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中国河流水系图，图片来源：国家测绘局
本文作者
陈霁巍
水利部国际经济技术合作交流中心总工程师、教授级高工
国家领土主权与海洋权益协同创新中心副主任
原文首发于《边界与海洋研究》2019年第5期
本文在原文的基础上有所删减
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全球跨界河流水资源占世界可用淡水资源的60%，影响全球148个国家和90%以上人口的可持续发展。跨界河流的合作非常复杂，并没有固定的合作模式。中国的跨界河流合作遵循了睦邻友好、以人为本、公平合理的原则。总体来看，中国签署的跨界河流合作协定分为三类：一是为防灾减灾而开展的应急处置合作，二是跨界河流专门领域合作，三是跨界河流利用与保护的全面合作。中国跨界河流合作和中国与周边国家间关系以及边界问题密不可分，是中国周边外交的重要组成部分。
一、中国跨界河流概况
中国跨界河流众多，主要跨界河流80多条，是世界上跨界河流最多的国家之一，境内跨界河流流域面积约占全国国土总面积的1/5，涉及周边17个流域国。中国跨界河流水量约占全国水资源总量的1/4，在跨界流域内大多位居上游，出境水量远远大于入境水量，水资源与水能资源开发利用程度均较低。中国是世界上沿河流湖泊而行的国界线最长的国家之一，水界长度约7300km，约占中国陆地边界的1/3。以河流为国界的河段，非通航河流国界线沿水流或主流中心线而行，通航河流国界线沿主航道中心线而行。中国是跨界河流大国，跨界河流问题直接关系到边疆稳定、经济发展和国家安全。
二、中国与周边国家跨界河流合作历史回顾
中华人民共和国成立后，周边国家如苏联、朝鲜、蒙古、越南、印度、缅甸、巴基斯坦等国率先与中华人民共和国建立了外交关系，从二十世纪五十年代开始，中国跨界河流早期合作主要围绕这些周边关系友好的国家开展，合作的主要领域是跨界河流水文信息交换以及报汛合作，同时中国与苏联、朝鲜等国家也开展了流域综合利用规划以及水力发电、航运、漂运木材、渔业养殖等专门领域的合作。与苏联、印度、越南的跨界河流合作在上世纪六十、七十年代曾因国家关系的变化而中断，后来又随国家关系的恢复而恢复。
中国与湄公河流域国家从二十世纪八十年代开始商船通航合作，1995年新的湄公河委员会（柬埔寨、老挝、泰国、越南为成员国）成立后，从 1996年起中国作为对话国每年与湄公河委员会举行对话会，2002年起中国与湄公河委员会开展了报汛合作。2016年中国与湄公河流域5个国家共同正式建立了澜湄合作机制。1991年12月苏联解体后，中国与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国于1992年1月建交，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦成为邻国，此后陆续签订了国界协定和国界议定书，完成了国界的勘定工作，跨界河流合作也随之展开。
随着双边合作的不断发展以及对环境保护的不断重视，中国与周边国家跨界河流合作的范围逐步扩大到河流利用和保护整个领域。1994年中国政府与蒙古国政府签署了关于保护和利用边界水的协定，这是中国与周边国家签署的第一个关于跨界河流的全面合作性质的协定，此后中国与哈萨克斯坦（2001年）、俄罗斯（2008年）也签署了这种全面合作性质的协定。同时，中国与哈萨克斯坦、俄罗斯还签署了跨界河流的水质保护协定，共同开展了水质监测和保护工作。
中国与周边国家划界勘界工作主要集中在二十世纪五十、六十年代以及二十世纪九十年代至2009年，中国与周边国家签署了边界条约和边界议定书，与部分国家开展了多次边界联检。中国与周边国家签署的边（国）界管理制度协定中，专门设置了跨界（边界）水的章节，内容主要涉及维护界河河势稳定、禁止违规捕捞以及边界水的利用和保护。
