杜特尔特政府当政以来，在南海问题上一直保持谨慎、低调姿态。它一方面搁置“南海仲裁案”，抵制美、日、澳等国对南海事务的干涉。另一方面，积极恢复并发展与中国的对话机制，将南海问题放在双边、多边谈判的框架内，如共同建立中菲南海问题双边磋商机制，签署政府间《关于油气开发合作的谅解备忘录》，积极推动《南海各方行为准则》的磋商、谈判。

但从2021年起，菲政府主动在南海议题上频生事端：第一，显著加大外交抗议的频度、力度和范围，如大肆炒作、攻击中方船只在牛轭礁“聚集”、菲补给船在仁爱礁遭中国海警“阻拦”。第二，重提并试图固化“南海仲裁案”成果，为《南海行为准则》谈判设置障碍，将2016年“裁决”描述为最终、有拘束力、不可逆转的“国际法的一部分”，拉拢呼吁其他国家给予支持，寻求将“裁决”与《南海行为准则》相捆绑，并宣扬将域外国家拉入《准则》谈判。第三，协调菲武装部队、海警、渔业和水产资源局、能源部等各方力量，将菲南海主张付诸实施。第四，迅速强化与美、日、澳等国安全合作，并在南海开展联合行动。2021年7月底，美菲宣布“全面恢复”《访问部队协议》。9月，菲成为唯一声明支持美英澳同盟的东南亚国家。菲还加强了与日、澳、法等美国盟友的安全联系。

从短期来看，显而易见，杜特尔特南海政策的调整有迎合选情的考虑。杜特尔特需要表现出对华强硬姿态，以迎合国内民族主义情绪，应对对手攻击。从外交战术的角度而言，杜特尔特在任期最后一年大幅回调南海政策，既有利于巩固和伸展菲国家利益，保持菲外交立场的灵活性，为自己留下政治遗产，又可为继任者上台后改善对华关系创造空间和筹码。

然而，我们也需要警惕促使菲在政策选择上倒向美国的长期性因素的发展：

第一，菲律宾对中美战略博弈及印太地区格局认知的变化。南海争端早已不是单纯的中国与其他声索国之间的领土海洋争端，菲律宾等国南海政策也不完全关乎南海，反而更多是小国在中美之间如何选择和自处的策略问题。近年来，中美关系出现了可能诱使菲向美接近的几点变化：首先，中美战略相持长期化的趋势日渐明朗。菲律宾对中美妥协和解的顾忌大幅降低。其次，总体上形成了美攻中守的局面。这使得菲律宾在短期内更有恃无恐。其三，在美“印太战略”驱动下，中美战略博弈的区域不断扩大，早已溢出南海，如今台海问题成为重中之重，南海争端反而退居相对次要的地位，“三海联动”加大了中国在南海采取反制手段的风险和成本。最后，中国周边安全环境的恶化已严重威胁地区和平稳定，菲怀疑自己难以置身事外。

第二，美菲同盟关系调整取得重要进展。《访问部队协议》恢复后，菲律宾向美方提出了升级、更新美菲同盟的要求。要点有三：（1）重申并进一步澄清美国根据《菲美共同防御条约》和2016年“裁决”对菲承诺的确切范围；（2）修订和增补《菲美共同防御条约》和其他相关的菲美防务协议，以确保美菲“有最大可能的合作和协同性”，应对“灰色地带”威胁；（3）要求美增加对菲军援的规模和水平，帮助菲实现军事现代化，建立一支“现代化、专业和有能力的武装部队”，“能够在我们广阔的海上领域解决当前和未来的安全问题”。菲诉求得到美国积极回应。2021年11月17日，美菲发布《21世纪美菲伙伴关系联合愿景声明》，美菲主要关切在该文件中都有所体现，标志着美菲协调取得初步而重要的进展。

第三，受“南海仲裁案”余毒及美国反华宣传的影响，南海问题在菲国内被简化抽象为法治与武力、正义与邪恶、强者与弱者、主权与金钱之间的二元对立，菲政界及民间在南海问题上的立场日趋僵化。菲反对派言必谈2016年“裁决”。菲部分议员野心不断膨胀，甚至超出菲原有所谓“卡拉延群岛”主张，进一步提出扩大菲南海“领土主权”的新法案。菲普通民众也受到“南海仲裁案”的明显影响。

尽管出现了中菲、美菲关系出现了上述变化，但菲律宾在中美之间的角色定位并未改变。马科斯决心延续杜特尔特“独立自主”的外交路线，在中美或中美俄三个“超级大国”之间“保持一条非常非常微妙的界线”。这并非严守中立，不是谨小慎微的“等距离外交”，而是根据菲国家利益不断调整其“中立”姿态的具体形式、偏向和尺度。

马科斯政府的南海政策正是上述外交路线的体现和重要组成部分：第一，以绕过南海争端为杠杆，积极改善对华关系，争取中方在政治、经贸、投资、基建等方面给予更多支持，并扩大合作领域。第二，坚持杜特尔特政府后期既定立场，寻求继续扩大在南海的实际存在，如支持菲参议院一项将所谓“西菲律宾海”制度化的议案。第三，继续发展与美、日等国的安全联系，着重强化美对菲安全义务，借助美援推进菲军事现代化。马科斯政府不仅再次提出升级美菲同盟、美国亚太安全联盟多边化的主张，还公开确认了与美国在南海开展联合巡航的可能性。第四，继续在地区和全球层面积极倡导“多边主义”，以借重国际平台实现自身利益。

由此看来，马科斯试图在中美大国博弈的夹缝中寻找到一条以最小成本风险、实现菲国家利益最大化的道路。他设想利用中美矛盾和两国争取菲律宾的心理，一面以在南海没有实质让步的有限克制为筹码，换取中国在经贸、能源、技术、文教、卫生等领域的实际好处，另一面又以中菲关系和美菲合作为杠杆，敦促美、日等国给予菲更明确的安全保证和军事、经济援助，以实现菲律宾国防现代化。在这一过程中，菲律宾待价而沽，不断积累政治、经济、军事实力和外交筹码，以待来时。从头至尾，菲只需保持低调，即可借力打力，两面下注，对冲风险，保留未来参与分红，还将国家发展与蚕食南海的双重目标统一起来。

尽管如此，马科斯的政策构想建立在对中菲关系、美菲关系的精巧平衡和对菲国家利益的精细估算的基础之上，实施起来本身难度不小，不确定性因素也很多。

首先，中美关系的实时态势及其对菲国家安全的意义。菲律宾虽企图利用中美矛盾，但也还要避免为美国火中取栗，尤其不愿卷入与己无关的台湾问题的议程。在错综复杂、瞬息多变的国际环境中，菲只有被动接受而缺乏主动塑造整体形势的能力。

其次，菲律宾与美国及其盟友之间安全同盟关系的协调程度及未来走向。美、菲从同盟关系中所获收益与风险大不相符，双方仍需就每一项主张的具体细节讨价还价。

再次，中菲经贸合作与美国“印太经济构想”的落地情况。中国在菲对外经济关系中的地位仍举足轻重。美虽一直在设法弥补其“印太战略”中的经济短板，但其能否给菲带来多大实际利益，是否真正能与“一带一路”倡议相抗衡，也有待观察。

最后，中国与东盟其他国家对南海形势的管控形势。菲既然高举“多边主义”大旗，将自身利益隐藏于集体主张之下，在南海政策上的立场也就要受到东盟及其他东盟国家的影响和牵制。

2022年1月，美国国务院海洋及国际环境与科学事务局发布了题为《海洋界限第150号报告——中华人民共和国在南海的海洋主张》。针对中国的南海海洋主张，美国政府此前已发布了两份报告，分别是2014年12月发布的《海洋界限第143号报告——中国在南海的海洋主张》和1996年7月发布的《海洋界限第117号报告——直线基线主张：中国》。纵观美国历次发布类似报告的时间节点，可看出其明显的政治目的。

2022年1月，美国国务院海洋及国际环境与科学事务局发布了题为《海洋界限第150号报告——中华人民共和国在南海的海洋主张》（以下简称《报告》），声称根据国际法尤其是1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）对中国在南海的海洋主张进行了全面审查。针对中国的南海海洋主张，美国政府此前已发布了两份报告，分别是2014年12月发布的《海洋界限第143号报告——中国在南海的海洋主张》和1996年7月发布的《海洋界限第117号报告——直线基线主张：中国》，前者声称根据国际法审查了中国的南海断续线主张；后者针对中国公布的西沙群岛直线基线，声称《公约》不允许中国这样的沿海国家采用直线基线连接一个位于远海的群岛内各岛。纵观美国历次发布类似报告的时间节点，可看出其明显的政治目的

从治理的角度而言，海洋酸化、珊瑚白化、海洋微塑料污染及滨海生态系统退化等全球海洋生态问题突显了全球海洋治理机制的不足；而全球海洋治理研究的一个中心问题就是如何发现和剖析现有治理机制的不足，以加强国际协作、共同应对挑战。全球60%的海洋并不在各国管辖范围之内，这意味着各国负有共同的国际责任。公平与主权平等无疑应是全球海洋治理的基本要义，然而全球海洋治理仍带有大国政治博弈的色彩，美英等传统海洋强国在议题设置、资源分配、制度设计等方面占据相对优势地位。尽管《联合国海洋法公约》作为海洋治理领域最重要的一部综合性国际条约，提供了在全球范围内规范和管理海上活动的基本框架，但既有国际海洋法规则既无法全面有效管理全球海洋事务，在跨国性海洋事务管理机制方面存在明显短板，更不能反映海洋权利结构的变化。

尽管拜登政府上台后，一再声明美国将重回“多边”，部分修正了前任政府政策，并重返《巴黎协定》以谋求气候治理的全球合作，但在美国将中方视作最大竞争对手，并纠集其盟友试图对中国进行战略“围堵”之时，国际多边合作的氛围已大不如前，美西方个别人士更是叫嚣所谓“中美新冷战”，这无疑严重限制了联合国、国际海事组织、世界贸易组织等多边国际组织在海洋问题等的全球治理领域发挥积极作用。美欧等传统海洋强国采取单边主义立场、弱化全球主义，纷纷将注意力转向“大国竞争”与地缘战略博弈，是对以国际法为基础的国际秩序及多边治理全球性海洋问题挑战的国际趋势的根本性违背。

正如习近平主席所指出的：“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。”通过构建“海洋命运共同体”寻求与全球主要海洋国家的合作，不断拓展“蓝色朋友圈”，打造互利共赢的蓝色伙伴关系、深化优势互补的蓝色产业合作、搭建互信互惠的蓝色交流和海洋治理平台，有助于塑造一种包容互鉴的新型海洋安全观，并逐步形成彼此间安全牢靠的海洋安全关系，最终促进世界的持久和平、繁荣与安全。这无疑是一条较为可行的提升国际海洋治理能力、推进国际海洋秩序重塑的现实路径；而蓝色伙伴倡议可为相关主体间的合作提供有效平台，以灵活开放的合作形式，有效推进全球、区域、国家和地方层面的联系，以及政府与非政府实体之间的良性互动，从而促进海洋多元化治理模式的最终形成。

“蓝色伙伴关系”作为“伙伴关系”理念在海洋领域的扩展与引申，与联合国《2030年可持续发展议程》相关目标高度契合，是一个含义丰富、层次分明的集合性概念，具有鲜明的中国特色与时代特征。在2022年联合国海洋大会期间，中国自然资源部于6月29日发布了《蓝色伙伴关系原则》，该文件的正式发布标志着蓝色伙伴倡议的体系化和理论化，为重振全球海洋治理提供了新时代的中国话语、中国智慧与中国方案。

蓝色伙伴倡议的理论基础是我国20世纪80年代初期确立的“不结盟”原则。打造更加紧密的全球伙伴关系网是我国奉行的“独立自主和平外交政策”在思想理念上的继承与创新，也是新时代中国特色大国外交的的核心要素和必然要求。蓝色伙伴关系的构建旨在创造一种新型的国际海洋合作模式，在已有合作基础上增强各国海洋战略对接和优势互补；蓝色伙伴关系网络的稳步推进，将进一步拓宽践行中国特色大国外交的向海路径，对推动构建新型国际关系、构建海洋命运共同体具有举足轻重的意义，也为“共商、共建、共享”的全球治理理念注入了全新的蓝色活力。

蓝色经济与海洋战略性新兴产业合作已成为打造蓝色伙伴关系、践行海洋命运共同体理念的的关键环节。当前，我国已先后决定在广东深圳、上海浦东建设中国特色社会主义先行示范区、引领区，在海南建设“自由贸易港”。天津、青岛、大连、宁波等也有意参与“全球海洋中心城市”的竞争，这为沿海发达地区发挥先行优势，从而在新发展格局中争做世界经济与中国发展的战略链接枢纽提供了难得的机遇。在这一战略大背景下，粤港澳大湾区、海南自由贸易港以及长三角一体化国家发展战略的顺利实施对于我国新发展格局的最终形成具有指标性意义。可以预期，未来我国海洋工程装备制造、海洋电子信息、海洋生物制药、海洋可再生能源等战略性新兴产业必将在核心技术上取得关键突破，海洋产业的高质量、集群化发展对我国经济社会发展的持久推动力也将日益显现。

自2017年以来，中国先后与葡萄牙、欧盟、塞舌尔、莫桑比克就建立蓝色伙伴关系签署了政府间文件，“蓝色伙伴关系论坛”和中欧海洋综合管理高级别对话机制推动中欧海洋合作取得丰硕成果；《平潭宣言》显示了中国与小岛屿发展中国家并肩应对气候变化和海平面上升等重大挑战的决心和承诺。这些双边和多边行动显示了中国通过发展蓝色伙伴关系在全球海洋治理领域推进可持续发展目标的不懈努力。

2019年10月在深圳举行的首届中国海洋经济博览会（海博会）期间，中国海洋发展基金会与太平洋岛国发展论坛举行了关于蓝色经济和海洋空间规划合作的谅解备忘录签字仪式；由此，蓝色伙伴关系拓展至南太平洋岛国区域。中国还高度重视与印尼、马来西亚、越南、泰国等东盟周边国家开展双、多边区域海洋治理合作。近十年来，中国—东盟国家海洋科技联合研发中心建设加快推进，中国与东盟国家在蓝色经济、海洋产业技术等领域的合作逐步深化。2018年召开的第 21 次中国—东盟领导人会议鼓励建设中国—东盟蓝色经济伙伴关系；2019年，中国—东盟蓝色经济伙伴关系对话会在中国湛江召开。中国和东盟国家在蓝色经济领域加强对话与合作，有助于挖掘新的合作领域，释放更多合作红利，促进海洋资源可持续管理和发展，推动联合国可持续发展目标的实现及本地区的韧性复苏。

蓝色伙伴关系所涉海洋领域的合作项目初始阶段多从港口经济、蓝色产业发展、海洋科技创新以及海洋生态保护与气候变化应对等低敏感度领域着手，取得较好成效后再向教育文化卫生等社会领域的合作进行拓展；合作形式则灵活多样，既可签署正式书面文件，如专门宣言或谅解备忘录等，也可以联合举办相关活动的形式展开，如联合举行海洋博览会、海洋发展论坛，召开“二轨”层面专题研讨会，开展联合项目研究、联合科学考察等。

客观而言，蓝色伙伴关系从倡议到行动、从合作理念到外交实践满打满算也就短短5年时间，虽然已取得较为显著的进展，但相关领域的合作成果还存在不均衡、不充分的问题，其合作成效也有待未来实践的持续检验。“蓝色伙伴关系”要想行稳致远，必须针对不同的合作对象谋划具有针对性的合作策略和具体合作项目，要重视与“一带一路”，尤其是“21世纪海上丝绸之路”相关项目合作的适配性和互补性，并增强规划目标的感召力和隐蔽性，造福伙伴国当地百姓的经济和社会发展，从而实现真正的双赢。

在当前新冠疫情和俄乌冲突持续延宕、国际形势日趋竞争与动荡的背景下，考虑到国际政治与大国关系的发展趋势，我国所倡导的“蓝色伙伴关系”在近中期层面至少在欧盟、东盟、南太、泛北极、非洲、拉美等六大战略方向上较为可行。蓝色经济与科技合作、海洋气候变化与生态保护、海洋塑料垃圾和海洋酸化治理，以及南北极事务合作等应是中国与上述相关伙伴方打造蓝色伙伴关系的优先重点合作领域。涉北极事务，尤其是北方海航道利用及俄属北极地区经济社会发展则应是新时代中俄全面战略协作伙伴关系的重要涵盖事项；在南极事务合作上，则可将其纳入与智利、阿根廷、新西兰等南半球国家的蓝色伙伴关系架构之中。

土耳其帝国素丹苏莱曼一世时期，包括科威特在内的海湾北部阿拉伯沿岸的游牧—部落地区被纳入土耳其帝国的影响力范围，但实际上仅是土耳其权威的辐射地带，当地的控制权掌握在阿拉伯部落酋长或首领的手中。在当时，萨巴赫家族的“绝对控制区”仅限于科威特城及其附近地区，其外围是若干依附于萨巴赫家族或者向其贡献“天课”的游牧部落。这些部落的忠诚并非一成不变，而是随着依附对象的强弱变化而改变，因此这里的势力范围往往变化不定。

1871年，畏于土耳其远征军的征服，科威特接受了土耳其帝国素丹赐封的“加伊姆卡姆”头衔和后者的“宗主国”地位。1896年，穆巴拉克·萨巴赫通过发动宫廷政变推翻了受土耳其帝国政府支持的穆罕默德一世·萨巴赫的统治。为了防止土耳其方面借机吞并科威特，穆巴拉克开始不断向英国驻波斯湾官员寻求“保护”。而是否接受科威特的请求，成为英国波斯湾政策面临的新课题，英国的“科威特问题”也由此产生。

波斯湾被大英帝国视为“保护英属印度的警戒线”。出于连通和保障印度殖民地通道安全、独占海湾贸易利益并排除其他列强势力染指的需要，从1820年开始，英国以武力为后盾，通过与海湾酋长或者地方首领达成系列协议的形式，迫使他们接受“英国治下的和平”。至十九世纪末，依靠“条约体系”以及英印海军对海湾水域及其沿岸的威慑和管控，英国基本上确立了在海湾地区的霸权地位。

然而，由于对科威特与土耳其帝国间关系性质的不确定，英国始终未选择进一步扩大在科威特的影响力。特别是在1893年4月，英国驻土耳其帝国大使曾承认土耳其政府“对自巴士拉至卡提夫地区的主权（Sovereignty）权利”。因此，当穆巴拉克向英国驻波斯湾官员提出请求之时，伦敦政府的反应起初较为谨慎。为了避免英土两国微妙关系愈加复杂化，1897年10月，由印度事务部出面，英国首次拒绝了穆巴拉克向其寻求保护的请求。然而，仅在约一年后，英国就通过了1899年“英科秘密保护协议”，与科威特初步建立起保护关系。

英国的转变主要是由于波斯湾地区大国博弈的加剧以及由此带来的科威特地缘价值的凸显。这些对英国的挑战主要是由于土耳其人有意引入其他列强进入波斯湾制衡英国，例如土方授权德意志帝国和沙俄参与土耳其的铁路修建计划，特别是巴格达铁路计划。这使得英国内部支持介入科威特问题的声音很快占据上风，导致英国对科威特问题的完全转变。

尽管英国与科威特初步建立了“保护关系”，但是其合法性显然不能得到土耳其人的认可。为避免土方产生怀疑，英国人起初更多选择扮演“旁观者”或者“幕后者”的角色。然而不久后，由于穆巴拉克与土耳其帝国的臣属——统治纳季德地区以北杰贝勒沙马尔的拉希德家族政权的冲突，土方对科威特的军事威胁增强，致使英国不得不走向前台。

1901年“祖阿弗号”事件之后，英土通过相互照会的形式，达成了实际上有利于英国在科威特进一步扩充力量的“维持科威特现状协议”。然而，这一权宜性的安排注定难以长久。土耳其帝国和英国方面都不断突破这一现状，导致英土在科威特的争端不断。其中，科威特与土耳其帝国有关布比延岛归属问题的争论引发了英国对确定科威特领土边界的重视。为了抢占科威特的优势地理位置，英国在1907年与科威特达成“土地租赁协定”，将可能被土耳其和德国列为巴格达铁路终端的卡萨马湾、沃尔拜岛等地纳入其享有优先购买权的范围中。

1908年，受英印政府委派，英国外交官、历史学家约翰·戈登·罗瑞莫根据英印政府和诺克斯以往的调查报告，结合穆巴拉克提供的证据和罗瑞莫游历阿拉伯半岛内陆期间的见闻，对科威特的领土边界的位置进行了划定，“罗瑞莫边界线”由此产生。它成为之后英方界定科威特领土边界的基础。

1908年7月至1911年初，面对国内不断爆发的革命、分离主义运动以及外部列强的趁火打劫，土耳其帝国政府不得不积极寻求改善外部环境。与此同时，随着欧洲局势的日益紧张，英国也希望就波斯湾地区的一系列争议问题与土耳其人达成协议。1911年初开始，英土就两国在波斯湾地区的利益问题展开谈判。关于科威特议题，其内容具体包括科威特作为巴格达铁路终端问题、土科关系问题、科威特边界问题。三者之间相互交织，互相影响，使英土关于科威特的谈判更加复杂化。

在谈判中，科威特作为实现英国利益的工具性角色暴露无遗。英国内部的共识是，科威特的政治身份形式可以谈判，但英科间的保护关系、科威特的“自治权”、英国对科威特的港口垄断权必须得到保证。显然，这不但不符合科威特统治者寻求彻底独立于土耳其帝国的目标，也与土耳其要求获得科威特领土主权的要求完全背离，因此英土谈判很快陷入僵局。

然而，国际局势的发展又再一次推动英土谈判的重启。鉴于欧洲局势的日益恶化，英国人愈加担心土耳其与德国进一步走近。为了缓和英土关系，英国外交部建议应给予土方“适当体谅”。在此基础上，印度事务部率先提出将“罗瑞莫边界线”一分为二，其中北部被视为科威特无可争议的“领土”，科威特统治者享有“完全自治权”，而更为广大的南部被称为“受科威特影响的地区”，土耳其帝国政府“不得进行任何形式的干预”。同时，在土耳其最关注的科威特主权归属的问题上，英国通过模糊的表述得到了土耳其的勉强认可。1913年7月29日，英土关于两国在波斯湾地位问题的协议最终达成。然而，由于土耳其帝国在1914年11月正式加入同盟国作战，英土条约随之夭折。作为反制，英国宣传承认科威特的独立地位。科威特作为一个独立政治实体和英国的保护国地位完全确立下来，直至1961年完全独立。

角色理论是理解行为体行为的主要理论。卡列维·霍尔斯蒂认为“角色观念”是影响国际社会成员对外行为的关键因素，是行为体对于自身在国际体系中角色的自我定义，决定行为体在国际体系中自身地位的认定。克里斯特·约翰逊等学者认为外部环境、国际体系结构的变化等多重因素作为外部角色期望，同样会对行为体的对外行为及政策选择造成重要影响。马利克·布鲁宁开始探讨复杂的行为体角色集合，构建更为完善的国际关系角色分析框架。

角色理论将活跃于国际社会特定场景中的行为体比作“演员”，它们依据内部因素的限定、外部环境的变化以及互动对象的期待，确定适当的角色并据此完成扮演。将角色理论用于分析北极理事会，有助于全面分析北极理事会参与北极治理的内外驱动力，也可以理解北极理事会在北极治理体系中的角色认知及表现。

（一）角色观念：参与北极治理的内生驱动

北极理事会在北极治理议题中的角色观念，主要体现为其内部基于多重考量形成的关于参与北极事务的“治理共识”。“治理共识”的形成和作用过程主要表现为以下三个阶段：

首先，基于北极理事会轮值主席国的优先议题取向初步寻求共识。北极理事会执行轮值主席国制度，不同主席国在任期间必然会根据本国国情、利益诉求等因素确定侧重点各不相同的议题计划，初步寻求各方可达成基本共识的议题领域。基于达成共识的领域，各轮值主席国在北极理事会的框架下，不断将议题范围向推动北极经济社会发展、加强北极治理机制建设等方向扩展。

