谐共生的现代化；五是走和平发展道路的现代化。中国式现代化是自力更生的现代化，在新时代是合作共赢的现代化，在世界历史上创建了一种崭新的发展模式——合作共赢发展模式。

中国式现代化与近现代西方列强的现代化有着本质区别：西方是以侵略掠夺殖民地而实现本国现代化的，中国则是在和平的自力更生的基础上实现现代化的。中国是合作共赢发展模式的开创者和践行者，也是受益者。党的十八大以来以来，我国经济实力实现历史性跃升，经济总量稳居世界第二位，谷物总产量稳居世界首位，制造业规模、外汇储备稳居世界第一，航空航天、量子信息、生物医药等关键核心技术实现突破，战略性新兴产业发展壮大。合作共赢发展模式能从根本上消除经济全球化带来的消极影响，能让世界所有国家受益，能使各国在构建人类命运共同体的进程中实现各自的梦想。

三、中国的发展是带动世界共同发展的强劲动力

习近平在二十大报告中指出：“必须坚持胸怀天下。中国共产党是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的党，也是为人类谋进步、为世界谋大同的党。我们要拓展世界眼光，深刻洞察人类发展进步潮流，积极回应各国人民普遍关切，为解决人类面临的共同问题作出贡献，以海纳百川的宽阔胸襟借鉴吸收人类一切优秀文明成果，推动建设更加美好的世界。”中国共产党胸怀天下，既为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，也为人类谋进步、为世界谋大同，这是对中国共产党百年历史经验的深刻总结。

中国对于人类贡献的大小，取决于自身的发展水平，发展得越好，国力越强大，贡献就越大。中国越来越重视以自身的发展带动世界的发展。党的十八大以来，努力为人类的共同发展做贡献已成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。主要体现在：

 一是把中国发展与世界发展联系起来为全球发展作出贡献。坚持从我国实际出发，坚定不移走自己的路，同时树立世界眼光，世界繁荣稳定是中国的机遇，中国发展也是世界的机遇；要把中国发展与世界发展联系起来，努力为全球发展作出贡献。

二是根据国际社会对我国的期待来尽国际义务，重点是助力发展中国家，缩小南北发展差距。据统计1950年至2016年，中国累计对外提供援款4000多亿元人民币，实施各类援外项目5000多个，举办11000多期培训班，为发展中国家在华培训各类人员26万多名。

三是愿意为国际社会提供更多公共产品。世界之大容得下各国的发展。 “一带一路”倡议就是为国际社会提供的公共产品之一，目的是同沿线各国分享中国发展机遇，共同繁荣，让世界经济走出低迷状态。在国际关系中应该体现合作共赢，国家不论大小强弱贫富，都应该平等相待，共同发展，使各国都能变得更好。据统计截至2022年8月，我国与“一带一路”沿线国家货物贸易额累计约12万亿美元，对沿线国家非金融类直接投资超过1400亿美元。

四是提出亲诚惠容周边外交理念，将中国的发展惠及周边国家。本着互惠互利的原则同周边国家开展合作，把双方利益融合提升到更高水平，让周边国家得益于我国发展，使我国也从周边国家共同发展中获得裨益和助力。以中国东盟合作为例，据统计截至2021年，双方的贸易额跃升到6846亿美元，东盟已成为中国最大规模的贸易伙伴。

《陆地国界法》是我国第一部统筹规定边界管理的法律，该法涉及边境环境保护的相关法律规定，体现了重视边境地区环境保护的导向、也标志着边境环境法治建设将迎来新机遇。当前，边境环境法治建设应充分结合边境地区的安全与发展需求进行设计，总体国家安全观作为国家安全治理的重要指导思想，应在指引边境环境法治建设的过程中发挥重要作用。

以总体国家安全观指引边境环境法治建设，一方面要硬化法制约束，在保障边境地区传统安全的同时保障环境安全、生态安全等非传统安全；另一方面要加强治理体系的优化设计，综合运用多种手段加快推进边境环境治理体系现代化，以国内国际法治双线并举的方式，实现涵盖“界-区-空间”的有序渐进的边境环境法治建设目标。未来，还应立足于边境地区环境保护的实践经验，探索国内与国际环境法治的新发展、新动力。

一、“总体国家安全观”视角下的边境环境法治建设

在“后疫情时代”，边境环境法治建设存在现实障碍。新冠疫情暴发后，边境管控措施使边界作为国与国之间“分隔线”的意义更被强调，边境地区间环境保护的合作受到挑战。同时，新冠疫情加剧了各国间发展的不平等性，各国在环境保护方面的科研水平与资金投入水平愈发参差不齐，也将限制跨境环境保护合作的顺利开展。

总体国家安全观的引入，可为梳理边境环境法治建设的重点、明确边境环境法治的内容提供指引。首先，总体国家安全观并重传统安全与非传统安全，使偏重保障传统安全的边境地区将目光逐步转向生态安全、环境安全等非传统安全；其次，总体国家安全观充分立足于人类命运共同体的背景、统筹自身安全和共同安全，能够指引我国在防控疫情的同时维护当前跨境环境保护合作的成果，助力边境地区在“后疫情时代”实现更绿色、智能的疫后重建。

因此，在总体国家安全观的指引下，边境环境法治应在安全与发展两大主题双线并行的战略背景下呈现出以安全为基础、以发展为重点的具体导向。而边境环境法治建设本身的制度设计，则既要以“安全”为中心硬化法制约束、以“良法”筑牢环境安全之基，也要以“发展”为中心优化治理体系、通过“善治”实现长效发展。

