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克什米尔地理位置
图片来源：自然资源部
本文作者
齐仁达
中国现代国际关系研究院博士研究生
原文首发于《边界与海洋研究》2021年第4期
本文在原文的基础上有所删减
关于克什米尔问题的起源，传统观点认为克什米尔问题是蒙巴顿方案造成的，新的观点则认为《印度独立法案》回避土邦问题才是克什米尔问题产生的原因。笔者认为，克什米尔问题起源于英国政府关于印巴分治的一系列政治安排（包括蒙巴顿方案在内），而根据这一系列政治安排产生的政治实践导致印度在克什米尔问题上面临合法性危机。合法性危机塑造了印度的克什米尔政策，而且将影响印度克什米尔政策的未来走向。
一、印巴分治与英国
关于土邦问题的政治安排
印巴克什米尔主权争端与印巴分治密切相关。印巴分治的关键文件是1947年6月3日公布的蒙巴顿方案及据该方案制定的《印度独立法案》。
1947年6月3日，蒙巴顿方案公布。该方案主要涉及英属印度问题，宣称移交权力“应根据印度人民自身的意愿”，其设计的所谓表达人民意愿的形式是省立法会议代表投票和全民投票两种。涉及到土邦地位问题，该方案不再谈人民的意愿，而是声称“1946年5月12日《内阁使团备忘录》中的土邦政策保持不变”。
《内阁使团备忘录》是专门针对土邦政策提出的一份文件。该文件最突出的特点是赋予土邦在英国撤离后充分的选择权：第一，一旦印度独立，各土邦将重新享有最高主权；第二，各土邦有充分的选择自由，包括独立的自由。此后英国陆续公布的《内阁使团计划》、《印度独立法案》等均确认了这一点。
但英国的分治方案对谁拥有决定土邦未来政治地位的权力未进一步明确。一般认为这一权力属于土邦统治者，土邦统治者的这一权力在大多数情况下也未受到挑战。但当土邦统治者与土邦人民的意愿出现冲突时如何解决则是有关文件案未予明确的。正是英国政府在这个问题上的模糊立场导致了克什米尔问题的产生。
二、争议土邦政治地位问题
的发展与印度合法性危机的产生
克什米尔、海得拉巴和朱纳加德三个土邦的统治者与土邦主体人口的宗教信仰不一致，双方在加入巴基斯坦还是印度的选择上迅速发生矛盾。1947年8月15日，朱纳加德土邦王公宣布加入巴基斯坦。如从尊重土邦王公决定出发的话，该土邦加入巴基斯坦是合法的。但该邦人口80%是印度教徒，印度政府以应尊重人民意愿为由，拒不承认朱纳加德土邦加入巴基斯坦的合法性，并派军队进入朱纳加德。巴基斯坦对印度的行动提出抗议。在蒙巴顿压力下，尼赫鲁向巴基斯坦承诺举行全民公投，并承诺这一政策适用于其他土邦，“因为印度从来不会强迫一个土邦违背大多数人民的意愿加入印度。”朱纳加德只是一个较小的土邦，但由于朱纳加德土邦问题暴露最早，因此该土邦归属的解决方式直接影响了查谟和克什米尔土邦问题的解决方式。
查谟和克什米尔土邦是印度面积最大的土邦，土邦王公是印度教徒，但土邦人口穆斯林占多数。如比照印巴基于宗教信仰分治的原则，查谟和克什米尔土邦应归属巴基斯坦。但作为土邦，查谟和克什米尔的地位应根据1946年5月12日《内阁使团备忘录》解决，即决定权在土邦。
1947年10月26日，土邦王公签署了加入印度的《合并协议》。10月27日，蒙巴顿签署了接受该土邦加入印度的文件。当时的印度政府明白在穆斯林人口占多数的情况下，仅靠土邦王公签署《合并协议》并不能充分证明该土邦并入印度的合法性。因此蒙巴顿在签署接受该土邦加入印度文件的同时致信土邦王公，承认在有争议的情况下，土邦王公签署的《合并协议》合法性不足，土邦政治地位应提交土邦人民最终决定。尼赫鲁在致巴总理的信件等文件中均反复确认克什米尔的政治地位应由该土邦人民自己决定。1948年1月1日，印度政府致信联合国安理会承诺“该土邦人民将通过全民公决自由决定他们的未来。”
三、合法性危机
与印度克什米尔政策的形成与发展
为在未来的公投中获得该邦人民支持，印度政府需得到在克什米尔有广泛影响力的国民会议党领导人谢赫·阿卜杜拉的支持，为此给予该邦多项特殊待遇，其中最重要的是出台宪法第370条赋予该邦特殊政治地位。基于宪法第370条，查谟和克什米尔邦享有制定本邦宪法、适用不同于印度本土的法律体系、继续使用邦旗等多项特权。1954年总统令还据宪法第370条之授权增加35A条款，将该邦原有的“土邦臣民”身份转化为“永久居民”身份，并规定该邦“永久居民”可因此享受一系列特权。宪法370条及第35A条款标志着不同于印度本土的二元政治架构的形成，印度的克什米尔政策初步成型。
