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澜沧江—湄公河
图片来源：百度百科
本文作者
吕 星
云南大学国际关系研究院、云南大学周边外交研究中心副教授
王万英
云南大学地球科学学院、云南大学周边外交研究中心副教授
原文首发于《边界与海洋研究》2021年第1期，本文在原文的基础上有所删减，
请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。
美国政府、智库、民间组织借2020年极端气候之机，误导媒体，炒作中国上游澜沧江水资源开发导致下游干旱，试图激化澜沧江—湄公河上下游国家水资源利用的矛盾，实现自身的地缘战略目标。本文以越南湄公河三角洲、越老柬共享的“三河”流域、柬埔寨洞里萨湖和泰国东北部呵叻高原水资源利用为例，探究水资源利用的历史、现状和问题，揭示湄公河流域水资源开发利用问题的实质。
一、越南湄公河三角洲： 内部问题外化
湄公河三角洲总面积590万公顷，其中越南占68％，约400万公顷，占其国土面积的12％，居住着越南全国19％的人口，生产着全国50％的稻谷、65％的水产品和70％的水果，承担着95％的稻谷和60％的水产品出口，是世界最高生产力的三角洲之一，对于越南社会经济有举足轻重的作用。
越南湄公河三角洲经历了3次大的开发。1867年法国殖民者控制越南，引进蒸汽动力开挖河渠，开垦农田，种植水稻，从1890年到1930年，耕作农田增加了4倍多，达到200万公顷，人口从1860年的50万迅速增长到1930年的400多万。1957年以后，南越政府在美国的支持下实施“湄公河三角洲开发计划”，继续开发湄公河三角洲。1975年越南统一，为解决粮食短缺问题，政府鼓励大面积种植水稻，特别是1986年以后，越南实施“革新开放”，在市场力量的推动下三角洲迎来了第三次大规模开发，农业用地扩大到320万公顷。
越南湄公河三角洲开发成就与问题并存。三角洲大部分地区海拔仅0-4米，多地河流冲积物厚度超过100米，南部地区受到海水自然倒灌入侵，７个地理分区中有４个属于季节或全年水淹区。3次大的开发彻底改变了三角洲原有的生态系统，大幅降低了蓄水能力和季节调节能力，增加了系统的脆弱性，气候变化加剧了上述问题，威胁着湄公河三角洲的可持续发展。
发达的人工河网有利于雨季洪水下泄和旱季的海水倒灌，地下水超采导致每年地面下沉1.1-2.5厘米，比气候变化带来的海平面上升(仅为每年几毫米)影响还大，河道采砂和河流泥沙减少导致河岸渠岸的坍塌。但是越南政府和学者在对外宣传上，刻意忽略内部问题，将湄公河三角洲问题外部化，将三角洲的问题归因于气候变化和上游水资源开发利用，希望获得国际社会的关注和支持。
二、柬埔寨洞里萨湖：
渔业管理的效率与公平困境
柬埔寨的洞里萨湖是湄公河的“心脏”、柬埔寨的“鱼仓”，它不仅是湄公河上的天然水库，调节着河流的洪枯，保护着湄公河三角洲，也贡献着柬埔寨60％的野生捕鱼量，直接与柬埔寨20％人口的生计相关。
洞里萨湖位于柬埔寨冲积平原中心，雨季湄公河河水上涨，流入洞里萨湖，湖面比旱季扩大3-6倍，旱季湄公河水位下降，湖水回流湄公河，完成一年的循环，学者称之为“脉冲式生态系统”。洪水携带鱼卵和营养物质，与湖滨带表面及季节性红树林一起为鱼类提供最佳的生长环境，使洞里萨湖成为世界淡水渔业生产力最高的水生生态系统之一，年野生捕捞量估计为1万-25万吨，至少生活着296种鱼。
洪水退去后大面积的湖滨带是重要的农业资源，随着人口的增长和交通条件的改善，在湖滨带从事农业生产的收益凸显，吸引了外来及本地的投资者参与开发，结果是湖滨带退化，直接威胁着鱼类的生长环境，不合理的资源利用对脉冲式生态系统威胁更大。
在2000年以前，洞里萨湖渔业管理一直沿用法国殖民者的管理办法，将水面划分为35个商业捕捞区，通过市场拍卖捕捞权，10月至次年5月为商业捕捞期。经民间组织、学者和国际组织的多年呼吁，政府逐渐将捕鱼区划分给周边社区，截至2013年成立了516个社区捕鱼区。