二、边境环境法治建设的基础：依托“硬边界”硬化法制约束

我国边境环境法治建设虽有法理基础与法律依据，但缺乏专门针对边境地区环境问题的系统性法律规范，与边境地区的重大战略意义以及推动生态文明建设在边境地区有效开展的实际需求不相匹配、还将影响边境地区环境治理的切实推进。因此，如欲切实推进边境环境法治建设，必须加强针对边境环境问题系统性立法。

边境地区环境问题的系统性立法，首先应以《陆地国界法》中关于边境环境保护的框架性、总括性规定为基础，有序地就边境地区环境安全、跨境污染防治、合作共享跨境生态资源等问题进行全面规定。其次，应充分梳理、整合环境保护领域立法中涉及边境地区环境保护的现有规定，明确系统性立法需涵盖的内容与涉及的责任主体。

在以独立的《边境环境保护法》制定出台为目标的同时，还应结合当前我国环境法治建设的发展现状，在相关的环境保护法律中增添与边境地区环境保护相关的元素，编织起多部门协同合作的法律制度网络。在环境法典编纂的过程当中，可在各分编内适当增加与边境地区环境问题有关的条款；而在单行法当中，可结合边境地区的自然环境条件和发展现状做出细化规定；同时还应注重完善边境环境刑事、民事法律责任的相关立法。

三、边境环境法治的关键：构建“界-区-空间”的治理体系

在国内环境法治建设层面，通过国内立法提供法律上的硬保障之后，还需进一步思考如何构建良好的边境环境治理体系。结合边境地区在地理、政治意义上的特殊性，边境环境法治建设更需依托独立的统筹协调机构开展，依托统筹协调机构明确生态环境部、自然资源部、边境地区各级地方人民政府、沿边沿海各级党委、国家边海防委员会等多个主体的具体责任和工作内容，并明确专管边境环境问题的主管部门。同时，基于边境地区生态保护跨境多层级合作且重视基层法治建设的趋向，还应稳步推进边境环境行政执法改革，有序推进边境地区乡镇机关执法队伍建设、助力我国边境地区人民政府与接壤邻国地区人民政府长效合作。

而在国际环境法治层面，则应以“安全-发展”为脉络构建“界-区-空间”的治理体系。在边境安全保障方面，我国应当依据与边境环境保护相关的国际环境公约履行国际义务，充分运用公约的遵约履约机制、并落实双边边界管理协定中关于边境环境保护的规定。在边境地区共治方面，边境地区政府应当与陆地邻国相应行政区域的地方政府共同完善治理体系，注重发挥边境地区相邻城市群之间的协作效应、容纳多方主体参与边境共建。在边境空间保护与开发层面，自然地理条件与人文地理因素趋同较高的邻国间边境地区之间更应立足于空间资源保护、开发及利用的背景，注重陆、海、空、地多维自然要素的协同增效，加强对区域保护和空间规划工具的使用。

四、边境环境法治的深化：区域实践反哺国内外环境法治

在正视现存立法缺陷、执法现状的同时，要立足于区域的法治建设实践经验，对国内外环境法治的未来发展进行更为合理的编排布局，继续深化边境环境法治的发展。

在探索国内环境法治新发展的过程中，可结合法律立改废释篆的实际需要、探究是否需要重视边境地区的独特地位。待边境地区法治建设发展趋于成熟后，或可参考《立法法》中涉及民族自治地方人民代表大会及经济特区所在地的省、市人民代表大会地方立法权限的有关规定，在一定程度上允许边境地区省级人民代表大会及其常务委员会根据全国人大的授权制定在“边境地区范围”内实施的涉及边境环境安全等重要事项的法规。

当前，国际环境法的立法模式逐渐从“自上而下”向“上下融通”而演进，“上下融通”的模式使次区域的协作发展在构建国际环境法治的过程中起着更为重要的作用。从全球范畴来看，区位接近的国家、地区之间根据区域特色形成相应的环境保护组织；从国家范畴来看，边界两侧的边境地区政府在遵循双边协定的基础上根据城市环境治理的实际需要形成合作关系。因此，在挖掘国际环境法治发展的新动力的过程中，则可结合边境地区环境保护的区域实践经验，发挥次区域环境治理在国际环境法治当中起到的重要作用。

五、结论

在总体国家安全观视角下，边境环境法治的建设不仅要推动国内环境法治建设与治理体系与治理能力现代化，更要求我国将自身环境法治建设置身于人类命运共同体的大环境中。在保障环境安全的视角下，双边、多边合作的前提是强化国内法制约束，打造具有中国特色的“安全－发展－共建”边境环境法治脉络，以环境安全之基促环境保护合作。而在实现边境环境保护合作发展的视角下，则需要在国内、国际法治框架下通过多种手段与途径深化边境环境治理体系变革。以总体国家安全观指引边境环境法治建设，既有利于国内法充分衔接国际环境法发展最新趋势、也有助于以区域实践反哺国内国际环境法治革新。

