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2020年11月30日
湄澜水资源合作信息共享平台开通仪式在京举行
图片来源：中华人民共和国水利部
本文作者
郭延军
外交学院亚洲研究所研究员
任娜
中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员
原文首发于《边界与海洋研究》2021年第1期，本文在原文的基础上有所删减，
请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。
新中国成立以来，中国在湄公河地区的发展援助不断推进，水援助已成为中国发展援助中颇具活力和实效的领域之一。随着中国跨界水问题的日益突出，其在周边外交中的地位和影响不断上升，现有涉水援助政策框架不断优化，规模日益扩大，为受援国的经济社会发展做出了重要贡献。当前，湄公河水资源治理在合作理念、本地化进程以及域外国家介入等方面都处于快速发展演变过程中，湄公河地区的水援助亦呈现出一些新的趋势。中国的水援助应根据新的地区形势及合作趋势，在水援助的合作理念、制度安排、优先领域等方面进行调整、优化和创新，以适应中国周边外交和湄公河国家的新需求。通过构建“以人为中心”的水援助新模式，让援助成果更好惠及流域人民，不但有助于促进湄公河地区的发展，也可以更好服务“一带一路”倡议在湄公河地区的推进。
一、中国在湄公河地区水援助的发展
1950年，中国首次向朝鲜和越南提供物资援助，开启了新中国对外援助的序幕。经过70年发展，中国对外援助的规模不断扩大，结构更加优化，方式也趋于多元化，为世界发展中国家的经济和社会发展做出了重要贡献。
水援助，顾名思义，就是国家发展援助中涉水的援助物资、资金或项目。从狭义上讲，主要由水利部及相关单位负责实施；从广义上讲，则包括环保部、农业部、民政部等部门负责实施的涉水援助。中国在湄公河地区的水援助涉及多个部门和领域，且分工较为明确。例如，水利部实施技术援助以及人力资源开发项目，环保部实施河流生态和水质项目，农业部实施农业灌溉项目，扶贫中心实施清洁用水等民生项目。此外，企业利用国家“两优贷款”开展的投资，如水电站建设，也是中国对外水援助的重要组成部分。
中国在湄公河地区的水援助伴随着中国—东盟关系的不断深化而发展。澜湄合作机制建立以来，水援助从双边为主发展到双多边并重，援助的领域、方式和资金渠道也得到不断拓展。目前，水援助的方式主要包括以下几种：一是技术合作，二是人力资源开发合作，三是务实合作，四是信息共享。中国在湄公河地区的水援助资金主要来自“两优”贷款、亚洲合作资金项目、中国—东盟合作基金、亚投行、丝路基金以及南南合作援助基金等。
二、湄公河地区水援助的新趋势
近年来，湄公河地区的水援助呈现一些新的趋势和特点，主要体现在以下几个方面：
第一，新冠疫情的爆发，凸显出“以人为中心”合作理念的重要性。事实上，这一理念早已深嵌和贯穿于东盟共同体建设的各个领域，亦是国际组织、域外国家在这一地区开展水援助的指导原则。当前，东盟共同体建设面临的最大挑战就是内部发展不均衡问题，其一体化进程和目标实现都可能由于内部发展差距问题而受到影响。为此，东盟希望更好地利用国际援助来减少贫困，落实“以人为中心”的共同体建设。从活跃在湄公河地区的国际组织和域外国家水援助的援助重点领域看，大多遵循“以人为中心”的原则，因此得到东盟国家的欢迎。
第二，域外国家持续加大在湄公河地区的战略投入，水援助竞争态势有所强化。随着国际形势的快速变化，湄公河地区及其水问题受到国际社会更多关注。国际组织、域外国家纷纷提升了合作层次和投入力度。特别是澜湄合作机制成立以来，一方面中国在该地区的水援助得到进一步加强，另一方面也客观上带动了域外国家如美国、日本、韩国、澳大利亚等在这一地区的水援助投入。
第三，湄公河委员会在加快推进“本地化”改革进程的同时，进一步提升开放度，以巩固在水资源领域的地位和影响力。为了实现这一目标，一方面，湄公河委员会通过“本地化”改革，增强其作为流域国际组织的独立性；另一方面，确定了自身作为“知识基地”和“外交平台”的发展定位，以增强作为国际组织的影响力。
三、优化提升中国湄公河水援助：
方向与路径
当前，中国在湄公河地区的水援助既面临难得的发展机遇，又需要适应新的趋势，适时在合作理念、制度安排以及优先领域等方面进行调整、优化和创新，让水援助的效果最大化。
