俄罗斯多年来一直是西方制裁的目标。制裁升级的主要阶段与2014年的事件以及2017年美国《通过制裁对抗美国对手法》有关,这是最富野心的制裁法案。该法案规定了对乌克兰问题、网络安全、人权、腐败问题和对俄罗斯在中东政策的限制性措施。此外,该法案允许对采矿、金属加工和铁路行业的公司实施部门制裁。2019年至2020年期间,欧盟对俄罗斯的制裁大幅扩大。此时,欧盟为引入限制措施建立了新的法律机制,并对俄罗斯个人和组织实施了限制措施。这预示着欧盟的制裁政策将发生变化,有利于华盛顿和布鲁塞尔之间更紧密地整合和协调制裁压力。然而,当时西方国家没有实施大规模或严厉的制裁。2020年底,在被针对发起的制裁事件数量上,俄罗斯仅排第三。
然而,2022年,多国对俄罗斯采取了前所未有的限制性措施,这些国家主要是由西方国家组成的联盟:美国、欧盟、英国、瑞士、加拿大、日本和澳大利亚。他们协调制裁政策,采取类似但不总是相同的措施。其中一些国家在具体限制方面领先于其合作伙伴,特别是禁止进口俄罗斯天然气这一方面。到目前为止,欧盟、瑞士和日本都没有采取这一措施,美国则完全禁止从俄罗斯进口能源。
总的来说,在过去一年中,所有针对俄罗斯的限制性措施的发起者都大幅收紧了制裁制度。西方制裁针对的是金融部门、运输部门、能源部门、采掘业和军工综合体。除其他限制外,美国财政部已通过指令,禁止与俄罗斯中央银行、俄罗斯联邦国家福利基金会和俄罗斯联邦财政部进行某些交易,包括以外币转让资产和业务,以及参与他们发行的卢布和非卢布债券的二级市场。欧盟也采取了类似措施,许多俄罗斯大型银行已受到封锁制裁。此种封锁意味着禁止发起国管辖范围内的人员与其进行金融交易。根据欧盟的决定,一些俄罗斯银行(俄罗斯联邦储蓄银行、莫斯科信贷银行等)与SWIFT结算系统断开了联系。
七国集团决定对俄罗斯石油和石油产品设定最高价格,防止其超出限价为其海运提供服务。俄罗斯飞机被限制进入多个国家的领空,船只被限制进入港口和船闸。禁令还影响了公路货运。对此,俄罗斯政府对限制俄罗斯实施运输的国家的公司采取了对称措施,禁止它们在俄罗斯境内进行公路货物运输。
值得注意的是,西方国家也通过进出口限制增加了对俄罗斯的压力。西方国家广泛来自俄罗斯的许多商品适用进口限制,包括石油、煤炭和黑色金属。同时,对两用物品和技术以及包括工业设备、制冷设备、特定类型的电动机和发动机等在内的各种工业产品实行严格的出口管制。对俄罗斯能源部门的出口限制也已收紧。
此外,美国对俄罗斯使用FDP规则,该规则对使用美国技术、软件和组件而在第三国生产的商品对俄罗斯出口和再出口进行管制。因此,制裁的发起者几乎使用了所有现有类型的限制:封锁、部门措施、出口管制、进口禁令、签证和运输限制。然而,收紧制裁的可能性尚未最终耗尽。特别是,一些国家尚未加入对俄罗斯能源的全面禁运。尽管如此,如果我们谈论的是定性特征,扩大制裁的可能性在很大程度上受到现有措施的限制。
然而,发起国通过将更多的个人和法律实体列入制裁清单,并在禁止出口或进口的货物清单中增加新的物品,保留了扩大制裁数量的潜力。换言之,可能会扩大现有的限制。值得注意的是,在7月对制裁条例的修正案中,英国澄清了与俄罗斯政府有关联的人的“最亲近亲属”的概念,这些人可能会受到限制措施。
另一个方向可能涉及使用次级制裁和强制措施。美国有完善的强制措施实施机制,并积极使用罚款手段。机构对违法事实的调查可能持续数年。今年4月,美国财政部对美国公司标准普尔全球股份有限公司(S&P Global,Inc.)处以罚款,原因是该公司2016年违反了对俄罗斯的部门制裁规则。目前,美国正在审理多起因违反对俄制裁的刑事案件,特别是涉及向俄罗斯供应两用技术和试图向俄罗斯出口磨床。对于无许可证使用美国飞机,美国商务部对多家航空公司实施了临时拒绝令(TDO)。TDO禁止从美国出口或通过第三国再出口以使其涵盖的公司受益。
欧盟和英国也在完善自己的制度和做法。在这方面,必须强调一个事实,即今年10月,欧盟改变了实施限制的标准,建立了二级制裁机制。他们申请的一个先例是对伊朗无人机制造商沙希德航空工业公司(Shahed Aviation Industries)和某些伊朗个人实施封锁制裁,因为他们涉嫌向俄罗斯供应无人机。值得注意的是,此前欧盟曾批评美国实施二级制裁和强制措施,前者甚至试图对抗措施,包括使用所谓的“阻止规约”,但基本上以失败告终。
因此,西方国家可能会继续对俄罗斯施加制裁压力。与其他发起国的制度相比,美国的制裁是决定性的。在外国企业已经倾向于过度遵守制裁的情况下,欧盟制定使用次要和强制措施的机制不太可能产生重大影响。事实上,俄罗斯的经验表明,尽管经济受到损害,而且存在一些失衡,但依然可以适应大规模制裁。