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非法移民秘密进入欧盟的主要路线
图片来源：英国媒体
本文作者
邢瑞利
南京大学国际关系研究院博士研究生
中共南通市委党校讲师
原文首发于《边界与海洋研究》2021年第2期，本文在原文的基础上有所删减，
请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。
近年来，在世界主要国家推动“再边境化”的进程中，边境安全治理的日益私人化现象值得关注。越来越多的私营安保公司（Private Security Companies）正参与到边境安全治理中来，它们承担了以往由政府负责的边境监视与控制、拘留、安置、运输、驱逐非法移民等各种职能。目前，国内学界关于边境安全治理的研究较少且主要是以国家行为体为中心的，私人行为体在边境安全治理中的活动常常被忽略。鉴于此，本文主要以欧盟边境安全治理的私人化为案例进行专门探究，探究私营安保公司参与欧盟边境安全治理的现状、动因及其产生的作用和影响，以期对欧盟边境安全私人化问题有一个初步的了解与认识。
一、私营安保公司成为
欧盟边境安全治理中的新主体
私营安保公司将欧盟边境管制视为一个潜力巨大的市场并积极寻求参与欧盟边境安全治理，它们活跃于欧盟内部边境安全执法、欧盟外部边境监视系统研发以及第三国边境安全合作等各个领域。私营安保公司与欧盟及其成员国相关执法机构在边境安全治理上各有分工合作。私营安保公司在欧盟边境安全治理中总体起着一种协助性作用并提供辅助性边境安全服务，而欧盟及其成员国仍掌握核心边境安全服务供给的权力。这主要是因为，欧盟边境安全私人化的过程很大程度上是欧盟及其成员国自上而下推动将边境安全业务外包给私营安保公司的动态过程。在这一动态过程中，国家只是将某些边境安全业务的执行权委托和外包给私营安保公司，但与此同时国家保留对边境安全管控和垄断的权力。由此可见，私营安保公司主要是作为辅助性的角色参与到欧盟边境安全治理中，帮助警察和公共机构加强执法以更好地应对各类边境安全挑战。
二、私营安保公司参与
欧盟边境安全治理的动因
第一，欧盟应对边境安全挑战的能力有限，尤其是协调成员国边境安全政策的能力不足，成为边境安全治理私人化的直接原因。冷战结束以来特别是进入21世纪，尽管欧盟为加强边境安全治理做出了大量的努力并于2015年5月专门出台了《欧洲移民议程》（European Agenda on Migration），号召成员国以及第三国等所有相关行为体共同合作以推动难民政策的制定。然而，在安全挑战日益全球化的今天，这些试图加强对边境的控制以防止任何未经授权或非法的人员及货物流动的举措不仅效果欠佳，反而还刺激了边境移民及犯罪团伙采取更先进的技术手段来逃避欧盟的边境管制。为了更有效地应对边境安全威胁，欧盟及其成员国也逐渐改进治理办法并将诸如非法移民驱逐、拘留、遣返、安置、运输等有关的边境管控业务外包给私营安保公司。
第二，欧洲高度发达的私营安保行业为边境安全治理私人化奠定了良好的基础。欧洲国家是全球私营安保行业的重要发源地之一。进入21世纪，欧洲私营安保行业更是蓬勃发展，世界各地无处不在。数据显示，英国拥有欧洲最大的私营安保部门，2018年私营安保人员数量为33.9万人，其次是西班牙，私营安保人员数量为18.8万人，德国私营安保人员数量为16.8万人，法国私营安保人员数量为14.7万人，意大利私营安保人员数量为4.78万人；英国平均每10万人当中就有527.8名私营安保人员，西班牙为404.2人，德国为208人，法国为223.2人，意大利为78.7人。英国私营安保人员数量已经远远超过公共警察数量，两者比率为2.11:1。法国、德国、意大利、西班牙等国私营安保人员数量也非常庞大，私营安保人员数量与公共警察数量的比率相当。高度发达的私营安保行业以及丰富的私营安保经验为欧盟边境安全治理的私人化提供了可能。
第三，欧盟受新自由主义革命影响而主动将相关业务外包给私营安保公司是边境安全治理私人化的深层原因。20世纪70年代，欧美等西方发达国家率先推动了新自由主义革命，以私人行为体为标志的私人化浪潮成为这一时期的重要象征。新自由主义革命掀起的这股私人化浪潮逐渐波及到安全领域，某些特定安全职能的外包变得不再困难。就边境安全治理而言，欧洲国家推行的自上而下的安全私人化和安全外包显然也适用于该领域。随着欧盟边境安全治理中的公共和私人合作关系日益密切，欧盟“边界管理新架构”正逐渐显现。法国、德国、意大利、希腊、西班牙等越来越多的欧洲国家开始与私营安保公司签署合同来管理拘押、转移和安置难民及非法移民的场所，就是这一边界管理新架构的具体体现。显然，私营安保公司已经逐渐参与欧盟边境安全治理并在防止和管制跨境非法人员和货物流动方面发挥着越来越重要的作用。
三、私营安保公司参与
欧盟边境安全治理的路径
