【边海研究】付玉：公海渔业非船旗国登临和检查制度研究
推文时间：2019-08-14
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*舟山建首个公海流动基地和南美办事处，资料来源：中国网。
付玉
博士，自然资源部海洋发展战略研究所副研究员
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原文首发于《边界与海洋研究》2019年第3期，本文在原文的基础上有所删减，请点击文末【阅读原文】获取官网链接。
公海上的渔船由船旗国管辖是一项传统国际海洋法原则。为加强公海渔业养护措施，一些区域渔业组织建立并实行针对公海渔船的非船旗国登临和检查制度，授权给其成员国的海军或海警对在该组织管辖的公海区域作业的渔船实施登检。实行此制度的区域渔业管理组织的辖区是我国重要远洋渔业作业区域，其登检制度对我国公海渔业具有直接影响，对我国船旗国管辖权等具有重要影响。本文旨在分析公海渔业非船旗国登检制度的国际法依据、实施情况和发展态势，提出我国的应对思考。公海渔业非船旗国登检制度与登临权密切相关。1982年《海洋法公约》确立并充实了公海登临权。根据该“公约”的规定，登临权指的是军舰或经正式授权并有清楚识别标志的、为政府服务的任何船舶或飞机，有合理根据认为公海上的外国船舶有海盗、贩奴、从事未经许可的广播、没有国籍、船旗可疑等这五种嫌疑之一，即享有登临并检查该船所悬挂旗帜及船舶文件，甚至进行搜查的权利。《海洋法公约》规定的登临权并未涵盖公海渔业，渔船非法捕捞行为不在上述五种嫌疑行为之列。同时，公海登临权的确立为公海渔业非船旗国登检提供了基本原则和程序方面的国际法基础。
为确保渔业条约的有效实施，早在《海洋法公约》制定和生效之前，一些双多边条约就已包含有关公海渔业非船旗国登检的规定。1882年《管理北海渔业警察公约》（Convention for Regulating the Police of the North Sea Fisheries）是已知最早的载有关于非船旗国执法条款的多边条约。《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》（1993年11月）和《负责任渔业行为守则》（1995年10月）等国际文书，均强调各国应对在各国管辖范围外水域的捕鱼作业和有关活动进行监测、控制、调查和执法，但未直接确立公海渔业非船旗国登检制度。依据《海洋法公约》制定的1995年《鱼类种群协定》是公海渔业非船旗国登检制度的最主要国际法依据，区域渔业管理公约又进一步细化和拓展了此项制度。公海渔业非船旗国登检得到联合国大会决议的支持。联合国大会在其年度“海洋和海洋法：通过1995年《鱼类种群协定》和相关文书等途径实现可持续渔业”决议中，敦促尚未根据《鱼类种群协定》第21和22条建立公海登检程序的区域渔业管理组织尽快行动，并敦促该协定的缔约国参与公海渔业登检行动。区域渔业管理组织关于公海渔业非船旗国登检的有关规定和实践体现出几个重要特征。第一，被登检对象包括《鱼类种群协定》缔约国和区域渔业管理组织的成员国。《鱼类种群协定》规定在区域渔业管理组织管辖的任何公海区域，该组织的成员可登检悬挂该协定另一缔约国国旗的渔船，不论另一缔约国是否为该组织的成员。第二，无国籍渔船可被无授权登检。东北大西洋渔业委员会、北太平洋溯河性鱼类委员会和大西洋金枪鱼养护国际委员会都呼吁其成员国登检无国籍渔船。北太平洋溯河性鱼类委员会对无国籍船只实施过登检。第三，双旗船只被视为无国籍船只。东北大西洋渔业委员会、北太平洋溯河性鱼类委员会的成员国均同意，在原则上双船籍船只可被视为无国籍船只，可对其采取登临措施。第四，对于船旗国既不是《鱼类种群协定》缔约国也不是区域渔业组织成员国的渔船，区域渔业组织在实施登检时比较慎重，在登检前会取得船旗国的授权。
《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》（以下简称“WCPFC公约”）依据《鱼类种群协定》第21条和第22条相关内容规定了公海渔业登检制度。中西太渔委会（The Western and Central Pacific Fisheries Commission，WCPFC）是根据“WCPFC公约”设立的、世界上最大的金枪鱼区域性渔业管理组织。为进一步落实和推进“WCPFC公约”中涉及公海登检的条款，“WCPFC公约”缔约方于2006年12月经协商一致通过了关于公海登检程序的实施细则——《中西太平洋公海登临和检查程序》(以下称《程序》)。中西太渔委会通过“WCPFC公约”引入公海登检机制并制定实施《程序》，建立了完整的公海渔业非船旗国登检制度体系，使登检行动具备了详细具体的依据。
