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日本福岛核事故后，含有放射性污染物的废水持续排放入海
图片来源：百度百科
本文作者
蒋小翼
武汉大学中国边界与海洋研究院教授
吴迪
武汉大学中国边界与海洋研究院硕士研究生
原文首发于《边界与海洋研究》2021年第1期，本文在原文的基础上有所删减，
请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。
一、中国的入海污染物排放管控
（一）入海污染物排放管控手段和机制
入海污染物排放的管控，是海洋环境治理的一部分内容，属于环境治理范畴，可适用环境治理的管控手段。根据对经济主体排污行为影响方式的不同，环境治理范畴下的管控手段可分为“命令和控制型”以及“以市场为基础的激励型”。
命令和控制型的管控手段，是指直接影响排污者做出有利于环保选择的制度，属于行政手段。目前各个国家使用的管控手段主要包括排污许可、排污总量控制和排污标准。
以市场为基础的激励型管控手段，指的是政府利用市场方式引导企业的排污行为，激励排污者自主减少排污，使整体污染状况趋于受控和优化的制度，是一种经济手段。属于该类型的具体手段包括排污税费、使用者税费、产品税费、补贴、可交易的排污许可证、押金返还等。
入海污染物排放管控机制，即海洋排污管控机制，一般以法律为依据，以规定具体实施手段的制度或者条例为主要内容，以动态化过程实现海洋污染防治与海洋环境改善的效用。
（二）我国入海污染物排放管控现状
在我国，随着经济的快速发展和人口的加速增长，沿海地区污染物排放加剧，导致海域水质严重恶化。尽管我国为此采取了部分入海污染物排放管控措施，但是海洋环境仍在持续恶化，甚至引发海洋生态系统灾害：一些沿海水域，如渤海湾，面临大面积的赤潮等极端污染问题；部分水域出现水质恶化导致生态系统灾害，如长江口，有害藻华和缺氧已成为季节性现象。因此，亟需建立有效的入海污染物排放管控机制，促进海洋污染防治。
我国的海洋环境保护相关法律体系，主要以2015年修订实施的《环境保护法》为基础，包括《海洋环境保护法》《水污染防治法》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》等一系列行政法规、地方性法规、规章和标准。现有的法律体系规定了排污许可等入海污染物排放管控手段，但并未建立统一机制，实践中存在着立法体系不完善，管控手段不协调，各级海洋行政执法力量分工与权责不明，且评价监督制度缺失等问题。
二、美国入海污染物排放管控机制
美国形成了《伦敦公约》《伦敦议定书》《清洁水法案》《海洋保护、研究和保护区法》等从国际公约、法案到具体执行条例的海洋排污管控法律体系。美国协调运用排污许可、排污标准、排污总量控制以及排污权交易等多种手段，并且注重技术支撑，通过具体的实施条例，针对不同类别的排污行业，制定基于最佳可行技术的技术和经济效益分析的废水指导标准；同时，重视科技发展对排污行为管控的驱动作用，在排污许可方面提倡以最佳可行技术作为综合许可制度的构建基础。此外，美国的经验还体现在其引入了评价监督制度，包括对排污行为实施主体的监督：评价其排污行为并对其设置责任追究制度；以及对整个海洋排污管控机制的监督：法律规定了污染物排放管控的透明制度，在排污许可等事项上实施透明公开的公众参与和决策形式，便于公众监督海洋排污管控机制的实施过程与实施效果。
三、日本入海污染物排放管控机制
日本除了建立完善的法律体系和引入评价监督制度之外，还实现了多元化主体参与海洋污染治理，建立了法律、经济和教育等多种手段相结合的全方位污染物入海管控机制。首先，日本针对入海污染物排放管控的政策与法律问题，形成了从中央到地方、涵盖海洋内阁会议、海洋咨询会议以及各级地方政府委员会的政策实施和咨询系统。其次，各级海洋行政主管部门依据相关政策法律的明确规定确立具体的职权和分工。再次，日本运用激励和规制机制，鼓励基层组织、社会团体和公民成为政策实施的主体，实现多元化主体参与海洋污染治理。最后，在此过程中，日本建立了包括政府机构、社会团体和普通民众等主体多元化的海洋污染治理政策评价监督体制，公开海洋环境治理相关信息，接受各方主体对入海污染物管控政策和制度的实施效果进行实时评价和监督。