其次，依托北极理事会成员国对于不同议题的共同认知进一步凝聚共识。基于分摊成本的包容性和利益分配的排他性，北极理事会成员国在北极环境保护问题上普遍持开放包容态度，而在资源分配问题上则采取相对排外的态度。这反映了北极国家对于北极理事会参与北极各项治理议题的态度，有利于进一步凝聚治理共识，推动北极理事会选择以环境保护和可持续发展为核心的治理方案。另外，成员国关于各项北极事务议题的共识程度，直接关系到北极理事会参与北极治理的深度和广度，以及作为治理规范的“供给者”对于北极治理议题的建章立制功能的发挥。

最后，借助北极理事会的组织结构因素最终形成共识。北极理事会自成立以来，以环境保护与可持续发展为目标，形成“核心—外围”的成员结构，采用部长级会议决策、高官会议指导、工作组和任务组落实的三级运行模式。由此构成的组织结构因素，既规定了北极理事会参与北极治理的核心主题，又扩大了参与北极事务的主体范围，同时明确了北极理事会的管理机制，进而在很大程度上确保了北极理事会的长期稳定运行，为“治理共识”的最终形成提供了明确的目标宗旨以及完善的运行架构。

（二）角色期望：参与北极治理的外生驱动

北极理事会在北极治理议题中的角色期望，主要是基于外部北极环境变化以及国际政治演变影响而形成的，国际社会对于北极理事会参与北极事务的“治理诉求”包括：

一是作为引领者和协调者，平衡好“开发”与“保护”二者之间的关系。气候变暖导致北极地区的生态系统和社会系统正在发生前所未有的变化，随之而来的经济开发议题以及相应的环境保护议题，作为两项应对气候变化、确保北极可持续发展的重要议题，使得平衡“开发”与“保护”的关系成为北极理事会的当务之急。为实现此目标，北极理事会需要基于外部环境的变化采取相应的治理行动，践行“环境保护与可持续发展”的目标宗旨。

二是发挥主观能动性，缓和大国博弈造成的紧张局势，提高北极事务的国际参与度。当前，国际格局“大环境”的变化正逐步映射至北极的“小环境”中，成为塑造北极态势和影响北极理事会发展的重要变量。一方面，当前国际形势的演变对北极态势产生了深刻的影响，北极地区经济与环境的影响已远超北极本身，北极地缘政治空间表现为横纵方面双向发展的趋势，这进一步要求由北极理事会领导的新一轮北极治理改革具有更广泛的国际参与度。另一方面，尽管大国博弈影响日益显著，但围绕北极事务的国际互动，依旧可以将国际社会的注意力转向各北极利益攸关方共同关心的问题上。因此，推动北极在日益复杂的国际政治中向好发展，就各方互信领域达成制度化合作，是以北极理事会为代表的北极事务参与行为体的职责所在，也是北极国际政治的主流趋势。

第一，北极理事会通过科学引领北极治理议题，在北极治理中扮演了引领者的角色。首先，“科学先导”作为北极理事会参与北极治理的核心，科学治理自然作用于北极理事会“引领者”的角色表现上。各个工作组、任务组作为一种次级实体，在组织架构上兼顾了“科学—政策—行动”的相互连通性，以科学为先导，领导各类任务的执行。其次，北极理事会的引领者角色还通过定期举行的部长级会议及其宣言体现，即在主席国任期即将结束时，通过召开部长级会议、发表宣言，对北极理事会近两年的工作进行总结，并制定下一阶段的工作规划。此外，轮值主席国机制实现了形式上对北极理事会领导权的有序分享，不同主席国在任期间的优先议程，既有延续性又各具独特性，使得不同阶段北极理事会的“引领者”角色呈现差异性与延续性并存的特点。

第二，北极理事会通过多方协调北极事务利益，在北极治理中扮演了协调者的角色。北极理事会作为北极地区最重要的治理平台，所涉成员广泛，可以分为北极国家、永久参与者以及观察员三类。北极理事会为各类行为主体提供了参与北极治理的重要平台及相应的机制安排，以此协调北极利益攸关方间的利益诉求，满足行为体进行利益表达的需要，提高其参与北极治理的意愿，使其能够积极参与到一个相互认可的有效治理体系中来，以实现北极善治。

第三，北极理事会通过有序供给北极治理规范，在北极治理中扮演了供给者的角色。北极理事会作为北极治理规范的重要供给主体，围绕北极环境保护与可持续发展的相关议题，基于内部角色观念形成的“治理共识”，依托现有的运行机制，采取循序渐进的方式对北极治理进行规范设计。北极理事会对于北极治理规范的供给不仅能够降低国家间合作的预期成本，更能带来丰厚的边际收益，为实现北极“善治”提供有效的制度框架和行动路径。

为适应北极治理中出现的新态势，北极理事会在内在角色观念与外部角色期望的互动作用下，通过实现自身多元治理角色的融合，将“推动功能转型，提高治理自主性”作为应对当前北极治理机遇与挑战的理性选择。

2013年，中国成为北极理事会观察员，这为中国深度参与北极事务提供了机遇。中国应依托北极理事会，以北极科考与环保合作为切入点，在北极科技外交上着重发力，继续在北极科技事务上贡献力量。此外，正式观察员的身份给予中国在北极理事会中的发言权与提议权，中国应加以合理运用，发挥自身优势和力量，加强与其他参与者的联动与全方位协作，为北极理事会的议程设置和发展演进做出实质性贡献。

美国至今未加入《公约》的原因主要包括以下几点：

其一，美国具有自给自足的跨界河流法律政策。美国围绕着跨界河流的水资源分配、水污染治理、水质管理等内容，从国际、国内两个层面，制定了一系列法律政策，形成了较为完备的跨界河流法律体系，几乎每条跨界河流的开发利用都有法可依。美国跨界河流法律政策经历了上百年历史的考验，美国跨界河流权益有较完善的法律保障。在这种情形下，美国并不迫切需要再设置一个争议较大的法律框架来约束自己。

其二，美国跨界河流的特点更适合签订双边协议。对美国而言，《公约》所确立的多边约束机制没有太大的适用价值，甚至会使美国在处理跨界水资源争端陷入不利境地。美国跨界河流涉及的沿岸国主要有加拿大和墨西哥，依据其地理位置，美国分别位于美加跨界河流的下游和美墨跨境河流的上游，因此，美国更适宜于通过双边条约维护其跨境水权益。美国围绕跨界水资源的分配、水质保护等内容分别与加拿大、墨西哥签订了一系列双边条约，基本解决了跨界河流的争端。因此，美国对利用双边条约解决跨境河流水资源问题情有独钟。

其三，《公约》的可操作性弱于区域性条约。《公约》对有关国际水道非航行使用的基本法律问题作了规定，这种“框架”公约往往只对缔约国的权利和义务作一些原则性的规定，具体权利和义务的确定则必须依赖于区域性条约。长期以来，美国偏爱于针对不同跨界河流的特点采取各有特色的具体法律制度，并在跨界河流开发利用与保护的实践中不断完善。尽管美国对《公约》的框架性形式表示赞同，但结合美国跨界河流的实际，美国更倾向于依据每条跨界河流的特点而确定不同的合作模式和分水制度。

其四，美国对加入《公约》有所顾虑。国家利益至上始终是美国参与国际立法的出发点。美国一直在权衡其加入《公约》后的利弊得失。美国的跨界水利益不仅仅涉及周边的加拿大、墨西哥，还涉及其所介入的具有不同历史背景和政治、经济、 社会与地理条件的亚洲、中东和非洲的重要国际流域。加入《公约》则意味着要受其约束，美国的跨界水政策、水外交政策都将不同程度地受到影响或牵制，而且《公约》还有一些重要问题未解决，或其解决方案未达到美国预期。基于多重因素的考量和利益博弈，美国认为目前游离于《公约》之外更有利于其国家利益的实现: 不缔约则意味着《公约》对其没有约束力，它在与加拿大、墨西哥之间的跨界河流协定修订中依然长袖可舞；而美国介入的亚洲、 中东和非洲的国际流域沿岸国，尤其是这些流域的下游国如果缔约则会使美国从中获益。国家参加一项国际协定将必然产生承诺和责任，美国在评估《公约》中的特定条款或机制是否符合其价值观、可获利益是否值得以及是否愿意承担相关义务时，显然是非常谨慎的。

第一，完善中国跨界河流的法律政策。美国较为完善的跨界河流法律体系为其跨界河流开发利用与保护提供了法律依据，也为其积极参与《公约》的制定过程增添了底气。因此，与其说中国未加入《公约》较多地遭到国际社会的非议，不如说中国较为滞后的跨界河流政策更受周边国家的关注。针对此情形，中国应从国际、国内两个层面完善跨界河流的法律体系，拓展双边条约，健全专项水条约，逐步签订全流域的多目的条约；同时，完善国内相关法律政策，如对跨界河流早规划，争取水资源开发利用的主动权；完善《环境影响评价法》，实施跨界环境影响评价；建立顺畅的跨界河流信息交流机制，加强跨界河流开发与保护的国际合作；从国家层面设立专门的跨界河流流域管理机构，积极推进全流域联合管理；落实流域生态补偿政策，争取制定跨界生态补偿规则的主导权等。

第二，积极参与国际水法的制定过程，在跨界河流机制建设中发挥应有作用。

美国通过积极参与《公约》的制定过程，不仅将其跨界水权益的理念渗透其中，也提升了其在国际水法建设中的话语权。中国在国际水法的制定过程中要有所作为，就必须反思什么样的话语既能正当地维护中国在跨境河流上的用水权益，又能取得周边流域国家和国际社会的认同。中国在国际话语权上的劣势使中国的主张难以被国际社会知晓、认同和支持，即使中国的观点和主张能够实现传播，也往往在西方媒体所塑造的拟态环境中处于被边缘化的境地，如针对美、英等西方媒体的“中国水威胁论”，我国只能采取沉默或者回避的态度，即使回应，也是一种被动的应付，未能主动出击。因此，中国应积极主动地参与国际水法建设，发展对上游国以及整个流域可持续发展有利的国际规则；并通过引导认识，求得共识，发挥流域优势国家应有的作用，为国际水法的完善做出应有的贡献。

第三，立足国家利益，目前仍不宜加入《公约》。国家利益是国家对外交往中的行动指南和行为准则。如果国家认为条约或公约不符合其国家利益，它们是坚决不愿签订或加入的。中国基于以下理由对《公约》投了反对票：《公约》未明确规定水道国主权；对上下游国权利义务的规定显失公平；强制性的争议解决机制有悖《联合国宪章》的规定等。中国对《公约》投反对票是根据国家利益做出的理性选择，具有合理性和正义性，“运用国力，维护利益”的提法是符合世界普世价值的，是可以得到国际支持的。跨界河流的开发利用对中国的经济和社会发展具有举足轻重的意义，而接受《公约》将严重损害中国的跨界水权益。因此，中国可继续以此为由，坚持不加入《公约》；并以本国是非《公约》缔约国为由，反对周边国家以《公约》为依据提出对中国不利的主张。

近年来群体性崛起的新兴国家话语权有所增强，力主加强国际司法机构解决国际争端避免冲突和战争的功能并促进国际法治。在一系列国际司法机构中，来自群体性崛起新兴国家的法官增多，发表“反对意见”（Dissenting Opinions）和“单独意见”（Separate Opinions）的比例比以往明显提高。这些做法使国际司法机构在解决国际争端的过程中在西方国家法律理念之外引入新的法律文化和观念，在很大程度上也进一步促进了国际司法的多元化和包容性。新兴国家群体性崛起对于当前国际法中“国家主权与全球治理”这一对矛盾的冲击和影响也是巨大的。在“侵略罪”的定义问题上，中国反对西方做法，主张对侵略行为的认定是联合国安全理事会的专属权利，这是《联合国宪章》的规定；作为建立国际刑事法院的法律基础，《罗马规约》第五条第二款明确规定了在制定侵略罪构成要件时国际刑事法院与安全理事会的这种关系，因此修正案未能完全反映《联合国宪章》和《罗马规约》的相关规定和要求。安全理事会五常在侵略罪的认定权问题上立场基本一致，认为联合国安全理事会应具专属认定权。

新兴国家群体性崛起推动国际法变化发展的过程是渐进而非突变的，至少可以从中归纳出以下几种主要特点。首先，群体性崛起新兴国家整体实力的增强是其能够实际推动和影响国际法发展变化的根本动因；与国内政治相类似，也都经历了从经济到政治，从维持现状到改变现状的转变。其次，新兴国家群体性崛起推动国际法发展的主要内容是争取获得与现有的强势大国和国家集团平等或对等地位，因而基本上代表着推动历史进步的力量。此外，新兴国家群体性崛起促成国际法发展变化的过程充满了斗争，对抗的方式包括和平的方式和武力的方式，大多数情况下都可以通过非强制方式达致新的平衡，但是有些情况下却是以武力方式解决的，对此必须在心理上有所准备。最后，群体性崛起的新兴国家并不能完全实现改变国际法原则和规则的主张，而是与原强势大国力量之间形成新的均衡，这种均衡将持续较长一个历史时期，使国际法进入一个新的稳定状态，推动国际法的发展。在新兴国家群体性崛起带来世界经济、政治实力对比发生变化的情况下，原有的国际法体系已经无法适应变化了的形势，亟需进行调整。

冷战后国际政治经济实力对比出现重大变动是此轮新兴国家群体性崛起的大背景，崛起的基本态势是东升西降。由于新兴国家在群体性崛起过程中的利益需求无法得到满足，它们对当下国际秩序的保留和不满也就通过各种途径表达出来了。新兴国家群体性崛起后从主观上要求改变目前国际秩序中的国际法原则和规则，具体主张包括“回归多边主义”、“国际关系民主化”、“接受新安全观”、“国际环境保护中的权利与责任应平衡”和“建立公正的国际政治新秩序”等。群体性崛起的新兴国家为实现其主张，与既存的强势大国或者国家集团力量进行了激烈的斗争，斗争的实际直接结果是增强了新兴国家在处理重大国际事务中的话语权。如果我们借助于“规范学派”的研究方法，就会重视和强调新兴国家群体性崛起与后冷战时期国际法律秩序构建之间的互动关系。当下在国际事务中各种热点和危机失控的风险明显增大，各国在经济、金融、政治和法律方面都有进一步加强合作的要求，其结果是在国际政治中多边主义“王者归来”。但是我们若是循着“多元主义”的视角来观察，就会发现从总体上看，新兴国家的群体性崛起对当代国际法的发展演变的确施加了全方位的影响。

在调整国际社会关系方面，与其他规范相比，国际法的优势十分明显。目前国际法的状态还处于一个急剧变动时期，只有经过更大范围的变革，才能使国际法逐渐适应已经发生了重大变化的国际格局。中国是近年来对全球事务日益具有影响力的新兴大国，同时又是联合国安全理事会常任理事国。中国在变动的国际格局中努力塑造负责任的发展中大国形象，不再以“旁观者”而是以“融入者”的身份参与国际事务，积极面对以前可能并不需要直面的问题。与此同时，在关注与国际法实践的过程中，中国国际法学者也应当立足中国、放眼世界，形成一套成熟的、能够体现中国特色和增进中国“诉求”的国际法理论体系。作为国际社会中“由弱变强的成员”和目前“群体性崛起的新兴国家”阵营中的重要一员，我们应沿着自主参与、全面了解、主动利用、积极影响和逐渐改变的进路，增强话语权和主导权，利用一切国际场合反映中国的观点和要求，最终取得与国际社会其他成员一道共同制定国际法原则和规则的地位和身份。

由于历史、政治等原因，柬埔寨曾长期受到外侵内乱困扰，不具备进行长期性水资源开发的条件与能力。直至1993年柬埔寨进入和平建设时期，经济与民生的发展成为其首要问题，而水资源开发利用和管理是实现发展的基础。由于柬埔寨长期以来水资源开发利用与管理能力较为薄弱，当地居民一方面面临清洁水源的严重不足，承受不洁水带来的健康威胁，另一方面遭受洪涝灾害侵扰，致使社会生产发展水平受挫。不可否认，柬埔寨需要从多方面着手改善国内水资源利用与管理问题，从而实现经济与民生的良性发展。

柬埔寨洁水能力不足，“缺水问题”在柬埔寨有着看似矛盾的局面，柬埔寨拥有丰富的水资源，但柬埔寨居民常常无法得到充足的水加以利用。柬埔寨水资源开发调配能力有限，柬埔寨水资源开发与管理基础薄弱且发展相对滞后。此外，新冠疫情的爆发，影响柬埔寨涉水产业发展，柬埔寨贫困率再次上升至17.6%，柬埔寨经济发展受到波及。

“水命运共同体”是人类命运共同体理念在水议题中的具体阐述，水命运共同体因水作为发展所需的基础、生存所需的必要、资源的自然流动等独特属性，成为集达成减少贫困、绿色发展、保卫健康等目的于一体的共同体构想，是中国人类命运共同体战略的重大特色创新。水命运共同体是解决相关全球治理问题的中国思路和中国方案，为全球范围下的水污染、水浪费等问题总结出切实可行的中国智慧，由于全球地域的广泛，水命运共同体无法在全球层面具体而微，但命运共同的呼唤依然应该受到国际社会的重视。

中国有必要将命运共同体类推到水话题当中，努力构建和谐、稳定、健康的水命运共同体共识，进而减少潜在的水冲突，加强水合作。柬埔寨，是与中国拥有共同跨境河流的国家，更是和中国在共有水资源问题上有着休戚与共的命运。在中柬双边命运共同体建设中，中国对外援助是践行“命运共同体”价值理念的重要举措，在落实“命运共同体”价值观念方面发挥着促进作用。有学者认为，可以按照“发展伙伴型、利益攸关型、利益共同体型和命运共同体型” 四种升序的新型国家关系来区别援助对象，进而实现“命运共同体”的国家意志向更高层次发展。其中，柬埔寨与中国的关系就是命运共同体型 ，有着打造水命运共同体的坚实基础。

中国对柬埔寨的水援助主要通过项目援助、资金援助、技术援助、人力资源援助以及必要的紧急人道主义援助等援助手段，帮助柬方发现水源、调蓄水情、清洁水质、兴修水利、提高水能、发展水产等，以保障柬埔寨社会发展、地区和平稳定。中国对柬埔寨水援助的历史起点是1956年中国红十字会对金边水灾的无偿援助，自此拉开了中国对柬埔寨水援助的序幕，但中国对柬埔寨水援助的明显增多，则是在2010年之后。2010年中柬建立战略合作伙伴关系，意味着中柬将进行更加多元全面的合作；2013年中国提出并实施“一带一路”倡议；2016年“澜湄合作”正式落地；2019年中柬命运共同体实施。随着中柬合作的深入，我国加大了对柬埔寨的援助力度，包括水援助。

中国帮助柬埔寨增强清洁水源供应能力。早期的中国对柬埔寨水援助往往以供水援助居多，究其原因既是柬埔寨对清洁水的迫切需求，也是中国当时所能够开展的水援助能力有限。进入新时代，中国对柬埔寨水援助呈现系统性发展趋势。柬埔寨丰富的水资源是柬埔寨发展的不竭动力，帮助柬埔寨提升水资源管理与开发能力，包括人才培训、水利水电建设、水资源管理技术、水文水质信息共享等。这些援助不仅能够帮助柬埔寨减少水灾水患，还能帮助柬埔寨实现水资源合理利用，发展可持续经济。

中国在显著增长期向柬埔寨提供水援助的过程中，向柬埔寨提供了大量水援助用于发展农业、工业，使柬埔寨的国内经济快速发展。进入20世纪90年代，中国特色对外水援助形式逐渐形成，强调“南南合作”，要求受援国与援助国加强“直接投资、双边贸易、发展援助”的三位一体模式。这种模式在对柬埔寨水援助的援助事实中颇为常见，尤其强调对柬埔寨分享发展经验，这是中国对柬埔寨援助的重大特色，是中柬双边关系深入发展的结果。中国注重援助双方的共同发展，而发展出“投资、贸易、援助” 三位一体的援助路径，极大区别了传统援助国的水援助。

湄公河地区并非只有“澜湄合作机制”，反而区域内存在较多具有竞争性的合作机制，如：大湄公河次区域经济合作(GMS)、东盟—湄公河流域开发合作(AMBDC)和湄公河委员会(MRC)等， 这些机构和组织对于柬埔寨等国的水问题都有关注，且类似亚行、世行等发展性银行也参与了对柬埔寨的水援助；美国、日本等国在该地区开展的合作同样势头强劲。美国对柬埔寨的水援助有增加的趋势，这和美国重返亚太、实施印太战略的背景是分不开的。日本则通过援助东南亚国家来重塑日本形象并获得东南亚的供水市场等，同时也通过援助东南亚国家来削弱中国在该地区的影响。

自1956年至今，中国对柬埔寨的水援助历来首先关照柬埔寨的实际需求，从而确定两国水援助合作的起点和重点。中国对柬埔寨水援助是“发展中国家之间的穷帮穷” ，是南南合作在国别层面的体现。不管是任何阶段的中国对柬埔寨水援助，中国始终坚持以合作基础，以共同发展为目标，以培养受援国自主发展能力为动力。中国对柬埔寨水援助发展历程既有中国对外援助发展所积累下的经验，也有针对柬埔寨水援助议题中得到的经验，如始终尊重受援国需求，坚持民生和基础设施建设导向；始终保持南南合作属性，坚持互惠互利援助模式；始终服务于对外战略，坚持创新水援助内容与渠道。

贫穷、污染、疾病是困扰柬埔寨发展的三个重要因素，且它们之间互相作用、恶性循环；减少贫困、绿色发展、保卫健康是帮助柬埔寨走出发展困境的方法，而中国对柬埔寨开展的水援助是从“水”出发突破柬埔寨发展困境的方法综合。减贫、卫生及环保是人类命运共同体构建的基本要求，是命运共同体能够实现的最直接评价指标和最低衡量标准。命运共同体愿景下中国对柬埔寨的水援助是必要的、迫切的，还是大有可为的。

中国对柬埔寨的水援助具有平等性、互惠性、精准性、包容性等特征，不仅与受援国战略关切直接相关，还也与柬埔寨受援民众的生活息息相关，是贴近民生、关注民众需求的民心援助，而民众满意更是“人类命运共同体”建设的落脚点。当前，处于中柬命运共同体关系下的中国对柬埔寨水援助在一定程度上能够为未来对外水援助事业发展带来启示。如做好对外援助宣传，讲好对柬埔寨水援助故事；进一步参与多边援助框架；加强人才培养，增强援助主体协同性等。

（一）《联合国海洋法公约》层面

被誉为“海洋大宪章”的LOSC仅对“军舰”进行了法律界定，而未定义“船舶”概念。LOSC除交替使用Ship和Vessel两术语外，也未对Ship和Vessel进行法律概念上的区分。通过对比LOSC第27、28和29条，不难发现第29条仅以“……and manned by a crew”来表述，而第27条和第28条均采用了“on board a foreign ship”或“on board the ship”术语即“船舶之上”。同时，LOSC第94条规定“每艘船都由具备适当资格……船长和高级船员负责”。船长和高级船员的职责是确保海上航行与人命安全，与船长和高级船员是否处于船舶上并不存在必然关联，这些规则均暗示着可能会存在船员的职责与其所处位置脱节的情形。

（二）国际海事规范层面

诸多的国际海事规范均对“船舶”予以了法律界定。一方面，采用“Every Description、Any Type”等术语旨在通过扩大船舶类型的范围以有效维护国际航运秩序的稳定；另一方面，更侧重船舶的运载和航行功能，而并未将船员作为必然要素纳入到“船舶”定义之中。除此之外，有关“船舶”概念的条款均提及“Include”术语，该术语下的“水上飞机、浮动工具、潜水船”等特定词并不是简单地对“船舶”引用词的概念性或列举式说明，而是对“船舶”法律概念的范围界定。从船舶推动方式发展史来看，国际海事规范随着海洋科技革命的发展而不断被立法或修订，这也为无人船舶纳入国际法的规制范围余留下解释的空间。