2017年，美国出台了“印太战略”，企图通过“印太战略”全方位遏制中国的崛起。美国这一战略得到了印度和越南的积极响应。印度莫迪政府开始更加广泛地运用“印太”概念，并主动融入美国的“印太”合作框架。而越南一直忌惮于中国崛起，因而也有意在“印太战略”框架下加强与美国、印度、日本等国的多领域合作，从而推动国家的发展，并借助域外大国的力量来制衡中国。在“印太战略”背景下，印越两国都有意加强双边关系，进一步构建全方位、多领域的合作框架。本文聚焦“印太战略”背景下的印越合作，探究“印太”视域下印越两国对彼此的认知和定位，分析两国合作的发展态势，并从地缘政治视角探析印越关系面临的制约因素和未来发展趋势，分析印越关系发展对中国的影响。

一、印度和越南的“印太”战略观及其相互认知

“印太战略”自2017年被提出以来受到了印度、越南等“印太”区域内国家的高度关注。为了能够借助美国的“印太战略”来谋取地缘政治和经济利益，印越两国在结合自身的国情和战略诉求的基础之上，形成了各自独特的“印太”战略观。

就印度而言，印度希望融入美国的“印太战略”框架来强化自身在印太地区的战略存在。“印太战略”可以满足印度在亚太地区扩展地缘战略利益的需求，有利于印度加强与美国、日本及东南亚国家的海上合作，进一步将其政治、军事影响力由印度洋延伸拓展至太平洋。

就越南而言，越南在一定程度上吸纳了美国的“印太”概念，但又避免“选边站”，而是对此作出越南式的解释。越南的“印太战略”理念是在一定程度上借助美国的“印太战略”来强化同美国、日本等大国的合作，同时采取不针对中国的政策取向，并突出越南、印度和东盟的重要作用。

印越双方在印太地区有着共同的地缘政治诉求。对印度而言，越南可以作为印度强化与东盟关系和融入亚太的重要抓手。越南不仅是印度“东向行动”政策的战略支柱，同时也是东盟与印度之间的协调国。此外，越南作为重要海上安全通道，对印度实现其“两洋战略”具有重要的地缘战略价值。

在越南看来，印度是越南在印太地区保持大国战略平衡的重要力量。越南可以借助印度的力量在一定程度上对冲中国的影响力，也可以借助发展与印度的战略合作，推动本国在经贸、军事等领域的进步。

二、“印太”视域下印越关系的新进展

在印太地区逐渐成为全球新的战略重心的背景下，印度与越南都希望在中美战略竞争的形势下谋取更广泛的战略利益。为此，印越两国将双边关系升级为全面战略伙伴关系，积极推动两国在政治、经贸、防务等领域的合作。

第一，政治上，构建全方位、多层次的高层战略对话。为增进两国战略互信，印越双方积极推动两国高层战略对话。两国还建立多领域常态化合作交流机制。印越两国政府高层通过多层次、多领域的外交活动，不仅使双边关系提质升级，而且推进并实现了两国关系的顶层设计，使两国的战略行动导向更加清晰，从而增进了两国之间的战略互信。

第二，经济上，推动贸易投资合作，深化两国经济联系。经贸合作是推动印越关系发展的重要依托。在两国的印太战略布局中，发展经济是双方对外战略的重心。此外，印度和越南都想在一定程度上消减对中国的经济依赖，尤其是印度，一直希望通过强化同东南亚国家的经济合作来对冲中国“一带一路”倡议的影响。因此，印越两国寻求进一步推动贸易投资合作，深化两国之间的经贸联系。

第三，安全上，加强安全防务合作，深化军事合作关系。在印越两国的“印太”战略理念中，地缘政治安全是两国所关注的关键领域。印度希望能借助同东盟国家的合作将其影响力拓展至太平洋，从而保证其“两洋战略”的实现。而越南则希望借助域内大国的力量来对冲中国的影响力，并且寻求在南海海域获得更多的战略支持。因此，印越都寻求强化两国安全防务合作，从而为自身安全战略目标的实现提供更多的政治筹码。

三、印越关系发展面临的挑战

由于两国印太战略理念的差异，以及地缘政治及地缘经济因素影响，印越关系深入发展仍面临诸多挑战。

第一，印越两国的印太战略理念存在差异。一是两国的“印太”战略目标存在分歧。印度和越南的“印太战略”目标和诉求存在明显的差异，其政策取向也呈现出相背离的趋势。二是印越两国的对华战略取向并不一致。印越两国的对华战略取向已呈现出明显的差异化趋势，而越南的对华软性制衡和印度的对华战略强硬使得两国在对华政策上很难保持步调一致。

第二，印越在经贸层面对中国的依赖限制两国制衡中国的战略目标。印越关系的发展受地缘经济因素影响。对华经贸依赖限制了两国制衡中国的战略目标的实施。印越两国对中国都有着较大的经济依赖性，这也使得印越两国在处理对华问题时保持谨慎，不会触及中国的红线，更不会因此影响两国各自与中国的关系。

第三，印越双边关系发展受制于美国的战略影响。印越关系发展同样面临着美国的战略制约。为遏制中国，美国试图把印度和越南等国纳入其“印太战略”。印度和越南对美国都具有较大的战略安全需要。因而，印越两国对美国的安全依赖使得两国必须迎合美国的对外战略，因而印越关系的发展很难脱离美国的战略轨道。

四、印越关系的发展趋势

未来，印越两国为了实现各自的国家战略目标，一方面将进一步加强双边合作，另一方面也将寻求自身的战略自主性。

第一，经贸和安全防务合作仍是双边关系发展的重要支柱。由于印越两国的“印太战略”在经济层面存在较多共识，未来两国双边及多边经济合作将继续深化。而在安全防务领域，印度和越南都将着重加强自身的国防安全建设，以追求国家战略安全。

