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本文作者
曹群
中国国际问题研究院
海洋安全与合作研究中心副研究员
贾丁
中国国际问题研究院
海洋安全与合作研究中心助理研究员
原文首发于《边界与海洋研究》2021年第4期
本文在原文的基础上有所删减
目前，印度洋沿岸现有9国公开划设防空识别区（ADIZ），包括印度、巴基斯坦、斯里兰卡、孟加拉国、伊朗、缅甸、泰国、印度尼西亚、澳大利亚，该9国防空识别区实践颇具特点，在世界上现今划设防空识别区的27个国家或地区中占比达1/3。印度洋9国防空识别区实践基本囊括了世界已有各种防空识别区类型，其现行规则颇具特点，不仅反映出对美国等较早划设防空识别区之国规则的继承和发展，还包括一些本地区独有的特色条款。
一、印度洋国家防空识别区
均覆盖领空且多数延伸至领空之外
考察印度洋9国所划防空识别区，除斯里兰卡外，各国防空识别区均覆盖其本国领空之外“国际空域”，而且少数国家划设的防空识别区覆盖存在主权争议的领土（比如印度、巴基斯坦、伊朗），甚至还覆盖他国无争议岛屿领海之上空域（比如印度、缅甸）。印度洋9国较少有防空识别区重叠情况，仅印度和斯里兰卡、孟加拉国和缅甸之间存在小面积重叠，而且皆无涉争议领土或海域划界问题。同时，在9国中，不少国家所划防空识别区超出其本国飞行情报区，或多或少覆盖他国飞行情报区（比如孟加拉国、印度、斯里兰卡、泰国）。值得注意的是，澳大利亚并无常设防空识别区，但其（为举办重大国际会议或赛事）可根据相关规则划设临时性防空识别区——既覆盖其部分领空，也覆盖“国际空域”，均位于其本国飞行情报区之内。
二、少数印度洋国家防空识别区
规则的适用对象可能包含军用航空器
在印度洋9国中，印尼防空识别区较为特殊，其从未颁布任何识别规则（故不存在识别规则的适用对象问题）——最多表示在该空域操作的民用或军用航空器有被印尼空军“拦截”识别之可能，但这与是否划设防空识别区无关，因为即便不公开宣告防空识别区，印尼空军亦有权在邻近其领空的“国际空域”巡逻对他国航空器进行查证识别（但若非在其领空便难有理由“驱离”）。斯里兰卡的情况也较为特殊，其虽有权将其防空识别区规则适用外国军用航空器（因其防空识别区完全在本国领空内），但却明确规定其防空识别区规则仅适用民用航空器。至于其他7国，除印度、巴基斯坦和孟加拉国外，泰国、缅甸、伊朗和澳大利亚颁布的防空识别区规则在适用对象的表述上对“民用”或“国家”航空器未予明确区分，从其实践来看似乎并不包括外国国家航空器。一般而言，若未在“适用性”条款明确提及“国家航空器”，则该国防空识别区规则仅适用民用航空器（除非其实践中有反例）。
在印度洋9国中，仅印度、巴基斯坦和孟加拉国的防空识别区规则明确提及“外国”和“军用”航空器（无论该三国识别规则是否适用其本国军机，皆不违反国际法，故本文焦点为外国军机）。该三国防空识别区均大面积覆盖本国领空，若其识别规则仅适用意图进入领空的外国国家航空器，则亦无不妥。但应注意，该三国防空识别区亦皆覆盖“国际空域”。初步来看，目前似乎仅有印度和孟加拉国的防空识别区规则“在理论上”可能适用于无意进入领空的外国军用航空器。
印度现行防空识别区规则增加了一个条款介绍设立“空防许可”（ADC）要求的目的，其涉及适用对象问题：“民间、军方、印度或外国操作人员驾驶飞行（包括航空器、直升机、无人机、超轻型飞行器、动力滑翔机和热气球），若未获空防许可，皆不得在防空识别区范围之内起航和穿入防空识别区。”值得注意的是，印度现行防空识别区规则还似乎在“适用性”上增加了“飞入印度空域”限定条件：“所有飞行皆应在进入防空识别区之前，于进入印度空域10分钟前，由相关飞行情报中心（FIC）获得空防许可。”如果该条是“默认”限定必须飞往印度领空的航空器才适用其“空防许可”要求，那么就适用对象而言，若包含外国军用航空器，亦不会违反相关国际法或妨碍外国军用航空器在“国际空域”的“航行自由”，因为印度有权对意图进入其领空的外国军用航空器作出如此规定（事实上，此种权限与是否划设防空识别区并无直接关联，若未划设防空识别区，亦可依据领空主权颁布类似规定）。
巴基斯坦防空识别区规则“适用性”条款在表述上与印度相关条款几乎一般无二：“巴基斯坦或外国、民用/军用飞行，若未获空防许可，皆不得自前述D5.3.2段所界定的防空识别区范围之内起航和穿入这些防空识别区。”不过，与印度对此“模糊”条款缺乏解释的情况不同，巴基斯坦似已颁布相关文件予以“澄清”。巴基斯坦防空识别区规则列于其2009年4月施行的“空中导航指令”，而该指令系针对“民用航空器的拦截”而专设，其在“适用性”上比较清晰（巴基斯坦防空识别区规则附属于该指令，故理当受其“限定”）——该指令“应仅适用于：a）民用航空器，并不应适用于国家航空器；b）拦截机、拦截分队和空中交通服务单位；c）被拦截航空器。”