但由于国际国内和克什米尔地区形势的发展，印度放弃了公投承诺。放弃公投承诺损害了印度主权声索的合法性，印度政府需要采取措施弥补这种合法性，主要措施包括：第一，通过克什米尔制宪会议确认印度的主权；第二，强化对查谟和克什米尔的治理和整合。
1971年第三次印巴战争，印度大胜，巴基斯坦被肢解，战略实力严重受损。受此影响，1975年2月24日，谢赫·阿卜杜拉与英迪拉·甘地签订协议，承认克什米尔属于印度，宪法第370条继续有效。该协定的签订实际上意味着谢赫·阿卜杜拉承认了印度政府对克什米尔的主权立场。此后谢赫·阿卜杜拉及其国民会议党参加了克什米尔的政治进程。
1975年协议签订后，印度在印控克什米尔的合法性危机得到了一定程度的缓解。从印度政府而言，虽然放弃公投承诺对其主权声索的合法性造成损害，但其通过邦制宪会议决议、制定邦宪法以及邦内主流政党领袖的认可，在一定程度上缓解了合法性危机。不过导致印度合法性危机的根本问题仍然存在。
四、废除宪法第370条
与印度克什米尔政策的转型
自20世纪80年代末90年代初以来，印度政府在查谟和克什米尔邦的治理失败引发了新的危机，穆斯林武装崛起和外来极端分子进入克什米尔更是进一步激化了克什米尔问题，从而再次加剧了印度的合法性危机。2016年7月8日，印控克什米尔穆斯林青年武装分子布尔汉·穆扎法尔·瓦尼被印军击毙，第二天超过20万名普通克什米尔人参加了其葬礼，非常典型地反映了印控克什米尔地区的民心向背。
面对日趋恶化的印控克区形势，印度政府关于克什米尔政策的争论也日渐激烈。印度人民党坚持印度已完全地拥有查谟和克什米尔的主权，要求实现查谟和克什米尔与印度本土完全彻底地整合。2019年印度大选，印度人民党进一步巩固了执政地位。莫迪政府在第二任期伊始即强势推动废除了宪法第370条、第35A条款。
印度对查谟和克什米尔的主权主张以1947年10月26日土邦王公签署的《合并协议》为基础，但这一文件的效力需查谟和克什米尔人民意愿的确认。印度政府强势废除宪法第370条的行动会产生两方面的影响：
一方面，印度政府会强化对印控克什米尔的治理绩效以争取更大的统治合法性；一方面，印度的政策损害了其主权声索的国际法依据。印度政府不但放弃公投承诺，而且废除了宪法第370条和第35A条款，印度本土移民将因之有权利涌入印控克什米尔。印控克什米尔人口结构的改变，将使通过公投确认印控克什米尔人民的意愿变得永无可能。
由于在公投问题上面临质疑，印度对查谟和克什米尔的主权主张的论证将更加依赖土邦王公签订的《合并协议》的合法性。但土邦王公签署的《合并协议》是有附加条件的，宪法第370条就是落实这些附加条件的法律保障。废除第370条意味着改变了《合并协议》生效的前提，因而会从根本上冲击印度主权主张的合法性。
根据印度政学两界的认识，查谟和克什米尔王公签订的《合并协议》条款与其他土邦文本一致，既然其他土邦的合并是有效的，那么查谟和克什米尔的合并也是有效的。如果质疑《合并协议》的有效性，那么印度与巴基斯坦对合并的其他土邦的主权效力同样会受到质疑，因而会打开潘多拉的盒子。但这恰好说明签署《合并协议》本身不意味着已决定了土邦的主权归属。
五、结论
印度虽然获得了查谟和克什米尔土邦王公签署的《合并协议》，但其承诺的公投一直未能举行，为其主权声索埋下了合法性危机的种子。1954年后印度放弃公投承诺，转而通过邦制宪会议和邦政治领导人的合作缓解其面临的合法性危机，并取得了一定成效，但根本性危机仍在。
印度克什米尔政策发展的动力在2019年后发生了新的转变。从未来看，印度政府将进一步通过治理绩效强化其对印控克什米尔主权控制，通过事实上的控制强化主权声索。但由于其在国际法上面临的合法性危机，或将不得不弱化对巴控克什米尔的主权声索，当然这一点有赖于印巴间脆弱的不对称的战略平衡的延续。如果印巴战略失衡加剧，印度在克什米尔主权声索上面临的合法性危机对其行动的约束力将会非常有限。
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END
编辑排版 | 李 阳
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