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邓英大使赴格陵兰出席
《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》签署仪式
图片来源：中国驻丹麦大使馆
本文作者
赵 隆
上海国际问题研究院全球治理研究所所长助理、研究员、法学博士
原文首发于《边界与海洋研究》2020年第4期，本文在原文的基础上有所删减，
请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。
一、北冰洋公海渔业谈判的
进程和意义分析
总体来看，北冰洋公海渔业谈判进程可分为单一行动、域内协调和多方博弈三个阶段。首先是单一行动阶段，主要特点是美国通过国内政策共识开展北极渔业捕捞管控的立法程序。其次是域内协调阶段，主要特征是域内协调与国家行动和知识工具的同步进行。（见表1）第三是多方博弈阶段。经过2015年12月至2017年11月的六轮谈判，相关各方就北冰洋公海渔业协定达成共识，并于2018年10月正式签署。在《协定》在谈判过程形成的独特实践，对未来北极跨区域性议题的多边合作具有一定的指标性意义。
表1 域内协调的阶段同步性 | ||
域内协调 | 国家行动 | 知识工具 |
2007.11月 北极理事会高官会 | 2009.8月 美国北太平洋渔业管理委员会通过《北极渔业管理方案》 | 2011.6月 首届北冰洋渔业科学家会议 |
2009.10 阿拉斯加召开国际北极渔业研讨会 | 2011.1月 欧盟北极政策决议 | 2012.4月 2000名科学家联名公开信 |
2010.3 加拿大北冰洋沿岸国部长级会议 | 2011 丹麦北极政策倡导北极渔业合作 | 2013.4月 第二届北冰洋渔业科学家会议 |
2013 美国北冰洋沿岸国部长级会议 | 2014 加拿大在波弗特海实施禁捕措施 | 2015 第三届北冰洋渔业科学家会议 |
2014.2 丹麦北冰洋沿岸国部长级会议 | ||
第一，填补内容空白。随着北极气候变化造成的海洋和海冰条件变化，大量经济性鱼类北迁至北冰洋公海区域，科学研究数据欠缺以及有效的“泛北极渔业管理制度”空白问题引发有关北冰洋公海渔业治理问题的诸多矛盾。《协定》针对尚未出现商业捕捞活动的区域实施禁捕措施，属于基于未来活动的前瞻性谈判和治理实践。
第二，创设 “A5+5”模式。由于加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯和美国对北冰洋部分海域拥有主权、主权权利和司法管辖权，在处理渔业问题时具有得天独厚的优势。但是，各国在其北冰洋公海区域依据《公约》等国际法享有捕鱼自由等公海自由，不应被A5国家以保护为名限制、侵犯其他国家的合法权利。《协定》谈判基于一般国际法规则，在A5国家与冰岛、中国、日本、韩国、欧盟五个北极域外利益攸关方之间实现了“A5+5”的谈判机制创新。
第三，增强约束导向。与其他国际或地区治理相比，北极国际治理以松散的治理平台为主体，相关合作成果通常不具备法律强制性。但是，北极理事会自2011年以来先后通过3项具有约束力协定的国际协议，国际海事组织也针对航行安全和海洋环境通过了《国际极地水域船舶作业规则》等，《协定》的出台顺应了北极国际治理在从“软法”向“硬法”过渡的趋势。
二、《协定》中的身份符号塑造
在社会共同体内，政治、经济和文化等社会资源的分配都与成员的身份密切相关，个人因身份符号差异而被赋予以不同的权利和义务。而在国际治理和国际谈判中，身份符号可以塑造共同的认知环境和立场取向，也可以引导各方对于内部利益和外部资源寻求妥协和共识，这在《协定》的谈判进程中得到了反映。（见表2）
表2 《协定》谈判的身份符号塑造及其效果 | ||
身份符号塑造 | 效果 | |
A5国家 | 以强化“核心—次级—外围”结构为基础的“伊卢利萨特共识” | 通过“禁捕”避免建立新机制，通过机制设计塑造“邀请者”和“受邀者”定位 |
利益攸关方 | 以突破“外围主体”身份限制为诉求的“平等参与方共识” | 享有实质性参与权，强化治理多元性，间接上弱化北极理事会 |
