2018年美国出台《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），2019和2020年又陆续发布补充规定和实施细则。这是美国自2007年颁布《外国投资与国家安全法》（FINSA）之后又一次对外资安全审查制度进行重大修订，是美国外资准入制度的最新变化。FIRRMA的颁布实施，极大增强美国外商投资委员会（CFIUS）的审查权限，并不断扩大其审查范围，使其对来自中国的直接投资审核愈加严格，导致中国企业赴美投资急剧下降，投资风险不断增加。
一、美国外资安全审查制度的发展与变革
美国国会在1917年颁布《与敌国贸易法案》，授予总统在特殊时期，即战争时期或国际紧急状态时期，有限制甚至阻止外资进入美国的权利。该法案首次提出“安全审查”的概念。此后，美国发布多项政策收缩对美国外商投资的审查，以求稳定国内经济。1975年，时任总统福特发布《第11858号行政命令》，创建了美国外资安全审查核心机构——CFIUS，这一跨部门的外商投资委员会主要负责外资的监管与审查。早期的CFIUS职能并不明确，管辖范围也十分有限，在后续的实践中未能发挥预期作用。美国意在对CFIUS进行改革，2007年，美国国会通过立法对1988年颁布的《埃克森-佛罗里奥修正案》进行修订，出台了《外国投资与国家安全法》（FINSA)，美国外资安全审查制度的相关法律准备与机制框架最终确立，并开始走向成熟。
2018年8月，美国国会两院通过、时任总统特朗普签署了《外国投资风险评估现代化法》（FIRRMA)，这是继2007年FINSA颁布后十年以来首次重要修订，对美国外资安全审查制度影响重大。2020年1月13日，美国财政部发布《关于外国人在美国进行特定投资的规定》《关于外国人在美国进行有关不动产特定交易的规定》（以下合称《最终法规》）。《最终法规》是FIRRMA法案的实施细则，对FIRRMA的实施提供了针对性、细节化的规定，进一步扩大了CFIUS对外商投资的审查权利，并详细规定了相关交易的声明和申报程序，增加了关于强制声明和自愿声明的相关规定，这标志着美国外资审查政策的进一步收紧。
二、美国出台外资审查新法案的现实动因
2008年次贷危机后，美国国内矛盾加剧，国内外形式均不乐观，美国国内孤立主义、保护主义思潮再度回归。2017年特朗普就任美国总统之后，更是进一步将“以美国为中心”的思想落实到施政政策中，在各领域贯彻“美国优先”理念，企图通过民粹主义经济手段“使美国再次伟大起来”。在此背景下，特朗普政府收紧对外资的审查，严格保护国内制造业和敏感行业关键技术，以此来维护美国的核心竞争力，同时收割美国内的民意和选票。
自1988年颁布《埃克森-佛罗里奥修正案》后，CFIUS的管辖权长达三十年基本没有变更。作为美国外资安全审查的关键机构，CFIUS越来越无法有效应对美国日益复杂的国家安全担忧与快速增长的审查需求。通过CFIUS进行安全审查的交易数量快速增长，CFIUS面对的交易审查情况日趋复杂、反复审查案件不断增多，但仍存在工作人员数量不足、职位空缺、职能不清的问题。
同时中国在高新技术行业和科技创新方面都展现了极强的竞争力和发展势头。2015年，中国颁布实施制造强国战略的第一个十年行动纲领《中国制造2025》，随后2016年中国成为仅次于美国的全球第二大资本输出国，这引起了美国的严重关切和强烈反弹。2018年以来，中美贸易摩擦逐步出现全面性和持续性的特征，而中国抗住压力持续稳定的发展更加刺激了美国的冷战思维。美国国防部于2018年发布的《美国国防战略报告》中提及，现在美国国家安全首要考虑的是国家间战略竞争问题，该报告将中国定义为美国长期的战略竞争对手。
三、美国外资安全审查制度新规的实质变化
扩大受管辖交易的范围。在FINSA的基础上，FIRRMA明确授权CFIUS对不动产交易有审查权限的具体情况，对其他涉及美国基础设施、关键技术和个人信息的特定投资进行了解释，相关投资交易都被纳入CFIUS的审查范围内。
增强CFIUS的审查权。进一步扩大CFIUS的监督权，赋予其终止交易权和司法审查豁免权。收紧对缓解措施的要求和条件，旨在规定外国投资者可自行采取一系列措施缓解该项投资对美国国家安全带来的威胁，前提是该项投资不涉及国家重要机密，不足以使CFIUS对其叫停。
