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气候变化会使海洋缺氧，产生更多“死亡地带”
图片来源：环球网
本文作者
王阳
西北政法大学国际法学院讲师，法学博士
原文首发于《边界与海洋研究》2021年第1期，本文在原文的基础上有所删减，
请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。
一、海洋气候变化的法律规制现状
（一）气候变化法
气候变化法包括《联合国气候变化框架公约》（以下简称《框架公约》）《京都议定书》和《巴黎协定》。从《框架公约》到《京都议定书》再到《巴黎协定》，贯穿于气候变化法律制度中的主线是缩减全球温室气体排放的总体目标。无论是减排目标的设定，还是缔约方减排承诺的履行，都服从于这一总体目标。
尽管气候变化法在全球温室气体减排方面取得了积极的成就，但它对于气候变化造成的负面影响的应对略显不足。以海洋酸化为例，海洋酸化作为气候变化制度的附属性事项（ancillary matter），无论是《框架公约》《京都议定书》，还是《巴黎协定》，都没有明确提及海洋酸化。气候变化法对海洋酸化的应对更多地来源于对既有公约的解释，而不是公约的直接规定。
（二）海洋法
虽然《海洋法公约》并不直接规制温室气体排放，但是从海洋气候变化导致的后果入手，可以窥见海洋法规制的“片段”。
1. 海平面上升的法律规制
海平面上升作为气候变化的后果之一，对海洋法中的基线制度和海洋边界的稳定造成影响。联合国国际法委员会在2019年第71届会议上，将“与海平面上升有关的国际法”列为委员会的工作计划。特别需要提及的是，2012年11月国际法协会（International Law Association）组建“海平面上升委员会”（Sea Level Rise Committee），委员会在2018年发布《悉尼报告》，探讨海平面上升对于海洋区域和海洋边界造成的影响。
海平面上升对海洋区域和海洋边界的影响在一定程度上威胁到了既有海洋边界的稳定和未来的海洋划界实践。特别是常设仲裁法院在“孟加拉国诉印度案”中，就孟加拉国提出气候变化导致海平面上升可能影响海洋划界的观点，常设仲裁法院认为，气候变化对于海岸线的影响可能经过数年甚至数个世纪才能呈现，而确定海岸基点以及海岸的走向则聚焦当下，气候变化对海洋环境的影响缺乏可预测性，它不能影响世界上已划定的海洋边界。从常设仲裁法院的观点可以看出，国际司法机构对于解决海洋边界争端倾向于海洋边界的稳定。正如科学数据揭示的那样，当前海平面上升每年以毫米的速度增加，尽管可能带来一系列问题，但是在保守的国际司法机构看来，它对于海洋边界的影响微乎其微，不值得作为海洋划界的考虑因素。
2. 海洋酸化的法律规制
依据《海洋法公约》对“海洋环境污染”的定义，气候变化导致的海洋酸化可以归入海洋污染类别，无论是全球性还是区域性的海洋污染防治制度都能够适用。气候变化导致的海洋酸化还会影响海洋生态系统和海洋生物多样性，与此相关的海洋法律制度存在适用的空间。可见，国际法对于海洋气候变化后果的规制正在逐步脱离气候变化法的范畴，逐步延伸到海洋法范畴之中，气候变化制度与海洋法律制度的互动构成了未来规制海洋气候变化的趋势。
（三）气候变化法与海洋法的互动：国际海事组织的实践
气候变化法与海洋法在海洋气候变化领域内的互动表现为国际海事组织规制船舶温室气体排放的一系列实践。国际海事组织设置了技术措施、运营措施和市场措施三类减排措施。技术措施指它推行的“能效设计指数”（Energy Efficiency Design Index）应用，为新建造的船舶设定能源效率要求的最低值，鼓励船舶在提升能源利用效率方面进行创新。运营措施主要目标是通过减少燃料消耗的方式来缩减温室气体排放，船东和船舶经营者为满足能效要求可采取的措施包括调整和监控船舶发动机运行、减少辅助动力、慢速航行、航行执行（减少港口等待时间）、螺旋桨升级等措施。市场措施包括航运业总量的控制和船舶排放交易制度，船舶航运通过引入市场措施，旨在抵消日益增长的船舶温室气体排放量，为航运业采取更为高效和先进的能效设施提供经济动力。国际海事组织将上述三种措施均纳入了《经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》（《MAPROL73/78公约》）附件六《防止船舶造成大气污染规则》，分别规定在措施21、22和23中。
