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北极概述图
图片来源：百度百科
本文作者
韩琪
中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士研究生
杨振姣
中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授
原文首发于《边界与海洋研究》2020年第3期，本文在原文的基础上有所删减，
请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。
一、北极海洋空间规划现状
（一）国家层面的北极海洋空间规划
1. 俄罗斯北极海洋空间规划
俄罗斯的北极海洋空间规划十分注重对海域自然遗产的保护，其特点之一是设立海洋保护区，如将东西伯利亚海和楚科奇海之间的弗兰格尔岛及其周围水域指定为国家重点自然保护区。2008年，俄罗斯通过对管辖范围内北极海域的差异性分析，在北极确定了37个需要重点保护的海域。目前，俄罗斯北极海洋保护区主要由一个国家保护区网络和七个地区网络共同构成，总面积达14,260 km2。2011年俄罗斯发布了《北极地区海洋和沿海生物多样性地图集》，该地图集对北极自然地理和生物地理区划进行了详细展示，并针对各海域的不同情况提出了相关管理和利用的建议，为俄罗斯北极海洋空间规划的制定提供了初步方案。
2. 加拿大北极海洋空间规划
波弗特海是加拿大五大海洋管理区之一，属于典型的北极海洋区域。2008 年，加拿大发布了波弗特海“生态系统概况和评估报告”(EOAR)，确定了波弗特海域内32个生态保护区。2009年加拿大又发布了《波弗特海洋综合管理计划》，该计划提出在未来通过海洋空间规划来管理波弗特海，以期促进海域内资源使用与管理工作的统筹规划。
3. 挪威北极海洋空间规划
挪威的北极海洋空间规划主要由《巴伦支海-罗弗敦地区综合管理计划》和《挪威综合管理计划》共同构成。为有效协调和管理人类用海活动，挪威政府于2006年颁布《巴伦支海-罗弗敦地区海洋环境综合管理计划》。2011年挪威政府对该规划边界重新做出调整，使其更加尊重自然生态系统间的完整性。2015年挪威政府对该计划进行了第二次更新，重点加强了对巴伦支海-罗弗敦北部边缘冰区的管理。2017年又发布了《挪威海综合管理计划的更新》白皮书，对相关内容做了补充和更新。
4. 其他相关国家北极海洋空间规划
除上述国家外，丹麦和冰岛分别通过立法和制定国家战略的方式，为北极海洋空间规划提供了法律框架和背景；美国正在实施全面、综合、基于生态系统的海洋空间规化与管理工作，但其规划进程尚未开始。此外，域外国家也积极参与到北极海洋空间的规划进程中来。
（二）国际层面的北极海洋空间规划
1. 北极大海洋生态系统的划定
大海洋生态系统（Large Marine Ecosystems ，LMEs) 是指200,000 km²以上的海洋空间区域，涵盖了河流盆地、河口、大陆架外缘的沿海地区，或主要沿海水流的向海范围。2006年北极海洋环境保护工作组（PAME）在综合考虑北极水文、生产力和营养联系等生态属性以及对人类活动评估的基础上，制定了北极及邻近海域17个大海洋生态系统工作图，该图在当年春季的PAME会议上得到批准。但在工作图的实际应用中，人们发现2006年所确立的某些生态系统边界会阻断临近自然生态系统间的联系。因此2012年的修订版划界方案为白令海地区增加了一个阿留申群岛LME，至此包括巴伦支大海洋生态系统、格陵兰海大海洋生态系统、挪威海大海洋生态系统、北冰洋中部大海洋生态系统在内的18个北极大海洋生态系统最终得以形成。
2. 北极海洋战略计划
《北极海洋战略计划》（Arctic Marine Strategic Plan，AMSP）由北极海洋环境工作组（PAME）与北极理事会成员及其附属机构和观察员合作制定，是针对北极治理问题的战略性多边规划政策。2004年北极理事会发布了第一个《北极海洋战略计划》，2015年4月，最新版的《2015-2025年北极海洋战略计划》在加拿大举行的第九届北极理事会部长级会议上被批准。AMSP在规范北极国家合作，保护北极海洋和沿海生态系统方面发挥了巨大作用。但该战略只是以北极国家为代表的利益相关者所共同签订的一项多边协定，具有明显的软法弊端，在规范北极海洋开发活动过程中缺乏强制力。
