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北极政治经济变迁与中国北极战略研讨会
图片来源：中国社科院世界经济与政治研究所
本文作者
王晨光
法学博士
中共中央对外联络部当代世界研究中心助理研究员
原文首发于《边界与海洋研究》2021年第2期，本文在原文的基础上有所删减，
请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。
2019年9月，苏格兰政府在其北部的奥克尼群岛发布了第一份北极政策文件——《北极连接：苏格兰北极政策框架》，成为世界上第一个发布北极政策文件的域外国家地方政府。本文将从苏格兰的相关政策实践出发，对其参与北极事务的战略动因、战略举措、主要特征等进行分析。
一、苏格兰参与北极事务的战略动因
苏格兰是大不列颠及北爱尔兰联合王国（以下简称英国）的政治实体之一，近年来其积极关注北极事务并出台北极政策，既有历史文化方面的情愫，也有现实利益方面的考量。
（一）历史文化的联系
苏格兰与北极在历史文化方面具有长期的、多方面的联系，苏格兰政府希望彰显这些联系为当前参与北极事务寻求依据。苏格兰与丹麦本土的纬度基本相当甚至略高，十分接近北极理事会北极监测与评估工作组（AMAP）、可持续发展工作组（SDWG）等划定的北极范围。苏格兰与北极国家的联系可以追溯到公元8世纪北欧维京人入侵不列颠岛，直到15世纪末，苏格兰北部的设得兰群岛、奥克尼群岛等都属于丹麦—挪威联合王国，因此苏格兰境内保留了许多北欧的历史文化痕迹。
苏格兰民族一方面受到北欧的塑造和影响，另一方面也在近代人类探索北极的征程中留下了不少印记。1854年，苏格兰探险家约翰·雷（John Rae）探索西北航道归来，第一次带回了约翰·富兰克林（John Franklin）探险队全部遇难的确切消息，在当时引起轰动。另外，自欧洲殖民者“发现”北美大陆以来，大量苏格兰人西迁至此。加拿大境内有470万苏格兰裔，约占总人口的八分之一，他们成为苏格兰与北极保持联系的桥梁和纽带。
（二）英国“脱欧”的刺激
在英国“脱欧”已成定局的情况下，苏格兰政府希望继续与欧洲特别是北欧国家保持合作关系。英国具有深厚的“疑欧主义”传统，2016年6月英国政府通过全民公投决定退出欧盟。2019年7月，在“脱欧”问题上持强硬立场的约翰逊接替持温和态度的特蕾莎·梅当选首相，英国加快“脱欧”进程。2020年12月24日，英欧双方就包括贸易在内的一系列合作细节达成历史性协议，为英国按计划在2020年结束“脱欧”过渡期铺平了道路。
英国“脱欧”后，国际身份、权利义务等将发生较大变化，对北极事务的参与也会受到影响。如世界上第一份关于北冰洋公海渔业治理的国际协定《防止中北冰洋不管制公海渔业协定》，就是欧盟作为10个参与方之一参与磋商并在2018年正式签署的。英国“脱欧”后，在一定程度上将失去通过欧盟参与北极事务及同北欧国家交往合作的便利条件，这是本就反对“脱欧”的苏格兰不愿看到的，因而采取行动以减少英国“脱欧”对其参与北极事务的冲击。
（三）争取独立的考量
苏格兰的民族独立运动由来已久，苏格兰政府希望通过参与北极资源开发为争取独立及独立后更好地发展增添筹码。20世纪中后期，英国政府为回应地区民族主义施行权力下放，于1999年恢复了消失近300年的苏格兰议会，允许其享有大部分地方事务的治理权。2007年，主张脱离英国独立的苏格兰民族党成为苏格兰议会第一大党，并在其后一直占据议会多数席位。随着英国一步步脱离欧盟，苏格兰要求独立的呼声日渐走高。
苏格兰争取独立的最大底气来自能源领域，特别是位于其境内的北海油田。北海油田是世界主要油气产区之一，对英国经济社会发展起到了巨大的推动作用。北海油田的大部分工作虽在苏格兰境内完成，但其收入归英国政府统一支配，这引起苏格兰民族党的强烈不满。经过几十年的开采，北海油田逐渐走向枯竭。苏格兰希望凭借在开发北海油田过程中积累的海上作业经验和开采技术参与北极资源开发，进一步争取民族独立及更好的发展前景。
二、苏格兰参与北极事务的政策实践
苏格兰根据北极治理发展和自身利益需求，从科学研究、文化联系、社区建设、环境保护和经济可持续发展等五个方面展开北极政策实践，并就下一步行动做出相应规划。
（一）重视北极科学研究工作
苏格兰拥有一批世界知名的高校和科研机构，在北极研究领域具有一定积累和较强实力。苏格兰的北极研究涉及可再生能源、海洋学、气候环境、人类学、考古学、工程学等诸多学科，在蓝色碳、海洋环境监测、水下机器人等领域处于世界领先地位。未来一个时期，苏格兰计划通过积极参与北极大学联盟、推动不同学科交叉创新、履行更多国际北极科考义务等加强北极科研工作。