通过国际海事组织对于船舶温室气体排放的规制，可以看出：首先，国际社会对于温室气体排放的法律规制正逐步细化，这种细化带来了与其他法律制度的交叉，产生了不同法律制度功能的重叠。其次，《京都议定书》“共同但有区别责任”所创制的发达国家与发展中国家排放义务的差异在当前正逐步缩小，这源于全球范围内不断增强的环保意识。最后，对于温室气体排放的法律属性的界定逐步明确，通过国际海事组织的实践，可以认为国际航运产生的温室气体在理论上是一种有条件的海洋污染，能够与国际海事组织防治船舶海洋污染的职能相对接，将船舶温室气体减排与海洋污染防治相联系，从而打破了气候变化法和海洋法之间的相互独立状态。
二、海洋气候变化法律规制的特征
（一）规制方式：直接规制与间接规制
气候变化的影响既有直接的全球气候变暖，也有间接的海平面上升和海洋酸化，故而从气候变化造成的影响入手，对这一问题的法律规制表现为直接规制和间接规制。海洋气候变化的直接规制表现为以气候变化法为核心的法律制度，主要从温室气体减排角度出发，减轻温室气体对地球的影响。海洋气候变化的间接规制表现为在气候变化法律制度之外，规制由于气候变化对海洋产生的一系列负面影响，如海平面上升、海洋酸化等。
两种法律制度对于海洋气候变化的共同调整，突显了在全球海洋治理背景下，不同法律制度存在交叉与重叠的现象。气候变化法着眼于从根本上控制温室气体排放，然而不能规制气候变化对海洋造成的负面影响；海洋法能够应对气候变化对海洋的负面影响，但是并不能直接减轻温室气体排放。因此，对于海洋气候变化的法律规制，需要协调气候变化法与海洋法制度。
（二）规制目标：行为导向的风险预防与结果导向的损害预防
风险预防以气候变化法为代表，意在减少温室气体排放，或者将温室气体排放控制在一定程度，从而减轻气候变化对海洋的影响。损害预防则以海洋法为代表，从气候变化造成的后果角度入手，意在控制海洋气候变化带来的负面影响。
两种法律规制目标的分立，体现了国际社会应对海洋气候变化两种不同的思路。以控制温室气体减排为代表，这种行为导向的法律规制立足于“未雨绸缪”，即对于海洋气候变化的“风险预防”。风险最大的特征在于其存在不确定性，因此需要采取事先预防的方法应对。而以应对海洋酸化和海平面上升为代表，这种结果导向的法律规制着眼于“亡羊补牢”，从气候变化与一些海洋问题之间的因果关系出发，立足于对于海洋气候变化产生负面影响的“损害预防”。
（三）规制态度：前卫与保守
这两种态度的分立是不同国际组织和机构基于不同的立场决定的。前卫态度的代表是联合国、国际海事组织和国家间气候变化专门委员会等。它们的出发点在于海洋气候变化对人类的生存和发展产生了重要影响，而且事关人类的生存与发展。保守态度的代表是以国际法院和常设仲裁法院为代表的国际司法机构。它们的出发点是国际秩序的稳定和国际法的发展。主要包括：第一，维护既有边界的稳定。总体而言，边界的稳定与国际秩序的稳定密切相关，边界争端往往是引发战争的主要原因。第二，国际法的发展。海平面上升会对传统国际法上的领土法和海洋法规则产生影响。国际法规则从来都是以缓慢的、渐进的速度形成的。这一过程中，需要大量的国家实践和国际司法实践进行归纳、总结和提炼。尽管国际社会对于海平面上升造成的影响已经形成共识，并且积极采取预防措施，但是国际司法机构对于这一问题则持保守态度。这是因为，一方面，海平面上升的速率较小，不足以撼动领土法和海洋法发展的根基；另一方面，与气候变化和海平面上升的国际司法实践相对较少，虽然在一些实践中提出了海平面上升对于海洋边界的影响，但是这只是个别实践，并不构成国际社会的主流。
（四）规制状态：碎片化与体系化