二、北极海洋空间规划面临的挑战
（一）北极海域划界争端频繁，增加了北极海洋空间规划的不确定性
北极是国家主权与利益的积聚与冲突之地，北极海域的划界争端可分为200海里之内的划界争端和200海里之外的划界争端。200海里以内的划界争端主要涉及北极国家间相邻海域划界问题。此类划界争端若不能得到有效解决，对内会直接影响到北极国家管辖范围内的海洋空间规划进程，对外会影响到北极国家拓展大陆架外部界限的整体进度，进而间接影响到国际海底区域的海洋空间规划。200海里以外的划界争端，对北极公海海域资源权属分配及区域制度安排具有重要的规范意义，因此是影响北极公海海洋空间规划的主要划界争端。北极外大陆架的划界结果是厘清北极公海区域海洋空间规划边界的重要依据，是平衡北极国家与非北极国家间北极利益的关键。空间规划本身属于管理类工具，同时又具有很强的政策性，受北极海域划界争端的影响，其规划主体及权责分配尚不明确，给北极海洋空间规划的制定及管理带很大的限制。
（二）基于生态系统的海洋空间规划的实施困境
在规划主体方面，基于生态系统的海洋空间规划将人看做生态系统的一部分，因此北极海洋空间规划主体在规划的制定与管理中需进一步克服对传统规划理念及路径的依赖，逐步实现由外部影响者到内在参与者的身份转变；在规划机构方面，强调部门间的整合以及规划机制的统筹协调，对北极海洋空间规划跨国别、跨部门的机制协调提出了新的挑战；在规划边界的确定方面，需进一步克服行政因素的限制，维护生态系统完整性。但从目前北极海洋空间规划划界情况来看，边界的确定更多的是受到行政区划与管理权限的影响，对生态系统因素考虑较少。
（三）泛北极尺度的治理需求与区域性治理机制之间的矛盾突出
泛北极理念是一种超越北极地区、民族、国家的北极认知，包含意识全球化、主体多元化、部门整合化、制度协调化、议题综合化等内涵。该理念可以看作是“人类命运共同体”理念在北极区域的适宜性发展。在经济全球化以及全球变暖趋势的推动下，北极逐渐进入“解冻”状态，其航道、能源、地缘战略价值显现，北极逐渐成为世界的北极。北极治理实践也开始展现出泛北极尺度下的国际合作，如2017年，中、俄、美、加等十国共同通过了《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》；北极理事会建立区域极地数据集的尝试，以及“冰上丝绸之路”建设等，均充分体现了国际社会对泛北极理念的实践。但北极治理全球化的发展需求，在现实条件下也与当前的区域性北极治理机制存在较大冲突，北极治理的参与各方在治理目的和利益层次上不相统一。上述情况无疑对北极海洋空间规划的开放性与包容性提出了新的挑战。
（四）极地人文特色的保护需要对北极海洋空间规划提出了更高要求
在未来海洋空间规划的制定与执行过程中，一系列经济开发与规划活动不仅会对北极原生生态系统造成干扰，还会对极地传统文化造成不同程度的侵蚀与破坏。因此，充分考虑当前以及未来人类活动对北极生态和传统文化的累积影响，是北极海洋空间规划面临的又一挑战。北极海洋空间规划必须充分考虑传统文化及人文习俗在北极治理中的地位，在规划中注重对北极人文景观的保护，维护土著居民的权益，尊重其极地文化，并将之落实到具体规划中。
（五）实施北极海洋空间规划所面临的技术困境
首先，在北极海冰持续消融的背景下，北极海洋空间规划的首要目标是实现北极海域的可持续发展，但北极生态系统的脆弱性对海洋空间规划的开展提出了更高的技术要求；其次，海洋空间规划的制定及管理需要大量的基础数据以及完整的技术体系作为支撑。目前国际海洋空间规划已确立的指标体系难以适应于北极地区，北极海洋空间规划技术体系的构建面临较大空白，亟待完善；最后，由于北极地区特殊的战略价值，为保持本国在北极争夺中的科技优势，各国间关于极地数据的共享以及科技交流非常有限，国家间的这种技术壁垒极大地限制了北极海洋空间规划的总体技术水平。
三、推动北极海洋空间规划的中国参与
（一）宏观层面的战略举措
1. 推动“海洋命运共同体”理念的制度化转变