（二）加强与北极的文化联系
苏格兰和北极具有深厚的历史文化联系，与北极国家在文化领域利益相近、合作广泛，主要体现在以下几方面：第一，发起爱丁堡国际文化峰会等以保护公民文化权利；第二，保护民族语言和地方方言；第三，推进以传统工艺为主要内容的创意产业；第四，保护北极地区自然和文化遗产；第五，坚持可持续原则发展旅游业。
（三）与北极国家一道完善社区建设
苏格兰与北极国家的一些社区均位于遥远、荒芜之地，目前正通过以社区为主导、人权为基础的方式共同应对就业、社保、基建等挑战。促进就业方面，聚焦提升农村妇女职业技能和为当地年轻人创造更多工作机会；社会保障方面，积极改善远程医疗服务、居民采暖条件等；基础设施方面，推动建筑设计创新、网络通讯设施建设等。
（四）应对气候变化和保护环境
作为全球气候变化的“响应器”和“驱动器”之一，北极地区气温正以世界其他地区两倍的速度上升。苏格兰政府将全球气候变化界定为紧急事件，早在2010年便设立了世界上第一个官方性质的气候正义基金，目前正大力减少温室气体零排放。大部分北极国家在气候变化问题上都提出了雄心勃勃的目标，苏格兰呼吁各方分享经验、加强合作，共同应对这一全球性挑战。
（五）促进经济可持续发展
全球气候变暖使北极进入“开发时代”，但北极自然环境脆弱且正经历快速变化，因而包括苏格兰在内的各方都强调，北极必须坚持负责任、可持续的经济发展模式。苏格兰在北极地区的经济活动主要涉及五方面内容，一是与北极国家的国际贸易，二是海上交通运输，三是北极油气资源开发，四是海洋渔业，五是数字经济。
三、苏格兰北极政策实践的主要特征
鉴于苏格兰政府的地方自治性质，再加上英国“脱欧”、苏格兰争取独立等现实背景，苏格兰的北极政策实践呈现如下特征：
（一）相对英国保持独立
按照英国权力下放相关规定，苏格兰政府掌握地方经济、教育、卫生、司法、住房、环境、交通等职权。因此，《苏格兰北极政策框架》是相对独立的，其中提到英国的地方屈指可数，更没有出现如何配合或落实英国政府北极政策的内容。而从英国政府2013年和2018年出台的两份北极政策看，其也没怎么提及苏格兰。但这并不代表双方没有合作空间，如在应对气候变化问题上就达成了一致意见。
（二）重点关注北欧伙伴
在英国“脱欧”背景下，苏格兰的北极政策实践强调同欧盟特别是北欧国家加强合作。《苏格兰北极政策框架》把自己定位为“通往北极的欧洲门户”以彰显欧洲身份，且其中提到北欧五国及欧盟的次数远多于俄、美、加三国。另外，苏格兰政府2017年9月更新的《北欧波罗的海政策声明》用一定篇幅阐述了北极问题，而同年出台的苏格兰对美战略和对加战略都没有提及北极问题。
（三）以北极圈论坛为主要平台
苏格兰积极参加北极圈论坛相关活动，主要通过该平台彰显和扩大在北极问题上的影响力。北极圈论坛成立于2013年4月，苏格兰首席部长斯特金曾于2016年和2017年出席北极圈论坛大会并发表演讲，向国际社会阐述苏格兰的北极政策主张。2017年11月，苏格兰在爱丁堡举办了以“苏格兰与新北方”为主题的北极圈论坛分论坛，正是在分论坛闭幕式上宣布将制定北极战略。
（四）积极倡导创新精神
苏格兰拥有悠久的创新传统，在欧盟委员会发布的《2019年欧洲地区创新记分牌》中属于较强（Strong+）阵营。同时，北极国家的创新能力普遍位居世界前列，这也为苏格兰在北极问题上重视创新提出了客观要求。因此，苏格兰政府努力通过创新来弥补地理位置、政治地位等不足，在北极科研、文化、社区建设、环保、经济等方面都体现了创新精神。
四、结语
总之，面对内外形势发展变化，苏格兰政府已将北极作为重要的战略方向，开展了一系列卓有成效的政策实践。同时，作为第一个出台北极政策文件的域外国家地方政府，苏格兰的积极参与也为北极治理注入了新动力。但需注意的是，受英国“脱欧”遗留下诸多问题、苏格兰争取独立前景堪忧、北极经济开发利益有限、北极面临地缘政治“回潮”风险等因素影响，苏格兰参与北极事务还有待进一步观察。
苏格兰高度重视发展与中国的关系，2017年发布《国际政策声明》将中国确定为5个对外交往优先国家之一，2018年6月出台第三份对华战略强调“一带一路”倡议是苏格兰经济发展的宝贵机遇。中国与苏格兰应抓住共建“冰上丝绸之路”的战略机遇，围绕北极环境保护、资源开发、基础设施建设等共同关心的问题扩大利益交集，开展务实合作，实现优势互补，为构建“北极命运共同体”贡献智慧和力量。
END
编辑 | 付姗姗
排版 | 李 阳
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