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美国海军两艘两栖舰船
于9月6日在南海开展了航行训练活动
图片来源：环球时报
本文作者
闫岩
中国南海研究院海洋法律与政策研究所所长，副研究员
原文首发于《边界与海洋研究》2020年第6期，
本文在原文的基础上有所删减，
请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。
一、冷战后美国在
南海法理问题上的立场演变
美国的南海政策在过去25年间从避免选边站的“相对中立”转变为毫不掩饰的“逢中必反”介入南海问题的身份也试图从“调停者”转变为“仲裁者”。美国南海法律立场调整大致可分为三个阶段。
（1）冷战结束至2008年：美国南海法理主张逐步形成
冷战结束后美国涉南海问题法理主张有四个层次：其一，在岛礁主权争端上不持立场；其二，反对与《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）不一致的海洋主张；其三，确保南海地区的航行与飞越自由；其四，反对使用武力或胁迫手段，基于国际法和平解决南海问题。
在这个阶段，美国南海政策的核心是以维护“航行与飞越自由”之名，行在南海的军事行动自由之实。从当时中美实力对比看，美国并不担心中国对其构成任何挑战。
（2）奥巴马政府时期：质疑并挑战中国南海权利主张的法理基础
美国“由浅入深、由表及里、从点到面”对中国在南海的权利主张发起全面攻击。
其一，美国对我南海断续线的合法性展开全面批判，声称“中国基于九段线而非海洋地物来声索海洋权利的主张不符合国际法”。
其二，攻击中国岛礁的法律地位。美方立场不再局限于岛礁主权，而是试图从岛礁法律地位切入，强调经过岛礁建设后的“人工岛屿”不具有岛屿法律地位，变相压缩中方主张的范围。
其三，炒作美国军事活动合法性问题。奥巴马政府以航行自由行动挑战中国的直线基线和军舰在领海内的无害通过制度。
其四，干扰地区规则制定。美国积极推动并敦促尽早达成具有拘束力的“准则”，强调南海问题的最终解决要基于《公约》和南海仲裁案裁决，试图通过高层施压、双边关系渗透等方式影响磋商进程和走向。
（3）特朗普政府时期：立场倒退与倒行逆施
美国南海政策服务于其所谓对华全面遏制和打压的战略需求，攻击性和侵略性大幅上升。
其一，美国以仲裁裁决为依据以“排除法”收窄其“南海岛礁主张不选边站”的立场范围，断言美济礁、渚碧礁等低潮高地和曾母暗沙水下地物的性质，全盘否定中国对南沙群岛的整体性主张，并辅之以军事行动宣示和强化其立场。
其二，否认中国在南海与周边国家有重叠主张海域，不再呼吁各方澄清主张，将争议海域称为“菲律宾、越南、马来西亚、文莱、印尼的专属经济区”，不但在周边国家单方面海洋资源开发行动中给予明确支持，还加大了与南海声索国的海上油气资源开发合作。
其三，“航行自由行动”逐渐偏离轨道，频度烈度剧增。特朗普政府时期“航行自由行动”的审批权限下放至国防部，频率和烈度显著上升，水下无人系统是否享有豁免权，及其使用是否违反了和平利用海洋的原则等问题成为中美关于海上军事活动法律规制新的争议点。
二、法理战视角下的2020年南海形势
2020年以来，南海争端当事国在美国的支持下通过多种手段大力推动坐实仲裁裁决。
（1）争端当事国固化非法占领并威胁提起新的法律程序
菲律宾对其非法占据的中业岛等岛礁的设施建设从未停止，近年来陆续修建了沙滩坡道、扩建机场等设施。尽管2016年杜特尔特政府上台以来致力于改善中菲关系，推动双边机制及海上合作，却同时也一直在非法侵占的中业岛等南沙岛礁上进行建设，并试图通过将裁决纳入国内法律体系的方式坐实裁决。越南持续释放出有可能效仿菲律宾将中越南海争议诉诸仲裁的信号。2016年，越南边界事务委员会前主任陈公轴曾撰文表示，越南可以利用仲裁裁决对岛礁的定义来挑战中国的西沙群岛主张，以及与海上执法部门与越南渔民的冲突。越南还借助其东盟轮值主席国身份，通过东盟系列会议声明抬升《公约》的地位，炮制“公约至上论”。
（2）争端当事国以资源为核心的海洋权益争夺加剧
2020年2月15日，美国国务卿蓬佩奥、防长埃斯珀在慕尼黑安全会议上渲染中国是南海的最大威胁，并指责我“侵犯”越南、菲律宾的专属经济区。7月13日，蓬佩奥发表声明，援引2016年裁决，把中国描绘为“霸凌者”和“海洋帝国”，声称中国“涵盖大部分海域的资源权利主张完全不合法”。2020年越南渔船在南海活动更加频繁，并与沿岸国家发生多次摩擦及严重冲突。印尼也加大了对其主张的专属经济区内的渔业执法力度。