一直以来，以海权为核心的西方海洋治理观一直影响着国际社会的用海理念与行动，逐渐形成了以海洋权益争夺为核心的用海观。新的国际形势下，西方主导的用海观已然不能应对海洋治理领域的新挑战。在此背景下，“海洋命运共同体”理念应运而生。我国应抓住机遇，积极推动“海洋命运共同体”理念的国际化传播，充分发挥国际媒体的传播作用，在北极海洋治理中弘扬共同的利益观、责任观以及可持续发展观等价值理念，努力消除国际社会对于“中国威胁论”的恐慌。继而以“冰上丝绸之路”建设为契机，在实践中践行中国的海洋治理理念。制定和完善跨界海洋空间规划的相关法律条款、国家管辖范围外海域开发规程以及海洋生态环境保护制度、海洋划界争端解决制度，为全球海洋治理问题的解决以及北极海洋空间规划的有效实施奠定良好的国际海洋秩序。
2.构建北极海洋空间规划国际合作平台
国际合作是开展北极海洋空间规划的内在需求，国际合作平台的构建则是实现多元共治的现实支撑。我国受地缘因素限制，在北极地区没有主权诉求，对北极海洋空间规划的参与局限于北极公海区域。按照《联合国海洋法公约》的相关规定，公海对所有国家开放，各国均享有平等行使各种公海自由的权利。对海洋空间规划技术尚未成熟的中国来说，面对复杂的北极海洋空间规划工作，需要联合世界各国，整合全球性资金、信息、技术等资源，在政策协调、经济互补、科技合作的基础上，协力推进北极公海区域的海洋空间规划，推动北极的可持续发展。作为北极利益攸关国以及北极理事会的正式观察员国，我国应积极发挥身份优势，推动北极理事会框架下北极海洋空间规划国际合作平台的构建。同时，我国还应积极助力北极理事会与政府间海洋学委员会等联合国组织的交流合作，为北极海洋空间规划的开展获取更多的国际支持与技术援助。
3. 以“冰上丝绸之路”为切入点，完善北极海洋空间规划的参与路径
首先，“冰上丝绸之路”建设能够通过经贸合作的方式降低域外国家参与北极事务的敏感性，缓解北极地区复杂的地缘政治竞争态势，为中国参与北极地区的海洋空间规划创造良好的国际合作环境；其次，以“冰上丝绸之路”为契机，深化极地科考、加强国际间人才交流，可以为北极海洋空间规划提供技术支持与信息保障；再次，充分发挥“冰上丝绸之路”的开放性国际合作平台优势，有助于促进中国与沿线国家间的战略合作，增强域外国家参与北极治理的区域影响力；最后，随着“冰上丝绸之路”的深入推进，有助于带动沿线国家文化互融，并逐步加深中国对极地土著文化的了解，为北极治理的中国参与创造良好的“民意环境”。我国应在后续实践中，继续深化“冰上丝绸之路”作为我国参与北极事务的战略支点作用。
（二）微观层面的路径选择
1. 发展极地海洋科技
首先，海洋空间规划编制前期，需要充分了解规划海域的水文地质、资源分布及资源承载力等相关信息。因此，我国应加大对海洋卫星、航空遥感等技术的科学研究与资金投入，提高我国在北极地区的数据检测和采集能力，为北极海洋空间规划数据库的建造贡献中国力量；其次，应着重提高我国破冰船自主研发能力。在破冰船等极地技术存在严重壁垒的情况下，我国应认真研究国际海事组织颁布的《极地水域船舶作业国际规则》等极地船舶建造要求，本着低耗能、高环保的技术准则，提高我国破冰船的自主研发能力；最后，提高相关船舶设备及探测设备的耐低温作业能力，以保证相关设备在极寒环境下的精准运行，为北极海洋空间规划的实施提供坚实的技术支撑。
2. 推进我国海洋空间规划体系的发展与完善
首先，加快基于生态系统的管理理念与我国海洋生态文明建设的融合，可以不断完善我国海洋空间规划的理论体系；其次，优化我国的主体功能区布局，建立差别化、精细化的规划措施和用途管制规则。北极海洋空间规划可借鉴我国主体功能区划法，根据海域的自然属性及人类活动影响将海域划分为优先开发区、限制开发区、禁止开发区等不同类型，并针对不同分区的特点制定相应的管理规则；最后，完善我国海洋空间规划的协同治理机制，形成权责明确的规划合作关系。
四、结语
北极海洋空间规划对于协调海洋空间的发展需求，缓解用海冲突，推动北极治理的良性发展具有重要意义，是实现北极治理的共商、共建、共享的最佳路径。在具体实践中，还需切实将基于生态系统的规划理念、泛北极尺度下的多国参与践行到实处，通过充分发挥国际合作和倡导多元协同共治，来突破当前北极地区的治理壁垒。中国作为北极利益相关国，应积极承担大国责任，贡献中国智慧，助力北极海洋空间规划的未来发展。
END
编辑 | 韩茜
排版 | 李阳
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