第二，印越双边关系会更加趋于平衡和全面。自印越建立全面战略伙伴关系以来，两国除了在政治、经贸和安全防务等领域进行高频互动外，也在积极推动其他领域的交流合作。印度和越南作为亚洲两个崛起中的国家，不仅有较大的经济发展潜力，而且在一些新兴领域还有很大的合作空间。因此，未来两国的双边关系将会更加全面、均衡。

第三，印度和越南会寻求自身战略自主性，避免卷入大国战略斗争的漩涡。未来，印越两国的合作将更加基于自身的战略利益考量，坚持对外战略的自主性，不会过分捆绑在某一国家的战略轨道上，从而避免卷入大国权力斗争的政治漩涡之中。

五、印越关系发展对中国的影响

印越全面战略伙伴关系的发展将对我国的地缘安全造成一定的负面影响，尤其是对我国南海主权权益和周边安全稳定构成威胁。

第一，加剧中国周边安全局势的复杂性。对于同中国存在领土争端且欲谋求地区主导地位的印越两国而言, 通过积极强化双边关系来制衡中国的战略意图比较明显。印越防务合作，尤其是印度借助越南介入南海问题，将给中越、中印关系造成负面影响。

第二，一定程度上影响中国与印越两国的双边贸易合作。中国是印越两国的重要贸易伙伴，但印度却担忧对中国过度依赖将导致产业链安全问题，因此莫迪政府试图寻求经济自主性，并试图通过强化与东南亚国家的商品贸易来消减对中国商品的过度依赖。未来，印度会更加的重视同越南的商品贸易。从长远看，印越贸易关系的深化将一定程度挤压中国同印度的商品贸易空间。

第三，影响中国在南海的合法权益。越南一直借助美国、日本、印度等域外大国的干涉来获取同中国斗争的战略筹码。而印度将越南视作介入南海问题的重要媒介，公开支持越南在南海领土争端中的立场。因此在“印太战略”框架下，印度与越南从各自的国家利益出发，寻求在南海问题上强化军事和经济合作，这将给中国南海权益的维护带来一定挑战。

“一带一路”倡议是中国“走出去”的重要组成部分。“一带一路”作为中国参与全球治理的重要平台，既契合了沿线国家的共同需求，也为周边地区提供了巨大发展机遇，将产生越来越大的引领作用。同时，也需要理性地看待“一带一路”沿线地缘政治的复杂性和安全形势的严峻性。此外，随着“一带一路”的深入推进，中国的海外利益不断拓展，海外能源资源、海上战略通道以及海外企业、人员的安全问题日益凸显；中国军队远赴海外应对多种安全威胁、遂行多样化任务越来越多。中国军队执行海外行动需要海外保障，“一带一路”沿线的海外利益同样也需要安全保障。在此背景下，对于“一带一路”安全问题的深层次探讨和合作，也应及时跟进，并与之配套和衔接。对中国而言，迫切需要少数地理枢轴发挥战略支点的作用，执行空间上的链接、承启和辐射功能。为此，需要在“一带一路”沿线建设海外战略支点，为在“一带一路”重要利益攸关区提高遂行海外行动能力、有效维护国家海外利益、改善中国的整体战略环境奠定坚实基础。

一、海外战略支点的定义和相关研究

战略支点的概念最早在地缘政治学理论中出现，由地缘政治学中陆权论的代表人物麦金德在其著作《历史的地理枢纽》中提出，他把战略支点界定为“具有重要战略价值和有限机动能力的一片区域”。后续一些传统地缘政治学者从不同角度对战略支点的研究进行了扩充和发展。随着“一带一路”倡议的提出和对倡议相关研究的深入，国内一些学者也开始从战略支点的视角分析和研究中国推进“一带一路”的重大意义和战略价值。

国内外关于战略支点的研究还包括战略支点的类型、价值作用、衡量标准等。例如，对于战略支点的类型，许多学者借鉴麦金德“心脏地带”理论和斯皮克曼“边缘地带”理论，认为战略支点可以划分为微观、中观和宏观三个层面。微观层面包括具有重要战略意义的城市、港口码头、咽喉要道、贸易通道等，中观层面包括在区域、次区域、跨区域内具有重要战略意义的国家或地区，宏观层面包括具有全球战略意义的国家或地区。可以说，战略支点具有多尺度、多维度性，不仅可以是国家或地区，也可以是某一个节点城市、港口或岛屿等。借鉴国内外学者对战略支点的阐述，对于海外战略支点来说，本研究认为，首先，在地理空间上位于一国领土范围之外；其次，在地缘政治上对我们具有重要的战略意义和较大的地缘辐射影响；最后，在布局结构上具有多层次、多维度的特点，可以是一个国家，也可以是一个港口、甚至是某一节点的某处重要基建设施等。海外战略支点的建设需要综合考虑政治、经济、安全等因素，要立足当前“一带一路”建设背景下维护海外利益、保障和支持中国军队“走出去”的需要，对海外战略支点进行选取和分类。

二、“一带一路”背景下海外战略支点的类型

一是战略支点国家。与中国双边关系水平越高的“一带一路”沿线国家，可能越适合做战略支点国家。外交实践中，越是重视发展与中国之间的双边关系、与中国保持良好交往的国家，越有可能把“一带一路”倡议作为其对华关系的核心任务之一。此外，有些地缘价值突出、战略位置重要，对我国的国家及地区战略有重大影响，能够在所在区域帮助我国规避现存或潜在威胁，且拥有共同的合作意愿的一些“一带一路”沿线国家，也比较适合作为海外战略支点国家。