（3）其他域外国家以“外交照会战”的方式高调插手南海事务
2019年12月12日，马来西亚向联合国大陆架界限委员会提交了南沙群岛北部部分大陆架外部界限后，越南、印尼、菲律宾及美国、澳大利亚等域外国家接二连三向联合国递交涉南海外交照会，部分照会援引了仲裁裁决。长期以来，澳大利亚、法国、德国和英国等国家仅从南海航道通畅的角度关注南海。随着美国的“亚太再平衡”战略的实施、菲律宾南海仲裁案启动和美国大肆渲染的南海“军事化，这些域外国家逐渐演变至积极的通过军事、外交等手段插手南海事务。
（4）美国加大南海军事活动，对我国企业实施经济制裁
美国日益展现强硬态度和准备战争的气氛，持续加大在南海军事活动的烈度。2020年白宫发布《美国对中国战略方针》，宣称将向中国施压，打击中国的“霸权主义自信”，并为本地区的盟友和伙伴提供安全协助对抗中国。仅2020年上半年，美军在南海的侦查活动就达2000次之多，2020 年下半年美国多次在南海海域举行海上联合演练。美国推出“南海经济制裁”，其商务部以在南海争议地区从事军事活动、将南海“军事化”为由，将24家中国公司列入禁止购买美国产品的政府名单中，并对参与南海岛礁建设的中国公民实行签证限制。
（5）中国积极捍卫国际法治精神，致力于推动区域规则、机制建设和海上合作
中菲两国在2017年建立了中菲南海问题双边磋商机制（BCM），切实推动了两国务实合作，为维护中菲关系、管控危机和共建互信作出重要贡献。2020年4月18日，中国《民政部关于国务院批准海南省三沙市设立市辖区的公告》，明确了三沙市西沙区管辖西沙、中沙群岛的岛礁及其海域，区政府设在永兴岛；南沙区管辖南沙群岛的岛礁及其海域，区政府设在永暑礁。中国在2020疫情期间仍尽力维护双边关系与区域多边机制，老挝、柬埔寨、缅甸、菲律宾、泰国、印尼等区域内国家的十多个政党表示，支持南海问题由直接争端方通过对话协商解决分歧，并明确提出反对外部势力干涉本地区事务，呼吁早日达成“准则”。 准则”磋商近年来进入快车道，并于2019年提前完成了首轮单一磋商文本审读，中方承诺将在疫情情况改善后，尽早开展面对面的磋商，推动早日达成“准则”。
三、南海局势展望及中国应对
拜登政府将延续从奥巴马政府时期开始的对华强硬路线，绝不会放弃仲裁裁决，并将继续全面推进对中国海洋权利主张的法理战和经济制裁：美国可能继续怂恿和鼓励越南提起新的国际仲裁；美国海岸警卫队可能通过与南海沿岸国合作在南海争议海域开展联合执法行动；美国可能通过盟友的协助干扰被制裁中企在当地的承建项目；美国可能将经济制裁手段与“一带一路”项目议题关联；美国亦有可能对明确支持中方立场与主张的国家实施威慑与制裁。
首先，针对周边和域外国家联手以仲裁裁决为依据展开的外交和舆论攻击，中国应继续从法理上对仲裁庭在法律解释与适用、证据采信、事实认定等方面的诸多谬误进行全面系统的批驳，并加大国际国内舆论宣传力度，以正视听。
其二，针对越南在南海日益激进的海上单边行动和提交国际仲裁的威胁，一方面中国仍应坚持维护两国关系，推动海上合作，避免矛盾升级；另一方面可以考虑通过严厉打击越南的侵渔行为、阻遏越南非法侵占的南沙岛礁的军事建设和部署以及重启万安滩油气资源勘探开发项目等方式进行反制。
其三，以南沙岛礁为基地向国际社会提供更多的民事服务，有助于破解美国“军事化”指责和消除周边国家的疑虑。利用南沙岛礁上现有的气象观测中心和环境空气质量监测站等设施向国际社会尤其是周边国家提供海啸预警、气象预报等服务。
其四，以“准则”磋商为抓手积极推进南海地区秩序构建。中国和东盟国家应保持足够的战略定力，尽早启动面对面磋商，推进“二读”，为南海和平稳定构建制度保障。
其四，警惕美国炒作南海问题与“一带一路”议题关联，继续推动与南海沿岸国的海上务实合作。在新冠疫情对全球经济发展造成冲击的时刻，继续推动与南海沿岸国低敏感领域的海上务实合作与“一带一路”项目，使南海周边国家真正受益，是化解破解美国谎言与挑拨离间的最好方式。
END
编辑 | 付珊珊
排版 | 李 阳
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