孟加拉防空识别区规则的“适用性”表述亦受到印度相关条款影响，但措辞上存在差异，且明确提出需要“事先批准”：“民用/军用、孟加拉国或外国航空器在防空识别区范围之内起航和穿入孟加拉防空识别区的所有飞行，皆应获得事先批准和空防许可（ADC）。”由于遭多方批评，孟方在2017年底宣告防空识别区规则之后不久便发布对其调整的“航行通告”，其中亦含对规则适用对象的调整和解释：“目前，国内飞行以及（孟加拉）国家航空器和孟加拉通用航空器飞行，应无需获得ADC号码。”该条表述存在一定模糊性，外国国家航空器是否被该条豁免适用ADC要求（此为孟加拉防空识别区规则之核心）亦尚难确定。
三、多数印度洋国家防空识别区
规则并未明确排除适用“仅穿越”情况
在印度洋9国中，印尼和斯里兰卡防空识别区与本部分议题无关，其他印度洋国家所颁防空识别区规则皆未明确排除适用“仅穿越”情况，但个别国家的具体规则有限定适用“飞往或飞离领空”情况之迹象。
印度早期防空识别区规则较为简略并无任何条款提及“进入或离开印度空域”，但其2005年修订后增加了一些有关“空防许可”（ADC）的具体条款，似有限定于“进入或离开印度空域”之迹象（2018年修订后更加明显）。或是巧合或为有意，某些具体条款论及ADC要求之时仅提及“离开或进入印度空域”，排除了“仅穿越”情况，比如5.2.2.2.3条规定：“离开或进入印度空域航空器的ADC号码应由ATC严格执行，而且若无有效ADC号码则不得批准任何飞行。”综合分析5.2.2.2.3条、5.2.2.3.4条和5.2.2.3.5条，印度防空识别区规则虽未明确不适用“仅穿越”情况，但从其具体规定仅列出飞往、飞离或飞行于印度领空之情况来看，“仅穿越”情况的航空器很可能并非其适用对象，至少不存在有关“仅穿越”航空器事先获得ADC的具体时间限定要求。
巴基斯坦防空识别区规则，与印度类似，总体上亦未明言不适用“仅穿越”情况，在具体规定上虽有迹象，但不像印度那样明显。比如，其D5.3.3.3条规定：“所有飞行皆应在进入巴基斯坦空域/防空识别区之前至少15分钟由相关ACC获得ADC。”对从阿拉伯海方向飞入巴基斯坦南部防空识别区的航空器而言，“在进入巴基斯坦空域之前至少15分钟获得ADC”和“在进入巴基斯坦防空识别区之前至少15分钟获得ADC”是完全不同的，而且亦很难说所有从阿拉伯海方向飞入巴基斯坦南部防空识别区的航空器都要进入巴基斯坦空域，似乎存在“仅穿越”的情况。由于条款表述上存在模糊之处，巴基斯坦防空识别区规则是否适用“仅穿越”情况，便主要取决其实践和官方将来细化解读。
孟加拉防空识别区规则的最初版显然适用“仅穿越”情况，修订版虽有大幅调整但亦未完全排除适用“仅穿越”情况。较之最初版，2019年修订后的孟加拉防空识别区规则在适用“仅穿越”情况上有明显不同，其已排除适用“仅穿越”孟加拉防空识别区、位于他国飞行情报区之内的主要航路（ATS航路P646, N895, M770, L524, W112），但应注意孟方仍坚持（继承自最初版）要求：“偏离ATS航路接近孟加拉防空识别区的航空器应至少提前10分钟提供其抵达防空识别区边界的预计时间。”值得注意的是，孟方所作修订只是将主要的“仅穿越”航路排除在适用情况之外，而并未彻底排除适用“仅穿越”情况——也就是说，不在上述所列ATS航路操作的航空器若属“仅穿越”情况，则依然需要遵守孟加拉防空识别区规则并依照相关规定获得ADC号码。
缅甸、泰国、伊朗、澳大利亚等国防空识别区规则均无条款明确排除适用“仅穿越”情况，其很多条款均宽泛言之，并无任何条款强调“飞入或飞离领空”。
四、部分印度洋国家
防空识别区规则包含比较特殊的规定
本文所指“比较特殊的规定”并非言其不符合国际法或违反“国际惯例”，而仅以此表示部分印度洋国家防空识别区规则的某些条款较有特色，在其他地区国家的防空识别区实践中很少见或者并无与其相类条款的存在。
首先，印度洋9国中印、巴、孟、斯、缅五国防空识别区规则皆含“空防许可”（ADC）规定且为其识别规则的核心要求，此为其他地区国家防空识别区实践所无。鉴于印度在上述五国中较早划设防空识别区并颁布ADC要求，其他几国很可能是受印度所颁规则影响而根据本国实际需求拟定各自防空识别区规则中的ADC要求。
其次，孟加拉防空识别区规则中的ADC要求相较于他国“异常”繁琐，且似施行较为严格。攸关方并未质疑孟加拉国划设防空识别区之权，问题的关键似乎在于其所颁ADC规定不易操作且致“负担”较重。或因对孟加拉防空识别区规则不够了解，新加坡航空公司一架客机2020年5月为躲避超级气旋风暴安攀而在未获得ADC号码的情况下进入孟加拉空域，其虽已获孟加拉民航局允准，但仍被孟方空管人员批评“未得许可”并险遭战机升空拦截。
最后，绝大多数印度洋国家的防空识别区规则皆会指出若不遵守其识别规则便易遭拦截（且多明确指出适用“民用航空器的拦截”相关规程），但泰国“拦截程序”还明确提及“攻击措施”，甚至还有“拦截花销”问题。关于“拦截花销”由被拦截航空器拥有者负责的规定，泰国防空识别区规则应是全球唯一作如此明确要求者，其是否有对泰国或外国航空器的成功“施罚”实践尚待考证。
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编辑排版 | 李 阳
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