中国在1997年联合国大会上对《国际水道非航行使用法公约》投了反对票，并声明公约文本未能体现多数国家的一致意见、未能确认“水道国对流经本国领土的国际水道部分享有无可争议的主权”这一原则、未能妥善平衡上游国和下游国的权利和义务，以及无法接受任何强制性的争端解决程序。但中国认同该公约中的公平合理利用、不造成重大损害等基本原则，并将这些原则在中国与周边国家的跨界河流合作实践中予以了应用。
三、中国与周边国家跨界河流合作形势与展望
（一）中国与周边国家跨界河流合作形势
中国跨界河流分布在东北、西北、西南地区，跨界河流合作涉及到东北亚、中亚、南亚和东南亚区域合作，中国与周边国家跨界河流合作将对亚洲乃至世界产生重要影响。
创新的理念对跨界河流合作提出了新要求。人类命运共同体理念站在全人类整体利益的高度，顺应时代发展潮流和各国人民共同期待，超越社会制度和发展阶段差异，为人类社会实现共同发展、持续繁荣和长治久安指明了方向，已成为习近平外交思想的核心理念和新时代中国特色大国外交追求的崇高目标。澜湄合作机制六国将共同推动构建澜湄国家命运共同体，并将其打造成为人类命运共同体建设的先行先试样板，对周边跨界河流合作将产生示范效应。
变化的水情对跨界河流合作提出了新挑战。随着各国经济社会发展和人口增长，对水的需求加大，同时因全球气候变化造成极端天气引起的洪旱灾害加剧，跨界河流领域的冲突和矛盾必将加大和增多，同时，原有的跨界河流管理方式、合作模式也会产生不适应新情势之处，需要创新管理方式、建立健全合作机制以相适应。
国际水法的发展带来了对跨界河流合作的新期待。联合国《国际水道非航行使用法公约》已经生效，联合国欧经委《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》已向全球开放，联合国《2030年可持续发展议程》设立了跨界水合作的目标，相关国家、国际社会对跨界河流问题愈发重视和关注，普遍希望加强、扩大跨界河流领域的合作与交流以减少冲突，通过签署法律文件、建立联合合作机制的方式来开展跨界河流合作是大势所趋。
（二）中国与周边国家跨界河流合作展望
目前世界上跨界河流合作形式多样，内容丰富，跨界水资源综合管理成为主要发展趋势。中国与周边国家跨界河流合作中需要进一步考虑以下因素。
更加重视全球气候变化情境下跨界河流的管理。全球气候变化条件下，跨界河流水量变化以及极端事件的频发，要求跨界河流流域国家更加关注跨境水安全特别是防洪安全和供水安全，加强洪旱水情信息共享，加大防灾减灾合作力度。
更加关注跨界河流水-能源-粮食-生态纽带关系。为应对水短缺危机，跨界河流流域国家均需最大限度地提高用水效率，限制和减少高耗水的能源项目，减少灌溉用水量，保障最小生态水量。需要统筹考虑流域内区域产业布局与当地生产要素之间的关系，特别是能源生产、粮食生产、生态保护与水资源之间的均衡关系。
更加注重探索跨界河流水利益共享机制。由河流水系连接的流域生态系统具有整体性和相互关联性，为流域各国开展防洪、灌溉、供水、发电、航运、渔业和旅游等跨境水资源的互利互惠合作和利益共享提供了天然纽带，也为区域可持续发展提供了极为重要的支撑。因此，可按“水量、水能、水质”综合权衡跨境流域水资源多目标服务价值与多边利益分配的耦合关系、关键阈值与分配模式，探索建立多目标利用与利益共享机制。
加强跨界河流领域国际交流与合作、公平合理利用跨界水资源，是实现水资源可持续利用与地区和平、繁荣发展的重要保障。中国将按照亲诚惠容的理念和与邻为善、以邻为伴的周边外交方针，遵循公平合理利用、不造成重大损害等国际水法基本原则，充分利用与周边国家建立的跨界河流合作机制，深化同周边国家的关系；中国将加强跨界河流领域合作与交流，尊重相关国家的合理关切，妥善解决跨界河流有关问题，使跨界河流成为“和平之河、合作之河、友谊之河”，让跨界河流水资源成为滋养人类命运共同体的不竭源泉。
END
编辑 | 韩茜
排版 | 李阳
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