科学家群体 | 以在决策中打造知识权威角色等“认知共同体共识” | 为预防性措施、联合研究和观测提供科学性依据 |
（一）A5国家：以“伊卢利萨特共识”为基础的领导者身份
“伊卢利萨特共识”起源于2008年召开的A5国家部长级会议。A5国家通过强化基于“伊卢利萨特共识”的集体身份符号并统一政治立场，通过《奥斯陆宣言》在北冰洋公海以“临时措施”禁止商业渔业活动。其次，通过避免成立区域渔业管理组织，凸显在北冰洋渔业治理问题上沿岸国的地缘优先地位，掌控多边治理进程。同时，在谈判进程中提出“认识到其他国家可能对北冰洋公海渔业感兴趣，在未来合适的时机也可以被邀请参与北冰洋公海渔业管理讨论中”，分别赋予A5国家和其他利益攸关方“邀请者”和“受邀者”定位，由A5国家决定其他各方参与的时机和进入，强化“A5+5”的机制特征和其自身的领导地位。
（二）域外利益攸关方：超越北极理事会局限的平等协商身份
对于冰岛、中国、日本、韩国和欧盟来说，作为利益攸关方参与北冰洋公海渔业谈判既能跳出北极理事会对自身的“先天限制”，享有更多实质性参与的权利，也能强化北极国际治理的多元性，特别是间接弱化北极理事会在治理中的排他性。对A5国家而言，将域外国家中的远洋渔业重要主体纳入谈判进程，可以有效增加协议的广泛代表性和执行力，引导相关国家接纳其有关预防性措施和避免建立区域性渔业管理组织等主张，还可以通过从“软法”到“硬法”的过渡有效解决监管和执行力短板问题。
（三）科学家群体：以认知共同体为核心的辅助治理身份
在北极公海渔业治理过程中，科学家群体依靠自身所掌握的环境、海洋、生态方面的专业知识为A5国家政府代表提供了有力的智力支持，美国作为A5国家的重要成员，引导科学家群体在政策制定进程中扮演重要角色。
三、基于身份符号的谈判路径设计
从北冰洋公海渔业谈判的路径设计来看，美国作为“核心倡议国”尝试确立国家层面的政策共识，借助立法行动将此共识传导至由小范围国家构成的区域性平台中。核心倡议国通过“伊卢利萨特共识”开展有效的集体身份塑造，从而构成以A5国家为主体身份的“集体身份群体”，将协商一致的渔业治理原则、标准和措施作为预设立场，把利益攸关方作为“外围成员”纳入谈判进程。同时，借助知识共同体这一“辅助行为体”，增强有关谈判目标的科学性与客观性，塑造“政策+科技”的良性互动局面。在此进程中，“集体身份群体”和“外围成员”的谈判立场与妥协动因值得关注。（见表3）
表3 谈判立场与妥协动因 | ||||
平等权利问题 | 长效机制问题 | 管理措施问题 | ||
A5 国家 | 立场 | 赞成 | 反对 | 部分赞成 |
动因 | 确保领导地位 | 避免建立新的区域渔业管理组织 | 美国强调预防性措施； 加拿大、丹麦强调可持续措施 | |
利益攸关方 | 立场 | 反对 | 赞成 | 反对 |
动因 | 2013 美国北冰洋沿岸国部长级会议 | 强化多边形机制的有效性 | 不属于国际渔业制度的普遍性保护措施 | |
妥协方式 | A5国家妥协 | 利益攸关方妥协 | 双方妥协 | |
解决方案 | 全体缔约方一致批准通过作为协议生效条件，实行“一票否决权” | 采取预防性措施签订具有约束力的国际协议，建立渔业科学合作平台，掌握充足信息后成立区域性渔业管理组织的分阶段模式 | 设立16年为期限的“日落条款” | |
四、小 结
总的来看，《协定》开启了北极国际治理的模式创新，而其谈判进程超越了以北极理事会为核心的“罗瓦尼米进程”，通过北极领导者身份（以“伊卢利萨特共识”为符号），平等协商身份（以超越北极理事会局限为符号），辅助治理的身份（以认知共同体为符号）的身份塑造和路径设计，成功打造了多利益攸关方相互妥协的“A5+5机制”，为未来北极事务中的跨域性合作提供了样板。身份符号的主观塑造对于形成集体认知、利益共识和妥协空间的促进作用，也可成为有关全球或区域问题国际谈判的案例参考。但从长远来看，《协定》对科学性探捕、建设区域渔业组织等问题作出妥协性处理的后续风险，以及《协定》与处于谈判中的《国家管辖范围外海域海洋生物多样性协定》之间的交叉和兼容问题，有待于相关研究的持续关注。
END
编辑 | 韩茜
排版 | 李阳
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