法律制度的碎片化意味着法律制度缺乏整体性和连贯性，多样的法律制度相互孤立。海洋气候变化制度的碎片化主要集中在宏观层面，表现为气候变化法和海洋法的分立。气候变化问题的处理，需要国际社会整体进行综合性的法律规制，而不是仅仅利用《框架公约》进程。特别是从气候变化对于海洋的影响来讲，已经超出了气候变化法本身的规制范围。正是由于气候变化问题与海洋环境保护、海洋生物资源养护等问题的相互联系，才凸显了海洋气候变化制度的碎片化。
海洋气候变化法律制度又呈现出一定的体系化，这种体系化主要集中在微观层面，表现为分别在气候变化法和海洋法领域，各自呈现初步体系化的状态。对于气候变化法而言，从《框架公约》到《京都议定书》再到《巴黎协定》，贯穿于气候变化法律制度发展始终的是缓解和控制全球范围内温室气体排放。对于海洋法制度来讲，存在统一适用的《海洋法公约》，公约第十二部分专门规定了海洋环境保护内容。同时，国际海事组织、联合国粮农组织、联合国环境规划署、区域渔业组织等全球性和区域性海洋机制，在船舶污染防治、区域海洋环境保护、海洋生物资源养护等方面出台了一系列规章和措施，有效地抑制了海洋气候变化带来的一些负面影响。
三、海洋气候变化法律规制的前景
海洋气候变化既是气候变化问题也是海洋问题，从而突显了海洋综合治理的需求与碎片化的法律制度之间的矛盾。当然，就气候变化法与海洋法之间的关系而言，二者绝不是相互对立的关系。《京都议定书》将海洋温室气体排放管理职能赋予国际海事组织的规定可以视为在两个法律制度之间架起了“桥梁”，起到了沟通、联系和协调的作用。可以预见，尽管当前众多的海洋治理议题使法律制度呈现碎片化的治理态势，但是不同法律制度之间的联系和协调将成为海洋治理法律制度的发展趋势。
从当前国际社会处理海洋气候变化的实践来看，气候变化法和海洋法之间的协调路径可以从制度、规则和机制三个方面进行：
第一，在制度层面，将“整合性方法”（integration approach）引入海洋治理中，注重气候变化法与海洋法之间的制度互动。海洋治理中的制度互动指一个制度中的规则和机制的运行受另一个制度的影响。在海洋治理中，既有制度的运行呈现“单一部门”（single-sector）和“单一物种”（single-species）的特征。海洋问题的解决从单一部门和单一物种出发，忽视了海洋的各项议题相互联系的特征。而气候变化问题是一个“多层次”（multi-level）“多场所”（multi-forum）“多行为体”（multi-actor）的议题，涵盖环境法、海洋法、人权法、气候变化法等国际法的不同领域，对海洋气候变化的应对，需要摒弃传统的单一、孤立、碎片化的海洋治理制度，引入整合性方法，加强不同制度、尤其是海洋法制度与气候变化制度之间的互动。
第二，在规则层面，促进气候变化法与海洋法规则的体系化解释。这种体系化解释一方面蕴含在气候变化法与海洋法的内在联系之中，另一方面也表现在海洋法对气候变化带来的负面影响的规制之中，《京都议定书》将船舶温室气体排放的规制权赋予国际海事组织，起到了协调二者关系的作用。国际海事组织对于船舶温室气体排放的法律规制表现为它的职能更新。可见，既有的法律规定和国际实践已经为气候变化法和海洋法的体系化解释创造了条件。
第三，在机制层面，建立应对海洋气候变化的联系和协调机制。气候变化法与海洋法从来都不是孤立的，从应对海洋气候变化及其影响来看，二者联系密切。联合国秘书长在2017年《海洋与海洋法》报告中强调为应对海洋气候变化，需要加强不同机构之间的联系和协调，如联合国已经在其体系内部建立了“联合国与海洋”机构间联系与协调机制，它容纳了联合国体系下的28个专门性国际组织，海洋气候变化作为该机制处理的议题之一。尽管当前这种协调机制很大程度上表现为一种软法性的机制，而且相关的内容和措施正在进一步发展之中，但这种协调机制意在打破海洋议题的相互孤立状态，着眼于海洋问题的相互联系，适应了海洋综合治理的需要，在未来将发挥重要作用。
END
编辑 | 付姗姗
排版 | 李 阳
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