第一，私营安保公司推动欧盟边境问题的安全化，渲染欧洲国家所面临的边境安全威胁，将动用军事手段和依靠先进监测技术作为边境安全治理的解决方案。在欧盟及其成员国内部，边境问题越来越被框定为一种令人担忧甚至破坏稳定的安全问题，这种对边境威胁的担忧某种程度上为私营安保行业提供了市场机遇。在此情形下，私营安保公司也迅速抓住了机遇进一步推动边境问题安全化，将自身定位成“边境管控专家”，并利用这一身份将难民及非法移民涌入欧洲的行为框定为安全威胁，让欧盟及其成员国相信需要更多购买它们出售的安保产品才能有效应对边境安全威胁。最终，私营安保公司成功将欧盟边境问题安全化的结果是促使该问题进入政治议程，使欧盟的边境安全政策建立在加强军事化边境安全、智能化边界拓展、拘留与驱逐、外部化边境安全治理四大支柱之上。
第二，私营安保公司通过积极游说欧盟委员会以及边境机构以影响塑造欧盟的边境安全政策，从而最终获得政府合同。欧洲空中客车集团、意大利莱昂纳多公司和法国泰雷兹集团等在内的私营安保公司目前都在进行广泛的游说。这些私营安保公司与代表它们利益的游说团体，如欧洲航空航天与防务工业协会（Aerospace and Defence Industries Association of Europe, ASD）和欧盟安全组织（European Organisation for Security, EOS）等通过定期参与欧盟及其成员国举办的一系列边境管控会议、参与政策咨询及制定、撰写建议报告等方式与之建立了牢固的合作关系。凭借这种密切的互动关系，私营安保公司在欧盟边境管理局具有极大的影响，其提出的政策建议甚至有时会被欧盟全盘采纳。例如，建立欧洲边境警卫局和欧盟边境监视系统的建议正是由私营安保公司推动的，这些建议最终得到欧盟的采纳，显然也推动了私营安保行业在欧洲边境安全市场的进一步扩张。
第三，私营安保公司通过参与政府机构组织的各种边境安全研讨会或科研项目计划来参与欧盟边境安全治理。数据显示，2003年至2013年间，欧盟和欧洲航天局共资助了39个边境安全研究和开发项目，总金额达2.25亿欧元，项目旨在开发机械嗅探犬、监测陆地边界和海上边界的无人机、卫星监测系统等各类先进的监视安全技术。欧洲一些大型国际私营安保公司参与项目研发并从中受益，其中法国泰雷兹集团参与18个项目、意大利芬梅卡尼卡集团参与16个项目、欧洲空中客车集团参与10个项目。除欧盟安全研究咨询委员会外，欧盟还成立了欧洲安全研究创新论坛，鼓励公共部门与私营部门定期开展公私对话，就欧盟边界安全问题进行研究探讨。这表明，私营安保公司不仅仅是欧盟边境安全治理的受益者，它们在欧盟的鼓励下也在积极参与维护欧盟边境安全，通过参加欧盟组织的研讨会以及科研项目计划来推介其生产的边境监测技术和产品。
四、私营安保公司参与
欧盟边境安全治理的影响
私营安保公司作为一种新兴的行为体对促进欧盟边境安全治理具有一定的积极作用，主要体现为：私营安保公司可以与欧洲各国相互促进，共同保障欧盟边境安全。
一是私营安保公司自身具有独特优势，能够弥补欧盟及其成员国在边境安全治理过程中的一些不足与缺陷。一方面，私营安保公司能够降低欧盟边境安全治理的成本。另一方面，私营安保公司能够提供欧盟所需的各类边境管控服务。私营安保公司是以盈利为主要目标的行为体，为了吸引到更多的客户，私营安保公司往往会根据市场需求提供各类专业且优质的安保服务。私营安保公司具有极强的专业性且服务质量高这一优势，非常适用于应对欧盟边境安全治理的各类挑战。
二是私营安保公司在参与欧盟与成员国、第三国边境合作实践时优势突出，可以绕过政策协调以及领土主权冲突等阻碍国家间合作的敏感性问题。尽管欧盟已经基本实现了申根区内部无边界的自由，但欧盟与申根成员国在边境政策协调上存在内在张力。与此同时，欧盟与非申根邻国也面临共同管理外部边界的问题，边界主权问题的复杂性和敏感性显然也加大了双方进行外部边境安全治理的难度。如果将私营安保公司引入到边境安全治理中，既可以在一定程度上缓解欧盟与成员国边境政策协调的张力，也可以降低欧盟与第三国在领土主权上可能的冲突。这主要是因为私营安保公司属于私营企业实体，可以将之视为“中立行为体”，从而绕过欧盟与成员国、第三国开展边境安全合作时面临的政策协调、领土主权冲突和执法管辖重叠等敏感问题。
需要指出的是，私营安保公司参与欧盟边境安全治理也存在着诸多的消极影响及潜在风险。第一，私营安保公司在管制欧盟边境非法人员及货物流动方面的作用日益增强的同时，也产生了一种与欧盟及其成员国的主权相矛盾、利益相背离的趋势。第二，私营安保公司在参与欧盟边境安全治理过程中，可能会滥用暴力甚至恶化冲突，进而引发人道主义问题。第三，私营安保公司参与欧盟边境安全治理某种程度上不仅无助于解决跨境威胁，反而会引发新的问题。由此可见，若不能对私营安保公司进行有效的问责和监督，私营安保公司参与欧盟边境安全治理的正当性、合法性以及有效性必将长期遭到质疑。鉴于此，对于欧盟及其成员国而言，构建一套有效规制私营安保公司参与边境安全治理的法律制度将是一个亟待解决的问题。
END
编辑 | 付姗姗
排版 | 李 阳
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