一、全面推进中国式现代化必须坚定不移全面深化改革开放

《中国共产党第二十次全国代表大会关于十九届中央委员会报告的决议》指出，在新中国成立特别是改革开放以来长期探索和实践基础上，经过党的十八大以来在理论和实践上的创新突破，我们党成功推进和拓展了中国式现代化。中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。中国式现代化是人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化。中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。

中国式现代化与西方国家以资本为中心的现代化、两极分化的现代化、物质主义膨胀的现代化、对外扩张掠夺的现代化有着本质区别。中国式现代化作为人类历史上最为宏大而独特的实践创新，已经积累了丰富经验，形成了规律性认识，但仍有大量改革难题、发展课题、矛盾问题需要破解，任务极其艰巨，难度世所罕见。从国际看，当前世界百年未有之大变局加速演进，全球经济复苏乏力，世纪疫情影响深远，各种传统和非传统安全问题相互交织，单边主义、保护主义、霸权主义等威胁加剧，敌对势力处心积虑阻滞中国式现代化的历史进程。从国内看，形势环境变化之快、矛盾风险挑战之多、治国理政考验之大前所未有。

形势的复杂性要求全面深化改革开放。《中国共产党第二十次全国代表大会关于十九届中央委员会报告的决议》强调，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局、着力推动高质量发展，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，构建高水平社会主义市场经济体制，建设现代化产业体系，全面推进乡村振兴，促进区域协调发展，推进高水平对外开放。坚持对外开放的基本国策，坚定奉行互利共赢的开放战略，积极参与全球治理体系改革和建设，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展，愿同世界各国一道弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，共同应对各种全球性挑战。未来五年主要目标任务之一是：改革开放迈出新步伐，国家治理体系和治理能力现代化深入推进，社会主义市场经济体制更加完善，更高水平开放型经济新体制基本形成；中国国际地位和影响进一步提高，在全球治理中发挥更大作用。必须牢牢把握以下重大原则：坚持和加强党的全面领导，坚持中国特色社会主义道路，坚持以人民为中心的发展思想，坚持深化改革开放，坚持发扬斗争精神。

只有不断结合形势任务发展变化提出改革开放的新要求，才能不断开创改革开放的新局面。只要我们党能够始终保持同人民群众的血肉联系，把前进目标转化为广大人民的奋斗实践，团结带领人民跨过一道又一道难关，就能取得一次又一次胜利，创造一个又一个辉煌。只有在党的领导下把14亿多中国人民的积极性、主动性、创造性充分激发出来、凝聚起来，中国式现代化的宏伟蓝图才会变成美好现实。只有凝聚全党全国各族人民的智慧和力量，准确识变、科学应变、主动求变，用深化改革开放筑起防范化解各种风险挑战的铜墙铁壁，才能打赢各类遭遇战、攻坚战、持久战。

四十多年的改革开放史，就是一部党领导人民深化改革开放、赢得伟大胜利的历史。10月23日，习近平总书记在二十届中共中央政治局常委同中外记者见面时宣布，经过改革开放40多年不懈努力，我们创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。现在，中国经济韧性强、潜力足、回旋余地广，长期向好的基本面不会改变。中国开放的大门只会越来越大。我们将坚定不移全面深化改革开放，坚定不移推动高质量发展，以自身发展为世界创造更多机遇。在第五届中国国际进口博览会开幕式上的致辞中，习近平主席不仅阐述了中国将推动各国各方共享的三大机遇——中国大市场机遇、制度型开放机遇、深化国际合作机遇，而且再次向世界宣示中国扩大高水平开放的决心——中国愿同各国一道，践行真正的多边主义，凝聚更多开放共识，共同克服全球经济发展面临的困难和挑战，让开放为全球发展带来新的光明前程！习近平主席上述对开放态度的坚定表态，向世界传达了无论国际风云如何变幻，中国扩大开放不变的决心。

二、全面深化改革开放的根本在于用习近平新时代中国特色社会主义思想统一意志和行动

全面推进中国式现代化，必须用习近平新时代中国特色社会主义思想统一意志和行动、指引深化改革开放的正确方向。习近平新时代中国特色社会主义思想回答了新时代举什么旗、走什么路的根本性问题，提出了一系列富有时代性、创造性、战略性的重大论断，在坚持什么、反对什么上旗帜鲜明、正本清源，集中体现了我们党的政治意志、政治立场、政治主张，充分彰显了当代中国马克思主义、二十一世纪马克思主义的真理力量。习近平新时代中国特色社会主义思想是深化改革开放的思想根基，并为改革开放提供了根本遵循和正确方向。要深刻领会这一重要思想的核心要义、丰富内涵、实践要求，用以武装头脑、教育人民，牢固树立对马克思主义的信仰、对共产主义和中国特色社会主义的信念、对中国式现代化的信心，进而巩固深化改革开放的共同思想基础。在涉及旗帜、道路、方向等重大原则问题上，眼睛要特别明亮，头脑要特别清醒，立场要特别坚定，绝不能有丝毫含糊、犹疑、动摇。