（一）有关海上安全的规定

《海牙规则》第3(1)(b)规定了承运人开航前和开航时要为船舶适当地配备船员，但并未明确要求配备最低船员的数量。在香港冷杉航运有限公司诉川崎汽船公司案中，法官Salmon表示，如果船员是有效率和能力的，尽管存在“数量缺陷”，该船仍可能适航。船员的能力而不是船员的数量决定一艘船是否适航。因此，只要岸基运控中心的人员有能力确保船舶的安全航行，船舶的配员理论上可以为零。另外，该规则采用“Properly”术语，而非“Shall”或“Must”术语，这表明在船舶上配备船员的数量是可调整的、动态的，并不存在统一且详细的最低配员要求。

《人命安全公约》第13条的措辞并未在所有情形下完全禁止无人操作。事实上，《人命安全公约》强调船舶配备足够数量和胜任的船员是为了执行安全操作船舶所需的所有任务，当技术使这些任务能够在没有人员协助的情况下执行时，最低人员配备要求不太可能发挥积极作用，有时反而会成为技术进步的障碍。

《避碰规则》并未要求必须由人作为瞭望员，通过对第5条目的性分析，保持适当的瞭望是为了有组织地收集信息以维护海上航行安全，这意味着无论由谁来履行这一职责都必须确保及时检测到有关船舶周围环境的信息，并将其直接传送给船舶操作员或智能系统，以便其能够做出明智的决定。这种解释将允许使用不同类型的船载设备取代船员瞭望。

（二）有关海事责任的规定

从海上人命安全的角度来看，若舰载设备能够发挥其应有的功能，那海员的职能从海上转移至岸上就存在潜在的可能性，否则对“无人船舶”的法律规制就陷入法律困境。LOSC第94(4)(b)也未对船长和高级船员是否在船舶上予以说明，这意味着只要执行的效果发生在船上，实际履行职能的地方就处于次要地位，对“在船上”的扩张性解释表明可以将船员理解为岸基运控中心人员，因为岸基运控中心人员的行为发生在岸上，而行为的影响和后果发生在船上。

为了进一步平衡船舶承运人与第三方之间的利益与责任，对无人船舶采取产品责任的归责原则虽能够保障受害人的合法权益得以维护，但若第三方遵守了承运人所提出的所有系统安排和程序指示，一旦发生航行过失或船舶碰撞，承运人仍援引产品责任原则，这势必会加重第三方的责任，不利于航运技术的更新和发展。若船舶所有的系统安排和程序指示均由第三方独立完成，承运人并未在其中起到任何关键和决策性作用，则适用产品责任具有一定的合理性。

通过条约解释规则救助人可能包括岸基运控中心人员和第三方，因为条款并未将救助人定义为船舶上的人员，同时岸基运控中心人员和第三方在船舶碰撞和海难事故中进行的救助操作行为及救助程序设计都属于条款规定的从事与救助作业直接相关的服务工作，因而岸基运控中心人员和第三方可以在救助范围内主张索赔限额限制。除非岸基运控中心人员与第三方和船东之间的关系具有同一性，否则很难在法律上援引《海事索赔责任限制公约》中有关索赔责任限制的规定。

（一）澄清有关法律概念

以联合国和IMO为代表的国际性组织应当审查国际法律规范中涉及“船舶”定义的条款，在适当情形下通过条约解释规则将“无人船舶”纳入国际法律规范的管辖范畴之内。除此之外，国际社会有必要对部分条款加以澄清，以减少对法律理解的争议性解释。澄清不一定要求改变IMO文书的条款，但可以通过非正式的方式，如准则等来实现。相比修订国际海事规范或另行制定有关“无人船舶”的国际公约而言，对有关法律概念和条款予以解释和澄清不仅能降低投入成本，更易于缔约国在原有国际海事法律框架内达成合意。

（二）修正国际海事规范

越来越多的证据表明仅对国际海事规范的有关法律概念进行澄清和解释在很大程度上无法对“无人船舶”起到有效的规制作用，因此有必要开展国际海事规范的修正工作。对国际海事规范的修正并不意味着对原有国际公约的全面否定，而是在保持现有国际海事规范框架的前提下，对国际海事规范的局部修改。国际海事规范的修正工作需要对条约内容进行谨慎的全面审查，明确对“无人船舶”适用具有争议性或不适用于“无人船舶”的条款，在科学论证和服务实践的基础之上对有关条款内容进行有效更新。

（三）加快国际立法进程

有必要加快“无人船舶”国际立法进程，制定有关岸基运控中心人员和第三方监管的国际法律文书。首先有关国际组织可以在国际会议上适当设置相关议题内容或组织召开专题研讨会，提高各国对该问题的了解和认识程度；其次IMO和ILO可以派遣专家组和调查员深入“无人船舶”研发测试一线，进行实地考察和访问，加强同岸基运控中心人员和第三方的交流，全面掌握最新数据和材料；最后在制定国际法律文书时，可以组织国际法权威专家和学者加强理论证成，并适当参考原有涉及海员的国际公约。

（一）全面审查国内法律规范，修正或制定有关国内法

通过审查国内法律规范的相关条款，不难发现有许多内容并不适用于“无人船舶”的运营和监管。国内立法机关、司法机关及其他有关部门如中国海警局等应初步审查相关国内法律规范的有关条款，谨慎判定哪些法律条款可以适用，哪些法律条款需采取措施方可适用，哪些法律条款不能适用，然后通过澄清、解释规则或修正等方式使国内法律规范更好地适用于“无人船舶”。承然，随着“无人船舶”的迅速发展，制定“无人船舶”法案更符合国际航运自主化的潮流与趋势。

（二）积极参与国际立法进程，提升国际话语权和影响力

基于中国现行的比较性优势，未来自主船舶将引领国际货物运输行业，中国必须积极主动参与有关国际立法进程，提升国际话语权和影响力，才能切实维护中国在国际航运自主化时代的合法权益。一方面，加强对“无人船舶”技术的研发测试，实现国家标准向国际标准的转变。另一方面，积极参与或主动召开有关“无人船舶”国际法律规制的国际会议或国际研讨会，让中国声音在国际舞台上传播地更广、更深。

拉美国家的海洋自然禀赋、中拉政治共识、中拉海洋发展战略契合以及中拉对加强合作的切实需求，均为中拉蓝色经济合作提供了现实基础和合作动力。

第一，拉美的海洋环境为中拉蓝色经济合作提供广阔合作空间。该地区共有33国，除玻利维亚和巴拉圭是内陆国之外，其余国家均拥有领海。秘鲁和智利沿海、墨西哥湾和加勒比海、巴西沿海以及南大西洋等海域都是世界重要渔场。巴西、圭亚那等多国有着丰富的海洋油气资源。拉美潮汐能、海上风能等清洁能源也有巨大开发潜力。此外，拉美拥有众多天然良港以及世界重要运河巴拿马运河。

第二，中拉海洋发展理念总体契合是蓝色经济合作的认知基础。中拉双方均重视发展海洋权益保护。中方坚决反对日本在中国钓鱼岛海域和空域的侵权行为，坚定维护中国对钓鱼岛等岛屿的领土主权；在南海问题上坚持“双轨思路”，积极推进“南海行为准则”磋商，反对美国借所谓“航行自由行动”之名危及地区安全，与东盟国家共同维护南海和平稳定。拉美国家有着捍卫海洋主权的历史传统。在其推动下，1982年《联合国海洋法公约》正式出台，承认主权国家拥有12海里领海权和200海里专属经济区。拉美一些政党和组织积极支持中国在南海问题上的立场。

中拉均重视发展海洋经济。2021年中国海洋生产总值达 90385 亿元，同比增长 8.3%。海洋经济在拉美国家国民经济中占据重要地位。近年，巴西、秘鲁、墨西哥等多国加大海上油气、旅游业、港口运输、新能源等开发力度。

中拉均重视海洋可持续发展。中方相关部门不断加强海洋资源开发利用监管力度，严格管控新增围填海，持续推进海洋生态修复工作。拉美不少国家出台“蓝色经济”政策，扩大海洋保护区面积，减少捕捞，以保护生物多样性。

第三，相互需求、优势互补是推进蓝色经济合作的深层动力。从拉方需求看，其推动与华蓝色经济合作的愿望日益增强。受新冠疫情影响，拉美国家依然面临通胀和劳动力市场复苏缓慢等问题。在此背景下，中国成为拉美国家必不可少的合作伙伴。拉美国家如能将更多符合检疫标准的优质特色海产品输入中国市场，将可实现外汇增长。同时，拉美国家期待中国加大对其海洋产业投资尤其是基础设施领域投资。从中方需求看，中国要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，拉美地区可成为中国拓展国际循环的重要外部支撑和拓展方向。

近年来，中国与拉美国家在港口建设、海洋空间规划、资源开发、渔业科技、海洋研究等多个领域开展了广泛而有效的合作。

第一，顶层设计推动合作不断深化。中国视拉美为多极化世界中的重要力量和外交基础之一，中拉政治互信和合作机制保障使中拉蓝色经济合作具备坚实基础。2016年中国政府发布《中国对拉美政策文件》白皮书，表示中国积极探索中拉在海洋科技、海洋生态环境保护、海洋气候变化等领域合作。中方加入包括南太平洋区域渔业管理组织，还与墨西哥、巴拿马等国在渔业、海洋空间规划等领域签署协议，为规范海洋合作提供了机制保障。

第二，传统领域合作日益深入。在渔业领域，中国与拉美多国正日益加强贸易往来和可持续发展联合研究。秘鲁、厄瓜多尔、智利等国长期和中国进行渔业贸易。目前中拉通过“中国-拉美地区农业科技合作促进平台”开展渔业可持续发展合作。中企还参与了墨西哥曼萨尼约港口、秘鲁钱凯港口等重要基础设施项目，与巴西、墨西哥、阿根廷、圭亚那等多国在海洋油气方面开展合作。

第三，新兴领域合作不断拓展。近年来，中国加大重视与拉美国家在海洋科技、环保、新能源等领域合作。中国与乌拉圭持续深化海洋生物科学、海洋环境保护和海洋资源可持续发展研究等方面合作。海洋新兴能源领域，中拉日益加深合作。2021年开始，我国风电企业出口步伐加快，出口供货量远超往年，并加强与拉美国家海上风电开发合作。中企与拉美国家还开展了海底光缆建设合作。

 中国和拉美地区相距遥远，文化差异较大，部分认知错位对中拉蓝色经济合作构成了掣肘。同时近年来，拉美国家内外环境趋紧，中拉合作受到美国打压排挤，中拉蓝色经济合作面临一定挑战。

第一，部分认知错位制约双方合作。中国与拉美国家相距遥远，文化差异较大。部分拉美原住民高度重视环境保护，对自然资源开发态度谨慎，对外国资本易产生疑虑。“中国威胁论”、“殖民掠夺论”、“债务陷阱论”等在拉美仍有市场。

第二，拉美地区复杂形势影响中拉海洋合作。一方面，近年来拉美地区左右博弈激烈，国家政局不稳易牵扯对外合作精力，政权频繁更迭易影响对外政策延续性。另一方面，拉美国家之间仍然存在不少领海领土纠纷，中拉蓝色经济合作需避免涉及区内海洋主权之争。

第三，地缘政治博弈影响中拉蓝色经济合作。随着中美博弈全面加剧，美国亦针对中拉海洋合作频频出手，干扰破坏。2022年3月，美国际开发署官员纳铁略称美正加大调查和报道中国渔船在厄瓜多尔海岸非法和无管制捕捞问题。同时，中国在拉美也面临欧洲、日本、韩国等其他国家的激烈竞争。

第四，中国国内相关法律制定和落实有待完善。目前，中国海洋发展战略和相关政策尚不够完备，渔业法亦不够完善，对私人渔船监管不足。加紧推出相关法律法规并加强对捕鱼行业监管力度至关重要。而且拉美国家海洋、环保制度繁复，一些国家法律规范与我国标准差异较大，中国需要在海洋事业领域培养更多了解拉美相关法律和制度的专业人才。

中方应聚焦筑牢政治共识、推动海洋经济合作、维护海洋权益、保护生态环境等领域合作，逐步在拉美建立开放共赢的蓝色经济合作网络。

第一，夯实中拉政治互信。推动政府、企业、智库、社会组织和民间交流，分享海洋发展机遇，维护海洋权益，加强海洋生态保护，推动全球海洋治理合作，提升“海洋命运共同体”意识。同时，求同存异，尊重拉美各国对海洋的差异性认识和相关法律法规，为推进蓝色经济合作营造良好政治氛围和民意基础。

第二，聚焦“蓝色经济”开拓中拉务实合作。一是海上互联互通合作。中方可充分发挥在港口基建、绿色船舶制造、物流仓储、信息建设等领域优势，与拉美国家开展深入合作。二是海洋资源可持续开发。中方可利用海产养殖育种、海产品加工、海上油气勘探开发等方面的经验技术，助力拉美海洋资源可持续开发与保护。三是海洋智慧产业合作。中方可与拉美国家加大探索物联网+渔业绿色转型、智慧海洋领域5G技术创新应用合作。

第三、加强海洋保护合作。加强中拉海洋保护经济互学互鉴，通过完善法律法规、加强共同监管、联合进行海洋科考等方式，加强双方在海洋环保、海洋污染防治、生物多样性保护等领域合作。

第四，共同维护海洋权益。遵循《联合国海洋法公约》，携手拉美国家致力于国际海洋治理体系和法律革新。尊重拉美各国领海权益，不介入拉美海事争议和纠纷；协调中拉海事和渔业监管对接，防范渔业、航运和资源开发纠纷；加强全球海洋治理协作，共同维护海上运输安全、保障海上贸易通道畅通。

第五，与美国加大拉美问题磋商。中方可在海洋合作方面与美国加强沟通、增信释疑。中国企业可适时与有经验的美国企业在拉美开展蓝色经济合作，促进中美拉三边良性互动。

南极条约体系是国际南极治理的基本法律框架。长期以来，南极条约体系不仅面临着核心法律文件有效期日渐临近、领土“冻结”条款模糊不清、南极旅游缺乏强制监管等内在制度缺陷，还相应面临着南极特定国际法律规范含义发生改变、南极主权声索手段不断公开化多元化、全球资源能源日益稀缺挑战矿产“禁令”、南极旅游对南极生态环境保护及地缘政治产生影响等外在现实带来的挑战，同时还需面对南极条约协商国强化战略预置、南极新兴力量不断崛起、南极科研环保议题持续政治化、新冠肺炎疫情或引发南极规则改变等国际南极治理新问题，三者之间相互交织、相互影响。在各类新旧力量交汇、多种内外因素叠加的情况下，国际南极形势日益复杂多变，南极条约体系未来发展的不确定性明显加剧。这对我国南极事业发展来说，既有挑战也是机遇。

第一，南极条约体系核心法律文件始终面临到期问题。《南极条约》和《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称《环境议定书》）分别规制着国际南极治理中最为核心、最为敏感的领土主权和矿产资源活动问题，两者分别将于2041年、2048年面临“到期”。届时，两份文件将面临三种可能：一是到期存续且继续有效，即维持现状；二是继续有效，但面临南极国际制度和规则的部分或重大调整；三是因南极条约协商国之间无法达成协议而最终失效，且不排除未来部分国家将退出这两份文件的可能。

第二，《南极条约》并未在根本上结束南极领土主权争议。《南极条约》第四条的本质是既不承认、也不否认，更没有要求放弃已有的南极领土主权要求，而是“维持”了条约签署时的南极领土主权声索状态，这为主权声索国在事实上不断强化其所谓的“南极领地”实际管控预留了制度空间。近年来，南极主权声索的手段越发公开化和多样化，如澳大利亚在南极凯西站为其爱尔兰裔探险队员举行了成为澳大利亚公民的入籍仪式等。

第三，南极矿产资源禁令遭遇全球资源能源日益稀缺的现实。《南极条约》只字未提“矿产”，但若据《环境议定书》完全排除2048年后“解禁”南极矿产资源开发，则显然过于乐观。从历史来看，实施南极矿产资源禁令并非南极条约协商国的一贯立场，如早在20世纪70年代，英国、澳大利亚、新西兰就各有一家矿业勘探公司向本国政府申请南极独家矿产开发权。从现实来看，在全球资源和能源日益稀缺、极地采矿技术逐步可行且缺乏必要的约束性责任机制的背景下，也不排除部分国家通过直接退出《南极条约》和《环境议定书》来实现开发南极矿产资源的可能。

第三，南极旅游活动和产业发展缺乏强制性监管机制。南极条约体系并未就南极旅游活动进行专门规定，然而随着南极旅游人数的增加和活动空间范围及形式的不断拓展，导致南极在遭受植被破坏、动物生存与繁殖被打扰、外来物种入侵、南极海域沉船事故甚至燃油泄漏等风险提升的同时，也可能对南极地缘政治产生影响。显然，以国际南极旅游组织协会为治理主体进行自我监管和约束已经无法完全保障南极旅游的可持续发展。

第一，南极条约协商国纷纷建立新的南极战略预置。2019年以来，英、美、俄等至少9个南极条约协商国（其中4个是南极领土主权声索国）出台了本国的南极战略、政策或法律，提出其南极利益主张和南极活动重点任务。从表面上看，这是部分南极条约协商国定期或不定期更新本国南极政策、推动南极事业发展的常规动作，但实质上则是各国在南极条约体系即将到期前争相建立南极战略预置以抢占未来南极竞争先机的表现。

第二，南极新兴力量对国际南极治理的影响日益提升。近年来，南极利益主体和活动主体日益多元化。如土耳其等部分国家开始积极介入国际南极事务，将其作为提升本国国际地位的重要途径；欧盟则通过发起召开南极海洋保护区划设高级别会议等方式加快介入国际南极事务的步伐；而南极研究科学委员会等国际组织以及大型企业也在各自专业领域的南极活动能力和政策影响不断提升。

第三，南极科研和生态环境保护议题的政治化趋势日益明显。面对日益严峻的全球生态环境危机，占据道德制高点的南极生态环境保护及其科研与实践将获得更为广泛的国际社会认同，南极生态环境保护议题的政治化倾向愈发明显，或明或暗、或实或虚，已成为各国提升南极实质存在、主导南极利益分配格局和竞争话语权博弈的一部分。这导致南极条约体系所坚持的生态环境保护价值共识，在具体的实现路径上出现了较大的分歧，也使得国际南极合作产生裂痕进而激化本就存在的南极利益竞争。南极海洋保护区提案即是典型的例子。

第四，新冠疫情可能促成新的国际南极治理规则。与世隔绝的地理环境，加上新冠疫情爆发初期南极门户国实施南极机场半封闭管理、暂停南极旅游路线、缩小南极科考队工作范围等限制措施，使南极成为最后出现新冠疫情的大陆。然而，如全球新冠疫情长期持续，不排除在未来国际南极政府间组织、南极门户国等对进出南极实施新的更为严格的准入条件和限制措施，进而可能促使国际社会在南极生物资源养护、环境保护等领域作出更为严格的规范。

第一，我国的南极实际存在遭遇前所未有的遏制。美国及其盟友以及南极领土主权声索国将南极管控权或主权视为其国家核心利益，对其他国家、尤其是南极条约协商国的南极战略取向和南极活动保持高度敏感和警惕，甚至抵触和防范。随着我国南极实际存在的不断加强，美国及其盟友对华遏制的战略思维也漫延至南极领域，试图在国际社会中将我国塑造成一个国际南极秩序的“破坏者”和南极条约体系的挑战者。

第二，实施南极“人类命运共同体”理念的现实基础仍较薄弱。《南极条约》序言中有两处提及了“全人类”，我国在2018年发布的《中国的南极事业》白皮书首次提出打造南极“人类命运共同体”。但从现实看，国际南极治理的决策权实际上只掌握在数量较少的29个南极条约协商国手中，而且美、澳、英等国之间凭借其强大的南极综合实力，实质上削弱了其他协商国的话语权，当前的国际南极治理机制并不能完全代表全人类的共同利益。我国推动构建南极人类命运共同体的内在强烈需求与复杂的国际社会外部环境尚不能完全匹配。

第三，我国进入南极事业发展的战略机遇期。当前，国际政治经济格局和国际制度规则体系呈现出“东升西降”的发展态势，多种新兴力量、尤其是发展中国家或非国家主体南极活动的增多和能力的提升，将有利于推动形成更为公平合理的国际南极秩序。同时，作为国际南极治理的重要利益攸关方，我国在全球温室气体减排、南极科学考察、南极旅游业发展等方面的参与和合作对于国际南极治理的未来已具有重要的影响力。此外，南极条约体系是我国进入南极的基本法律保障，到其期前的这一较长发展机遇期，也是我国加快建设海洋强国、实现中华民族伟大复兴的关键阶段，届时我国的综合国力和南极实力都将得到大幅提升。

印孟边界争端源于1947年的印巴分治。英国殖民者划界不明和库奇·比哈尔土邦归属印度造成的因飞地而生的印巴领土争端，共同构成了当时印巴的边界争端。

（一）飞地起源

17世纪晚期，莫卧儿帝国和库奇·比哈尔土邦在战争期间都占领了彼此的土地，这些土地通过1713年的战争与和平条约变成飞地（chhitmahal，孟加拉语），  这就是印孟边界飞地问题的起源。

（二）印巴分治（1947）

印巴分治后，库奇·比哈尔土邦选择加入印度，其飞地也被印度所继承，这直接导致了印巴之间的领土争端。同时，英国殖民统治者在划界时遗留下6.5千米未划定边界。

（三）孟加拉国独立后（1972-2015）

1.1974年《印孟陆地边界协议》

1974年印孟签署《印孟陆地边界协议》（LBA），力求解决大部分两国边界领土问题。按照协议，印度将获得2777.038英亩的逆权侵占土地，并将2267.682英亩相同形式的土地转让给孟加拉国。在飞地方面，印度将获得51块在孟加拉国的飞地（7110.2英亩），孟加拉国将获得111块在印度的飞地（17160.63英亩）。协议还划定了印巴分治遗留下来的划界问题。由于孟加拉国发生军事政变，印度议会以维护国家利益为由没有批准该协议相关法案。

2.2011年《印孟陆地边界协议》

经过37年政治谈判，2011年印度和孟加拉国再次签署LBA，同意交换领土和飞地，以解决双方的边界争端。2011年LBA与1974年LBA的内容大致相同，但这项协议并未立即生效。因为当时反对党印度人民党极力反对，这项边界协议的相关法案被搁置。

3. 2015年《印孟陆地边界协议》全面落实

2014年莫迪政府上台后立刻推出“邻国优先”政策，力推LBA相关法案在议会通过，以巩固与孟加拉国的关系。2015年5月7日，印度议会通过关于LBA的宪法修正案，成为印度宪法第一百条修正案。2015年6月6日，莫迪在访问孟加拉国期间，与孟加拉国总理哈西娜正式签署并交换LBA批准书，该协议于2016年正式得到执行。

印孟解决边界争端的过程之所以如此艰难，主要是印度国内政治势力的阻挠和孟加拉国内政不稳所致。而要打破这种僵局，既需要印度政府扫清国内政治障碍，也需要孟加拉国恢复稳定的政治局面，从而为两国达成边界协议创造有利的政治环境。

（一）消极因素

1.印度东北各邦反对边界协议

西孟加拉邦境内有大量孟加拉国飞地，实施边界协议意味着西孟加拉邦与孟加拉国的土地交换是以多换少。所以，西孟加拉邦政府对边界协议一直持反对意见。阿萨姆邦牵涉的利益不仅是领土问题，还有非法移民问题。实施边界协议将有更多孟加拉国移民涌入阿萨姆邦，所以，阿萨姆邦地区政党一贯反对边界协议。梅加拉亚邦牵涉的利益不多，但也反对土地交换协议。