将商业捕鱼区转变为社区捕鱼区旨在让周边广大的渔民从中受益，促进扶贫，避免不公平。但这种转变也增大了管理的难度和制度成本，带来了很多问题，诸如官员寻租，利益被地方精英攫取，很多社区成员并未真正获利等。方式的转变使洞里萨湖的渔业管理陷入了效率与公平的困境中。
三、“三河”问题：
对国家实力、能力和协调机制的综合考验
“三河”是指桑河、斯雷博河、公河３条河，由越南、老挝和柬埔寨共享，是湄公河最重要的支流，贡献湄公河18%的径流量，支撑着重要的农业和渔业，水电资源丰富，已建、在建和规划的水电站40座，位于越南境内的最多。其中越南在桑河上建设的720兆瓦亚力电站，于1999和2000年突然开闸大量泄水，造成柬埔寨沿河居民生命和财产的巨大损失。
三河虽是三国共有的国际河流，但对于负责跨境水资源问题的湄公河委员会而言三河属于支流，不属于其职能范围。越南和柬埔寨政府为此而设立的工作组未能及时处理跨境影响问题。在国际民间组织的支持下，柬埔寨民间组织、沿河村民和地方政府成立了“桑河保护协作网络”，开展研究、倡导和示威等活动，向柬埔寨政府施压。
关于桑河问题的冲突与协调机制，柬埔寨学者认为，越南具有上游优势，其实力比柬埔寨强，在双方的对话和谈判中柬埔寨均处于不利地位，不能有效规制越南的行为。而柬埔寨缺乏有效的水文数据和开展科学评估的能力，不能提出令人信服的科学证据，越南很容易以柬埔寨的申诉没有科学依据予以反驳。1995年湄公河协定本身并不完善，存在缺陷，在这个协定中，支流的水资源开发只需要履行通知义务，不用履行事前协商程序。
四、泰国呵叻高原：
政治对水利建设的影响
呵叻高原位于泰国东北部，总面积15.5万平方公里，占泰国国土总面积的30％，其人口占全国的33%，其GDP占泰国的10%，人均收入只有曼谷地区的41%，全国平均的71%，是泰国贫困地区。呵叻高原同时是一个重要的政治力量竞技场，由于人口比例大可以影响选举结果，这里成为泰国政党争夺选票的重要区域。
从20世纪50年代开始，泰国建构起来一套“水利使命”的话语体系，即它影响着决策者、规划者和大众的思维方式，指导着国家的决策。呵叻高原是一个干旱、生产水平低、落后和贫穷的地区，最根本的问题是缺乏水资源，没有农业灌溉就不可能发展农业，没有农业的发展就不可能有经济发展，不可能摆脱落后和贫困状况。上个世纪50年代，在美国的帮助下启动“蓄水池计划”，建设小型水利设施，60年代皇家灌溉局认为实施和管理中小型灌溉项目代价较高，开始考虑大型水利设施项目，70年代中期又回归小型水利设施，80年代则提出大型跨流域调水计划，本世纪初提出“大水网计划”，拟从老挝调水。70年来的“水利使命”并没有改变呵叻经济落后的面貌，倒是给人们提供了值得反思的案例。
学者们从推动世界各地水利建设动力的角度分析认为，存在一个“铁三角”的利益强化机制，即政治家、官僚机构、项目建设及私人企业三方各有自己的利益，泰国也不例外。政治家为了获得选票，必须为投票人带来实际的利益，在广大的农村投资水利设施是比较好的政治投资，而恰恰呵叻地区持有全国三分之一的选票，政治家有持续的动力为之；官僚机构则因此有项目和预算，从而增加机构的权力和影响力，在泰国有不同的官僚机构竞争水资源开发权，如皇家灌溉局、国家能源局与环境自然资源部等；项目咨询公司和建设者通过源源不断的合同带来直接的经济利，其中，大型农场主往往是国家补贴水利设施的受益人。
从上述4个具体的实例可以看出，湄公河流域不同区域的水资源利用问题是复杂的，既有自然因素的影响，更有社会因素、政治因素及其治理能力的因素，并不是简单的“上下游关系”，或中国的问题。这也给澜湄水资源合作提出新的合作方向，现阶段应该以洪旱灾害预防与管理为主，下一阶段应该集中于水资源的合理利用，最终建立全流域的水资源管理制度。
END
编辑 | 付姗姗
排版 | 李 阳
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