点击上方“武大边海”直接订阅
美上将称将出台新北极战略
图片来源：参考消息网
本文作者
张祥国
国家海洋技术中心助理研究员
何静
天津电子信息职业技术学院讲师
陈吉祥
国家海洋技术中心海域海岛技术室副主任、高级工程师
原文首发于《边界与海洋研究》2020年第6期，本文在原文的基础上有所删减，
请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。
一、美国北极政策的现实困境
2013年5月，奥巴马政府发布的《北极地区国家战略》正式提出，美国在北极的核心利益包括国家安全、资源和商业自由流通、环境保护、原住民问题以及科学研究等内容。当前的国际环境已经发生深刻变化，虽然美国在北极治理中发挥着重要作用，但对于秉持“美国优先”理念的特朗普政府而言，当前的北极形势对其积极谋求北极事务领导权又是重大挑战。从根本上说，美国北极政策的困境可以归结为三个方面。
（1） 美国的地位和实力已然在下降
当前，国际格局在剧烈变动，中俄等新兴发展中国家在群体性崛起，并开始逐渐代替西方国家成为引领国际秩序发展的重要推进力量。美国对外关系正在由攻势转为收缩均衡，特朗普政府开始坚持“美国优先”，不再积极开展国际公共产品的供给行动，更期望与其他国家共同承担国际秩序的维护成本。其标志体现为美国退出TTP 、《巴黎气候协定》 、联合国教科文组织 等多边机制和协议，以及在2019年北极理事会部长级会议上拒绝接受涉及气候变化的宣言 等一系列事件。
（2） 美国的北极安全利益维护能力在不断下降
美国的北极战略一直内在配合美国国家安全战略的调整，造成美国的北极安全利益维护能力也随着其国际整体竞争实力及影响力的下降而不断下降。美国是北极八国之中最后一个正式公布“北极战略”的国家。美国并未投入大量资源用于加强在北极地区的军事存在和开发资源，导致美国目前在北极的港口、交通、通信等关键基础设施及管理能力处于相对落后状态。
（3） 美国塑造其主导的北极秩序面临重重困难
目前北极存在的领土争议、海洋权益争端主要发生在北冰洋沿岸国家，即包括俄罗斯、加拿大、美国、丹麦和挪威在内的北极五国之间，这五国对自身的权益主张最为坚定。除上述北极域内国家外，中国、日本、德国、英国、法国、韩国、欧盟等其他主要国家和国际组织也积极参与北极治理。长久以来，北极治理得以成功推进，很重要的一个原因是北极国家把本国北极政策的重心都同时置于环境保护、经济开发等低阶政治议题领域，将军事安全等高级政治议题搁置起来，如果特朗普政府坚持安全议题优先，极力转化美国北极政策的重心和焦点，这将破坏北极国家及北极国家与非北极国家在北极事务上建立的信任和合作基础。
二、美国北极政策的战略性调整
为了适应北极地区的新态势，同时配合美国国家安全战略转型，特朗普政府在较短的时间内发布了一系列关于北极战略的文件。2019年美国海军发布了《北极战略展望》《国防部北极战略》。
（1） 美国北极政策的首要目标是维护美国国家安全利益
美国积极把控北极事务主导权，强调北极事务的安全属性。2019年出台的美国《国防部北极战略》进一步声称，“必须维持美国在印度洋-太平洋和欧洲的竞争性军事优势，并保持对北极地区的可靠威慑”。近年来，美国军方也在不断完善在北极的军事布局，美国空军在北极地区部署了战斗机、太空跟踪系统和雷达站等。美国认为自己应限制俄罗斯、中国等国家利用北极作为战略竞争走廊的能力，防止北极地区形成“一家独大”的垄断态势或形成其他两家联盟的局面。
（2） 深化北极外交和影响力的塑造，追求对北极事务的主导权
特朗普政府试图抢占先机制定服务于美国利益的北极规则，塑造美国主导下的北极秩序，强调“美国不承认北极八个国家之外的任何其他国家对北极地位的要求”，按照美国意愿建立北极国际合作机制或改进现有治理体系，同时达到利用制度进一步约束其他国家的目的。特朗普政府强调寻找对手、突出北极事务安全属性的北极战略固然能够提升美国的北极行动能力，但也势必会加剧北极军事化态势，恶化北极的地缘政治环境，使得北极治理难以取得实际进展。
（3） 借助国际合作实现美国利益
对于气候变化、环境保护等全球性问题，美国无法单凭自身力量应对，仍需要通过与其他北极域内和域外国家，以及欧盟、联合国等国际组织开展国际合作，通过借力来实现自身利益。美国对合作对象是有选择的。在军事、安全等高级政治领域，美国偏向于同盟国及伙伴，以及北约、欧盟等国际组织开展合作。在北极科考、生态保护以及环境治理等低阶政治领域，美国也会选择与中国等非北极国家合作。
（4） 加大北极资源能源的开发力度，追求经济利益
特朗普政府在应对气候变化和能源政策方面，采取经济利益优先于北极环境保护的政治立场。创造就业、刺激国内经济、保持全球能源优势是特朗普政府北极能源开发政策的优先考虑，北极气候变化问题和环境保护等议题则被暂时搁置。
三、特朗普政府北极战略的发展趋势
特朗普政府已经意识到，相比俄罗斯等国，美国在北极竞争中的军事、经济等方面处于落后地位。美国的北极战略调整从属于美国国家安全战略的既定安排，其未来的发展趋势也必然服务于美国的整体国家利益。
（1） 北极在美国国家安全战略中的战略地位将继续提升
特朗普政府认为北极地区已进入“大国竞争”的时代。无论是基于北极地缘价值攀升及大国竞争加剧的外部环境，还是美国北极战略调整的内在需求，提升北极在美国国家安全战略中的地位，增强北极政策的执行力，都将是美国今后的必然选择。
（2） 增强美国对北极油气资源的开发能力
美国北极油气资源开采能力相对落后，美国不会允许俄罗斯等国进一步强化在北极的能源开采并建立规范化体系，也不会放任俄罗斯单独掌控北极航道，未来在北极油气、矿业、航运等领域，推动建立符合美国利益的规则和标准将是美国在北极治理及制度建设上的重要方向。
（3） 加强同盟友及伙伴的安全合作，并推动北约等介入北极事务
在北极安全合作问题上，相较于俄罗斯的战略决心与实质部署，美国若要在北极地区保持竞争优势，只能借助于盟友和伙伴的力量，以及通过北约介入北极事务来共同遏制俄罗斯。可以预见，今后北约在北极事务上将与美国在行动上保持一致。
（4） 对拜登政府未来北极政策的预判
拜登表示将重新加入有关国际组织，修复与盟友及伙伴之间的关系，重塑美国的领袖地位。如果拜登政策能够落实，折射到北极事务方面，美国有望降低开展北极地区军事安全竞争的热度，同时将会充分利用北极理事会等一系列北极治理机制来维护美国的北极利益，而不仅仅从政治和安全角度来强化竞争属性。
END
编辑 | 付姗姗
排版 | 李 阳
“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台
推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点
面向公众普及宣传边海知识
微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn
“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文
期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn
编辑部联系电话：027-68753503
《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455
国际邮发代号：C9291
更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：
http://www.cibos.whu.edu.cn/