二是战略枢纽港（码头）。并非所有的“一带一路”沿线港口都能够作为海外战略支点，一般情况下，战略枢纽港作为航运网络的“咽喉”，更适合作为海外战略支点，这些枢纽港往往是具有支配性地位和中枢性作用的港口节点，是众多航线交汇衔接和货物集散的关键节点与通道。

三是海外保障基地。海外保障基地，是保护海外利益、保障军队海外行动、提供国际公共产品、维护地区和平稳定的重要依托。我国第一个海外保障基地位于非洲之角、红海之滨的吉布提。2017年8月，吉布提海外保障基地投入使用。根据公开资料，中国已建和未来规划建设的海外保障基地如下表4所示。未来，海外保障基地的建设要与中国军队海外行动以及海外利益维护的要求相匹配，不过分强调规模和数量，并且能够从政治、经济、文化、军事等方面进行通盘考虑，统筹规划和建设。

四是海外基建设施。“一带一路”沿线的基建设施主要以我国铁路参与国际铁路通道建设为主。此外，中欧班列作为联通亚欧大陆的桥梁通道，在稳定“一带一路”沿线国家的产业链供应链方面发挥了重要作用。除此以外，中欧班列作为常态化、动态性的海外设施，可依托其存储、保障海外利益维护和军队海外行动所需的物资，一定程度上，可以视为“流动性”的海外战略支点

三、“一带一路”背景下海外战略支点的建设模式

一是模块化嵌入式模式。模块化嵌入式保障模式来源于美军后勤管理理论，这种后勤管理理论认为后勤保障单元化、模块化是主要发展趋势，后勤模块化的特点是容易组合和灵活机动，可以通过对后勤保障力量单元的不同编组，为军队行动提供不同功能的“元器件”。模块不同单元会根据海外行动需要和不同保障任务灵活“拆卸”，按需“组装”，类似于积木拼接，可以根据需要，随时抽调和组合多功能的后勤保障单元。不同的模块可以组建成后勤保障综合体，通过模块化编组，形成整体合力，并嵌入到海外战略支点，为海外各项行动任务提供灵活高效的保障。

二是机动化伴随式模式。机动化伴随式模式主要是依托“一带一路”沿线我国大型航运、海外物流、船舶、工程、能源类企业等，进行机动化、灵活化的保障。“一带一路”沿线有大量以大型国有企业为代表的中资企业和海外中资机构，它们在海外投资设厂、承建工程，规模力量越来越大，分布越来越广，特别是一些从事交通运输业的国有大型企业( 集团)，如中远公司、中海公司、中国船舶工业集团，拥有数量庞大的大型民船，具有较强的远洋运输能力和海外条件下装备保障能力（民船加改装能力）。

三是海外驻地市场化模式。海外驻地市场化模式主要是以购买当地服务、租赁当地仓库、签订合同代储等市场化手段进行保障，提升保障速度，节约保障成本，简化保障流程，使保障效益最大化。包括设立海外代理保障点、就地采购、商业合同委托等。

四是立体化远程投送模式。立体化远程投送保障模式，主要是依托海外战略支点组织实施和充分利用海上、空中等多种运输方式，构建与“陆-海-空”环境相适应的“点、线、面”相结合的综合、立体、多维远程投送模式，实现海空一体、空地一体、水陆一体。特别是在极端条件和恶劣环境下，立体投送能够突破地理空间的限制，实现保障空间的跃升。

四、“一带一路”背景下海外战略支点建设的相关建议

一是加强海外战略支点建设的顶层设计。包括加强海外战略支点建设的组织管理，建立海外战略支点建设的工作运行体系，加强海外战略支点建设的内外协调和联动等。

二是加强战略支点建设的规划布局。包括合理规划海外战略支点，优化海外战略支点布局，做好 “一带一路”沿线安全风险预警、监测、评估等研工作。

三是海外战略支点建设的基础工作。包括认真研究和解决相关国际法律规范的适用性问题，推动海外资源潜力调查统计和动态管理，以及海外保障预案体系建设等。

大陆国家洋中群岛的整体性基线是国际法中的重要问题。所谓整体性基线，即用基线将整个群岛或者群岛中的若干部分围成一个或多个整体，而非将群岛中的地物作为单一地物逐一划定基线。越来越多的大陆国家声称依据《公约》第7条主张洋中群岛的基线。但不是所有的群岛都符合该条规定的条件，可以依据该条主张整体性的基线，现实中越来越多的大陆国家不顾其洋中群岛的实际情况与该条所规定的条件之间的差异，声称依据该条对多个洋中群岛主张整体性的基线。2017年以来，部分国家试图否定大陆国家依据《公约》之外的国际法规则划设整体性基线的权利，声称《公约》第7条是大陆国家对群岛（包括沿岸群岛与洋中群岛）划定整体性基线的唯一依据。尤其是所谓的“南海仲裁案”以来，法国、英国等国陆续声称其主张洋中群岛整体性基线的依据为《公约》第7条；美国国务院在2022年发布的《海洋界限第150 号报告———中华人民共和国在南海的海洋主张》也声称《公约》第7条为主张直线基线的唯一依据。越来越多的国家主张引起该条在大陆国家洋中群岛的过度适用问题，该问题也成为《公约》第7条适用中的新问题。

