【边海研究】笔谈：中美关系与美国南海政策的变化

樊吉社

中共中央党校国际战略研究院研究员

全球治理与国际组织研究所所长

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第5期，本文在原文的基础上有所删减，

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美国的南海政策植根于中美关系的大背景之下，中美关系的基本状态必然影响美国的南海政策。

从奥巴马政府提出“重返亚太”以来，南海问题就开始升温。时任国务卿希拉里在2010年的东盟地区论坛上宣称美国在“自由航行、开放进入亚洲海洋公域以及在南海尊重国际法问题上拥有国家利益”，这一表态被认为是美国要改变对华政策的宣言。中美围绕南海问题的博弈自此加剧，期间美国曾经部分介入中菲围绕黄岩岛产生的争端，并支持菲律宾提起“南海仲裁案”；与此同时，美国频繁指责中国在南海的陆域吹填，增加在南海的抵近侦察行动；中美在南海的互动持续升级，双方在诸如香格里拉对话这样的多边国际会议场合针锋相对。为管控在南海问题上的分歧，在2014年和2015年两次首脑会晤期间，中美签署了《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》并完成了“舰舰相遇”和“空中相遇”两个附件。奥巴马执政时期，虽然美国提出“重返亚太”，不断充实“亚太再平衡”战略的内涵，国防部长卡特也曾表示对中国实施“坚定、温和而强有力的推回”战略，但中美关系总体稳定，两国仍致力于管控在南海问题上的分歧。

特朗普执政后，美国对华政策进入调整期，中美在南海问题上博弈随之出现新的变化。美国调整了所谓“航行自由行动”的决策过程，从以前的“一事一议”调整为一揽子年度计划审批；美军在南海开展所谓“航行自由行动”的次数明显增加。2017-2019年，经贸谈判是中美关系中的核心议题，中美围绕南海问题的博弈虽然加剧，但仍非主要矛盾。新冠疫情爆发之后，中美关系从过去三年的渐变状态进入剧变时期，中美战略竞争从经贸领域蔓延到双边关系的所有领域，美国在南海问题上的政策和行动随之出现显著调整，对抗特征愈发明显。

特朗普政府对抗性的南海政策和行动包括如下四个方面。第一，调整政策表态。5月20日，美国白宫发布《美国对华战略方针》，表示要为美国东南亚盟友“发声”，为这些国家提供安全援助以应对中国压力。7月13日，国务卿蓬佩奥发表声明，声称中国对南海离岸资源的主张“不合法”，重申美国对2016年“仲裁”结果的肯定与支持。第二，增加在南海从事所谓“航行自由行动”的频次和力度。据统计，截止到2020年8月底美国军舰在南海海域的“航行自由行动”多达7次，美国各类战机在南海空域的飞行频次也显著增加。第三，在南海相关海域较为频繁地开展包括航母参与的军事演习，既有一艘航母参加的军事演习，也有两艘航母同时参加的军事演习。第四，对负责或参与南海陆域吹填的中国公民实施签证限制，将24家中国公司纳入美国商务部实体名单。

美国南海政策的重要变化与中美关系总体状态的变化大致同步，中美关系的总体框架已经发生了部分转变，包括南海问题在内的所有议题也应在这个大背景下进行思考。过去十多年中，中美在南海问题上曾出现很多分歧和争议，但是这些分歧和争议基本上都是进行个案处理，没有对双边关系的状态产生根本性的影响。目前中美关系基本框架发生变化，中美围绕南海问题的博弈非常有可能塑造双边关系的发展方向。特朗普政府处理中美分歧和争端的方式呈现出泛安全化和泛意识形态化的倾向，主张对抗的政治力量开始占据上风，南海问题甚至可能成为中美较量的关键议题。

美国对华战略从接触主导转向竞争主导，两国在诸多具体议题上的矛盾因此日益激化且短期内难解，南海可能成为中美分歧最大的领域。过去半年中，美国在南海问题上的政策表态从传统的在领土争端问题上不持立场转向“选边站队”，美国舰机在南海海域和空域的行动也有诱发意外、危机乃至冲突的恶意，中美在南海问题上发生意外、出现危机乃至爆发冲突的可能无法排除，这是短期需要防范的风险，其原因有多重。

