【会议简报】BBNJ养护和可持续利用协定第五次政府间会议

纽约时间2022年8月15日至26日，根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题（BBNJ）拟订一份具有法律约束力的国际文书第五届政府间会议（IGC-5）如期举行。武大边海院师生赴北京线上参会，跟踪最新谈判进展。

为提高谈判效率，IGC-5采用平行会议形式，同时设置两个会场就不同议题进行讨论。除非正式非正式会议之外，协调员们还安排代表团就特定议题组织工作小组，以在意见较多的问题上寻找中间地带。在各代表团的努力下，主席在首周一读结束后对协定案文草案进行了更新，以反映谈判所凝聚的最新共识。尽管本届会议极力敲定最终案文，有时会议一直持续至晚上，但各代表仍就部分议题无法达成一致意见或妥协。由于会议原定时限已至，纽约时间8月26日晚9点，代表们决定本届政府间会议暂停，由联合国大会确定重启时间。

会议对协定案文草案第二部分所有条款进行了讨论，在目标、MGRs相关活动、原地收集MGRs、非货币化惠益分享、获取和惠益分享机制、透明度等问题上取得一定共识，但是该部分长期以来的系统性分歧仍然存在。

首先，在定义问题上意见存在不同。来自发展中国家的代表团普遍认为协议应当面向未来，以处理包括衍生物、数字序列信息（DSI）等更广泛的问题。而欧盟等发达国家则倾向于需要和CBD保持一致等。其他定义，如“生物技术”、“原地收集”、“衍生物”已获得较为广泛的支持。

其次，对于MGRs章节的适用范围，会议已达成部分共识，但发展中国家倾向于BBNJ协定的适用范围更广，而发达国家则相反。欧盟提出协定只适用于生效后原地收集的MGRs 以及“其所产生的惠益”，以进一步缩小适用范围，得到部分发达国家的支持，而CLAM、菲律宾、印尼、印度等代表则主张协议需要多年才能生效，认为欧盟的措辞将会进一步限制未来BBNJ协定的范围和有效性。英国、美国和澳大利亚还建议增设一款，以确保军事利益得到保护。

最后，在货币惠益分享问题上，本次会议未能取得突破。会议就公平公正分享惠益的安排进行了两次讨论。前期讨论中部分发达国家表示无法接受货币化惠益分享，认为目前货币化惠益很少，讨论为时尚早，同时货币化惠益分享机制的行政负担和代价将远远超出其带来的好处。就周末更新的案文草案，多数西方发达国家仍对其中的货币惠益分享持怀疑态度，坚持认为建立全过程监管机制将使得监管成本大于所得惠益，而发展中国家则基于人类共同继承遗产原则，强调货币惠益是海洋遗传资源章节的核心，双方就此问题仍僵持不下。

会议就划区管理工具问题取得了较大进展，但是就COP职权、COP与相关法律文书和框架以及相关的全球、区域和部门机构(IFBs)的关系、临时和紧急措施等问题上，仍需凝聚共识。

首先，定义问题上，各方趋向达成共识。大部分代表认为划区管理工具是包括了海洋保护区在内的一个总括性的概念，欧盟等代表团强调海洋保护区应强调养护，而非可持续利用，但也有部分代表团认为两种目标应当兼顾。经过小组工作和进一步协商，海洋保护区的定义基本确定为“a geographically defined marine area that is designated and managed to achieve long-term biodiversity conservation objectives and may allow, where appropriate, sustainable use, provide it is consistent with the conservation objectives.”

其次，经过两轮商讨后，本节的目标已基本商定，删除了科学参照区、美学、自然或荒野价值、一致性和互补性等内容，增加了关于支持发展中缔约方能力建设、[共同]发展和转让海洋技术的措辞。

再次，关于提案、确定区域、磋商等内容，会议不存在根本分歧，讨论多着眼于结构安排和具体措辞，目前如何安排暂未达成一致意见。预防性方法、预防性原则的分歧在该部分再次出现，借鉴《里约宣言》中的相关措辞的做法未获充分支持。

另外，决策是ABMT章节的核心部分，本届会议花费大量时间讨论该条款。尽管各位代表团认识到应避免重复授权、不损害其他IFBs，但是就条款安排和措辞上，会场上仍有不同观点，始终难以达成一致。

最后，关于实施，讨论重点在于岛屿发展中国家的负担问题、协定不应拘束非缔约方等问题。各代表团对监测和审查表示总体支持，但具体措辞，如“related measures”、“application of precaution”等存在不同意见。另外，本节还引入了临时和紧急措施的规定，但是就紧急情况的类型、识别标准、启动门槛、响应措施和IFBs的作用等问题，尚有待商讨。