一、问题的产生 

由于《公约》中未直接规定大陆国家洋中群岛基线问题，部分国家在《公约》中寻找相关的条款，作为主张大陆国家洋中群岛整体性基线的替代性方案。《公约》第7条则通常被《公约》成员国作为主张洋中群岛整体性基线的代替性依据，引起该条的过度适用问题。

以《公约》第7条作为划定大陆国家洋中群岛基线的替代性依据的国家主张通常包括以下几种类型：

其一，部分大陆国家早已对其洋中群岛划定基线，但在划定基线之时未言明其主张的法律依据，而在近年来宣称《公约》是主张基线的唯一依据，法国与英国是该类国家的典型。其二，部分大陆国家以《公约》第7条或者1958年《领海及毗连区公约》第4条为依据对其洋中群岛划定整体性基线。澳大利亚与丹麦的主张属于此类。其三，部分大陆国家对其洋中群岛主张整体性基线，未明示其主张的依据，但依据其向联合国秘书处交存了与基线相关的地理坐标的行为，推定其主张洋中群岛基线的依据为《公约》第7条。印度的群岛整体性基线主张属于这一类型。其四，部分大陆国家将其洋中群岛作为整体划定基线，且认为其依据《公约》主张直线基线，但未明确指出依据《公约》中的哪些条款划定基线，但又通过国内法对《公约》第7条作了一定变通规定。巴西的主张属于此类。

二、《公约》第7条适用于大陆国家洋中群岛的基本条件

紧接海岸存在一系列岛屿是适用《公约》第7条划定直线基线的基本条件。紧接海岸有一系列岛屿这一条件包括三个方面的内容：

其一，岛屿的类型。国际法院在2022年加勒比海主权权利和海洋空间受侵犯的指控案中认为，依据《公约》第7条“紧接海岸有一系列岛屿”划定直线基线时，基点必须定在《公约》第121条所指的岛屿，不能为低潮高地。

其二，对岛屿的数量要求。在2022年加勒比海主权权利和海洋空间受侵犯的指控案中，国际法院认为 “一系列岛屿”意味着岛屿数量与相关海岸长度相对，岛屿的数量不宜过少。

其三，岛屿间的距离问题。在实践中，国际法院还认为，“一系列岛屿”必须是一群或一串岛屿，展现出某种一致性与连续性，成为一个互相联系的系统。在某些情况下，覆盖一部分海岸的一系列岛屿可能对大部分海岸具有遮盖效应。

事实上，部分国家声称依据《公约》第7条对洋中群岛提出的基线主张并未满足上述要求。澳大利亚霍特曼·阿布罗霍斯群岛、法国瓜德罗普群岛、英国特克斯与凯科斯群岛分布并不满足《公约》第7条所规定的“紧接海岸有一系列岛屿”这一划定直线基线的基本要求。

三、适用《公约》第7条划定直线基线的限制

      除了“紧接海岸有一系列岛屿”这一基本条件以外，《公约》第7条还对直线基线的划定设定了若干限制。

第一，直线基线不应在任何明显的程度上偏离海岸的一般方向。国际法院在该案的判决中同时指出，认为“一系列岛屿”必须充分靠近大陆，以使其可以作为海岸的外缘或边缘。这些岛屿必须是海岸结构不可分割的一部分。

考察目前的国家主张，部分国家依据《公约》第7条所主张的整体性群岛基线，如法国克尔盖兰群岛的基线、英国特克斯和凯科斯群岛的基线、法国的瓜德罗普群岛基线、印度的拉德沙克韦普群岛基线等，实际上未能满足该条的这一要求。

第二，基线内的海域必须充分接近陆地领土，使其受内水制度的支配。国际法院在1951年的英挪渔业案中认为，真正的问题是基线的选择是否使基线内的水域充分靠近陆地，以使基线内的水域受内水制度的支配。目前部分国家依据《公约》第7条提出的主张并未满足该条的要求。

四、《公约》第7条适用于大陆国家洋中群岛直线基线划定的局限性

从国家立场考察，近年来越来越多的大陆国家声称《公约》第7条是其主张洋中群岛整体性基线的依据。其问题主要集中在以下三个方面。其一，部分群岛中的岛屿分散分布，难以满足“紧接海岸有一系列岛屿”这一条件。其二，部分国家的洋中群岛分散分布，实际上无“海岸的一般方向”。其三，部分洋中群岛分散分布，所划的整体性群岛基线内水域面积较大，难以使水域充分靠近领土，受内水制度的支配。

从理论与实践考察，群岛基线的划定受岛礁分布、海岸线方向、水陆距离等因素的影响，是一个受地理因素直接影响的法律问题。《公约》第7条来源于大陆沿岸群岛基线划定的个案实践，但大陆的沿岸群岛与洋中群岛的地理情况存在明显差异，数量较多的洋中群岛地物呈分散分布，这就决定将该条全局性适用于洋中群岛基线划定具有较大的局限性。近年来越来越多的大陆国家所谓的依据《公约》第7条提出的洋中群岛基线主张明显超过该条的适用范围，大陆国家过度地依赖《公约》第7条主张洋中群岛的整体性基线，使该条被滥用从而条承受着“不可承受之重”。而考察目前的国际司法实践，通过嗣后的实践对《公约》第7条进行扩大化解释，面临法理上的限制。