增加强制性申报的要求。FIRRMA对外国投资者在美国的投资中涉及关键技术、个人信息的某些交易做出了强制申报的要求，目的是加强对涉及美国敏感领域的外国投资的限制与管辖。此外延长了CFIUS的审查时限，对一项交易的审查最长时间由90天延长至120天。
重要的是，将中国列为“特别关注国家”，专门增加关于“中国特别报告”的具体要求。虽然FIRRMA并未对“特别关注国家”进行明确界定，但根据CFIUS既往审查历史及FIRRMA草案中曾明确指出CFIUS需对来自中国的与国家安全相关的投资给予更多关注。由此可看出，中国就是美国意有所指的“特别关注国家”之一。FIRRMA法案还专门增加了关于“中国特别报告”的具体要求，规定美国商务部部长不迟于FIRRMA法案颁布两年后并在此后每两年至2026年，应向美国国会和CFIUS提交一份关于中国主体在美国进行直接投资交易的报告。
四、FIRRMA法案对中国赴美直接投资的影响
宏观而言，2018年FIRRMA出台后，由于CFIUS审查范围的扩大和审查时间的调整，其审查权力不断加强，与中国相关的交易中在调查阶段就被驳回或撤销的越来越多，能通过第一阶段进入审查阶段的交易明显减少，被审查的中国对美投资项目从2017年的60件迅速减少到2020年的17件。但即便如此，涉及中资的案件数在CFIUS审查案件总数中的占比仍然位居各国前列。据统计显示，2017年以来中国赴美直接投资总量和总交易额均呈现断崖式下降，这说明FIRRMA法案的颁布对中国赴美投资确实产生了实质性影响。此外，2020年新冠肺炎疫情以来，中国对美直接投资仍然呈现萎靡状态，除疫情引起的经济休克外，美国对中资的“特别关注”与不公平对待是导致此结果的重要原因。
从行业企业角度来看，CFIUS对中国投资审查的范围已经从半导体、金融行业扩展到信息、娱乐甚至猪饲料等食品加工业，可以说只要和中国有关的外资进入美国，不管涉及何种领域，都会引起美方的高度警惕，由此，中国企业在涉及敏感信息行业的投资大幅减少。可见在美国外资安全审查日趋严厉的大环境下，中国企业对美投资将愈发艰难，CFIUS也逐渐从单纯审查外资安全的机构变为带有浓烈政治色彩的大国博弈工具。
从国际影响角度来看，美国作为世界上最早建立外资安全审查制度的国家，其举措无疑会引起一系列审查连锁效应。欧盟跟随美国脚步，于2019年制定《外国直接投资审查条例》，建立欧盟外资审查机制、提高外资审查标准，澳大利亚、日本于2020年分别颁布《外国投资改革法》《外汇及外国贸易法》修订案，不约而同仿照美国扩大审查管辖范围，降低审查门槛，赋予审查主体更多更大的权利，并有意针对来自中国的投资。
五、中国的应对之策
在政府政策层面，首先应适时推动中美双边投资协定谈判，降低中美双边投资风险。在双边投资协定谈判中可以要求美国明确国家安全的内涵和外延，并进一步细化国家安全例外条款的适用范围和规则，防止美国在审查中国投资交易时任意引用国家安全例外条款。其次，应掌握主动顺应潮流，为企业海外投资指明新的方向。以新生效的RCEP为契机，着力构建立足周边、辐散“一带一路”与面向全球的自贸区网络，此外积极与欧盟保持良性沟通，继续推动WTO改革，积极维护多边经贸体系，充分利用WTO中与“国家安全”有关规则，为我国企业对美投资营造良好的支撑环境，提高企业对外投资的稳定性预期。最后，吸取经验完善制度，反制美国过度的外资安全审查。进一步提升我国外资安全审查的有效性、针对性和适应性，面对美国有意针对中国投资的特别关注和特殊规定，中国也应在机制和政策上予以回应。
在企业策略层面，中国企业需要深入研究FIRRMA的最新规定，了解其对来自中国企业投资的敏感领域以及启动审查的标准和程序，以便更好地调整投资行动，提高效率，减少损失。同时，在近年美国对外资审查制度收紧的环境下，中国企业应当在国家政策的指导下，选择合适的时期与行业对美进行投资，仔细考量投资领域，尽量避开FIRRMA中明确规定的与关键技术、关键基础设施、个人敏感信息相关的行业企业。最后，中国企业还需开阔思路，顺应全球化和区域发展潮流，不要局限于美国市场，而应积极利用“一带一路”和RCEP的时代契机和政策优势，开拓新的投资合作领域。