2.印度议会屡次不批准

根据修正后的印度宪法第三条，联邦政府转让土地的任何协议都必须得到议会批准。印度议会对印孟陆地边界协议的态度一直比较消极，1974年和2011年LBA相关宪法修正案都没得到印度议会批准。

3.孟加拉国内政不稳与印孟关系恶化

孟加拉国首任总统谢赫·穆吉布·拉赫曼在1975年军事政变中遇害，印孟关系迅速跌入低谷。自1977年至1990年，在齐亚·拉赫曼和侯赛因·穆罕默德·艾尔沙德两任军政府统治下，孟加拉国政府意识形态带有明显的伊斯兰色彩。在这一时期，印孟两国的关系变得十分紧张，印孟边界协议推进工作一度停摆。

（二）积极因素

1.莫迪政府“邻国优先”南亚政策

2014年5月莫迪上台后推出“邻国优先”南亚政策。孟加拉国与印度特殊的地缘、历史与文化联系，成为莫迪政府“邻国优先”外交政策中的优先发展对象。几十年的边界争端不仅阻碍着印孟关系正常发展，因边界争端滋生出来的“恐怖主义”也威胁着印度东北部地区的安全。“边界的不稳定”可能会影响印度发挥其区域和全球角色的作用，不利于确保其在南亚的主导地位。因此，只有解决好与孟加拉国历史遗留的边界问题，印度才能与孟加拉国展开良性合作，改善两国关系，进而确保“邻国优先”政策在南亚地区有个良好开局。

2.孟加拉国政治民主化

1990年12月，在反对党的联合抵制下，艾尔沙德总统宣布辞职，军政府倒台。1991年8月，国会通过宪法第十二修正案，改变总统政体，恢复议会民主制，孟加拉国的民主化在1991年重回正轨。此后，印孟关系也开始走向正轨。在孟加拉国民主政府执政期间，印度和孟加拉国长期保持着友好关系，两国友好的双边关系为解决边界争端创造了有利的政治条件。

3.域外大国因素

印度作为地区大国，在南亚地区秩序中处于核心地位。但中美等域外大国与南亚国家展开越来越深入、广泛的合作，不仅对印度维持其地区大国主导地位的信心产生了负面影响，同时也给其他南亚国家提供了域外因素，以对印度的主导地位进行对冲的机会。在中美竞争格局的大背景下，印度更加重视邻国关系，把有限的战略资源转到处理南亚地区问题上，以巩固自己在南亚地区的主导地位。

虽然印孟边界协议已经达成并开始实施，但两国边界仍存在诸多矛盾，两国的边界主要矛盾已发生转换，即由领土争端转变为边境管控与治理。

（一）印孟边境治理难题

1.非法移民

过去几十年里，涌入印度的孟加拉国非法移民已超过2000万人。大量孟加拉国移民涌入印度，给印度造成经济、文化、政治、安全、人口结构等各个方面的压力、甚至冲击，东北各邦受其影响最甚。

2.跨境走私与人口贩卖

在孟印边境，走私活动十分猖獗。孟加拉国约有82.61%失业青年及28.21%贫民从事非法贸易活动。另外，4.44%女性和3.70%儿童参与非法边境贸易。非法边境贸易已成为孟印边境居民生活的一部分和习以为常的谋生方式。

在印孟边境地区，贩卖妇女和儿童现象非常普遍。据估计，每年大约有15000名孟加拉国人被人贩子引诱出境。大量孟加拉国妇女在印度从事性交易，主要是在加尔各答、孟买和德里的妓院。

3.边境暴力与边境围墙

由于大量非法移民从孟加拉国进入印度，2000年以来印度边境安全部队（BSF）在印孟边境实施了一项针对非法移民的“就地射杀”（shoot-to-kill）政策。据统计，2000-2020年共有1236名孟加拉国公民在印孟边境被杀害。

印度和孟加拉国之间的印度边境围墙工程是印孟双边关系的主要矛盾之一。1986年印度政府批准了修建边境围墙计划，分两个阶段建造两面带有探照灯的边境围墙，总长度是3326.14千米。截至2016年12月31日，已完成约2731千米的围墙工程。该计划遭到边境居民和孟加拉国的反对。

（二）印孟边境治理困境

1.两国协同治理能力有限

印孟边境地区地形复杂，平原、河流、丘陵和丛林交错，人口稠密，漏洞百出的边界线，给予非法移民、毒品走私、人口贩卖和恐怖活动较大的渗透空间。印孟军事力量悬殊，印孟边境地区的治安任务主要由印度单方面支撑，治理压力使得BSF不堪重负。

2.两国协同治理意愿不足

印度政府多次尝试遣返非法移民，但孟加拉国政府一贯拒绝接收任何所谓的“被驱逐的孟加拉国人”。对移民遣返的政治分歧致使两国关系疏远。

3.边境治理中的人权赤字

在维护印孟边境治安过程中，二十年间一千多名孟加拉国人被BSF射杀。BSF长期滥用暴力已造成严重的“人权赤字”。尽管印度政府在维护边境安全问题上，投入了大量的资源和成本，并不惜造成边民伤亡事件，但并未取得良好的治理效益。印孟边境治理仍然面临着部队冲突、军民矛盾以及恐怖主义威胁等困境。

支持“战略清晰”的人强调，传统“战略模糊”已不能适应台海形势发展的需要，美国应转向“战略清晰”，公开表明保卫台湾的意愿和决心，扩大对台军售，甚至派遣军队进驻台湾，以提高对中国的威慑，继续维持一个有利于美国的台海现状。

支持“战略模糊”的人承认当前美国威慑能力的不足，但认为宣示性的“战略清晰”不仅无济于事，还会削弱美国的决策自主权，甚至可能引发台海危机乃至中美冲突。美国要做的应该是实质性增强台湾防御能力，提升美国对中国的有效威慑能力，并联合盟友共同制衡中国。

从双方的逻辑起点来看，美国战略界已意识到：两岸军力对比变化已不可逆转地向有利于大陆的方向加速发展，而美国传统的对台军售已不足以阻止这一趋势。为此，必须强化对华威慑，才能继续维持一个有利于美国的力量平衡。双方的分歧主要在于以何种方式实现这一目标。与以往相关讨论不同的是，此次讨论是在美国强化对华战略竞争的背景下展开的，更多地体现了“以台制华”的战略动机和政策实践。

随着近年来对华战略竞争的推进，美国在军事、经贸与科技和意识形态等领域日益加强与台湾的勾连，不断深化和拓展“以台制华”政策实践。

（一）扩大与台军事合作，增强对华军事威慑

1.加强对台军售。特朗普政府大幅调整其对台军售政策，不仅将对台军售常态化、审批程序简化，拓宽军售渠道，还无限拓展“防御性武器”的范畴，对台出口远超防御性质的武器。拜登政府强调以“最有效防止中国可能登陆行动的武器”作为对台军售的指导原则，更有针对性地推动台湾发展所谓的“不对称战力”。

2.深化军事交流合作。美国在深化对华情报、监视和侦察合作的同时，与台湾逐步加快联合训练和联合作战体系建设，提升双方互操作性。特朗普任内，美台军事合作大幅增加，并逐步走向公开化。拜登上台后，与台军事交流合作持续深化，签署“设立海巡工作小组备忘录”，建立工作组作为双方建立合作和共享信息的论坛。

3.拓展涉台军事联盟。美国将与盟友协调台海政策、拉盟友介入台海问题作为增强对华威慑的重要方式。其中，尤以日本、澳大利亚和英国的反应最为积极。此外，G7、欧盟和北约也开始涉足台海安全议题。

（二）深化与台经贸合作，强化对华科技封控

1.深化美台经贸合作。美国认为，深化美台经贸合作不仅对美国产业有利，还能使台湾减少对中国大陆的依赖，避免所谓的“经济统一”或“经济胁迫”，还能向盟友表明美国致力于与地区伙伴合作，对抗中国日益上升的影响力。当前，美台已建立“加强基础设施融资和市场建设合作框架”“台美贸易暨投资框架协议”等多个平台进行经贸商讨与合作。

2.强化对华科技封控。在美国要求下，台湾的半导体产业已被置于美国削弱中国技术发展的努力之中，包括禁止向华为等中国企业出售芯片。在“科技贸易暨投资合作架构”（TTIC）等多个双边和多边机制中，美国主导、台湾参与，密切合作，力促全球供应链重组、对华进行核心科技封控以迟滞中国大陆发展。

（三）助台拓展“国际空间”，强化对华意识形态攻击

1.构建涉台价值联盟。为了动员盟友支持其对华战略竞争，美国以对华意识形态攻击为抓手，将其对华战略竞争描述为价值观和意识形态之争。据此，美国将台湾塑造为“民主伙伴”，将属于中国内政问题的台湾议题操作为价值观、意识形态之争，渲染两岸统一对“民主价值”和各国利益的消极影响，借此构建涉台价值联盟。

2.助台拓展“国际空间”。在上述意识形态构建下，美国将其与“台独”势力的勾连描述为“对民主的支持”，将中国维护领土完整和主权的正当行为污蔑为对民主的威胁。为此，美国不仅为台湾搭建国际平台、推动台湾参与国际组织，还要求盟友一起声援台湾，提升相互交往层级。

（一）美国对华战略竞争的主要方式

鉴于中美之间利益的复杂交织和核武器的威慑，军事冲突不符合美国的整体利益，非战争性的和平竞争是其理性选择。在此背景下，作为一种非战争性大国竞争方式的“成本强加战略”被再次提出。它强调在不导致自身财政破产和不引发军事冲突的前提下，通过限制经贸交流、管控科技合作、分化策反内部、外交争夺和军备竞争等方式，限制竞争对手的国力增长，增加其国力消耗，从而削弱其国内履职能力和国际行动能力，直至引发其内部危机而拖垮对手。

从特朗普政府到拜登政府，美国的对华战略竞争越来越凸显“成本强加”的逻辑特点，即以意识形态攻击为抓手，以重构世界经贸规制和产业链为支柱，以扩大地缘军事同盟为后盾，试图构建一个阻滞中国发展的立体网络。在这一战略驱使下，台湾对美国的战略价值日益凸显。

（二）美国“以台制华”的实践逻辑

台湾独特的地理位置、优越的产业和科技优势及与大陆不同的政治体制，使其在美对华竞争中的战略价值日益凸显。而台湾当局“倚美抗中”图谋则为美国“以台制华”提供了现实条件。对美而言，通过强化与台勾连，不仅有助于增加其资源优势，还将阻滞中国的发展，增加中国统一的物质成本和政治成本。

透过美方近年来的各种言行可以看出，台湾已成为美国实施对华“成本强加”战略的重要抓手，发挥着对华情报收集、地缘牵制、产业封控和意识形态围堵的支点作用。

（三）美国强化“以台制华”的影响

1.为“台独”以武拒统壮胆。在美国的全面支持下，台当局更是有恃无恐地散播所谓“台湾地位未定论”“两国论”，在挟洋自重、以武拒统的错误道路上越走越远。

2.不断虚化掏空“一个中国”政策。美国不断突破与台交往的官方限制，提升和拓展美台交往，将所谓的“与台湾关系法”和“对台六项保证”塞入“一个中国”政策，使其宣称的“一个中国”政策承诺被严重侵蚀，呈现出日益空心化的危险。在美国怂恿下，日本和欧洲一些国家也在不断突破对台交往的政治禁忌。

3.形成对中国的不对称性成本消耗。通过在台湾议题上的各种动作，美国不仅可以获得实际的军事、经济和政治收益，还可以以低成本的象征性言行挑战中国的国际威望，消耗中国的经济、军事、政治和外交资源，并借此在国际上渲染“中国威胁论”，强化联盟体系，实现“挑衅防卫”的目的。

美台勾连对我国的统一、安全、发展和国际威望带来日益严重的挑战。如何在维护发展战略机遇期的前提下，慑止美国“以台制华”图谋，打击“台独”当局的分裂活动，是我们当前面临的重要任务。

（一）基本思路

从维护自身的主导地位出发，美国并不希望中国实现统一，但暂时也不希望因为“台独”分裂活动与中国发生军事摊牌，而是希望尽可能长地维持两岸“不统”状态。从两岸交流的历史来看，只要不面临迫在眉睫的军事打击，只要美国不放弃支持，“台独”分裂活动就不会停止。

有鉴于此，威慑美国的支持、打击“台独”当局的“依美谋独”是反制美台勾连的根本。从经验来看，如果“台独”当局的分裂活动可能引发美国与中国的重大冲突，必然会受到美国的抑制；如果“台独”当局没有足够的资源满足岛内民众的需求，必然被民意抛弃；如果“台独”势力因组织和理念破产而失去影响，美国最终也不得不减少支持。

（二）重点措施

1.以综合手段应对美方的“挑衅防卫”，增强中国的战略塑造和把控能力。一方面要加强国际传播能力建设，打破美国构建的意识形态叙事，让世界明确台湾问题的性质和美国的真正动机，强调我方立场的正当性和政策行为的合理性；另一方面要进一步加强反分裂的军事斗争准备，威慑美方的战略冲动。一旦“台独”势力与美国的勾结逼近我们的红线，中国应不惜采取“危机边缘政策”进行强力反击，以强化他们尊重中国红线的心理行为习惯，加强自我约束和危机管控。

2.在继续保持与台湾交流合作的同时，运用各种方式强化“台独”当局的资源消耗，加剧其内部分化，塑造对统一的共识。迫使“台独”当局战略透支是破解美台勾连的关键点。为此，我们要通过持续严厉的军事压力、国际争夺、内部分化、必要的经济限制等非战争方式，大量消耗“台独”当局的资源，减缓其发展速度，直至其战略透支到难以履行基本的社会职责而陷入内乱。尤其是要保持常态化的军事压力，其目的不仅在于威慑“台独”分裂活动及其国际支持者，更要迫使台湾陷入军备竞赛的两难。鉴于台湾与大陆势力差距的不断扩大，该方式有助于在不引发冲突的情况下打击“台独”分裂活动及其理念，为塑造岛内的统一共识创造条件。

3.拓展《反分裂国家法》，增加“台独”支持者的成本。除了岛内“台独”势力的支持外，美西方境外力量的支持也是“台独”当局的心理基础和物质基础。对此，我们应该借鉴国际经验，在合适的时机讨论拓展《反分裂国家法》，不仅对岛内支持“台独”分裂活动的个人和组织进行精准制裁，还要对支持“台独”的国际势力进行制裁，对与他们相关联的企业和组织进行次级制裁，并要求他们为“台独”分裂活动的损害承担无限连带责任，增加其物质和心理成本，对其他国内外支持者形成必要威慑。

韩国是一个西、南、东三面环海的半岛国家，陆地面积狭小，北部与朝鲜以军事分界线相隔，限制了其陆上“北拓”的可能性。因此，海洋对于韩国的空间拓展和利益延伸具有特殊意义，维护海洋安全也成为韩国海洋战略实施的首要目标。

韩国的海洋安全问题集中分布于“双U形地带”——朝鲜半岛“近海U形危机地带”或称“内线”、阿拉伯半岛“远洋U形存在地带”或称“外线”以及南海和印度洋一线连接两个U形地带的“海上战略通道地带”或称“中间地带”。“内线”关乎韩国核心利益，“外线”与“中间地带”牵系韩国重要利益。韩国着力打造“双U形”海洋安全战略核心体系，其近海求稳、远洋谋拓与海陆兼顾的战略取向已鲜明地呈现在世人面前。

目前，韩国海洋安全战略布局与中国海洋安全线及美国“印太战略”密切关联。

其一，当前中国周边海域危机时隐时现，以中日东海争端为核心，以中韩黄海争端、中菲和中越等部分东南亚国家南海争端为两翼在第一岛链内侧形成“一字形危机地带”，韩国“近海U形危机地带”与中国“一字形危机地带”在西太平洋海域同步生成。

其二，中国东海与南海危机地带介于韩国“近海U形危机地带”与“远洋U形存在地带”的通道地带；且中国在阿拉伯半岛周边海域及印度洋也存在广泛的海外利益。中韩两国的海洋安全线高度重叠，海洋利益耦合度与政策相关度极高。

其三，美国“印太战略”的主要目标是拉拢太平洋和印度洋区域内的国家共同围堵中国，在中国周边构建“海上遏华封锁线”，这与中韩两国的海洋安全线高度重合，导致韩国对“印太战略”的态度非常复杂且具有不确定性。

作为中美博弈的“中间区”，韩国的海上安全动向直接牵系中国的海洋安全情势。

（一）韩国对“印太战略”态度转向的逻辑分析

在“印太战略”框架下，韩美合作呈现出议题领域渐宽、遏华色彩渐浓的特征。

1.韩国对美需求度上升

在安全领域，韩国海军建设正式步入“大洋海军2.0”阶段，为推进建设计划的顺利实施，韩国必然要依托于美国所提供的军事技术援助以及军事装备的出售。

在经济与科技领域，中美围绕5G技术的“围剿制裁”与“反围剿制裁”导致以华为为代表的中国企业在美国市场的份额缩小，韩国高新技术企业趁机填补了这一空白。

在外交领域，韩国选择逐渐靠近“印太战略”并深化韩美同盟合作，意在“调动”中国，以期在中韩互动中谋求更大的主动权，进而成为中美“拉拢外交”的受益者。

2.韩国对华竞争感强化

在经贸领域，两国贸易存量几乎已经见顶，水平竞争趋势导致两国产业结构与经济关系的竞争性呈现上升趋势。

在安全领域，尽管中韩两国在维持半岛和平与稳定上依旧存在共同利益空间，但韩国借力中国的需求正呈现下降趋势，韩国战略界所谓“中国海上威胁论”的呼声越来越高。

（二）韩国推进“双U形”体系构建的现实考量

1.打造“近海U形防卫体系”：周边安全与韩美同盟

当前，韩国周边海洋安全新老问题叠加凸显，近海防卫形势不容乐观。鉴于此，韩国在发展海军军备方面亦不甘示弱，极力强化近海防卫体系。

韩国虽部分倒向“印太战略”，但也在积极加强自主国防与自主海军建设。韩国国内政治局势的变动将影响同盟关系的转型，进而推动韩国近海防卫体系的布局与强化。

2.布局“远洋U形存在体系”：利益扩展与国际义务

韩国海外利益早已遍布全球，中东局势尤其攸关韩国经济安全及社会发展利益，海军作为战略性、机动性、国际性军种，对保护国家海外利益起到关键作用。

韩国为展现新型国家形象、承担国际责任、履行协同美国的“全球全方位盟友”的义务，介入“远洋U形地带”，推动海洋安全战略布局。

3.提升“中间地带”关注度：外交布局与海上生命线

韩国在印太海域“中间地带”的布局主要集中于南海及其周边的东南亚国家，这也是文在寅政府“新南方政策”的核心合作对象国。

南海航线是韩国的“海上生命线”。随着中美在南海博弈加剧，韩国在政策出台与外交实践中逐渐提高了对南海局势的关注度。

（一）“近海U形防卫体系”的打造

针对“北方界线”地带进行危机预警与快速反应能力不足的问题，韩国提升对近海防卫的战略关注与资源投入力度；为应对朝鲜半岛西部海域复杂的安全局势，保障韩国“海上交通生命线”，打造海军实施远洋作战的前哨基地，韩国建设了济州海军基地；为应对迁延不决且时有激化的韩日独岛争端，韩国在距离独岛最近的岛屿——郁陵岛修建“郁陵岛海军基地”；为构建契合本国地缘与安全特征的海上威慑体系，将潜艇部队的作战、训练、指挥及装备维修保养等任务进行有机整合。

由此，韩国通过建设上述海军基地与防卫司令部，连同原有的驻江原道东海市第一舰队、驻京畿道平泽市第二舰队以及驻全罗南道木浦市第三舰队在东、西、南三面海域构建起了全方位的“近海U形防卫体系”。

（二）“远洋U形存在体系”的形塑

从上世纪90年代开始，韩国海外维和行动及其他类型的军事活动便一直围绕着阿拉伯半岛及其周边地区展开。继派遣青海部队履行打击索马里海盗的国际义务后，2020年1月21日，韩国国防部发表声明称，鉴于波斯湾局势的高度紧张，为确保韩国国民、船舶和原油供应免遭损失，计划将青海部队的行动范围扩大至阿曼湾、霍尔木兹海峡及波斯湾一带。

青海部队将单独执行任务，必要时会与美国主导的“海湾护航联盟（IMSC）”开展合作。可见，韩国并没有完全追随美国，而是以“合作”而非“合流”的方式回应美国要求盟友加入“护航联盟”的提案，但仍依托美国巩固其在“远洋U形地带”的军事存在。

此外，韩国海军也积极在这一地区开展远洋联合军演与反海盗交流合作，借机提高国际影响力，展现责任共享、合作共助的国家形象，充分发挥维护国际海域公共安全的重要作用。

（三）“双U形中间地带”的安全布局

韩国在“双U形中间地带”的安全布局主要围绕着南海以及东南亚相关国家而展开。

其一，在“南海仲裁案”结果出炉后，韩国在外交表态上赋予南海问题关乎本国国家利益与国家安全的现实主义色彩，并正式介入“双U形”海洋安全战略体系的关键环节——南海。

其二，自“新南方政策”实施以来，韩国海军继续强化与南海域内国家的交流与合作，并做出某些“打擦边球式”的举动。

其三，韩国借“新南方政策”的实施推进南海地区海洋安全战略布局，拉拢东南亚南海争端当事国。

可以预见，此类举动将进一步刺激并强化韩国勾连近海与远洋的“双U形体系”，进而在“双U形中间地带”加速推进全方位海洋安全布局的完善。

在中长期的未来，韩国将继续强化“双U形”海洋安全战略体系的构建，充分利用各海洋安全议题的联动延展海洋安全实践领域，强化近海与远洋、传统安全与非传统安全双重兼顾的体系架构，同时向南北两线稳定扩展海洋安全活动区间，其海洋安全战略效能取决于中美韩三方互动边界。

（一）双重兼顾的体系架构持续强化

进入21世纪后，韩国在夯实近海防卫体系建设的同时，持续深化“大洋海军”的建设进程，保持并适时深化“双重兼顾”的战略布局取向，加强在涉海战略规划制定、跨部门协调联动、突发事态应急解决等方面的能力建设，进而实现近海与远洋、传统安全与非传统安全之间的系统性联动，从而为实现国家海洋整体战略目标服务。

（二）活动区间向南北双线稳定扩展

近年来，作为“近北极国家”以及视南海为“海上生命线”的国家，韩国进一步提升对这两个地区的战略关注力度，在海洋安全领域已展现出新的战略动向。

文在寅政府执政以来，经略北极作为其“新北方政策”与海洋政策的组成部分，其重要意义被不断提及。2021年10月，韩国海军巡航训练编队穿越白令海峡进入北冰洋航行，此系韩国海军在北极地区的首次力量宣示，标志着其“新北方航线”的建设已经迈出实质性的第一步。与此同时，韩国也在强化对南海问题的关注，并且出现介入南海事务以扩展海洋安全边界的相关探讨。预计在中长期的未来，韩国将以“审慎且小步前进”的节奏逐步强化在南海地区的军事存在感与活动力度。

（三）战略效能取决于中美韩三方互动边界

未来韩国海洋安全战略的效能取决于韩国对自身国家利益的界定、对韩美与中韩关系的平衡程度以及与中美关系发展演化的前景之间的互构，中美韩三方之间在海洋安全领域的互动直接决定其能否以及在多大程度上实现中长期海洋安全战略目标。

对韩国而言，最理性的选择依旧是从自身国家利益出发努力保持在中美之间的“对冲性平衡”。然而，自拜登政府执政以来，韩国在对华政策表态上出现了放弃中立、对美倾斜的趋势。若此举在未来韩国涉华海洋安全表态中成为常态甚至不断加码，将最终影响其海洋战略目标的实现。