会议主要讨论了环境影响评价的6个主要问题：第一，关于BBNJ协定中环境影响评价的启动门槛以及标准的问题，代表团讨论了两种选择，一种是对海洋环境中任何可能引起轻微或者暂时影响的计划活动进行筛查，另一种是根据《公约》第206条的规定对可能造成重大损害或对海洋环境发生重大有害的变化的活动进行评估。

第二，对于BBNJ文书与相关IFBs下的环评过程之间的关系，代表们聚焦关于适格IFB下已开展的环评无需新环评的规定，其中一些代表竭力主张将二者进行比较，而少部分国家支持无需此类比较。另外许多国家也表达了支持缔约方大会为科学技术机构制定程序，同时与相关全球、区域、次区域和部门机构协作以规范在国家管辖范围以外进行的环境影响评价活动。

第三，对于环境影响评价的过程，各国代表团试图精简这部分的案文。这其中涉及筛选、范围界定、影响评估和评价、潜在不利影响的缓解、预防和管理。一些代表团建议所有的筛选决定都应该公开，许多代表团支持开展联合环境影响评价以及让第三方参与进来。

第四，关于环境影响评价的监测，中国、美国等绝大部分国家认为应该与《公约》规定保持一致，而欧盟、澳大利亚等国则认为不应该遵循《公约》的语言表述，倾向于按照活动批准书中规定的条件开展环境影响评价，也有国家如新西兰提出将二者合并。

第五，对于报告授权活动的环境影响，有的国家赞同应该每隔适当时间报告监测结果，有的国家则指出将报告与监测结果联系起来，可能会使条款复杂化。各国同意将报告提交给信息交换机制，但对于是否应该将报告进一步提交给科学技术机构的意见不一。

第六，在战略环境影响评价问题上，各代表团赞同继续完善战略环境影响评价，支持战略环境影响评价相关的义务，但对于战略环境影响评价应该包含什么内容，这些内容是否是强制性等问题上存在分歧。欧盟、英国等国坚定支持应该纳入战略环评，中国、美国、澳大利亚、加拿大等国同意纳入战略环评，但认为不应该将其设置成强制性义务，俄罗斯则反对纳入。

环境影响评价是BBNJ各大议题中认可度最高的议题。相较于IGC-4，各国在环境影响评价问题上已经取得了突破性进展。然而，由于环境影响评价涉及“主权让渡”等问题，因此在细节问题上存在争议。

由于各国的经济以及科技发展水平存在着差异，能力建设和海洋技术转让更多是发展中国家在谈判中重点关注的利益诉求。在该问题上，各国在不少方面已达成共识。如各国同意在案文中提及各国应通过能力建设以及海洋技术转让帮助发展中国家缔约方；审议有关合作的案文，支持通过与所有利益攸关方建立伙伴关系，让所有相关利益攸关方参与进来。

关于能力建设与海洋技术转让的模式，一些区域集团呼吁应确保发展中国家获得能力建设，并积极促进向其转让海洋技术。而其他的一些国家集团则更喜欢使用《公约》中的措辞，将“确保”表述为“促进”。绝大部分国家认为在进行海洋技术转让时应符合共同同意原则，发展中国家提出海洋技术转让应以公平和最有利的条件进行，包括减让和优惠条件。在海洋技术转让的性质方面，中国和77国集团认为应该将“尽可能”的表述删掉，欧盟、美国、日本等国则建议保留。关于是否应该建立能力建设以及海洋技术转让的委员会的问题，大部分国家表示支持，但在具体细节问题上还需要进一步讨论。

在关于以和平方式解决争端和预防争端的问题上，各国代表意见相当一致。77国集团和中国提出在该部分加上“鉴于对这个协议的解释和适用”的表述得到了各代表团的广泛认同。在争端解决程序问题上，大部分国家认为应该比照适用《公约》第十五部分关于解决争端的规定，确立强制性的、有约束力的解决争端的程序，少部分国家认为这应该是一个自愿性的过程，中国认为不能简单比照《公约》的争端解决程序，提出国家同意原则，应该将谈判协商作为解决争端和适用争端的前置程序，并强调了国家领土主权和管辖权方面的争端应明确排除适用于协定下的争端解决机制。

会议还对机构、资金、实施等问题进行了讨论，尽管取得一定进展，但其中仍然有不少问题需要澄清并弥合分歧。