然而，目前多个国家对《公约》第7条进行扩大化适用的现象已经出现，这一方面固然是由于《公约》缔约过程中大陆国家洋中群岛的海洋权利成为一个悬而未决的问题，目前国际法中缺乏直接适用于大陆国家洋中群岛的成文法规则，以《公约》第7条作为替代性的依据成为部分大陆国家主张洋中群岛基线的替代性方案。另一方面则更是因为部分国家为了非法反对中国在南海依据《公约》以外一般国际法的规则和原则对南海四群岛的整体性权利主张，而强行声称本国划定洋中群岛整体性基线的依据为《公约》第7条。

五、结论

由于《公约》中无关于大陆国家洋中群岛基线的明文规定，在缔约过程中该事项未予讨论，最终成为《公约》序言所称的“未予规定事项”。在这种情况下，《公约》第7条被部分大陆国家作为主张群岛基线的替代性依据。《公约》第7条只能部分适用于大陆国家洋中群岛基线的划定，其适用受到一系列条件的限制。由于地理情况的差异，《公约》第7条并不能涵盖群岛的所有情况，可见《公约》关于基线的规定并不完善。 既然大陆国家洋中群岛的基线问题属于《公约》未予规定事项，对于该问题，应该按照《公约》序言第8段的规定，继续以《公约》之外一般国际法的规则和原则为准据，而非只以《公约》中的规则为唯一依据。

2022年10月7日，拜登政府基于对北极和全球战略形势的最新研判，发布了新版《北极地区国家战略报告》，规划了未来十年的北极议程，提出美国在北极地区的行动计划。本文将结合《北极地区国家战略报告》的主要内容及拜登执政以来的主要北极实践，探析拜登政府北极战略的特点及国际影响，对拜登政府北极战略的实施前景进行前瞻性预判，并提出新形势下中国的因应之策。

一、拜登政府北极战略的新特点

新版北极战略是依据北极和全球战略新形势，对2013年5月奥巴马政府发布的首份北极战略的更新，形成了拜登政府北极战略的新框架，呈现出以下新特点。

（一）突出大国北极安全博弈

《北极地区国家战略报告》强调大国北极安全博弈。一方面，服从并服务于美国国家安全战略。在北极事务中，美国不仅从区域视角看到北极事务，亦从霸权护持角度把北极战略纳入其国家安全战略当中，试图通过北极战略的布局和推进，持续强化对俄罗斯的战略威慑和围堵，遏制中国在北极地区不断提升的国际影响力。另一方面，北极盟友需求和北极地区安全局势的动态变迁是拜登政府强调大国安全博弈的重要推手。在2020年前后以北欧五国为主体的“第二波北极政策高潮”中，对北极区域安全态势的评估从合作转向了竞争，纷纷强调加强与美国和北约的安全合作关系。从这个意义上讲，强调大国安全博弈、重视北极安全议题是拜登政府回应北极盟友和区域安全态势的自然之举。

（二）重视北极气候变化的综合影响及应对

拜登政府北极战略尤为重视北极气候变化对阿拉斯加社区安全与美军行动能力的挑战。新版北极战略指出“由于气候变化，超过60%的阿拉斯加土著社区受到严重环境威胁。我们将与阿拉斯加土著部落、社区、公司和其他组织合作，采取多种举措增强阿拉斯加社区应对北极地区环境变化的适应力。”同时，新版北极战略把北极气候变化纳入国防安全战略的重点关注事项，缓解其带来的安全威胁，试图通过多举措提升美军在北极区域的行动能力。2022年9月7日，美国国防部宣布成立北极战略与全球复原力办公室，由新上任的负责北极与全球复原力的国防部副助理部长艾里斯·弗格森领导。

（三）强调民用与军用基础设施建设

民用基础设施建设是阿拉斯加经济发展的重要前提，也是保障北极居民福祉、实现社区安全的重要保障。2021年11月，拜登正式签署《基础设施投资和就业法案》，为阿拉斯加基础设施建设提供了重要保障。军用基础设施建设是确保美军行动能力、维护美国安全利益的重要保障。新版北极战略强调要“投资于现代化的领域意识，以探测和跟踪潜在的空中和海上威胁”等，既有经济利益的考量，又有军事和战略安全的考虑。

（四）采取“全政府”方式合力应对

在北极事务中，“全政府”方式合力应对标志着美国北极战略的实施不仅是由美国国务院、国防部等两大传统部门主导，而是由美国的安全、外交、发展和其他“非传统”部门合力推动。其中缘由，一方面源于《北极地区国家战略报告》打破了内政和外交的界限，依靠传统的单独部门主导方式已经难以顺利推动北极战略的实施。另一方面，照顾和回应阿拉斯加州的北极政策需要。在当前美国宪政体系下，如何协调不同层级政府部门，协力推进北极战略的实施，是拜登政府北极战略提出“全政府”方式合力应对的重要因素。

二、拜登政府北极战略的国际影响研判

鉴于美国北极国家和霸权国家的双重国家身份，其北极战略的调整疑会对北极地缘政治、治理格局和中国北极权益维护产生深远影响。

（一）加剧北极“再军事化”进程

2013年以来，美国陆军、海军等陆续发布和更新各自军种的北极战略，力推各种举措加强北极地区军事建设和存在。《北极地区国家战略报告》体现出浓厚的军事进攻意味，强调“加强美国在北极地区的军事力量部署、军事设施建设和各种军事训练的运行，显示美国力量在北极的存在”等。同时，《北极地区国家战略报告》“推崇”北约在北极事务中发挥关键性角色。2022年8月25日，北约秘书长斯托尔滕贝格访问北极，这是北约秘书长历史上第一次访问北极。在瑞典、芬兰完成入约程序后，以美国为首的北约同俄罗斯在北极地区的军事博弈更为激烈，双方将围绕增加军力部署、开展威慑演习等开展高烈度的对抗，进一步加剧北极“再军事化”进程。