第一，印度依据中央各部委职能以及边境基建的战略需要，建立了许多分属不同部门的基建机构和推行了相应的基建计划。主要有：边境公路组织（BRO）、边境地区发展计划（BADP）、国家公路和基础设施发展有限公司（NHIDCL）、印度国家公路局（NHAI)、中央公共工程局(CPWD)以及各邦的公共工程局（SPWD）和东北地区发展部推行的“东北公路发展计划”。其中最重要的是边境公路组织和边境地区发展计划，前者主要承担具有战略意义的边境公路建设，后者主要施行于边境各邦和直辖区边界线附近，其它机构或基建计划主要涉及边境各邦的道路联通工程，对印度边境基建起到支撑和辅助作用。

第二，莫迪政府对边境基建机构和基建计划进行了改革和调整。一是解决BRO的部门掣肘问题，提升组织运行效率。2014年12月，印度内阁秘书处决定，将有关边境公路发展和BRO的事务纳入国防部管理，解决了内政部和国防部双重领导带来的掣肘问题。2017年5月，印度国防部对BRO的工程外包、设备采购、财务审批权限、环境许可权限等进行了改革，提升BRO的运行效率。二是多次推动修订BADP指南，突出边境基建的针对性和战略性。2015年6月，印度议会通过了BADP修订指南，明确将边防部队确定的村庄作为战略性村庄，在资金投入和建设方面具有优先性。2020年，莫迪政府再度修订BADP指南，其中明确在常规资金分配以外，将额外把总预算的10%投入到印中边境五邦的毗邻边界线地区。三是推动其它基建机构承担非战略性边境基建项目，以保证边境地区战略性公路的建设质量和效率。

第三，莫迪政府推动边境基建的成效。一是战略性边境公路建设取得突破性进展。2006年，印度制定了原计划于2012年完成的第一阶段约3500公里的73条印中边境公路,但直到2014年底，仅完成了约500公里，完成度不到15%。莫迪上台以后，加快了印中边界公路建设的步伐，目前已基本完成了第一阶段的建设计划。2021年3月，印度议会联邦院通过了内政部拨款需求的231号报告，确定了边境基础设施建设的一些新项目，其中包括新建32条第二阶段印中边界公路。二是边境战略铁路线加紧论证与推进。国防部已经确定了14条印度北部边境地区的战略性铁路线，其中明确了第一阶段着手进行建设的4条印中边境铁路线。三是军用机场布局进一步优化。在辛格政府时期重新激活位于拉达克地区三个军用先进着陆场的基础上，莫迪政府又推动在所谓“阿鲁纳恰尔邦”新建了7个先进着陆场。推动在喜马偕尔邦、北阿坎德邦和锡金邦投入使用了约5个左右的军民两用机场。四是印度边境信息基础设施建设相对滞后。印度目前在边境地区仍在使用3G和4G网络，虚拟网络领域、电磁频谱、空间战场能力严重不足。

莫迪政府推动印中边境基础设施建设旨在弥补与中国的基建差距，构建边境地区的全天候行动能力，同时也把视中国为敌人，迎合其民族主义。一是对弥补与中国的边境基建差距具有迫切心理。进入21世纪后，印度逐渐开始意识到其1962年印中边境战争后不在边境地区开展基建的决定犯了战略性错误，担忧印度与中国边境基建差距会使印度在冲突中面临严重不利地位，尽管辛格政府于2006年就制定了修建73条印中边境战略公路的决定，但莫迪政府对这些战略公路的建设进展严重不满。为此，莫迪政府提高了印中边境基建的资金投入和建设速度，边境公路建设的预算金额大幅上涨，印度边境公路建设速度明显加快。二是印度的边境基建旨在“连点成线，连线成片”，将印度陆军大军团所在地、地区主要城镇和空军基地相连，形成较好的军事力量投送和后勤保障能力，提升边境“全天候”行动能力。三是印度推进印中边境基建具有强烈的民族主义情绪支撑，把中国视为其边境基建所要针对的目标。莫迪政府上台以来，印度积极营造一种在边界问题上的“受害者”形象，强调印度边境基建空虚是中国“侵略”印度边境地区的重要原因。加勒万河谷冲突后，印度对自身边境基建成果非常自信，认为中国对印度在边境地区的基建异常敏感，中国需要对印度的基建作出回应，把加勒万河谷冲突解释为是中国忌惮印度边境基础设施建设而采取的挑衅举动。

边境基建具有重要的军事和政治意义，不仅能够突破地理和气候障碍，为军事力量部署和军事计划执行提供保障，还能够形成对对手的战略和战术优势，使国家具备在边境地区开展军事行动能力，这对印中边境关系和边境态势产生了重要影响：一是随着印度边界公路、宿营地和前哨站不断完善，其军事巡逻、军事部署、军事后勤保障发生了明显变化，印中边防部队摩擦对峙几率上升。二是增强印度边境挑衅的能力和意愿。从能力来看，印度都具备了更够将全天候的军事力量投送和军事后勤保障能力。从意愿来看，印度正通过不断完善的基础设施建设，加强在边境地区“整军备战”，不断强调和宣称印度具有边境行动能力。三是强化印度在边界问题上的顽固立场。随着印度边境基建的不断完善，印度边防部队可以到达以前难以巡逻的地方，这便让印度认为，它能够巡逻的地方都是其领土，否认争议存在。加勒万河谷冲突后，中印双方举行了15轮军长级谈判，双方除在果戈拉（Gogra）、温泉（Hot Spring)等地具有脱离接触的意愿，但在其它地区，印度均坚称应回到2020年4月以前的边境现状。

第一，完善和升级中国境内基础设施建设，保持对印度的战略压力。一是中国应加强边境中方一侧的信息化基础设施建设，充分发挥无人飞行器在监控印度边防动态中的作用，加强对印度的边境基建活动和边防部队异常调动的监控跟踪能力，防止印度在中方巡逻空挡或监控死角地区蚕食中方领土，防止其通过在边界争议地区新建基础设施和强化军事人员占领等手段制造实际控制争议地区的既成事实。二是加强和完善印中边界地区电磁频谱相关基础设施建设和加强电磁频谱管理，提升信息传送能力。三是完善和升级边界线中方一侧的交通基础设施，提升军事力量投送能力和军事后勤保障能力，加强对印度的边境挑衅行为的反应速度。

第二，恢复、构建信任措施。一是升级或谈判建立新的边境军事信任措施，进一步防止擦枪走火事件演变为大规模流血冲突。二是避免散布针对彼此的不友好言论，强化双边解决思路，避免将第三方势力引入两国边界争端。三是适时推动建立中印防长和外长2+2对话，交换彼此意见看法、协调在重大地区问题上的立场、防止边界事态升级。四是建立前线指挥官间的热线电话，可就边境紧急事态进行沟通协调，避免小摩擦和小对峙演变为大规模流血冲突。

第三，紧密跟踪印度边境基建动态，并做好预案措施，防止印度挑衅。一是建立“监控—反应—行动”的协同联动机制。随时保持对印度边防动态的监控与跟踪，对印度越界基建和军事部署行动进行快速反应，凭借中国一侧的机动能力对印度的越界挑衅行为采取后发制人的行动。二是推动边防实战军事演习常态化。针对印方在印中边界常态化部署大量武器和人员的行动，中方应通过保持实战化军事演习，制定好应急预案，保持对印度的战略威慑。

1、国际海洋法中的“适当顾及”原则

在ABNJ采取的措施和活动应“适当顾及”沿海国的权利，其法理依据主要有以下几点：第一，“适当顾及”原则是为《海洋法公约》承认的一项基本原则。第二，对沿海国权利的“适当顾及”与“避免跨界损害”的国际义务有关。“避免跨界损害”是一种消极义务，该义务的实现要借助“适当顾及”其他国家的权利这一积极行为。此外，ABNJ划区管理工具属于《海洋法公约》第194条第4款规定的“防止、减少或控制海洋环境的污染的措施”，不应干扰其他国家依照《海洋法公约》行使权利并履行义务。

“适当顾及”原则具有以下特征：第一，“适当顾及”原则并非是对不同权利进行比较以明确其位阶，而是在多个权利都应被尊重的前提下相互协调；第二，“适当顾及”是一种双向义务而非单向义务；第三，“适当顾及”是一种行为义务而非结果义务，仅要求各主体合理顾及其他主体的合法权利，而该主体不一定要为此放弃行使自身权利。

2、BBNJ国际谈判中对沿海国权利问题的讨论与处理

在BBNJ谈判中，太平洋小岛屿发展中国家（PSIDS）、菲律宾等曾提出所谓“邻接原则”。但由于缺乏国际法依据，目前支持“邻接原则”的声音已经减弱。随着BBNJ谈判的开展，《海洋法公约》中的“适当顾及”原则作为处理沿海国权利问题的理想方案被提出，中国、美国和印度都曾提出在ABNJ采取的措施和活动应“适当顾及”沿海国的权利。“适当顾及”沿海国权利的主张在BBNJ协定草案中也有所体现。

“适当顾及”原则要求各主体在行使自身权利时合理兼顾其他主体的合法权利，但实践中不同权利之间的冲突形式和协调方式可能存在差异，这就使得“适当顾及”中“适当”的标准往往要结合具体情况加以确定。因此，尽管“适当顾及”原则本身的含义是明确的，但BBNJ协定具体如何“适当顾及”沿海国的权利仍不明确，需结合沿海国的海洋权利进一步讨论。

1、沿海国对其管辖海域内的生物资源享有专属管辖权

根据《海洋法公约》，沿海国对其管辖海域内的生物资源享有排他的管辖权，但沿海国的管辖海域有明确的地理范围。沿海国对其管辖海域内生物资源的管辖权并非是不受限制的，而是会受到“适当顾及”其他国家的权利和义务、允许其他国家捕捞生物资源的剩余可捕捞部分等限制。

1995年《跨界鱼类种群协定》第7条是PSIDS提出“邻接原则”的主要依据，该条规定沿海国有权参与ABNJ跨界鱼类种群与高度洄游种群养护措施的制定，且养护措施应考虑沿海国在其管辖海域为同一种群制定的养护与管理措施，并不得损害该措施的效力。沿海国的上述权利有两个限定条件：一是仅限于跨界鱼类种群与高度洄游种群，二是仅限于同一种群养护与管理措施的制定，因此不能将该条解释为沿海国对ABNJ区域享有特殊权利。《跨界鱼类种群协定》第7条还规定在ABNJ采取的措施和活动不损害沿海国管辖海域内生物资源养护措施的有效性，但这并不意味着沿海国对其管辖海域的权利优先于其他国家在ABNJ的权利。

2、毗邻沿海国与其他国家对ABNJ内的生物资源享有平等的权利和自由

在历史上，“毗邻”的概念曾支持了沿海国建立并扩大其管辖海域的尝试。然而，《海洋法公约》规定了沿海国管辖海域的明确范围。沿海国与其他国家对ABNJ内的生物资源享有平等的权利和自由，不能凭借所谓的“邻接原则”无限扩张其管辖海域。

在BBNJ谈判中，斐济和毛里求斯曾提出BBNJ划区管理工具需征得毗邻沿海国的同意，该主张侵犯了其他国家在ABNJ的权利和自由。菲律宾曾提出ABNJ遗传资源获取与惠益分享机制应特别考虑毗邻沿海国的权利。但《海洋法公约》所建立的海洋生物资源分配机制是基于地理区域的，海洋遗传资源的获取与利益分配制度同样如此，遗传资源的跨界属性不能赋予毗邻沿海国对该遗传资源的特殊权利。

1、东北大西洋公海保护区

在《保护东北大西洋海洋环境公约》（OSPAR公约）机制下，毗邻沿海国在公海保护区的决策和管理程序中不享有更高的表决权，但被视为公海保护区的利益攸关方，可以对影响其管辖海域方案和措施的公海保护区提案提出意见，以反映该保护区的“利益攸关者支持度”和“政治接受度”。在确定海洋保护地点优先顺序时，“利益攸关者支持度”和“政治接受度”相对较高的地区优先。此外，OSPAR公海保护区还会考虑沿海国对其管辖海域制定的措施，以及某些跨界海洋物种与公海保护区外栖息地之间的依存关系。

2、PSSA、VME、EBSA等其他ABNJ划区管理工具

国际海事组织（IMO）划设的特别敏感海域（PSSA）将沿海国与船旗国、航运界等主体共同列为利益攸关方，将其利益视为PSSA划设与管理过程中的考虑因素之一，但并未赋予沿海国某种特殊权利。

联合国粮农组织（FAO）于2009年制定了《公海深海渔业管理国际准则》（简称《准则》），通过划设脆弱海洋生态系统（VME）来减轻捕鱼活动对深海生态环境的不利影响。《准则》规定沿海国和区域渔业组织应酌情合作，以加强深海渔业管理；涉及大陆架以上公海中深海渔业的任何规定，均不得损害沿海国根据《海洋法公约》所享有的对大陆架的管辖权。总体来说，VME对沿海国权利的考虑限于“不损害”的层面。

关于沿海国在《生物多样性公约》（CBD）机制下具有重要生态或生物学意义的海洋区域（EBSA）中的权利和作用，CBD缔约方会议的决议规定“适用于国家管辖范围内外的工具应一致、匹配和互补，并不得损害沿海国根据国际法所享有的权利和承担的义务”和“CBD公约各项目标及CBD公约第3条所载各国对其管辖或控制的行为负责的原则，均不得对其他国家的环境或国家管辖范围以外的区域的环境造成损害”，并未赋予沿海国某种对ABNJ的特殊权利。

为了不损害以《海洋法公约》为中心的现有国际海洋法，BBNJ协定可以体现尊重沿海国根据《海洋法公约》所享有的权利，主要包括沿海国对其管辖海域的专属管辖权，以及沿海国与其他国家在ABNJ的平等权利。BBNJ划区管理工具不应损害沿海国在其管辖海域所采取措施的效力。不过，对沿海国权利的尊重并不意味着沿海国的海洋权利优先于其他国家在ABNJ的权利和自由。

此外，受洋流运动与海洋物种迁徙的影响，有时在ABNJ采取的活动对距离较远的沿海国管辖海域也会产生较大影响，这部分国家的权利也应当被BBNJ划区管理工具“适当顾及”。

2、审慎对待沿海国在ABNJ的扩权诉求

尽管沿海国可能对与其管辖海域毗邻的ABNJ拥有更大的兴趣，但在现有机制下，毗邻沿海国与其他国家对ABNJ享有同等的权利和自由，并承担同等的养护义务。BBNJ划区管理工具应维持现有的沿海国与其他国家权利的微妙平衡，不应赋予沿海国对BBNJ划区管理工具更大的权利，也不应暗示毗邻沿海国在ABNJ的权利优先于其他国家，或者造成这种歧义。

3、承认毗邻沿海国通报、磋商等程序性权利

BBNJ协定可以考虑将毗邻沿海国作为利益攸关方引入划区管理工具制度，赋予其事前通报、磋商等程序性权利。利益攸关方机制使毗邻沿海国可以对BBNJ划区管理工具提出意见，尽可能地协调国家管辖范围内外的养护体制，避免将ABNJ的保护负担不成比例地转移到毗邻沿海国的身上，并充分利用土著人民与沿海社区的知识，但并未突破《海洋法公约》所建立的既定规则。

过于强调港口战略属性的倾向不仅存在加剧地缘政治竞争的风险，而且模糊了“海上丝绸之路”背景下港口建设的主要目标和基本原则。中国参与海外港口建设的内在动因可以总结为以下三个方面。

第一，中国海外港口建设受到港航企业追求商业利益和国际化发展的直接驱动。新时期，以中远海运港口、招商局港口等为代表的中国龙头企业成长为世界知名的港口投资者和码头运营商。中国港航企业为寻找和扩大商业化发展机会，通过“走出去”提升国际化水平和参与全球竞争，遵循商业化原则开展海外港口投资建设，重视港口项目的经济性与可持续性。追求商业利益是中国参与海外港口建设的基本原则和主要动力。

第二，中国海外港口建设受到国际国内经济大环境变动的重大影响。随着中国崛起为全球经济大国，扩大对外开放、经济转型发展和增长“新常态”使国内港航企业“走出去”的动力和能力大为增强，而海外港口建设也成为中国输出国内产能与资本的重要渠道。同时，国际经济格局经历结构性变迁，中国的国际角色和国际环境都出现重大变化，海外利益也快速扩大，在国际舞台上更加有所作为和构建新发展格局的任务前所未有地紧迫，港口被赋予更为丰富的意义。

第三，中国海外港口建设受到“走出去”、“一带一路”等国家发展战略与倡议的有力推动。从2001年至2013年是中国港航企业自发“走出去”的时期；2013年“一带一路”倡议提出后，中国港航企业进入系统“走出去”和布局海外港口建设的新阶段。新时期中国的海外港口建设被纳入“一带一路”框架之下，并被赋予了更为重要的角色，政府与港航企业之间的互动关系更加密切，海外港口建设的规划性与整体布局更为清晰有序，中国参与的港口建设项目进一步向“海上丝绸之路”沿线聚集。随着“一带一路”倡议的快速推进，中国海外港口建设面临的风险与挑战也日益增多。

影响港口竞争力的因素很多，从地缘经济视角来考察，更为基础性的因素主要包括以下四个方面。

第一，港口开发潜力。中国在“海上丝绸之路”沿线地区参与投资建设的部分港口正在或有望扮演枢纽港或超级枢纽港的角色，但大多数港口并不具备枢纽港的功能，属于支线港。皎漂港、瓜达尔港、吉布提港、蒙巴萨港等少数港口由于具有联通海陆丝绸之路和内陆更广阔区域的地缘优势，可视为节点港。

第二，港口及所在国的地理位置与区域辐射价值。地理位置是影响港口竞争力的基本因素，扼守重要水域和国际主航道必经之地的港口通达性强，辐射范围广，在国际海运网络中往往占据更为中心的地位，港口竞争力也较强，如新加坡港、迪拜港、阿尔赫西拉斯港等。“海上丝绸之路”沿线地区国家各有自身优势，沿线港口的区位优势差异甚大，港口角色与潜力也自然不同。

第三，港口腹地经济环境。从“海上丝绸之路”沿线港口的腹地环境来看，区域化特征明显，各地区港口之间差距较大。部分港口可以依托邻国和周边国家有效扩大经济腹地和纵深，从而获得了更大的港口竞争力与发展潜力。临港城市和港口产业园区的建设会影响到港口的竞争力和发展前景，港口所在国的发展规划及其与中国拓展“港口+”合作的政策意愿也是影响港口开发成效的重要因素。

第四，中国的海外利益存在和所在国对“一带一路”的态度。在“海上丝绸之路”沿线地区，中国海外利益最为集中的地区是东南亚，然后依次是海湾地区、地中海地区、南亚地区和东非地区。沿线国家大多具有重要的地缘战略地位，对“一带一路”倡议普遍反应积极，希望能够参与其中并获得更大的发展机遇，但各国的政策态度也存在一定差异。

基于上述四大影响因素和中国的港口建设实践，中国参与“海上丝绸之路”沿线港口建设的重点地区、国家和港口格局得以清晰呈现。首先，印度洋—红海—地中海一线是中国参与港口建设的重点地区，“海上丝绸之路”沿线中间地带的发展中国家和地区是港口开发的关键着力点。其次，从中国参与沿线港口建设的关键合作伙伴来看，新加坡、缅甸、斯里兰卡、巴基斯坦、阿联酋、吉布提、肯尼亚、埃及、希腊、摩洛哥等国因其各具特色的地位而应受到更大重视。最后，从沿线重点港口来看，新加坡港、皎漂港、汉班托塔港、瓜达尔港、哈利法港、吉布提港、蒙巴萨港、塞得港、比雷埃夫斯港和丹吉尔港的角色更为关键。

第一，重视港口区位重叠和无序竞争问题，加强沿线港口开发规划和协调，实现协同错位发展。“海上丝绸之路”沿线国家与港口众多，同一区域内的港口之间往往存在竞争，做好整体线路布局、选好重点港口是关键。对“海上丝绸之路”沿线地区港口进行功能定位和角色细分显得尤为必要，全球和地区枢纽性港口、支线港口以及节点港口的不同定位应进一步明朗化。

第二，面对港口配套基础设施和陆上通道建设滞后问题，积极“以陆促海”，满足“一带一路”海陆连通交汇的需求。受到配套基础设施滞后和政策环境因素的制约，沿线很多港口的配套与延伸基础设施跟不上发展需要，特别需要重视修建公路、铁路等配套设施使港口适合多式联运，进一步发挥港口的海陆交通枢纽优势。中国应注意完善港口的内陆集疏运体系，合理推进多式联运的发展，提升港口发展潜力与竞争力。

第三，针对港口经济深度开发不足的问题，积极拓展“港口+”模式，加强港口发展的腹地支撑。港口经济深度开发是中国的发展经验和重要优势，提前规划和适时开发临港经济园区、港口城市及其他关联产业，实现港口与园区、港口与城市协调发展和相互促进日益重要。在“海上丝绸之路”沿线港口建设中，“港口+”模式正在得到更大的拓展和实践，这应成为未来中国港口建设选择的重要因素和趋势。

第四，鉴于东道国国内政治与政策环境的重大影响，综合考虑海外经济利益分布与港口所在国对“一带一路”倡议的态度及政策稳定性。中国应依托沿线大多数国家参与“一带一路”建设的积极愿望与诉求，营造更为有利的港口投资合作环境，加大与沿线国家的发展战略对接，丰富经贸合作形式，将港口建设的点与投资项目、园区的片、线连接起来，以最大程度地发挥港口开发的综合效益。

第五，面对地缘政治风险的日益上升，突出港口项目的商业属性和多边属性，淡化战略属性。从国家层面来看，中国主要追求地缘经济利益，重点是沿线商业港口网络的建设和发展，拥抱开放、包容、共享型的国际港口合作模式。在港口建设的政治安全风险日益上升背景下，中国应充分展现将“海上丝绸之路”沿线港口打造为开放性、分享型国际公共产品的意愿和行动，形成多方利益共同体。

新时期，中国在“海上丝绸之路”沿线地区的港口建设呈现全面铺开、重点突破的特征与格局，正在产生多重积极效应与深远影响。中国推进“海上丝绸之路”港口建设，应坚持企业的市场主体地位，进一步对沿线港口建设布局进行优化组合、提质增效，明确重点方向，并减少政治或战略驱动型的投资建设模式，努力实现港口建设去政治化目标，致力于构建海洋命运共同体。

2014年乌克兰危机前，北约介入北极事务的主观意愿被加拿大等北约国家所压制，更多寻求低调地发挥实质性作用。但在乌克兰危机后，随着美俄和欧俄关系的恶化，北约介入北极事务的内部政治禁锢逐渐被解除，其北极政策展现出系列新动向。

（一）重视北极气候变化对北约活动能力的影响。全球变暖带来的海平面上升等气候问题对北约的区域和全球行动能力带来极大负面影响。受到极冰和永久冻土融化的影响，北约盟国在北极布置的警报站以及其他关键基础设施可能会受到多重威胁。北约各盟国为适应气候变化，将国防规划、能力发展、军事演习等项目正式纳入北约2030议程。北约承诺还将加强与伙伴国以及其他积极应对气候变化和安全问题的国际组织的交流。2021年7月，北约宣布了由北约盟军司令部转型办公室等联合资助的Nordic Recognized Environmental Picture 2021计划，旨在加强对北极地区的探测，帮助北约各国了解气候变化对国防安全的影响，并适应北极地区不断变化的复杂环境。

（二）强化北极区域军事演练与能力建设。北约作为一个军事联盟，对北极地区的军事层面关注度正在逐渐提高，愈发重视在北极的军事演练与能力建设。北约在北极地区的演训频次也进一步加大；在演练规模上，参演北约成员国及其军备数量不断增多。在不断完善自身军事实力的背景下，北约一方面正在增加国防开支，通过多国联合特遣部队和防务能力行动建立“北约快速反应部队”，另一方面改造北约军事指挥系统，加快部队适应极地作战能力，对于北极事务的参与有针对性地培养相应的冰面作战能力、冰雪环境中的基础设施操控能力等。