第一，特朗普总统的外交安全团队夸大中美南海博弈的意义和价值，认为中国利用南海进行“切香肠”式的地缘战略扩张，因此主张强力“推回”（push back）。此种建构中国对美国的“威胁”或者“敌人”形象，而其背后则是对中国可能挑战美国亚太影响的深层忧虑。在中美战略竞争背景下，南海问题被赋予更高的价值，且具有某种“灰色地带”的特征，南海被当成对华实施“推回”战略的优选地点，美国“极限施压”的政策则增大中美舰机相遇发生意外、擦撞或危机的可能。

第二，在中美关系持续下行的环境下，南海问题如果出现危机，管控难度必然很大，危机快速升级乃至滑向军事冲突的风险不能排除。过去20年中，南海问题上已经发生了数次意外或者危机，类似事件在中美两国合作主导、双边关系总体稳定之时，大致得到较为妥善的处置。最近半年，中美舰机在南海相遇频次更高，擦撞风险增大。由于中美关系已经恶化，中美舰机在南海如果出现擦撞，危机升级外溢的风险较高，危机管理的难度很大。不仅如此，危机管理需要公开或者私下的有效沟通渠道，而当前中美之间公开的沟通渠道运行不畅，而私下渠道也难以保证。因此，在南海问题上要防范短期风险。

第三，南海出现的意外或者危机有可能进一步“催化”中美关系，加速双边关系的“定性”和“定型”，以至于双边关系可能由此丧失腾挪和缓和空间。在官方层面，特朗普政府一再强调中美在双边关系的所有方面均应实现“对等”，但“对等”并非“对抗”。中国则强调中美之间并不存在意识形态冲突，中美两国应推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系。未来中美关系往哪个方向发展，既取决于双方对具体矛盾和分歧的分析和判断，也取决于两国对世界大势和彼此关系的定性，更取决于各自国家的政策选择。然而，最近一段时期特朗普政府在对华政策上采取了很多过激行动，诸如美国高官频频发表演讲攻击中国、要求关闭中国驻休斯顿总领事馆、制裁中国高新技术公司、制裁中国政府高官、在涉疆、涉藏、涉台和涉港等敏感议题上频繁采取行动等，如果中美在南海出现一次危机，美国国内在对华政策上的国内政治动员可以很快完成。

特朗普政府对华政策的调整将产生较为深远的影响，战略竞争将是美国对华政策的主旋律，至于双边关系能否保持健康的战略竞争或者竞争与合作并存，能否防止战略竞争滑向战略对抗，这均将考验两国的外交智慧。南海问题属于领土争端，除非出现特别重大的事态，领土争端通常很难在短期内获得解决。因此，维持现状或许并不是处理南海问题的最优选项，但这属于更可行、更现实的政策选项。

具体而言，随着中美战略竞争加剧以及中国军事力量增强，美国在南海的抵近侦察或所谓“航行自由行动”不仅不可能减少，甚至可能进一步增加；美国还将继续辅助东南亚各国的海上能力建设，提供相关安全援助；美国舰机进入南海海域的频次可能进一步增加，规模甚至可能增大；美国还可能联合其他国家在南海相关海域举行联合军演；南海对于美国近年力推的“印太战略”更是非常关键。美国通过这些象征性的军事行动或者外交姿态展示其在本地区的存在，防范中国在南海进行更多的陆域吹填或者军事部署的行动，表达对其盟友的支持以及宣示其舰机所谓“航行自由”的权利等。尽管美国可能采取上诉政策姿态或者行动，但它无法改变南海问题已有现状，因此，中美围绕南海问题的博弈应立足于长远，这是处理南海问题的基本出发点；同时，也要着眼全局，把南海问题放在中美关系的整体框架下处理。

立足长期，着眼全局，在南海问题上“与狼共舞”是必须的、可行的、应有的政策选项。第一，中国舰机在南海要捍卫主权和领土安全，对美国舰机的抵近侦察或者所谓“航行自由行动”做出及时、恰当反应。中美舰机的这种互动可能越来越频繁，对不断强大但仍需加强演练的中国海空军而言，这种舰机互动甚至可以成为练兵方式之一。第二，中美南海博弈具有战略性和长期性，中美舰机互动应遵守操作规程，捍卫主权和领土安全的同时遵循“有理有利有节”的基本原则。第三，中美应探索在南海问题上的分歧管控或者危机管控之道。

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