【边海研究】蒋小翼 何洁：日本海洋自然公园的立法与管理及其启示

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日本国土陆地面积较小，资源有限，但专属经济区面积约是其陆地面积的10倍，因而海洋生物资源和非生物资源丰富，海洋空间和海洋资源对日本的生存和发展具有重要意义。二战以后，日本经济发展迅速，在经历了“先污染后治理”的发展过程后，日本经济走向转型，政府和公众更加关注环境问题。因此日本开始重视对海洋环境的治理，海洋保护区建设迅速推进。

日本海洋保护区主要可以分为三类：第一类，旨在保护自然景观的海洋自然公园；第二类，旨在保护自然环境或生物栖息的海洋保护区；第三类，由地方政府或渔民团体设立的旨在保护和培育水生生物的受保护的水面、海岸资源开发区、共同渔业权区域、禁渔区等区域。按照设立和管理标准由高到低，日本的海洋自然公园分为三级：国立公园、国定公园以及都道府县政府自然公园。其中，国立公园设立在日本风景最优美，最具有知名度的区域。这些海洋国立公园内地形地貌复杂，为多种海洋动植物提供了栖息地，同时为日本带来了巨大的旅游收益。海洋自然公园在日本海洋生物多样性保护领域发挥着重要作用，据统计，当前日本受到保护的海草床或珊瑚礁等海洋自然生态环境，有40%—50%都处于国立公园或国定公园之中。

（一）日本参与的主要海洋环境保护国际条约

首先，日本于 1996 年批准加入了《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），《公约》第192条规定，“各国有保护和保全海洋环境的义务”，第194条第1款规定“各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染”。据此，日本海洋保护区建设是履行其海洋环境保护的国际义务的重要方式。其次，《生物多样性公约》以保护生物多样性及其栖息地为主要目标，日本作为2010年世界生物多样性缔约国第十次会议主办国，承诺将在2020年之前完成对其管辖的10%的沿海和海洋区域的保护。最后，日本还加入了《港口国措施协议》《拉姆萨尔公约》《世界文化和自然遗产的公约》以及《濒危野生动植物种国际贸易公约》等与海洋生物保护相关的国际条约。此外，日本还是“国际珊瑚礁倡议”合作组织的发起国，该组织在珊瑚礁保护国际合作、协调和宣传领域发挥着重要作用。

（二）日本国内海洋保护区立法

海洋综合治理立法。从海洋治理的角度，日本海洋自然公园建设受其《海洋基本法》的调整，该法第17条强调，“为保护海洋环境以及将来可持续地开发和利用海洋资源，并为推进海洋资源的积极开发和利用……国家应当完善相关体制并采取其他必要的措施”。由此可见，《海洋基本法》赋予了日本政府采取必要措施以促进可持续利用和开发海洋资源的职责，是日本政府推动海洋保护区建设的基础法律依据。

环境保护立法。从生物多样性保护的角度，日本海洋自然公园建设受其《环境基本法》《生物多样性基本法》的调整。《环境基本法》是日本环境保护的框架性规定，其所确立的环境保护原则和理念贯穿于日本其他环境保护相关立法之中，具体制度的运行依赖于其他配套法律的实施。《生物多样性基本法》是根据《环境基本法》的基本原则制定的，这部法律旨在明晰政府、企业、个人等主体在生物多样性保护领域的不同权利和义务，是日本国家生物多样性战略的制定依据。在《环境基本法》第4条的基础上，《生物多样性基本法》第1条、第3条第2—5款均从生物多样性这一特定的角度规定“可持续利用”，重视环境方面的可持续发展原则。同时，《生物多样性基本法》第14、15条与自然保护区建设直接相关。

《自然公园法》。该法是海洋自然公园建设的直接依据，以《自然公园法》为基础，日本建立了包含国立公园、国定公园、都道府县自然公园在内的海洋自然公园体系。《自然公园法》第20—37条规定与自然公园的保护与利用相关，篇幅占比最大，其核心内容是自然公园的分区管控。该法第22条规定了海洋自然公园的分区管控制度。根据该条规定，日本海洋自然公园可以被划分为三个区域，海洋特别保护区、利用管理区以及普通区域。