（二）破坏现有北极国际合作框架

2010年前后北极域内外国家相继颁布本国北极政策或战略文件，突出强调通过国际合作解决和治理北极域内外国家共同面临的区域性和全球性问题，被众多学者称为“北极例外主义进程”。但在俄乌冲突发生后，大国博弈和战略竞争“重回”北极，对现有北极国际合作框架带来严重挑战。拜登政府北极战略指出俄乌冲突使得与俄罗斯在北极地区的合作“几乎不可能实现”。未来，气候变化和环境保护等部分议题依然可能成为七国与俄罗斯重启北极“有限合作”的切入点，但现有的“安全困境”将会极大限制“有限合作”的地缘政治影响。

（三）恶化中国参与北极事务的外部环境

随着中国北极存在感的增强和话语权的提升，美国对中国北极政策的认知逐渐发生偏差。在美国看来，中国作为“非北极国家”，强化在北极事务中的影响力和话语权，意图不负责任地颠覆北极治理规则等。在美国影响和施压下，北欧国家作为中国参与北极事务的重要支点，其对中国北极政策的态度开始发生转变。未来较长一段时间，美国势必将联合部分国家排斥我国参与北极事务，阻滞和干涉我国北极外交进程，进一步恶化我国参与北极事务的外部环境。

三、拜登政府北极战略的实施前景及中国因应之策

（一）拜登政府北极战略的实施前景

《北极地区国家战略报告》聚焦四大支柱议题，打破了内政与外交的界限，其实施前景难以用单一的维度进行评估，在不同的支柱议题领域可能存在不同的激励和掣肘变量。

在国际层面，美国推动北约在北极安全事务中发挥关键性角色，有助于协调北极国家盟友参与对俄、对华的战略竞争。但美国与北极盟友在北极国家利益的界定与认知依然存在较大区别。譬如北欧国家虽然对俄罗斯针对乌克兰的特别军事行动和北极军备建设存在较强恐惧，但囿于“小国”角色，依然期望通过多边机制框定中美俄等大国的北极行动。从这个意义上讲，美国在传统安全领域的北极盟友伙伴关系建设，很难被成功复制到气候变化、国际合作等领域。在国内层面，第一，新版北极战略文件强调采取“全政府”方式合力应对，但如何协调不同的联邦政府主体和如何满足不同层次政府机构、不同种类参与主体的利益需求，也存在较大不确定性。第二，新版北极战略文件并未详细列举具体的战略举措和联邦资金等资源投入。在推进过程中，美国国会和政府在未来十年能提供多少资源也存在较大的不确定性。第三，2022年11月举行的美国国会中期选举，形成国会和政府的“分立”状态，这势必对拜登政府北极战略的实施带来重要影响。

（二）关于中国因应之策的思考

在北极地缘政治态势发生重大变迁和美国对华北极立场发生根本性变化的背景下，如何维护和拓展中国北极国家利益是我国外交和极地事务工作部门的紧迫问题。

1.夯实参与北极事务的科学基础

美俄等北极国家占据北冰洋国家的地缘优势和身份优势，拥有在北冰洋公海区域活动的悠久历史，对中国等北极域外国家未来利用北冰洋公海带来严峻挑战。我国需要直面美俄等国在北极公海强化存在的系列挑战，加强对北极公海区域的科学考察，争取参与相关国际联合科研项目，这样我国既可以为北极环境保护和应对北湖气候变化提供国际公共产品，又可以增强对该“公域”空间的认知和利用能力。

2.增强维护北极权益的能力存在

利用军用和民用卫星导航系统加强对北极地区的态势感知和监测是美俄等传统北极国家的重要手段。在美俄强化对北极全域卫星监测背景下，我国应利用不断发展的北斗系统，实现对北极区域的全天候监测，既可以开展气象观察等自然科学领域的研究，又可以为维护我国科考船只、商业船只的航行安全提供重要依托，维护总体国家安全利益。

3.探索开展北极双边外交的新思路

我国需要积极探索开展北极双边外交的新思路，力争缓解美国对华北极行动的围堵和遏制。其一，在中美战略竞争态势下，我国可以积极推动把中美全球层次的气候治理合作切入到北极区域，为中美北极关系留下合作空间。其二，我国可以通过深化双边交流、科技外交等途径力争维护中国－北欧北极合作关系的平稳发展。其三，在欧美对俄制裁背景下，俄罗斯将更为倚重中方政治经济等方面的支持。我国在加强参与俄罗斯北极油气资源开发、北方海航道开发之际，可以推动拓展中俄北极合作的议题领域。

4.强化中国北极政策的有效传播

近年来，中国参与北极事务遭遇了较严重的国际负面舆情压力，对我国参与北极事务造成了严重舆论干扰。在我国主流媒体发声容易受到国际猜疑的背景下，我国极地事务部门可以协调国内智库和学者等参加北极圈论坛等固定性北极事务论坛，同时与欧美国家相关极地研究智库开展学术对话与交流，增强对方对华北极政策的正面认知。