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“海上合作-2014”多国海上联合演习在青岛举行
图片来源：新华网
本文作者
李云龙
华中师范大学政治与国际关系学院2019级博士研究生
原文首发于《边界与海洋研究》2020年第4期，本文在原文的基础上有所删减，
请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。
一、 东南亚地区海洋救灾合作机制建设与存在的问题
（一）东南亚地区海洋救灾合作机制建设
为了应对灾害频发的问题，从上世纪70年代开始，东南亚各国在东盟框架内开始构建救灾合作机制。进入21世纪以来，东盟框架内的海洋救灾合作机制的进程开始加速。2009年12月，《东盟灾害管理与应急响应协议》正式生效。2011年11月，东盟正式批准东盟灾害管理人道主义援助协调中心（AHA Centre）的建立。同时，1994年7月25日成立的东盟地区论坛（ARF）是东盟框架内另一个重要的地区安全论坛和多边合作机制，在该框架下，中国与东盟国家共同举办了亚太海洋灾害管理、地震灾害响应和城市搜救能力建设、地区气候变化和减轻海洋灾害研讨会等一系列海洋救灾合作活动。中国积极参与该机制下有关地区减灾救灾活动，并扮演着重要的角色。
（二） 东南亚地区海洋救灾合作存在的问题
东南亚地区海洋救灾合作存在一定的局限性。
首先，救灾物资和资金对外依赖性较强，并且，每年只能拨付一小部分资金用于应急救灾，绝大部分的紧急救灾物资和资金需要东盟成员国和伙伴国的捐赠。
其次，海洋灾害早期预警系统不完善。
最后，救灾能力和效率较为低下。由于东南亚国家基础设施普遍不够完备，救灾人员和能力不足，东盟救灾协调机制的能力也非常有限，导致受灾国时常面临救灾效率低下、救援进展缓慢、救援局面混乱的情况。
二、“一带一路”背景下中国参与东南亚地区海洋救灾合作的动因
（一）推动与东南亚国家构建“海洋命运共同体”
中国与东南亚伴海而邻，海洋对中国和大多数东南亚国家的发展来说有着举足轻重的作用，而海洋灾害的应对不仅关乎国家的命运，同样也关乎地区的安全与繁荣。对于海洋灾害的防灾减灾和救灾，只有突破国家界限的限制，通过打造“海洋命运共同体”，运用全人类的智慧和各个国家的力量，才能真正实现以集体力量应对海洋灾害的侵袭。几十年来，中国与东南亚地区各国共享救灾减灾的理念、经验和方法，帮助东南亚各国增强应对海洋灾害的救灾、减灾能力，与东南亚国家在地震台侦测、气象侦测、海洋灾害早期预警系统建设等方面展开合作。在“一带一路”背景下，中国参与东南亚地区的海洋救灾合作，就是中国构建“海洋命运共同体”的一张细致而具体的“答卷”。
（二）提供国际公共产品，展现大国担当
近年来，西方质疑中国将陷入“金德尔伯格陷阱”，中国为东南亚地区提供的大量的海洋防灾、救灾公共产品就是对这种说法的一次有力反击。
中国向该地区提供了诸如“风云二号”气象卫星、“一带一路”东南亚地区援建地震台网、南中国海区域海啸预警中心等海洋防灾救灾公共产品，致力于帮助东南亚国家提高应对海洋灾害的预警和防御能力。同时，亚洲基础设施投资银行（AIIB）、中国-东盟海上合作基金等国际金融公共产品，为东南亚各国的基础设施和海洋防灾减灾设施建设提供了大量的资金，以改善地区基础设施建设水平，降低应对海洋灾害的脆弱性。
中国通过参与东南亚地区海洋防灾、救灾、减灾活动，为地区各国提供了大量的国际公共产品，向国际社会展现了大国的职责与担当。
（三）以海洋救灾为契机，深化与东盟的海事合作关系
“一带一路”倡议在东南亚地的推进需要中国与地区各国建立空前紧密的伙伴关系，而中国与部分东南亚国家由于领土海洋争端等因素而导致关系一度紧张，致使“一带一路”建设的政治与安全环境受到挑战。
海洋安全合作是东盟与伙伴国发展双边关系的重要议题，也是“一带一路”在东南亚地区实施的重要着力点。多年来，中国与东盟在防灾减灾经验分享、项目和技术支持、救灾资金援助、救灾模拟演习、人道主义救助等问题上持续深化合作关系。在此基础上，中国与东盟可将海洋救灾议题扩展到诸如保障海洋航道安全、打击海洋跨国犯罪和恐怖主义活动、维护海洋生态安全、发展“蓝色经济”等领域，形成多层次、全方位的海事领域合作格局。此举一方面有利于维护东南亚地区海洋安全环境，推动“一带一路”的实施，另一方面也有利于增进中国与东盟的政治互信。