四、启示
建立入海污染物排放管控机制，应以实施管控的法律依据为前提，调动各级海洋污染治理的行政执法力量积极实施管控，协调使用各项排污管控手段，并引入对管控效果进行评价监督的制度保障。
（一）健全法律规范体系
首先，按照“有法可依”的基础和前提，制定专门的海洋污染防治法。其次，针对现有从中央到地方关于海洋污染治理的法律法规以及规章制度，加强体系化建设，解决法律位阶不明和脱离地方实际等问题。再次，将海洋排污管控的法律文件按照指导性和实践性加以区分。我国应结合全国多地已经开展试点工作的客观情况，在统一的海洋污染立法和政策之下，授权试点省市依据地方实际制定相关制度，实现政策、立法与具体制度和试点制度的衔接与统一，建立具体可操作的海洋排污管控法律体系。最后，实现信息公开，数据透明，推动公众参与。我国可以规定由各地方政府部门和交易机构根据立法具体实施有针对性的管控手段，并向社会公众及时公布。
（二）强化技术支持
技术是支持污染物排放管控机制顺利实施的重要条件，技术的客观性和创新性为污染物排放管控机制提供了进一步发展的空间。我国可借鉴美日的经验，确保管控立法和管控行为的实施均以技术为导向，以技术为客观工具，加强环境目标的标准化建设，分地区实施固定监测，对污染物实施分类管控，建立自上而下的技术支持系统。
（三）多角度完善管控机制
首先，协调适用命令和控制型手段与以市场为基础的激励型手段。命令型手段是市场型手段实施的基础和保障，而后者又是增强前者灵活性和适应性的现实工具。我国可以借鉴美日的机制体系：以技术测定的排污总量控制为基础，明确排污标准和排污许可事项，在排污许可的基础上确定排污行为收费（税）的力度；在排污许可和排污总量控制的范围内建立排污权交易市场，鼓励将排污管控内化在市场运行中以解决负外部性问题；建立信息公开、公众参与等机制评价和监督制度，从而实现入海污染物管控机制内部手段和体制之间的衔接与协调。
其次，建立多主体、全方位机制实施体系。多主体强调海洋排污管控行政力量的调配和权责明晰，全方位强调法律、经济和教育等多领域的环保手段相结合。我国可借鉴美日经验，积极调动从中央到地方与海洋保护相关的行政力量，建立多方主体共同参与且统一制衡的体系，并以法律手段规范海洋排污管控的行政执法，以经济手段调整排污主体的行为，以信息公开和教育手段促进社会公众参与管控。
最后，增强评价监督制度建设。海洋排污管控机制的实施，不仅限于直接的排污主体和行政执法者，一般公众也在污染物管控方面发挥作用。美国在排污许可的申报和审批过程中实施透明公开的公众参与和决策形式，将排污交易质量纳入公众审议评价和监督建议范围内。日本通过教育手段深入宣传海洋环境保护理念，深化民众的海洋环境保护主体意识，呼吁公众融入排污管控机制的制定过程，并且通过信息公开的方式向公众普及海洋污染管控知识以及海洋环境保护理念。我国可建立广泛的公众参与机制，保障公民参与海洋排污管控的主体权利。通过公众的评价和监督，提升机制的科学性和实效性，同时保障公共环境保护参与的公平性，促进全社会参与入海污染物排放的管控过程。
结语
入海污染物复杂多样，治污重在对人类的排污活动实施有效管控。有效的管控依赖于联动机制的构建，运用排污许可、排污标准、排污总量控制、排污收费（税）和排污权交易等多种手段，结合实际情况建立适用于不同地区的具有针对性的管控机制。管控机制的建立，应以完善的法律体系为基础，提供调整排污行为的法律依据并协调管控手段的实施；以提升技术水平、促进标准建设为机制实施提供客观物质支撑；制定具体化的管理制度、确保各级海洋排污管控行政主体权责明确，形成结合地区特色与实际的机制；同时，引入评价与监督制度，对实施效果进行有效评估，最终实现海洋环境治理的目标。
END
编辑 | 付姗姗
排版 | 李 阳
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