（三）刻意塑造‘中国北极威胁论’的国际舆论。随着中国崛起，北约对华负面态度升级，不仅诋毁中国价值观及意识形态，而且无视中国经济增长及社会稳定，宣扬“中国北极威胁论”。2021年6月，北约布鲁塞尔峰会上，斯托尔滕贝格表示，在强调对华贸易、与中国接触的同时，还要抑制中国的经济增长和对各领域军事力量的投资，尤其警惕中国对北极和网络空间的涉足。2021年11月，北约副秘书长米尔恰·吉奥纳（Mircea Giona）在立陶宛维尔纽斯“捍卫威权主义民主的未来”论坛上提到，中国正在利用其力量胁迫其他国家并控制自己的人民，大力投资高超音速滑翔机等新技术，将其全球经济和军事足迹从非洲扩展到北极。

北约高调介入北极事务，既符合其传统的追求绝对安全、构建对俄完整遏制包围圈的战略取向，又符合当前其追求的“泛安全化理念”，不断渲染中国在北极、公海、网络等新疆域和在基础设施建设、高新技术发展等领域对北约构成“安全威胁”，力图寻求新一轮战略转型和拓张。

（一）北约主要成员国尤其是美国北极安全战略导向的转变。美国作为北约主导成员国，它针对北极的一系列政策会对北约的北极行动产生较大程度的影响。2021年4月美国《2021年战略竞争法案》，以国内立法单方面“圈定”北极地区和北极国家范围，反映了美国意图在北极搞“闭门治理”，严防中国等域外国家在北极治理体系构建和运行上发挥影响力。美国北极安全战略导向的转变影响了其他主要北约国家的北极政策。加拿大对于北约参与北极的态度转变最为鲜明。北欧各国对于北约参与北极治理的态度也逐渐一致。虽然各个国家的北极政策战略目标、侧重点有所不同，但对于北约的参与均趋向积极。

（二）围堵俄罗斯在北极地区的地缘政治“扩张”。俄罗斯对北极的重视源于北极冰融的双重影响，一方面北极冰融是俄罗斯发展海权的重要历史机遇；另一方面也使俄罗斯的北方边界无法再借助冰雪作为其保护屏障，俄罗斯不得不加快北极军事布置以应对未来可能的危机。为了应对俄罗斯的北极地缘政治“扩张”，北约持续加强威慑和防御态势，包括在联盟内部国家的北极海域驻扎军舰、举行军演等来应对日益恶化的北极安全环境。北约与老牌对手俄罗斯之间针对北极的政治军事竞争势态复萌，北约对俄罗斯的围堵不仅是北极权力的争夺，更是北约全球战略下基于地缘政治和联盟利益所做出的必然决策。

（三）警惕和遏制中国北极事务影响力的提升。自2013年成为北极理事会正式观察员后，中国通过开展北极双边外交、科学外交等政策实践提升了北极治理影响力。2019年12月，北约伦敦峰会首次明确了北约将着眼于与中国竞争的基本立场，竞争辐射的范围甚至从非洲发展到北极。2021年10月，北约秘书长接受英媒《金融时报》采访时声称，“中国已经通过网络能力、5G技术和远程导弹对欧洲安全乃至北极地区产生了影响，未来十年的北约新理念将详尽处理如何保护北约盟国免受中国崛起带来的‘安全威胁’问题，应对中国崛起造成的“安全威胁”将是北约未来存在依据的重要组成部分。”

俄乌冲突将给北约进一步推动北极事务介入注入一支“强心剂”，将对北极治理进程和北约自身战略扩张与功能转型带来重要影响。尤其是，在北约刻意塑造和煽动“中国威胁论”的国际背景下，北约强化北极事务参与将直接或间接地对中国北极权益维护与拓展带来极大挑战。

第一，推动北约战略扩张与功能转型。2020年5月，北约负责国防投资的助理秘书长卡米尔·格兰德（Camille Grand）指出，“10年前的北极更多地是一个不受战略竞争和风险影响的地区，而今天我们看到更多的是一场伟大的权力游戏。”对北极事务的介入作为北约全球战略、海洋战略的一个重要板块，将成为北约积极推进空间探索和战略转型的关键节点。

第二，阻滞北极治理进程。随着北约不断深入北极事务，北俄对抗势态的持续加强，“北极例外主义”将面临终结。俄乌冲突使得区域和全球安全态势呈现螺旋式恶化态势。2022年3月3日，北极七国联合发表《关于俄罗斯入侵乌克兰后北极理事会合作的联合声明》，指出俄罗斯的行动对包括北极在内的国际合作造成了严重障碍，决定无限期暂停所有工作。曾经“偏安一隅”的北极国际合作受到俄乌冲突的强烈冲击，北极治理多个国际机制的工作被迫按下暂停键。

第三，影响中国参与北极事务进程。对于中国而言，新兴大国的身份在参与北极事务中带来了很大阻力。中国对北极事务关注度的提高以及在北极地区的各种活动引发了北约在舆论建构和实际行动上的多重反应。在北约看来，中国对横跨安全和经济领域的跨大西洋关系提出了系统性挑战。北约将会继续重视和加强对中国北极活动的舆论扭曲，未来中国与北约中的北极国家合作将面临更大的不确定性。

总之，北约北极政策的调整及新动向，与国际政治格局与北极地缘政治博弈存在紧密互动，与北约近年来的战略功能转型与扩张相契合，是其参与北极事务的主观意愿与客观需求共同作用的结果。俄乌冲突将加快北约的北极事务参与步伐，北极七国与俄罗斯的北极安全竞争态势将愈发明显，恶化中国北极权益发展与维护的外部环境。中国虽然建构了“北极利益攸关方”等多重国家身份，但并不占据北极国家的地缘优势。在过去十余年，中国在北极事务中影响力的提升，主要得益于较为稳定的北极地缘政治环境，使中国可以开展较为灵活的北极双边和多边外交。伴随北极地缘政治竞争态势的恶化及北约对中国北极行动的“污名化”，中国北极政策的实施空间和推进领域将受到极大限制，中国北极权益维护存在较大不确定性。

在“一带一路”愿景规划中部署的六条国际经济合作走廊，经过云南省的就有两条，在孟中印缅经济走廊建设中更产生了中国与缅甸之间达成的中缅“人字形”走廊建设。中国—中南半岛走廊、孟中印缅走廊、中缅走廊成为我国面向南亚东南亚乃至环印度洋地区开放的重要载体。

中老铁路开通运营，贯通了连接云南与老挝、泰国及周边国家的运输大通道，综合陆路运输成本将会大幅下降，逐步形成大物流、大市场、大开放新格局。中老磨憨—磨丁经济合作区双方管委会创新联动体系，与中国(云南)自贸试验区昆明片区在创新跨境商事服务、推进跨境产能合作、促进跨境，电商发展、联通跨境物流通道方面形成联动发展；腾冲至猴桥高速公路建成通车，使杭瑞高速公路与腾冲至缅甸密支那公路得以连通，对改善边境综合运输服务体系，促进云南省融入南亚东南亚新发展格局起到重要的支撑作用；在中缅走廊建设中，皎漂深水港、中缅铁路等基础设施互联，促进了云南省的对外贸易与投资。中缅油气管道建成，促进了沿线经济社会发展和结构调整，对促进边疆少数民族地区经济社会进步意义重大而深远。

二、面向南亚东南亚辐射中心建设进展

“一带一路”倡议使地处中国西南边缘的云南，成为中国对南亚东南亚国家具有较强影响力、辐射力、带动力的沿边开放新高地。

经济贸易中心建设，是围绕着把昆明建设成为面向南亚东南亚的区域性国际中心城市，增强城市辐射带动功能的定位，建设“枢纽+通道+网络”的多层级物流枢纽运行体系，不断提高贸易便利化水平，推动跨境经济合作区创新发展，快速增强南亚东南亚和印度洋地区的贸易辐射力，已形成以花卉拍卖为核心的国际鲜切花批发和集散中心。

金融服务中心建设，则是突出创新沿边金融、跨境金融特色，创新开展人民币跨境业务，贴近市场需求进一步促进贸易投资便利化，探索面向周边的跨境金融业务，开发了“东盟七国产品体系”“越老缅产品体系”“南亚国家产品体系”等跨境业务体系。

科技创新中心建设，突出了与周边国家的科技合作，充分发挥中国—南亚技术转移中心、中国—东盟创新中心作用，利用先进科技资源，与南亚东南亚国家在生态环境保护、卫生与健康、现代农业、矿冶和新材料、科技成果转化应用等领域开展合作，面向南亚东南亚的科技创新辐射模式初步形成。

文化交流中心建设，是依托独特的区位条件和丰富多元的民族文化资源优势，以南亚东南亚国家为重点，构建立体化文化交流传播体系，生动展示七彩云南美丽中国良好形象，使面向南亚东南亚和印度洋地区的人文交流辐射程度在不断提高。

从20世纪90年代开始的沿边开放战略，使内陆边境地区在我国对周边国家开放中，形成了要素跨境流动和内地厂商向边境区聚集的趋势，在以次区域经济合作为主要形式的国际区域经济一体化中，边境地带的聚集效应明显，具有形成边缘经济增长中心的潜力。

国家为发挥云南的区位优势，不断增强制度和政策供给，专门出台政策，支持云南省建设面向西南开放重要桥头堡、沿边金融综合改革试验区、重点开发开放试验区、面向南亚东南亚辐射中心、中国(云南)自由贸易试验区、滇中城市群，使云南省经济增长在加快。2013-2020年，云南省年均经济增长率为7.9％，在全国31个省(自治区、直辖市)中位列第五位，边缘增长中心的特点在逐步显现。

边缘增长中心的形成在云南主要体现为滇中城市群。滇中是国家布局的重点开发区域，滇中城市群聚集了46.5%的云南人口和63.8%的地区生产总值。城市是区域经济增长的发动机和要素集聚体，滇中城市群发挥了从环印度洋地区进口的重要商贸集散功能，进口增长势头强劲，正在成为云南省建设对外开放门户的核心。

在边缘增长中心的形成中，滇中城市群面临着突出的资源型工业锁定效应，向战略性新兴产业转型升级缓慢，尚未形成区域报酬递增的源泉。一方面是产业支撑亟待转换。《滇中城市群发展规划》明确的产业转型升级方向，是发展生物医药和大健康、新材料、先进装备制造、数字经济、文化旅游、电子设备制造、通用航空等产业，构建现代产业体系。但滇中城市群内的装备工业发展严重滞后，工业经济支撑力不强，滇中城市群集聚产业和人口的能力弱。另一方面，区域报酬递增的源泉尚未形成。人力资本和科技创新是区域报酬递增的源泉，但滇中城市群的科技研发投入和科研人才存量与京津冀、珠三角等城市群相比严重不足，难以支持承载更多经济和人口的新型城镇化目标和产业转型升级的规划目标。

自2013年“一带一路”倡议提出至今，云南省主动服务和融入国家发展战略，积极参与中国—中南半岛国际经济合作走廊、孟中印缅经济走廊建设，在国家的支持下，建设面向南亚东南亚和印度洋地区的辐射中心已取得一定成效。在主体功能区规划中，滇中地区是重点开发区域，滇中城市群被列入新型城镇化战略的19个城市群之一，拥有政策叠加的良好条件，有望成为“一带一路”建设中的边缘增长中心。但是滇中也面临着突出的资源型工业锁定效应，向战略性新兴产业转型升级缓慢，尚未形成区域报酬递增的源泉。需在新发展格局构建中内引国内大市场、外联南亚东南亚和环印度洋地区，激活产业新动能、开放新动能、辐射新动能，真正成为中国的边缘增长中心，成为引领云南乃至中国西部经济高质量发展的引擎。

激活产业新动能方面，重点打造承接国内产业转移与国际产能合作示范高地。主动服务和融入双循环新发展格局，在承接东部地区产业转移与推进与环印度洋国家产能合作中，实现重塑云南传统产业链，壮大新兴产业规模。

激活开放新动能方面，重点打造服务国内市场的进口商贸高地。以服务于国内的几个人口集聚区的市场需求为导向，从南亚东南亚和印度洋地区进口与中国互补性强的商品、资源型产品，有效融入双循环新发展格局。

激活辐射新动能方面，重点打造辐射中心核心区的“发动机”。依托产业基础，打造面向南亚东南亚科技、教育、贸易、国际金融、文化、医疗服务等辐射中心的中央商务区（CBD），高效集聚经济要素和人口，培育壮大总部经济。激发创新CBD的城市“发动机”动能。

进入21世纪，世界历史整体发展呈现出经济全球化进程加快、世界多极化格局更加明显的趋势，世界正处于百年未有之大变局之中。如何顺应历史潮流，把握历史机遇，推动可持续发展，是每一个国家都面临的重大课题。其中，开发海洋，利用海洋，发展海洋事业，已经成为世界沿海各国推动可持续发展的必然选择。我国也不例外。

新中国成立后，我国海洋事业发展经历了从“站起来”到“富起来”的两个阶段。党的十八大以来，习近平高度重视海洋发展，发表了一系列讲话，提出了建设海洋强国的战略目标和构建海洋命运共同体的新理念，形成了习近平新时代海洋发展观，使我国的海洋事业从“富起来”进入到“强起来”的新时期。

习近平曾深刻地指出：“只有在整个人类发展的历史长河中，才能透视出历史运动的本质和时代发展的方向”。本文试图从历史的视角学习和领会习近平新时代海洋发展观。

习近平全面系统地提出了新时代海洋发展观，归纳起来就是：一个总目标——实现中华民族伟大复兴；两个原则——国内国际统筹、陆地海洋统筹；两大任务——建设海洋强国、构建海洋命运共同体；一个基本路径——“21世纪海上丝绸之路”倡议。

一个总目标——实现中华民族伟大复兴。习近平的系列讲话指出，海洋不仅“关系民族生存发展状态”，而且“关系国家兴衰安危”。我国海洋事业的近期目标是“实现全面建成小康社会”，远期目标是“实现中华民族伟大复兴”。即是说，发展海洋事业是实现中华民族伟大复兴不可或缺的内容。

两个原则——国内国际统筹、陆地海洋统筹。习近平提出发展海洋事业需要遵守的两个原则：其一是统筹国际国内两个大局。“当今世界正在经历百年未有之大变局”“世界各国人民的命运从未像今天这样紧紧相连”，只有综合考察国际、国内两个大局，才能正确谋划我国海洋事业发展的大局。其二是陆地和海洋统筹。“我国既是陆地大国，也是海洋大国”，只有统筹谋划陆海资源配置、产业布局，才能使陆地、海洋互相促进协调发展。

两大任务——对内推进海洋强国战略、对外倡导构建海洋命运共同体。关于海洋强国战略，主要体现在重视海洋经济的发展、重视对海洋生态的保护、重视海洋科技的创新、重视海洋维稳维权等方面。上述四个方面是相互联系，相互促进的一个整体，是海洋强国的主要内容。关于倡导构建海洋命运共同体，2013年３月习近平提出了构建海洋命运共同体的理念。2019年6月习近平指出，“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体。”即通过和平、发展、合作、共赢方式，将海洋变成为全人类共享的和平之海。可见，推进海洋强国战略和构建海洋命运共同体是习近平海洋发展观的重要组成部分。

一个基本路径——海上丝绸之路倡议。2013年习近平提出了建设“21世纪海上丝绸之路”的倡议，即加强海上互联互通建设，推进亚洲海洋合作机制建设，促进海洋经济、环保、灾害管理、渔业等各领域合作，使海洋成为连接各国的和平、友好、合作之海。

总之，习近平新时代海洋发展观是将马克思主义与中国革命实践相结合的产物，是对新中国海洋发展思想的继承与创新。

在古代，由于科学技术落后的局限，世界各个陆地被海洋所分割隔绝，汪洋大海成为人类活动和交往的最大障碍。直到15、16世纪后，资本主义萌芽在西欧兴起，西欧沿海国家开始向海洋发展，人类历史进入了具有重大转折意义的大航海时期。西欧沿海国家利用滨海的位置，借助海洋商业或海上军队，通过海路抢占殖民地，开拓世界市场，以满足资本主义的发展需求。自15、16世纪至19世纪，葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国等国先后崛起成为海洋强国，其中，英国被称为“日不落帝国”，成为公认的世界霸主。到20世纪初，美洲的美国、欧洲的德国与亚洲的日本，也以建立和扩充海上力量为先导，进入了海洋大国的行列。其中，最引人注目的是美国。美国采用马汉的海权论，迅速发展成为海权和陆权兼备的大国，并逐步确立了“一海两洋战略”。一海，即对加勒比海及南美洲海域实施控制战略，将其变成美国的“内海”。两洋，即太平洋战略和大西洋战略。经过第一次世界大战，美国实现了从海权大国向海权强国的转变。经过第二次世界大战，美国海上力量和综合国力全面提升成为世界超级大国，取代英国成为世界上独一无二的海洋霸主，在战后的冷战中始终占据主动地位。

战后世界各沿海国面海发展的热潮有增无减，提出向海洋进军的口号，纷纷将海洋发展战略提升到国家战略的高度，制定海洋开发战略和长远规划，细化相关政策，完善有关法律，全面向海洋进军。正如习近平所指出的：“海洋孕育了生命、联通了世界、促进了发展”。“纵观世界经济发展的历史，一个明显的轨迹，就是由内陆走向海洋，由海洋走向世界，走向强盛”。这是对世界海洋发展历史经验的高度归纳与概括。习近平的新时代海洋发展观正是基于对世界海洋发展历史的这种深刻的认知，是遵循世界历史发展规律和大趋势的产物。

中国既是陆地大国也是海洋大国。早在汉唐时期，中国就已成为东亚文明的中心，海洋活动十分频繁，海洋渔业、海洋航运、海洋贸易十分活跃。海洋贸易的发展，催生了古代海上丝绸之路。宋元时期，指南针运用于航海，使海上丝绸之路更加繁荣，中外贸易得到进一步发展。明代前期永乐帝和宣德帝对远航行动的大力支持更是成就了郑和七下西洋的壮举，在古代中国和世界航海史上留下了最绚烂的一页。

明朝中后期至清代中期，均采取了海禁政策，其实质无异于闭关锁国，这也在一定程度上造成了中国自近代以来长期处于“有海无防”的状态。海权的缺失使我国在从鸦片战争到抗日战争期间屡遭败仗，举步维艰。正如习近平所指出的，“一提到边海防，就不禁想起了中国近代史。那个时候，中国积贫积弱，处于任人宰割的地步，外敌从我国陆地和海上入侵大大小小数百次，给中华民族造成了深重灾难。这一段屈辱历史，我们要永志不忘”。

新中国成立后，海洋事业与国家整体事业同步发展，也实现了从“站起来”到“富起来”，再到“强起来”的转变。建国前后，毛泽东首先着力加强中国海防能力，同时也着重建构海洋产业、设立海洋事务部门，为发展海洋事业奠定了基础，使中国的海洋事业“站了起来”。改革开放后，在“和平与发展”时代主题指导下，中国对外全面开放，中国的海洋事业在海洋经济、海洋科技、海上安全三方面齐头并进，海洋事业和国家整体事业一起迎来了“富起来”的新时期。

党的十八大报告中提出了“建设海洋强国”的目标和任务，及时将我国的海洋发展战略提升到了国家战略高度。当前在习近平海洋发展观的指引下，我国正在继续围绕建设海洋强国的目标而奋斗，迎来了迈向海洋强国的新时期，这是中华民族实现伟大复兴的需要，也是中国历史演进的必然趋势。

综上所述，习近平统筹国际国内两个大局，统筹陆地与海洋两个方面，顺应世界海洋史、中国海洋史的发展趋势，创造性地提出了包含“一个总目标、两个原则、两大任务、一个基本路径”的海洋强国思想，形成了系统完整的新时代海洋发展观。这是习近平以马克思主义为指导，高屋建瓴进行的理论与实践的重大创新，是大时代、大格局、大战略、大智慧的体现，是我国实现海洋强国，进而推动中华民族伟大复兴的指导思想，也是引领世界海洋事业发展、构建海洋命运共同体的指导思想。

文章基于模糊集定性比较分析（fsQCA）方法，选取了22条国际河流作为案例，分析了在何种原因及条件下，国际河流的水冲突频度会出现差异。基于学界当前关于水冲突的主流解释，文章主要验证了霸权稳定理论、国际机制的功能理论以及资源稀缺理论所提出的相关假设。

具体操作上，文章将人均水资源占有量、干流大坝数量、流域权力分配结构、流域管理条约或制度、第三方干预、历史或领土争端6个因素作为国际河流冲突的原因条件，通过对22条国际河流进行模糊集定性比较分析，得出了三条解释国际河流冲突的原因组合。其中，霸权稳定论、国际机制论和资源稀缺论在分析结果中都得到了验证，适用的案例包括多瑙河、两河流域、约旦河、印度河、尼罗河等流域。然而，在恒河、拉普拉塔河、格兰德河与科罗拉多河流域，霸权稳定论和国际机制论却遭到了挑战。在上述四条国际河流流域内，下游均存在权力优势国，同时也都建立了国际河流管理制度，但是水冲突仍然频发。

本文经过分析发现历史与领土争端、第三方干预模式以及水利基础设施开发强度将对流域国家的权力运用与机制有效性产生重要影响。

通过对既有水冲突研究的文献进行回顾与总结，文章指出，现有关于国际河流冲突的理论解释多集中于水霸权、国际机制缺失、环境资源稀缺等单因解释，而多因和复合理论解释仍未成为主流。与此同时，对国际河流冲突产生的原因的分析多采用传统的定性方法，例如历史研究方法、诠释法或个案研究方法，这就导致研究所得出的结论容易受到主观偏误的影响，且这些解释路径往往不具备较强的可推广性。本研究试图综合国际河流冲突爆发的已有解释变量，通过对22条国际河流冲突爆发的原因进行定性比较分析（fsQCA），得出一系列复合（多因）解释路径，希望能够弥补相关研究的缺憾。

（一）在研究方法上，本文选择模糊集定性比较分析（fsQCA）作为研究方法。文章分析的案例数量为22个，为标准的中等规模样本。同时，根据文章开头部分的文献梳理，跨境河流水冲突频度的高低并非单一因素所能解释，其涵盖了多重原因甚至是复合因素，因此QCA方法能够在最大程度上帮助厘清影响跨境河流冲突频度的条件组合。

（二）在案例选择上，本文参照俄勒冈州立大学的跨境水争端数据库（TFDD）选取了22条国际河流，选取标准综合考虑了以下四个方面：一是不同烈度的水冲突都要予以体现；二是高、中、低三种不同的水冲突频度也都要涵盖；三是国际河流要有一定的国际知名度和一定的资源利用价值，从而能够产生更大的学理和政策价值；四是22条国际河流的选择聚焦于拥有国际河流的四个大洲，并部分参照亚洲、欧洲、美洲、非洲四大洲的国际河流分布数量比例进行分配。根据上述案例选择标准，本文选取了8条亚洲国际河流、4条欧洲国际河流、4条美洲河流以及6条非洲河流。为了使研究结论更为完整和具备解释力，22条国际河流的选取基本兼顾了正面案例和负面案例，其中，正面案例（即冲突频度高）为10个，负面案例（冲突频度低）为12个。

（一）条件变量及假设

1.人均淡水资源占有量

第一个假设：国际河流流域内的人均水资源占有量越少，水冲突爆发的频度越高。

2.大型水坝数量

第二个假设：国际河流干流上的大型水坝数量越多，越容易引发水冲突。

3.下游是否有大国

第三个假设：国际河流下游不存在大国时水冲突事件的发生频度会更高。

4.历史或领土争端

第四个假设：国际河流流域内存在国家间的历史或领土争端时更易发生水冲突事件。

5.公认的流域条约或管理机构

第五个假设：当国际河流没有公认的流域管理机制或条约时水冲突事件更易发生。

6.第三方干预

第六个假设：国际河流如果存在第三方强加或独断式的干预方式时更易引发水冲突。

（二）结果变量选择

本文将结果变量设定为国际河流发生水冲突的频度，即1948年至2008年所发生的水冲突事件的数量总和。当前最具知名度的两个跨境河流水事件数据库有两个，分别是俄勒冈州立大学的水争端数据库（TFDD：Transboundary Freshwater Dispute Database）和太平洋研究所的水冲突年表（WCC：Water Conflict Chronology）。对水事件的搜集主要参考了俄勒冈州立大学的跨境水争端数据库（TFDD），主要原因在于水冲突年表（WCC）数据库收集的水冲突事件多为次国家行为体间发生的冲突，且同TFDD相比，国家间冲突事件的统计有较大的缺漏（仅涉及暴力冲突事件）。据此，本文选取TFDD阈值在-1至-7区间的事件发生数量作为判断国际河流水冲突频度高低的依据。