首先，在合作理念上，坚持“以人为中心”，提高民众的参与度，让务实合作成果更多惠及各国民众。
随着澜湄合作进入全面发展阶段，水援助需要继续深化“以人为中心”的理念，推动合作成果惠及各国更为广泛的民众。在水援助过程中，可考虑将更广泛的利益攸关方纳入到项目进程中，促进项目的多方参与。在项目实施阶段，相关的产业合作项目应更加重视如何带动当地就业，提高劳动者素质，提升当地技术水平，促进经济发展。在人力资源培训方面，可以考虑在流域地区开办相关领域的培训班，针对特定群体开展直接有效的基层培训。
其次，在制度建设中，一是要“修内功”，继续优化完善中国的对外援助体系；二是要“借外力”，重点加强澜湄合作机制与湄公河委员会的合作，特别是在知识生产和科学研究领域的协作。
目前，中国企业在海外承担的“社会责任”远远不能满足受援国的需求，2018年国家国际发展合作署的成立，为不断优化完善中国的对外援助体系提供了契机。例如，在社会组织参与对外援助方面，考虑到中国的社会组织发展还相对滞后，一方面中国应重点支持一批政治可靠、专业过硬的社会组织 “走出去”，并逐步建立社会组织的海外活动网络；另一方面，可考虑支持一批湄公河流域国家立场中立、观点客观的社会组织，助力中国对外援助工作。
澜湄合作机制成立以来，中国的水援助从以双边为主发展为双多边并重。湄公河委员会作为流域重要的多边平台，也可以成为中国加强水援助的合作平台。
在知识生产和信息共享领域，建设水资源合作信息共享平台是走向流域一体化管理的前提。中方建设的信息共享平台网站已于2020年11月30号正式上线，但这仅仅是一个开始，信息共享的内容需要不断扩展和充实。与湄公河委员会信息平台建立无缝对接，实现信息联通共享是十分必要的。目前湄公河委员会在科学研究和知识生产方面接受了大量来自西方的援助，有些观点和结论不可避免带有对中国的偏见。可以通过向湄公河委员会提供资金支持，支持其能力建设，特别是提升其知识生产能力，如加强气候变化对湄公河的影响研究，充分发挥湄公河委员会作为“知识基地”的作用，更好更及时地传播科学意见和客观事实，营造对中国有利的国际舆论环境。
在务实合作领域，支持湄公河委员会的流域水资源计划十分必要。以防灾减灾为例，洪旱灾害是湄公河国家面临的长期挑战，近年来，每逢湄公河出现大的灾情，不明真相或别有用心的媒体总是将其归咎为中国的水坝建设，给中国国家形象造成了很大负面影响。2019年，湄公河委员会通过了《2020—2025年干旱管理战略》，旨在通过地区统一行动应对日益严重的地区干旱问题。支持湄公河委员会在上述领域开展务实合作项目，是提升中国水援助成效的重要路径。
再次，优化和创新在湄公河地区的水援助优先领域，促进中国与流域国家共同发展。根据湄公河国家的实际需求，可在以下几个领域加强援助力度：
清洁水供应。清洁水获取困难是湄公河部分国家实现联合国2030可持续发展目标的重大挑战之一。中国现有清洁水领域的援助主要以示范项目为主，普遍存在规模较小、受众面窄的问题，远远不能满足受援国需求，仍有较大发展提升空间。
水利基础设施建设。湄公河国家水利基础设施总体较为落后，进一步加剧了洪旱灾害对经济发展和人民生活的影响。通过援助湄公河国家开展水利基础设施建设、提供农业灌溉节水设备以及工业节水设备等，提升流域综合治理和水资源管理能力，可以有效缓解灾害带来的影响。
水环境治理。随着湄公河国家工业化的快速发展，水污染问题日益突出，已成为流域国家实现可持续发展的重要挑战。应积极落实“绿色澜湄计划”旗舰项目，围绕水环境治理、水质监测、淡水生态系统管理、工业园废水处理等议题，通过政策对话、能力建设、联合研究、示范项目等方式开展合作，深化涉水环境管理。
农业与渔业项目。湄公河被视为该地区的母亲河，农业与渔业可持续发展关系到民众生计。中国可考虑设立越南湄公河三角洲农业可持续发展项目，减缓由于湄公河三角洲盐碱化带来的负面影响；还可以考虑提出柬埔寨渔业倍增计划，支持湄公河及洞里萨湖渔业发展。这些措施虽然部分超越了水援助范畴，但却与水合作密不可分，一方面可以帮助这些国家的减贫事业，另一方面也可以缓解中国在上游进行水资源开发所引发的批评。
END
编辑 | 付姗姗
排版 | 李 阳
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