WCPFC公约缔约方自2008年开始陆续对在中西太平洋海域作业的渔船实施多次公海登检，检查范围遍布整个中西太平洋作业海域（见表1）。缔约国参与力度加大，登检对象日益多元化，检查的内容和范围针对性增强。中西太渔委会正式实施公海登检制度之后，美国率先实施，然后是在中西太平洋拥有波利尼西亚等岛屿主权的法国，基里巴斯、新西兰、库克群岛等太平洋岛国以及日本、韩国等金枪鱼捕捞国家陆续参与实施，我国台湾省作为捕鱼实体也参与实施公海登检。随着管理实践的推进，区域渔业管理组织的作用不断强化，对公海渔业实行严格的精细化管理。与传统的公海捕鱼自由原则不一致的是，《鱼类种群协定》规定，只有参与分区域或区域渔业管理组织的国家，或同意适用这种组织所订立的养护和管理措施的国家，才可以捕捞这些措施所涉渔业资源。按照这一规定，公海捕鱼不再是任何国家都可行使的权利，只有在遵守相关渔业管理组织所订立的养护和管理制度的条件下，各国才有权进入相关海域利用公海渔业资源，各国的公海捕鱼自由权利受到区域渔业管理组织所采取措施的强制性限制，不仅使“公海捕鱼自由”成为历史，而且突破了“条约效力不及于第三方”这一国际法基本原则。
在强调船旗国在海洋生物资源的养护和管理中的责任义务的同时，扩大公海渔业非船旗国登临权，以加强监督和执法，已成为国际渔业法发展的一个趋势。除了中西太渔委会，南极海洋生物资源养护委员会也建立并实施公海渔业登检制度，由成员国指定的检查员登临悬挂成员国国旗的渔船。2015-2016年期间，英国、新西兰和澳大利亚在南极海洋生物资源养护委员会管辖海域对悬挂该委员会成员国旗帜的作业渔船进行了登检。2015年新成立的北太平洋渔业管理委员会也建立了此项制度，目前正在制定实施细则。从以上区域渔业组织的实践来看，公海登检的力度和范围都在逐步加大。
尽管具备了《鱼类种群协定》等条约规定的法律基础和联大决议的支持，公海渔业非船旗国登检仍是一项条约权利，而非国际习惯法规则。公海渔业非船旗国登检是在公海渔业资源衰退、过度捕捞和IUU活动屡禁不止的背景下产生的，是区域渔业组织加强养护措施监督和执行的一种方式。此项制度的最主要国际法依据是《鱼类种群协定》。目前，在20多个具有管理权限的区域渔业管理组织中，只有东北大西洋渔业组织、南极海洋生物资源养护委员会、中西太渔委会和北太平洋渔业委员会等建立并在实践中实施此种公海渔业登检制度。因此，公海渔业非船旗国登检，仍缺少作为习惯法规则的普遍性，它成为习惯法规则为时尚早。在公海渔业治理体系中，公海捕鱼国参与公海渔业非船旗国登检既是义务也是权利。一方面，义务体现在船旗国需采取监管措施确保悬挂本国旗帜的公海作业渔船遵守区域管理组织的有关养护措施，并且要求本国渔船在被他国执法船只按照有关规定和程序登检时予以配合；一旦检查发现渔船存在违规行为，船旗国应立即跟进开展调查，并根据违规事实进行处罚。另一方面，船旗国根据登检制度有权派出海军舰艇或政府公务执法船只到公海开展非船旗国登检行动。
目前是我国开展中西太平洋公海渔业执法的较好时机。为应对公海非船旗国登检制度给我国公海渔业履约带来的挑战，同时推动我国海上执法力量更多地“走出去”，我国应积极参与公海渔业执法合作，履行国际义务。第一，我国可与中西太渔委会等公海渔业管理组织加强联系，积极承办和参与这些组织的国际合作项目，增强与这些组织的相互了解与信任。第二，我国可尽快参与中西太渔委会的公海登检活动，向其申报注册我国的检查船只和检查员，与具备登检经验的缔约方开展培训合作，建立我国的公海登检执法力量，和其他缔约方在中西太平洋地区联合执法，积极履约并展现我国负责任渔业大国的形象。第三，根据有关国际条约的精神,完善我国渔业法律制度建设，使国内各项渔业法规与我国加入的国际和区域性条约接轨，加强履约工作。第四，继续加强对我国公海渔业从业人员的管理，提高教育培训力度，不断提升渔民渔船履约意识和能力。“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台
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