（三）变量赋值及校准

通过对模糊集真值表进行条件组合覆盖率的运算，得出中间解（Intermediate Solution）的运算结果，共包含了三种条件组合（见下表8）。可以标示为：

国际河流水冲突频度高=下游无优势大国*第三方不当干预*水资源稀缺+缺乏流域管理机制*存在历史或领土争端*第三方不当干预*水资源稀缺+存在优势下游大国*存在流域管理机制*无第三方干预*干流巨型大坝数量较多

同时这三种条件组合的总覆盖率达到了0.82，可以认定为三组条件组合可以解释大部分案例。其中第一个条件组合的原始覆盖率达到了0.54，代表第一个条件组合“下游无优势大国*第三方不当干预*人均水资源占有量少（~DGP*TPI*~WPC）”可以解释一半以上的案例。之后，文章对三组条件组合进行了过程追踪，并得出如下结论：

第一条解释路径可以厘清包括多瑙河、两河流域、约旦河、印度河、尼罗河在内的五条国际河流冲突高发的原因，本文归纳了这一机制，得出水资源稀缺将导致国际河流问题被“安全化”且具备高度敏感性，这将使国际河流的分配和利用处于一种“零和博弈状态”。此时，国际河流的权力分配结构将发挥重要作用，如果流域内是上游占据优势或者一种均势结构，则流域内问题解决的动力和能力将极为低下，零和博弈的状态将难以被有效打破，最终催生国际河流的冲突爆发。同时，在零和博弈状态下，第三方干预的介入往往被域内国家所不信任，如果第三方干预过于独断、有偏向性，这一外部力量甚至有加剧冲突风险的可能。

第二条解释路径可以厘清包括约旦河流域、两河流域、恒河流域的案例。值得注意的是，恒河流域中的“印度—巴基斯坦”、“印度—尼泊尔”双边水冲突进程挑战了霸权稳定论的既有解释，即在恒河流域，尽管印度相较于巴基斯坦和尼泊尔是下游河岸的优势大国，但是其却难以遏制冲突以及促成国际河流合作。相反，这一案例印证了马克·吉托恩等的“霸权冲突”理论，即印度作为流域霸权国在单边主义和遏制战略指导下所建立的双边水条约导致了更多的冲突而非合作。

第三条解释路径可以厘清拉普拉塔河、格兰德河、科罗拉多河流域内水冲突频发的原因。这一解释路径不仅对霸权稳定论造成挑战，同时还对国际机制的功能理论形成冲击。即在国际河流流域内尽管存在着全流域的管理机制，但是机制有效性仍有可能通过流域内国家的“监管套利”而变得低效。同时流域内霸权国对第三方干预的抵制则会导致流域合作僵局更难被打破，从而维持高频度水冲突。

中国的陆上邻国共有14个，其中仅剩2个国家的陆地边界没有划定，即印度和不丹。然而，不丹又是目前唯一个没有与中国建交和划定边界的国家。中国与不丹有着550公里的边境线，两国之间一直存在着一条习惯边境线，两国边境地区一直保持着相对稳定，但双方从未正式划定边界。

自1984年以来，中不边界谈判迄今历时37年，先后共举行了24轮会谈和10次专家组会议。中不边界谈判先后经历了5个阶段，即建立互信和确立四项基本指导原则（第1-5轮）、不丹对争议区的声索与中方提出的“一揽子方案”（第6-12轮）、跌宕起伏和裹足不前的中不边界谈判（第13-18轮）、边界谈判与务实合作并举（第19-23轮）、变局与新局（第24轮）。尽管这五个阶段有起有伏，但总体上呈现出螺旋式发展态势。

（一）第1-5轮边界谈判，此阶段旨在双方建立互信，确立中不边界谈判的基本指导原则。1988年，第5轮边界会谈签署的《联合公报》所达成的“四项指导原则”为1998年两国签署的《关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》奠定了坚实的基础。

（二）第6-12轮谈判，不丹对争议区的主权声索与中方的“一揽子方案”。中方针对不方的一系列主张，提出了“一揽子方案”，但并没有得到不方的积极响应。经过中不双方共同努力，在1998年12月8日，中不双方签署了《关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》。此《协定》较第5轮签署的“四项指导原则”，更加强调“互谅互让”原则。

（三）第13-18轮谈判，中不边界谈判可谓是跌宕起伏和裹足不前的边界谈判。此时期正值不丹南部反政府武装猖獗，不丹需要稳定的周边环境和良好的国际环境。在这五轮谈判中，尽管不方在解决边界问题上表现得裹足不前，但对不丹方面对“加强两国关系”表现得十分积极，以便专心致志剿灭南部反政府武装。

（四）第19-23轮谈判，此阶段表现出边界谈判与务实合作并举的特点。尽管印度方面忌惮中不两国发展友好双边关系，但此期间中不双边贸易发展势头良好，民间交流日渐频繁，中不边界谈判和双边关系也有了新的发展。

（五）第24轮边界谈判在变局与新局中徘徊。2017年“洞朗事件”的爆发是中印关系的转折点，也迟滞了中不边界谈判进程，出现新的变局。2017年，中不边界谈判戛然而止，也一再迁延。在中不双方的共同努力下，2021年4月，双方重启了第24轮边界谈判和第10次专家组会议。2021年4月6至9日，第24轮中不边界谈判第10次专家组会议在中国云南昆明举行。此次会谈，双方一致同意以1988年两国签署的《联合公报》所确立的“四项指导原则”和1998年两国签定的《关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》为基础，确立解决边界问题的“三步走”路线图。2021年10月14日，中不双方通过视频联线的方式在北京和廷布签署了《关于加快中不边界谈判“三步走”路线图的谅解备忘录》。所谓“三步走”的框架，即先确立边界划界的基本政治原则，再具体解决边界争议问题，最后签署协议并在实地勘界。此次《备忘录》的签订是两国多年共同努力的重要成果，这将有力地推动两国划界谈判和双边关系。

（一）殖民遗产与现实交织

自1648年《威斯特伐利亚条约》签订以来，国家的边界以条约形式得以确立。中不边界问题属于殖民遗产与现实交织在一起的矛盾体。尽管中不边界大致遵循着传统的“自然边界”、“习惯边界”，但并没有正式以条约形式清晰确立现代民族国家边界。19世纪以后，英国势力向喜马拉雅山南麓纵深扩张，这改变了不丹与中国的传统政治关系，也对当今中不边界造成重大影响。二战结束后，印度独立建国，印度继承了英国在喜马拉雅山国的殖民遗产，影响不丹的内政和外交。

新中国成立后，在解决历史遗留的边界问题上，中国政府始终坚持“和平共处五项原则”，秉持原则的坚定性和策略的灵活性，始终尊重历史和现实情况，借鉴国际惯例，针对具体国情，照顾两国人民的民族感情，和平协商解决边界问题。尽管中国政府本着尊重不丹的主权独立和国家领土完整立场，始终按照“友好协商”、“互利互让”、“互谅互让”原则解决中不边界问题，但不丹对“互利互让”、“互谅互让”等政策有着不同理解和利益关切。与此同时，印度为了追求自身的地缘政治利益，始终扮演着不在谈判桌前的“第三方力量”，从中搅局、干涉中不边界谈判。

（二）地缘政治的敏感性和中、印、不的“三角互动”关系

依照麦金德的“陆权论”和斯皮克曼的“边缘地带理论”，喜马拉雅边界具有重要的地缘政治价值和高度的敏感性。印度继承了英国的喜马拉雅边界政策，始终追求绝对的地缘政治安全。因此，印度对中国充满了不信任和地缘政治安全方面的考量。尼赫鲁认为，“小的民族国家注定要灭亡的，它可以作为文化上的自治区苟延残喘，但不能成为独立的政治单位”。1974年，印度悍然出兵吞并了锡金，给喜马拉雅各山国带来了巨大的震动。面对印度的野心和霸权，不丹上下可谓小心翼翼，如履薄冰，以规避锡金为印度所吞并的命运。不言而喻，不丹的地理位置赋予了中不边界问题和双边关系具有高度的地缘政治敏感性。

不丹作为喜马拉雅山南麓的一个内陆小国，夹在中印两个大国之间，特殊的战略价值和高度地缘政治敏感性，造就了其在中不边界谈判中游走于中印之间。有鉴于此，中印关系、印不关系与中不边界谈判呈现出“三角互动”关系。换言之，印不关系的“松绑”或“收拢”直接决定了中不边界谈判氛围和空间。

中印关系则是直接影响了不丹在中不边界谈判的态度和政策取向。当中印关系缓和友好时，不丹对边界谈判的态度就较为积极，也容易取得成果；当中印关系紧张时，中不边界谈判就会受阻，不丹会紧紧地与印度绑在一起，但也不会直接激怒中国，会以推脱躲闪之法敷衍应对；当中印关系处于斗而不破的均势状态时，不丹在边界谈判中一般会“左右逢源”，选择务实合作的政策取向。

（三）不丹国内政局对中不边界解决构成的潜在挑战

根据《不丹王国宪法》（The Constitution of the Kingdom of Bhutan）规定，边界变更或划定属于主权事项，不丹主权属于全体不丹人民。依照《宪法》规定的程序，任何边界变动都必须得到不少于四分之三的议会议员同意。这也就是说中不边界划定若要得到实现，法定程序上必须得到不少于四分之三的议员同意方可；若在特殊的情况下，甚至需要全民公投。不言而喻，这些条款对于中不边界的解决存在着潜在的障碍。

自2007年以来，不丹实行了多党议会民主制度。在多党制的情况下，执政党与反对党就某一议题要达成共识，可能存在诸多障碍。因此，在中不边界尚未解决的情况下，不丹国内政局可能会对中不边界谈判和解决可能构成潜在的挑战。

（四）美国的“印太战略”对中不边界解决可能构成的潜在挑战

2017年，特朗普执政时期，美国提出“印太战略”，这一战略也影响到了不丹，进而波及中不边界问题。2018年9月27日，不丹临时政府首席顾问、首席大法官策林·旺楚克（Tshering Wangchuk）前往纽约出席联合国大会，会见了美国总统特朗普。他向美方表达了不丹的关切，希冀美国和联合国等继续在促进世界和平、区域安全与稳定方面发挥关键性作用。

2019年8月11至14日，时任美国副国务卿沙利文（John Joseph Sullivan）率团访问不丹，会见了国王、首相等不丹高级政要。访问期间，沙利文在接受不丹官媒采访时表示，美国国务院愿为不丹教育项目提供“一揽子”资金，以改善不丹的教育状况，虽然美国与不丹没有外交关系，但是美国通过驻新德里大使馆与不丹一直保持着密切的关系；美国承诺捍卫不丹作为一个民主国家的地位，支持不丹的独立主权。对不丹而言，若与美国发展友好关系，将大大改善不丹的安全环境，也可以抵消过度依赖印度的负面影响。尽管不丹作为一个小国，政治影响力有限，但美国等域外国家也会极力拉拢，以实施“遏华”的战略。这些都对中不边界谈判乃至解决构成潜在的挑战。

我国的太平洋岛国研究还面临诸多挑战，主要包括：基础研究不足；研究队伍较为年轻；研究人员缺乏在太平洋岛国长期生活的经历，不懂当地语言，难以真正融入当地社会等。

随着孔子课堂、孔子学院的不断设立，我国援太平洋岛国医疗队和农业专家组的派遣与扩大，以及教育部公派教师赴萨摩亚进行教育援外（后该项目扩大至汤加）等，将来我们一定会看到更多、更深入的研究成果。

客观而言，在改革开放以前，我国的太平洋岛国研究十分薄弱。虽然出现了一些与太平洋岛国相关的研究成果，但多属于知识性和介绍性的文章书籍。国内也没有专门从事太平洋岛国研究的专家学者。

（一）改革开放前我国太平洋岛国研究取得的主要成就及特点

在改革开放以前，我国已经开始出现与太平洋岛国研究相关的成果，但主要是一般性介绍或彰显太平洋岛国争取民族独立和反霸斗争的文章。进入20世纪70年代后，随着中国与太平洋岛国开始建交，也出现了一些关于双方友好往来与推动双边关系发展的文章、内部发行的书籍，以及译文译著。

1.知识性、介绍性成果为主

（1）知识性介绍类成果。（2）太平洋岛国争取民族独立和反霸斗争的成果。(3)中国与太平洋岛国友好关系的成果。

2.少量的译文和译著

改革开放以前，我国出现了少许与太平洋岛国相关的译文和译著，不过因各种原因，其中的不少译著并没有公开发行，只是作为内部读物参阅。就研究机构而言，在改革开放以前，国内尚未出现专门的太平洋岛国研究机构，相关研究主要由国内从事世界史特别是大洋洲和东南亚研究的学者承担，但他们公开发表的研究成果较为少见。

研究发现，改革开放前，我国对太平洋岛国的认知与今天并不完全相同，也没有明确的太平洋岛国的概念。我国对太平洋岛国的研究，主要基于对亚非拉国家民族独立运动的支持和反霸斗争的需要。

（二）改革开放前我国太平洋岛国研究进展缓慢的原因分析

改革开放以前，我国太平洋岛国研究发展缓慢的原因一方面与太平洋岛国自身因素有关，另一方面也与当时我国的综合国力及对外政策有关。

1.经济地理原因

太平洋岛国距离我国较为遥远，多居于太平洋深处，与我国往来多有不便。就经济方面而言，我国当时尚处于计划经济时期，对外贸易十分有限。而太平洋岛国或刚刚获得独立，或尚处于西方大国的殖民统治之下，还不能支撑大规模对外贸易，仅有的对外贸易对象主要限于原宗主国或澳大利亚、新西兰等，并没有与我国进行贸易的迫切需求。

2.太平洋岛国自身因素

（1）在诸太平洋岛国中，除巴布亚新几内亚外，其他岛国普遍领土较小、人口较少，资源相对匮乏。除旅游资源、渔业资源和少数岛国拥有的一定数量的矿产资源外，其它资源都较为有限，对外贸易相对难以发展。（2）只有部分岛国获得完全独立，其余仍为西方国家的殖民地或国防、外交由其协助。（3）太平洋岛国的国际影响力较为有限，难以在国际政治舞台上发挥重要作用。

3.我国与太平洋岛国的联系较为有限

近代时期，我国东南沿海一带的居民已经与诸太平洋岛国有了不同程度的交往，也有少数华人移居太平洋岛国，但总体来看，在改革开放以前，我国与太平洋岛国的联系仍然较为有限。中国与太平洋岛国的关系深刻影响了我国的太平洋岛国研究，使得这一时期我国对太平洋岛国的研究十分有限。不过，这些有限的研究为改革开放后太平洋岛国研究的发展奠定了一定基础，应予以充分肯定。

改革开放后，随着我国对外交往的扩大、经济实力的不断提升及国际地位的提高，我国的太平洋岛国研究走向深入。在这一时期，除太平洋岛国词条被纳入《中国大百科全书》外，我国太平洋岛国研究的领域不断扩大，研究重点日益集中，成果形式日益丰富，人才培养受到越来越多高校的重视。同时，学术研究与服务国家和社会相结合，助力国家发展。

（一）太平洋岛国词条被纳入《中国大百科全书》

《大百科全书》第二版中，与太平洋岛国相关的词条达到33条。在《中国大百科全书》第三版中，已经独立的14个太平洋岛国和法国在太平洋上的两个海外属地全部在列。

（二）太平洋岛国研究的成果形式日益丰富

改革开放之后，随着国外研究成果的陆续引入，中国与太平洋岛国关系的持续发展，以及学者们外语能力的不断提高，太平洋岛国成果形式日益丰富。首先，在一般介绍性文章的基础上，各种专题类书籍陆续出版发行。其次，图鉴和图谱类成果开始出现。第三，以太平洋岛国为研究对象的系列文章陆续问世，其中影响最为深远的是《世界知识》刊发的系列文章。第四，有关太平洋岛国的译著日益丰富。最后，越来越多的人开始从事太平洋岛国研究，硕博论文层出叠现。

（三）太平洋岛国的政治、外交、经贸、气候变化和海洋治理研究等日益得到重视

研究发现，学者们对于太平洋岛国的研究领域十分广阔，主要集中在（南）太平洋区域合作与地区主义、太平洋岛国政治与外交（中国与太平洋岛国的关系）、太平洋岛国的经济与贸易、大国对太平洋岛国的援助、气候变化与海洋治理等领域。此外，学者们也开始关注太平洋岛国的历史、文化、教育、宗教、民族等问题，撰写了一批相当有分量的相关论文。

（四）学术研究日益与服务国家和社会相结合

进入21世纪后，部分中国学者深切感受到实地调研的重要性和迫切性，他们通过各种方式开始奔赴太平洋岛国，或执行国家援助任务，或进行学术调研，并在此基础上撰写学术论文与著作。同时，也有越来越多在太平洋岛国工作的人开始进入太平洋岛国研究领域。由于太平洋岛国研究的兴起与我国的现实需要，特别是国家和地方决策直接相关，因此太平洋岛国研究在改革开放后还呈现出一个明显的特点，就是各级各类研究报告和专报较多，直接服务国家和地方决策。

（五） 本硕博人才培养越来越受重视

在太平洋岛国研究的研究生培养方面，较为突出的高校有聊城大学、吉林大学、中山大学、外交学院、华中师范大学、华东师范大学、苏州科技大学、广东外语外贸大学等。此外，暨南大学、上海海洋大学、上海师范大学、中国社会科学院大学等也都有以太平洋岛国为选题的硕士论文。在本科生培养方面，目前国内虽然还没有招收太平洋岛国专业或方向的本科院校，但已有多所高校为本科生开设相关课程。

改革开放后，我国太平洋岛国研究呈现出鲜明的特点，主要包括：（一）以编撰《列国志》培养学术队伍；（二）以设立研究中心带动团队合作；（三）以各类科研项目凝聚研究重点；（四）以创办期刊和学术共同体推动学术交流等。

（一）以编撰《列国志》培养学术队伍

2004年，社会科学文献出版社适时启动了《新版列国志》的编撰工作，其中太平洋岛国部分由聊城大学太平洋岛国研究中心承担。2015年该中心的第一本太平洋岛国列国志——《新版列国志 斐济》出版发行。此后，其他已经独立太平洋岛国的列国志陆续出版发行。太平洋岛国《列国志》的出版发行，为我国太平洋岛国研究培养了一支坚强的队伍，也使得聊城大学太平洋岛国研究中心声名鹊起，使之成为国内太平洋岛国研究不可或缺的重镇。

（二）以设立研究中心带动团队合作

我国第一个专门从事太平洋岛国研究的中心，是2012年9月组建的聊城大学太平洋岛国研究中心，该中心在太平洋岛国《列国志》编撰、《太平洋岛国研究集刊》和《太平洋岛国蓝皮书》出版、《中国大百科全书》太平洋岛国词条编写，以及中国太平洋岛国研究高层论坛举办等诸多方面都发挥领头羊作用。此后，国内陆续出现了一批类似研究机构。这些研究中心和科研院所成立后，通过编写研究通讯，创办学术刊物，撰写《蓝皮书》，举办学术会议等，积极推动团队合作，形成了各自鲜明的研究特色。

（三）以各类科研项目凝聚研究重点

为了推动我国的太平洋岛国研究，国家哲学社会科学工作办公室、教育部、商务部、国家民委、国家海洋局以及各省社会科学规划管理办公室等纷纷设立太平洋岛国方向的课题，引导学者相关研究。此外，与太平洋岛国有经贸往来或其他合作的多个省份也都通过社科规划办设立了专门的太平洋岛国研究项目；各省相关机构、高校或研究会也纷纷设立太平洋岛国研究项目。

（四）以创办期刊和学术共同体推动学术交流

为推动我国的太平洋岛国研究，聊城大学太平洋岛国研究中心先后推出了《太平洋岛国研究》集刊和《太平洋岛国蓝皮书：太平洋岛国发展报告》。中山大学编撰的《大洋洲蓝皮书：大洋洲发展报告》，每年也都有专门的章节探讨太平洋岛国的相关问题。除学术刊物外，我国的太平洋岛国学术共同体也开始出现。这些学术刊物与学术共同体的出现，为我国太平洋岛国研究学者提供了良好的科研交流平台，极大地加强了学者之间的交流与合作，也进一步推动了我国的太平洋岛国研究。

改革开放后我国太平洋岛国研究的快速发展，一方面是我国经济高速发展和国际地位提高的结果，另一方面，与“一带一路”倡议的提出、中国与太平洋岛国关系的提升及我国区域国别研究的发展密切相关，未来我国的太平洋岛国研究同时面临着重大机遇和诸多挑战。

（一）我国太平洋岛国研究快速发展的新机遇

我国太平洋岛国研究面临新的发展机遇，从国家到地方，我国多个层面都积极行动起来，共同推动太平洋岛国的研究。从国家层面来看，自2012年教育部开始设立国别和区域研究中心以来，已有数个研究中心专门从事太平洋岛国的研究。2019年中国社会科学院世界历史研究所新设太平洋与太平洋国家史研究室，着重推动我国的太平洋岛国研究。从地方层面来看，多个省份从服务地方和国家发展出发，推进智库建设和团队建设。从个人层面来看，一批著名高校或科研机构毕业的专家学者正在默默耕耘，致力于太平洋岛国的研究。

（二）我国太平洋岛国研究面临的挑战

在满怀信心迎接新发展机遇的同时，我们也应清醒地认识到，我国的太平洋岛国研究还面临诸多挑战，主要包括：基础研究不足；研究队伍较为年轻；研究人员缺乏在太平洋岛国长期生活的经历，不懂当地语言，难以真正融入当地社会等。

随着孔子课堂、孔子学院的不断设立，我国援太平洋岛国医疗队和农业专家组的派遣与扩大，以及教育部公派教师赴萨摩亚进行教育援外（后该项目扩大至汤加）等，越来越多的中国人奔赴太平洋岛国。他们长期与岛国民众共同生活，在完成国家使命的同时，越来越熟悉太平洋岛国的语言、文化和宗教，也越来越得到太平洋岛国人民的认可与尊重，因此我国的太平洋岛国研究虽然面临诸多挑战，但未来发展潜力十分巨大，将来我们一定会看到更多、更深入的研究成果。

提到预防性战争，人们通常会以第一次世界大战前的德国、日俄战争和太平洋战争前的日本、1981年突袭伊拉克核设施的以色列、2003年入侵伊拉克的美国为主要讨论对象，但甚少提及历史上英国所发动的预防性战争，一般只对英法未能在20世纪30年代对纳粹德国发起预防性战争感到遗憾。对于以海权为安全基石的英国，学界一般认为其受到海权局限性的制约，导致其战争哲学偏重于防御导向。无疑，这种认识在相当程度上忽视了英国具有着眼于主动消除威胁的预防性战争思维。英国的预防性战争思维主要针对海权威胁，这一点尤其体现在三个历史案例上，即1807年炮轰哥本哈根的行动、1899-1915年对德国进行预防性打击的构想，以及1940年的米尔斯克比尔事件。

1807年英国舰队炮轰哥本哈根的行动，往往被视为英国预防性战争思维的奠基之作。在拿破仑战争中，为阻止丹麦加入法国的“大陆封锁”体系，特别是担心丹麦在法国的压力下封锁对英国至关重要的波罗的海，利用其可观的海军力量阻断来自波罗的海的商品和海军造船材料供应，甚至与法国并肩作战，直接挑战英国的海上霸权，英国蓄意制造了炮轰哥本哈根的行动。