（四）提高东南亚国家基础设施抗灾能力，推进“一带一路”实施
东南亚海域拥有中国远洋航线的重要航道，如马六甲海峡、巴士海峡、巽他海峡和龙目海峡。该地区频发的海洋灾害会对沿岸地区的港口、运输道路、电力供应等基础设施造成破坏，严重影响中国在东南亚区域的海上贸易通道安全，阻碍了“一带一路”的实施。中国可以借“一带一路”倡议与《东盟互联互通总体规划2025》对接合作的契机，加强东南亚国家基础设施抗灾能力。一方面，中国可以帮助东南亚各国改善铁路、公路、港口、机场、电力和通讯等基础设施状况，提高基础设施应对海洋灾害的能力，从而保障东南亚地区海洋通道的安全；另一方面，改善沿线国家的基础设施状况是“一带一路”合作的重要组成部分，有助于实质性推进“一带一路”倡议在东南亚地区的实施。
三、“一带一路”背景下中国参与东南亚地区海洋救灾合作的优势
第一，中国拥有便利的区位条件。中国与大多数东南亚国家临海而望，其中越南、老挝和缅甸与中国陆地接壤。凭借着得天独厚的区位优势，中国的救灾人员和物资可以迅速地到达受灾地区，节省救援路途时间，大大提高了救灾的时效性。
第二，中国拥有强大的经济实力。中国是世界第二大经济体，强大的经济实力使中国有能力对东南亚地区的救灾行动提供资金支持，而救灾资金正是当前东南亚海洋救灾合作所紧缺的。中国凭借自身强大的经济实力，可以为东南亚地区国家的海洋灾害救助提供多种资金工具。
第三，中国拥有较为丰富的海洋救灾经验。经过2004年印度洋海啸、2006年印尼爪哇岛地震、2008年中国汶川大地震以及2008年缅甸“纳尔吉斯”热带风暴、2013年超强台风“海燕”、2014年马航370客机失联等事件，中国与东盟之间的重大灾害的救助互动颇为频繁，双方都积累了丰富的救灾合作经验。
第四，中国拥有较强的救灾能力。中国有着强大的救援人员动员能力，可以确保第一时间到达灾害现场展开救援。近年来，中国防灾减灾方面的科技成长迅速，提高了灾害信息获取、预测与分析能力。在灾害监测预警方面，中国利用高分辨率卫星、北斗导航和无人机等高新技术装备加强灾害早期预警系统，不断提高灾害信息监测的精准度、灾害信息发布的时效性和公众覆盖率。
四、中国参与东南亚地区海洋救灾合作面临的挑战与中国的应对
（一）易受传统安全问题的“绑架”
海洋救灾本属于非传统安全合作范畴，但是受南海问题以及美国、日本等域外国家的影响，部分东盟国家在传统安全领域与中国仍存在“信任赤字”，给包括海洋救灾合作在内的非传统安全领域的海洋合作带来负面影响。但同时也应注意到，当传统安全领域的对话与合作难以维持，属于低政治的海洋救灾合作往往会扮演着促进两国关系的“破冰船”。中国在参与东南亚海洋救灾合作中，一是倡导“海洋命运共同体”的理念，消除由于南海问题给部分东南亚国家造成的威胁感知；二是以中国-东盟海事磋商机制为基础，增进中国与东南亚国家的政治互信。
（二）防灾减灾基础设施建设资金缺口巨大
亚洲开发银行（ADB）与世界银行（World Bank）每年能够提供给整个亚洲地区的资金只有约200亿美元，为解决资金缺口问题，中国应充分发挥亚投行和中国-东盟投资合作基金的作用，支持东南亚地区防灾减灾基础设施建设。截至2020年1月，亚投行共投资64个项目，涉及投资资金122.4亿美元，其中东南亚地区国家是主要的受益对象。此外，中国可以借鉴加勒比巨灾风险保险基金（CCRIF）的经验，在“一带一路”总体框架下构建中国-东盟巨灾保险合作机制，分摊政府救灾资金的财政负担，以分散该地区频发的海洋灾害风险。
（三）军事人员参与救灾行动的争议性
军队是一个国家武装力量的代表，也是一个国家主权的象征，在未获得受灾国的邀约和许可，或未明确救援国与受灾国之间的管辖权划分，派遣本国军队踏上他国的领土展开救援行动，在政治和军事上可能会引发争议。在当前美国、日本等域外国家试图拉拢东南亚国家干涉南海问题的情况下，中国动用军队参与东南亚地区海洋救灾行动将是一个极为敏感的话题。对此，中国应利用当前与东盟国家就“南海行为准则”磋商的机会，加快制定中国与东盟的《武装部队救灾合作标准操作程序（SOP）》，避免在救灾行动中违反受灾国主权原则，引起不必要的国际政治争端。
END
编辑 | 韩茜
排版 | 李阳
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