政府协调合作。作为一个岛国，日本国内许多事项都与海洋事务密切相关，为协调各部门之间的关系，日本在内阁设立了综合海洋政策本部，并由内阁总理大臣担任本部部长，其他内阁阁僚为成员，由综合海洋政策本部对包括海洋环境保护在内的所有涉海事项进行协调，并制定统一的海洋治理政策。

多主体参与海洋自然公园建设。首先，日本将一部分社会团体纳入海洋自然公园管理主体。《自然公园法》授权环境省和都道府县知事可以根据一般社团法人或非盈利组织的申请，指定申请者作为海洋自然公园日常事务的管理者。并且，法律禁止公园管理部门以创收为目的制定公园管理计划，海洋自然公园的运营费用主要来自政府财政补贴。其次，鼓励公民参与海洋自然公园建设。如成为志愿者、海洋自然公园指导员、作为学者或有专门知识的人参与制定海洋自然公园的管理计划等，这降低了海洋自然公园管理的人力和资金成本。最后，重视海洋自然公园管理计划。管理计划是海洋自然公园管理的重要部分，它不仅是自然公园日常管理的直接依据，也是评估自然公园管理效率的重要参考。根据《自然公园法》，海洋自然公园的管理计划由监管计划和设施计划两部分组成，每5年更新一次。

首先，日本在海洋自然公园建设中更注重开发相关海域的旅游功能，生物多样性保护水平较低。日本试图通过保护海洋自然公园内的生物资源，以其优美的自然生态环境吸引游客，从而达到可持续利用的效果。但事实上，日本海洋自然公园中海洋特别保护区、利用管理区的实际面积较小，大多数保护的自然生境处于海洋自然公园的普通区域中，主要以满足人类的审美需求为目的，内部环境经常受到人类活动的影响。其次，在这些侧重于开发生态旅游活动的海洋自然公园中，管理者的管理活动具有明显的倾向性。其非常重视对植物的养护，与之相比，动物保护却没有得到同等的重视。他们缺乏对生态系统性的考虑，仅仅对某些物种进行特殊保护，这就导致部分物种的数量剧增对区域内生态系统平衡造成破坏。最后，尽管日本在法律层面构建了海洋自然公园的分区管控制度，以平衡海洋保护和利用的关系，但实践中这项制度并没有得到很好的实施。生态旅游是海洋环境的利用方式之一，这种活动也会对海洋自然公园造成生态压力，在以“利用”为出发点的海洋自然公园建设中，仅仅在理论层面平衡“利用”与“保护”的关系无法真正达到保护海洋生物多样性的目的，海洋自然公园中严格限制人类活动的区域面积需要进一步扩大，管理者需要将更多的精力和资源放在海洋生物多样性及其栖息地的养护上。

第一，将生态保护置于海洋保护区建设的首要地位。确保生物种群的多样性和生物链的完整性，为旅游业的可持续发展奠定基础。同时，中国应当在立法层面确立海洋生物多样性养护为海洋自然公园建设的首要目标，并采取必要的配套措施以保障这一目标的实现。第二，完善海洋自然公园分区管控。在将生态保护置于海洋保护区建设首要地位的前提下，平衡养护和利用的关系，最大限度地实现和保障海洋自然公园的利用价值，是中国未来海洋自然公园建设的方向。中国可以借鉴日本的经验和教训，在海洋自然公园内划分核心保护区、一般控制区和缓冲区。第三，提高海洋自然公园的立法层级。当前，中国海洋自然公园的直接设立依据是《海洋自然保护区管理办法》，立法层级较低，海洋自然公园与海洋特殊地理条件保护区、海洋生态保护区和海洋资源保护区同属于海洋特别保护区的下位概念，从立法的角度看，海洋自然公园没有得到足够的重视，需要更高层级和更具有专业性的法律文件支撑。 第四，完善涉海政府部门协调管理机制。“多头管理”是中国自然保护地建设中较为突出的问题，为解决这一问题，有必要完善涉海政府机构间的协调管理机制，综合海洋治理符合当前的国际海洋治理趋势。第五，为多主体参与海洋自然公园建设创造条件。鼓励当地公民参与海洋自然公园建设，注重吸纳社会力量，并妥善处理利益相关者问题。第六，制定并及时更新海洋自然公园管理计划。