英国突袭哥本哈根的行动表面上是针对丹麦舰队，以避免在拿破仑大陆封锁的重压下，波罗的海通道对英国关闭，但实际上是为了挫败拿破仑法国在特拉法尔加海战失利后继续寻求在海上挑战英国的努力。这一行动有力地巩固了英国的海权优势，奠定了最终击败拿破仑法国的基础。

约翰·费希尔在1904-1910年和1914-1915年两次出任英国第一海务大臣。费希尔一直着眼于对德国发动预防性战争，即“哥本哈根化”德国公海舰队，以一劳永逸地消除德国对英国海权带来的威胁。

早在1899年，时任英国地中海舰队司令的费希尔就曾考虑在未来的对德战争中对距柏林仅90英里的波美拉尼亚海岸发动两栖突袭行动。在1905年的摩洛哥危机中，费希尔曾主张派出英国海峡舰队前往波罗的海演习，以威慑德皇威廉二世的冒险倾向。他甚至提出，英国舰队在必要时可以将演习变成真正的战斗。

如果说费希尔在1905年的主张还是以威慑德国为主的话，那么他主持制定的1907年英国海军作战计划就鲜明地体现了其主动进攻精神。这份计划首先提出夺取德国近海的博尔库姆岛，以便英国夺取波罗的海的制海权。同时，此举还可使英国掌握战略主动权，迫使一直坚守不出的德国公海舰队出港同英国展开舰队决战，为英国彻底摧毁德国海军创造机会。在1909年的帝国防务委员会会议上，费希尔再次建议在柏林以北90英里地区派遣一支陆军部队进行登陆作战。

1915年初，费希尔又提出“波罗的海计划”，主要内容有两点：第一，由英国舰队运送大批俄军在波美拉尼亚海岸登陆，迫使德国出动公海舰队驰援波罗的海，为英国利用优势力量开展舰队决战创造机会；第二，俄军登陆后直插德国腹地，而部署在西线的德军主力难以及时回援，只能眼睁睁地看着俄军攻占柏林，重演七年战争的一幕。

除提出一系列作战构想和计划外，费希尔还至少两次直接提出“哥本哈根化”德国舰队的设想。1904年底，费希尔在同英王爱德华七世的私人谈话中首次提到在德国舰队壮大之前对其进行预防性打击，即重演拿破仑战争中英国舰队突袭哥本哈根的丹麦舰队的一幕。1908年初，费希尔再次向爱德华七世提及了在基尔“哥本哈根化”德国舰队的设想。当然，费希尔的提议因为被斥为“太疯狂”而遭到了爱德华七世的拒绝。尽管费希尔从未公开宣称要“哥本哈根化”德国舰队，但从1899-1915年费希尔关于对德作战的一系列构想看，他确实一直在谋划对德国舰队进行预防性打击。

“米尔斯克比尔事件”又称“奥兰事件”，它是指1940年7月英国为防止战败的法国将其仍完好无损的舰队交给德国，而对驻泊于法属北非米尔斯克比尔港和奥兰港的法国舰队发起突袭的事件，这次突袭属于英国旨在夺取法国舰队的“弩炮行动”的一部分。法国崩溃后，英国认为德国利用法国舰队对英国发起入侵迫在眉睫，并且德国已准备好利用占领的法国和低地国家海岸打击英国的商船货运，这也是依赖海运的英国所无法承受的。

在米尔斯克比尔事件中，英国海军击沉了法国海军“布列塔尼”号战列舰，重创了“普罗旺斯”号战列舰和“敦刻尔克”号战列巡洋舰，只有“斯特拉斯堡”号战列巡洋舰逃到土伦。米尔斯克比尔事件前后，英国在朴茨茅斯等本土港口和埃及的亚历山大港分别控制了2艘和1艘法国“布列塔尼”级战列舰，在突袭达喀尔的行动中重创了法国“黎塞留”号战列舰。在卡萨布兰卡的“让·巴尔”号战列舰则一直未完工。这一系列攻击确保了法国海军彻底不再构成对英国的威胁，让英国一直担心的海军力量对比失衡的危险不复存在。

从上述三个历史案例中，我们可以概括出英国秉持预防性战争思维应对海权威胁的基本内涵和主要特征：

第一，英国始终具有通过预防性战争方式消除海权威胁的可能性，这种可能性源于英国在海权问题上强烈的不安全感，由此催生出追求绝对安全的心理需求。作为一个海权国家，英国对其他国家海军力量的增长有着本能的高度敏感。在感受到他国海军带来的挑战和威胁后，英国通常会有三种应对选项，即开展海军竞赛、通过谈判要求他国裁军或放缓海军建设速度，以及通过预防性战争“哥本哈根化”他国舰队。在第一次世界大战前，费希尔“哥本哈根化”德国舰队的提议，也是英国为获得绝对安全感而考虑的终极选项。从结果上看，英国在1807年和1940年的行动分别成功地打断了拿破仑法国和纳粹德国海权力量增长的进程，减轻了它对遭到权势持续增长的敌人打击的恐惧。

第二，英国以预防性战争应对海权威胁的惯性思维，主要受到假想敌的动机和实力两大因素的制约。由于英国长期掌握海上霸权，因此动机因素对英国决策和预防性战争惯性思维的形成影响更大。丹麦在拿破仑法国的压力下封锁波罗的海或将其舰队交给法国、威廉德国建成一支实力接近英国海军的舰队，以及法国舰队加入纳粹德国对英作战，对英国而言都是无法接受的后果。

实力因素是指英国对发动预防性战争的风险和成本的评估，即英国能否以可接受的成本来成功实现其打断潜在敌国发展势头的目标。具体来说有两点：其一，对象国的军事实力，特别是海军实力是否能给英国造成难以接受的损失；其二，英国是否能承受打击对象国可能引发的政治后果，即打击范围和战争烈度是否可控。简言之，英国能否有把握挫败敌人的防御和反击，取得一场酣畅淋漓的速胜，并且不至于导致冲突不断升级。

第三，英国发动的预防性战争遵循了其一贯的有限战争模式，这种有限性主要体现在目标有限和规模有限两个方面。在目标方面，英国的预防性战争思维主要局限在海权层面，而并未如德国和日本发动的预防性战争一样上升到赌上国运的高度。在规模方面，英国并不寻求通过预防性战争推翻敌国政权或进行军事征服，而是着眼于最大限度地削弱敌方的权势，消除对英国海权和国家安全的威胁，将战争规模和烈度限定在一定范围内，这也是控制成本和风险的理念的体现。

第四，决策者个人因素对英国以预防性战争思维应对海权威胁有着不可忽视的影响，它决定了英国是否能按照预防性战争思维制定政策，以及在关键时刻是否有决心发起预防性战争行动。坎宁是促成英国炮轰哥本哈根的关键人物。费希尔海军专业人士和铁血军人的形象贯穿了他整个职业生涯，他在多个岗位任上一直积极备战，并奉行同敌人作战要“先下手为强、迎头痛击、四处开花”的战争哲学，因此其内心始终潜藏着“哥本哈根化”德国舰队的冲动就不足为奇了。此外，英国在1940年做出坚决消灭法国舰队的决定，也在很大程度上与丘吉尔有关。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确指出推动“一带一路”高质量发展。“一带一路”高质量发展提上国家议程后，在实际政策层面进入加快推进阶段，“一带一路”高质量发展的目标更为清晰，具体要求也更为明确。

高质量发展，就是从“有没有”转向“好不好”。高质量发展不只局限于经济领域，而是对经济社会发展方方面面的总要求。作为开放型经济平台的“一带一路”建设，经历过最初期铺摊子式发展后，也必然呼应高质量发展的客观要求。

2018年，习近平主席最先提出“一带一路”高质量发展。这是“一带一路”建设由最初阶段转向新阶段的方向性标志。2019年，习近平主席在第二届“一带一路”国际高峰合作讲坛开幕式上强调：面向未来，我们要聚精会神、深耕细作，共同绘制精谨细腻的“工笔画”，推动共建“一带一路”沿着高质量发展方向不断前进。

2021年第十三届全国人民代表大会《政府工作报告》明确了有关“一带一路”高质量发展的六大内涵：一是形成多维立体、畅通高效的基础设施互联互通网络体系；二是深入推进政策、规则、标准对接合作，提升软联通水平；三是坚持市场化运作，构建政府引导、企业主体、民间促进的多元共建格局；四是坚持开展广泛深入、多元互动的人文交流，夯实民意基础；五是兼顾各方关切，不断完善利益共享、风险共担的合作机制；六是顺应新发展趋势，建设创新、绿色、健康的“一带一路”。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确指出推动“一带一路”高质量发展。“一带一路”高质量发展提上国家议程后，在实际政策层面进入加快推进阶段，“一带一路”高质量发展的目标更为清晰，具体要求也更为明确。

（一）大批重点项目建设克服疫情带来的要素流不畅等困难，取得突破性进展

2020年疫情暴发后，70个走廊项目建设运营正常开展，其中，中老铁路全线完成铺轨，中老高速公路万象至万荣段建成通车，中泰铁路一期线上工程合同达成一致，雅万高铁建设实现节点目标建设进展完成73%。中欧陆海快线工程匈牙利段项目EPC主承包合同正式生效，巴基斯坦拉合尔橙线项目已正式开通运营通车一年，中俄东线天然气管道等建设稳步推进，黑河—长岭段已于2021年10月建成。中欧班列2020年全年开行12406列，同比增长50%，首次突破“万列”大关，综合重箱率达98.4%。此外，海外港口布局愈发完善。瓜达尔港开通固定班轮、完成自由区南区基础设施建设和招商、开展阿富汗转口贸易。汉班托塔港启动多项大型投资项目。中远海运完成对希腊比雷埃夫斯港的增持，收购德国汉堡港CTT码头35%的股权。上港集团在以色列投资建设并拥有运营权，具有“智能港口”之称的自动化集装箱港口正式启动运营。

（二）中国与沿线国家经贸投资保持较快增长

八年来，中国与沿线国家货物贸易进出口总额超9.2万亿美元，对沿线国家非金融类直接投资超1300亿美元，在沿线国家承包工程新签合同额超9300亿美元。2020年全年中国与沿线国家货物贸易额1.35万亿美元，同比增长0.7%，占我国总体外贸的比重达到29.1%。对沿线国家非金融类直接投资177.9亿美元，增长18.3%，占全国对外投资的比重上升到16.2%。2021年上半年，中国对“一带一路”沿线国家进出口增长27.5%，高于同期整体增速，非金融直接投资增长8.6%，占全国对外投资比重升至17.8%。

（三）“一带一路”受到越来越多国家的持续支持

 “一带一路”已发展成为当今世界涉及范围最广、规模最大的国际合作平台。迄今，建立了中巴经济走廊交通基础设施工作组、中缅经济走廊交通合作工作组等“一带一路”交通合作机制；在次区域层面，共同编制了《大湄公河次区域交通战略2030》《中亚区域经济合作交通战略2030》《中亚区域经济合作铁路发展战略2030》《中巴经济走廊远景规划交通规划（2014—2030）》等文件，共同谋划区域交通发展规划，推动与相关国家现有规划的有效衔接。截至2021年底，中国已与145个国家和32个国际组织签署了200多份共建“一带一路”合作文件，涵盖投资、贸易、金融、科技、人文、社会、海洋等领域。

（四）多元化投融资体系逐步健全

2020年，丝路基金新增签约项目10个，新增承诺投资金额约8亿美元和114亿元人民币。截至2020年底，丝路基金通过以股权为主的融资方式，签约各类项目49个，承诺投资金额约117亿美元和438亿元人民币，覆盖了“一带一路”沿线多个国家。同时亚投行成员国数量稳步提升，成员国扩容到103个，涵盖了世界大部分国家和地区。新冠疫情暴发以来，亚投行成立了应急基金，惠及越南、格鲁吉亚、巴基斯坦、土耳其、哈萨克斯坦等19个国家。人民币国际化的进程逆势推进，人民币跨境支付系统业务已覆盖70多个共建“一带一路”国家。人民币计价影响力不断扩大，2020年以人民币计价的大宗商品期货品种增至6个。

一是与“数字”结合。推进“数字一带一路”建设，在沿线国家未来产业转型中把握主动。经过多年努力，中国具备建设数字丝绸之路、创新丝绸之路的技术条件与能力。中国数字经济基本上占到国民生产总值逾三分之一，在对外贸易、投资及产能合作方面，数字经济的潜力日益显现。中国高度重视数字经济国际合作，已提出《全球数据安全倡议》。中国超大规模的市场也使很多发展中国家需要与中国开展数字经济合作。

二是与“绿色”结合。迎接全球“碳中和”浪潮，响应并切实履行减排承诺，推动“绿色一带一路”行稳致远。“绿色丝绸之路”是“一带一路”倡议走向高质量发展阶段的必然选择，是中国自身发展理论成功实践的总结。推动海外项目与各国碳中和目标相适应，与沿线国家共商共议推出“一带一路”的环境、社会与企业管理（ESG）投资评价体系，积极迎接碳中和浪潮，使绿色成为标配，“一带一路”建设才更有活力，其持续性才更能得到保证。2021年11月中美在格拉斯哥联合国气候大会宣布《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，这将进一步助力全球实现温控目标。

三是与“健康”结合。把应对公共卫生危机作为重要方面，推动建设“健康一带一路”。“一带一路”沿线国家多是发展中国家，医疗条件差、医疗能力不高，公共卫生体系也没有全面建立，而包括传染病在内的各种疾病问题的严峻性十分突出。新冠疫情全球蔓延，使推进“健康丝绸之路”建设显得更为迫切。当前，疫情形势依然严峻，短期难见平息希望，更需要国际社会通力合作，增加对发展中国家的卫生援助。中国对世卫组织已提供巨大支持，已向该组织提供两批共5000万美元的现汇援助。中国已向100多个国家和国际组织提供超过16亿剂疫苗。中国同16个国家开展疫苗联合生产，同30个国家一道发展“一带一路”疫苗合作伙伴关系倡议。

四是与“价值链”结合。“一带一路”高质量发展进程中，有效契入并随势调整全球价值链。对疫情引发的全球价值链、产业链调整做好准备，推动“一带一路”产业链布局顺畅、完整。面对疫情冲击下美西方加速产业链布局调整的种种动向，中国也要对自身产业链安全进行重新评估。一方面，对西方一些国家试图对我开展的“卡脖子”行动要心中有数，集中资源推进自主创新，以掌握主动，摆脱被动；另一方面，要警惕我们可能遭遇的“断链”，在参与全球价值链时既要着眼全球，也要有能自主把控产业链、供应链的安全意识。

中美发表《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》（简称《上海公报》）过去整整50年了。如今中美关系又来到一个决定前途和去向的十字路口。

在中美开启和解进程之前，两国有过22年的敌对和隔绝。然而，国际形势是在变化的，中美两国也处于变化之中。对美国来说，打开两国关系的需要是很明显的。首先，美国陷在越南战争之中多年，这场战争严重消耗了美国的资源，分裂了美国社会，损坏了美国的国际形象。其次，美苏竞争日趋激烈，美国面临着苏联在第三世界空前的扩张，中美和解将成为对苏联扩张的重大牵制。再次，新中国经受住了美国及其盟国20多年的封锁和禁运，不仅没有倒下，而且建立了工业化的初步基础，在国际舞台上的影响力也逐渐增大。

对中国来说，改变中美关系的必要性一样明显。首先，“文革”使中国在外交上陷于孤立，这种局面亟待改变，由于美国仍然是西方世界的头号强国，打破中美关系的僵局有助于中国恢复和拓展与外部世界的交往，更好地发挥中国在国际事务中的作用。其次，苏联在中苏和中蒙边境陈兵百万，对中国构成了现实的安全威胁，改善中美关系有助于中国对付苏联的威胁。再次，由于美国深深地介入了台湾问题，中美和解有助于早日解决台湾问题。

中美双方互有需要，都认为搞扩张的苏联对各自的威胁超过了中美对彼此的威胁。1969年10月以后，双方经过小心翼翼的试探、“小步舞”、通过种种渠道发出信息，包括通过多个第三方的传话和乒乓外交，终于实现了1971年7月基辛格对中国的秘密访问，商定了尼克松总统对中国的“破冰之旅”。

中美关系解冻发生在冷战的高峰时期，而冷战的一个特点就是意识形态之间的对抗。在中美走向和解过程中，可否把国家利益与意识形态切割开来是一个大问题。双方决策者都清楚两国之间巨大的政治制度和意识形态上的鸿沟，双方都是从各自国家利益的需要出发与对方进行和解的，而不是为了改变对方的信仰、理念和生活方式。在意识形态方面，当时还有一个比较特殊的情况，那就是中苏之间的分歧远远大于中美之间的分歧。与美国意识形态的威胁相比，苏联意识形态的威胁要严重得多、危险得多。实际上，正是这种状况推动了中美和解。

国际关系的研究者都认为，决策者的决定和行为要受民意和舆论的制约，这没有错，但这只是事情的一方面。另一方面，如果决策者足够果断，足够大智大勇，并且认准了方向，拿定了注意，那么他也是可以反过来引导舆论、教育舆论的。尼克松访华前发表的多篇文章和讲话，实际上都是对美国舆论的一种引导。其结果是，美国社会普遍接受了与中国的和解，美国媒体的反应也基本是正面的。

中美关系的突出问题是美国在台湾的介入妨碍了中国实现国家统一，中美和解的关键就是要解决这个问题。尼克松在1972年2月22日与周恩来的会谈中，再次确认了美方对台湾问题的五项原则：第一，只有一个中国，台湾是中国的一部分，美国不再发表类似“台湾地位未定”的声明；第二，美国不曾也不会支持任何台湾“独立”运动；第三，美国在逐渐撤出台湾时，会竭尽所能运用影响力，阻止日本进入台湾；第四，美国支持任何和平解决台湾问题的办法；第五，不支持台湾方面“反攻大陆”。其中第四点实际上是要求中国政府放弃对台湾使用武力，这是美方在中美大使级会谈中的一贯要求，中方从未接受过。

尼克松访华最重要的成果是达成了《上海公报》。美方关于台湾的立场是这样表述的：“美国认识到（acknowledges），在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。”这一说法确认了三个基本事实：第一，只有一个中国，台湾属于中国，即中国对台湾享有主权，这就明确了台湾的主权问题，否定了“台湾地位未定论”；第二，海峡两岸在一个中国问题上是有共识的；第三，美国对上述两点没有异议。由于当时美国还与台湾保持着“邦交关系”，因此美方表述中的“中国”的涵义是不清楚的。美方还“确认从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标”，但没有提及1954年的美台条约，即是说留待以后解决。

《上海公报》中的遗留问题是由《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报（1979年1月1日）》和《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报（1982年8月17日）》解决的。《中美建交公报》载明：美方“承认(recognizes)中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”。这样，“中国”的涵义就清楚了。“中国”就是中华人民共和国，美台之间只能保持“非官方关系”。这是美国在处理任何涉台问题上的一个总的原则，一个不可逾越的界线。《中美建交公报》还重复了《上海公报》的说法，美方“承认(acknowledges)中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”。一个中国的原则得到明确和确认。《八·一七公报》中美方再次承诺“无意侵犯中国的主权和领土完整，无意干涉中国的内政，也无意执行‘两个中国’或‘一中一台’的政策”，这是美国政府第一次在两国之间的公开文件中作出这样的承诺，是对一个中国原则力度更大的重申。公报的核心内容是第六条：美国政府声明，它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，售台的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年的水平，并准备逐步减少，“经过一段时间导致最后的解决”。公报虽然仍然没有最后解决美国售台武器问题，美方的承诺仍然带有模糊性，但它对美国是个约束，也为中美关系全面发展提供了可能。

中美三个联合公报作为一个整体系统地阐述了一个中国原则，在具体谈判过程中，中方坚持了循序渐进的做法，坚持原则的坚定性与表述的灵活性结合，彼此有多处相互妥协。

《上海公报》的主旨是要提出一个中国的原则，解决台湾的主权问题。但如何提出、如何措辞是很有难度的，尤其是在当时美国尚未与中国建交，还与台湾保持着“邦交关系”的情况之下。最后，双方同意了现在这样一种说法，即中方阐明自己的立场，美方对海峡两岸中国人的立场“不提出异议”。

建交谈判是要把一个中国的原则具体落实下来，双方遇到的困难更多，主要的妥协有三项。第一，美方接受了中方提出的三项条件，包括废除1954年的美台条约，中方同意美方以“终止条约”的方式解决“废约”问题。第二，美方要求中方承担不使用武力解决台湾问题的义务，遭中方拒绝。美方退而求其次，提出要在发表建交公报的同时发表一项声明，希望台湾问题和平解决，要求中方不予以反驳。中方回应说，中方也要发表一项声明，解决台湾回归祖国、完成国家统一的方式，完全是中国的内政。第三，美方又提出， 1980年后美国仍要向台湾出售武器。这对中国是一个两难的抉择：如果同意美方条件，售台武器的问题可能长期得不到解决；如果拒绝，正常化的机会可能稍纵即逝。邓小平权衡利弊，最后果断决定，先建交，售台武器问题建交以后接着谈。

《八·一七公报》也是双方妥协的结果。双方的主要争议是：（1）中方要求将解决美国售台武器与《上海公报》《建交公报》中双方确认的互相尊重主权和领土完整、互不干涉内政的原则直接挂钩，美方反对；（2）美方要求将其解决售台武器问题的承诺与中方争取和平解决台湾问题的政策直接挂钩，遭中方拒绝；（3）关于美方解决售台武器问题的承诺，中方力求尽可能明确，即美方要确定一个期限，“在规定的期限内，出售给台湾的武器将逐年减少，以致最终完全停止”，美方则力求含混。正因为美方在公报中的承诺中尚有模糊之处，中方阐明立场：第一，期待美方认真履行承诺，不要玩弄数字或借口生产上的原因而引起新的争执。“经过一段时间导致最后的解决”， 这个“一段时间”的涵义很清楚，即是有限的，不应推到遥远的将来；至于“最后的解决”， 只能是最终停止售台武器，而不应作任何别的解释；逐步减少当然不是一年减少一美元。第二，台湾回归祖国的问题完全是中国的内政，不允许曲解为美国停止售台武器以台湾问题和平解决为前提。第三，《与台湾关系法》是美国单方面制订、严重违反中美建交公报原则的，美国总统在执行该法时有很大的机动权限，美方应正视这个问题。

如今中美两国关系处于“破冰”以来的低点，这又是怎样造成的呢？

奥巴马在2011年《国情咨文》中表示由于中国经济的持续快速增长，美国人普遍产生了可能失去“世界第一”的焦虑感。美国国家情报委员会2012年底的报告也预测，到2030年美国可能结束超级大国的地位，面临“同等大国中的首位”（first among equals）的地位。特朗普不仅发起了对华贸易战，而且对中国进行了全方位的打压，使中美关系跌入建交以来的低谷，也严重伤害了两国关系的民意基础。拜登政府虽然一再表示“不寻求与中国对抗”，却把中国定位为长期的激烈的战略竞争对手，把中美关系视为“竞争、合作、对抗”三者的混合物。美方说一套，做一套，实际是在强化同盟体系，指望盟国与美国一起围堵中国；对中国再次挥舞人权大棒，干涉中国的内政；继续把新冠溯源问题政治化；尤其在对台关系上打“擦边球”，继续冲撞一个中国的底线。中美关系到了需要再次重建的关键时刻。

双方应该以拓展共同利益为导向来处理两国关系。后冷战时代的国际形势的两个大趋势是全球化和多极化。中美两国间彼此相互依存是几十年全球化的结果，要单方面 “脱钩”是脱不了的。中国的发展、中华民族的复兴不是为了赶超美国，中国无意取代美国，既没有这个意愿，也没有这个实力。中国历代领导人都表示反对霸权主义，不搞霸权主义。中国不认同“国强必霸”的陈旧逻辑。希望美国决策者走出对中国的战略误解和误判，不再把中国当“假想敌”，如实看待中国的发展，与中国一起实现中美关系的新和解，这才是对两国、对地区和世界都有益的。