用习近平新时代中国特色社会主义思想激发深化改革开放的精神动力。习近平新时代中国特色社会主义思想是中华文化和中国精神的时代精华，闪耀着真理和人格的光芒，集中反映了中国共产党人的政治品格、价值追求、精神风范。要深刻感悟这一重要思想所蕴含的坚定理想信念、真挚为民情怀、高度历史自信、无畏担当精神，筑牢信仰之基、补足精神之钙，为深化改革开放注入强大精神动力。用习近平新时代中国特色社会主义思想解决深化改革开放的各种难题。习近平新时代中国特色社会主义思想坚持理论和实践相结合、战略和战术相贯通、世界观和方法论相统一，既讲怎么看又讲怎么干，为党领导人民深化改革开放提供了强大的思想武器，也提供了科学的工作指导。只要我们学深悟透这一重要思想，既知其言又知其义、既知其然又知其所以然，认识上的困惑就能及时消除，工作中的难题就能得到破解。要坚持把这一重要思想作为想问题、办事情、抓工作的根本遵循，深刻把握贯穿其中的立场观点方法，提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维能力，更好破解改革发展稳定的重大问题、人民群众高度关注的利益问题、党的建设的突出问题，真正把理论成果转化为实实在在的中国式现代化成效。

三、在敢于斗争、善于斗争中激发全面深化改革开放的磅礴力量

斗争是矛盾运动规律的集中体现，斗争内嵌于深化改革开放之中。我们要发扬斗争精神，从思想上行动上把敢于斗争、善于斗争融入深化改革开放全过程。大力彰显敢于斗争的鲜明品格。

习近平总书记强调，我们面临的各种斗争不是短期的而是长期的，将伴随实现第二个百年奋斗目标全过程。新征程上，为了肩负的历史重任，为了党和人民的事业，无论敌人如何强大、道路如何艰险、挑战如何严峻，我们都必须毫不畏惧、绝不退缩，敢于斗争、敢于胜利。对经济社会发展中的各种困难矛盾要敢于啃硬骨头，对事关政治原则的错误言行要敢于发声亮剑，对党内各种不正之风和消极腐败现象要敢于刮骨疗毒，对敌对势力抹黑党和国家的形象、损害国家和人民的利益的行径要毫不手软、敢战能胜。摒弃一切畏首畏尾、一切消极懈怠、一切瞻前顾后的思想和行为，始终保持狭路相逢勇者胜、越是艰险越向前的大无畏气概。同时科学把握善于斗争的方式方法。斗争是一门艺术，讲究策略和方法。

要善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，把握大局大势，分清轻重缓急，合理选择斗争的手段、方式和工具，精准把握斗争的时、度、效。要坚持有理有利有节，在原则问题上寸步不让，在策略问题上灵活机动，在斗争中促团结、谋合作、求共赢，在斗争中练胆魄、磨意志、长才干、促团结，以过硬的斗争本领不断创造全面深化改革开放新业绩。

一、中美审计监管合作协议签署的动因

2020年12月2日，美国《外国公司问责法》由特朗普总统签署生效，其直接引爆了关于“中概股或将面临集体退市”的讨论。2022年3月8日以来，美国证监会（SEC）依据《外国公司问责法》，先后将约150家不符合PCAOB审计监管要求的中概股公司纳入“确定识别名单”，相关公司便由此面临自美退市的直接风险。同时，这也意味着美国对于中概股的监管开始从制度建设阶段正式走向执行阶段，市场担忧情绪随即被引发，中概股股价持续走低。截至2022年8月26日，2022年仅有13家中概股企业赴美上市，同比减少了57%。本次审计监管合作协议的签署旨在向市场表明，中美两国将积极携手解决审计监管问题，中概股自美集体退市的风险也将由此出现转机。

一方面，《外国公司问责法》规定的审计监管政策与中国强制性法律法规冲突，使得中国在美上市企业面临集体退市的风险，中美审计监管合作协议的签署在时间点上具有关键意义。《外国公司问责法》采取了类似于实质审查的信息披露监管模式，要求外国公司全面披露与美国投资者利益相关的财务信息，以及与之投资判断并无甚关联的政治信息。如若“受管辖发行人”连续三年未履行上述披露义务，其将被禁止在美国证券交易所以及受SEC管辖的任何场所从事场外交易。然而对于中国而言，其奉行“不干涉内政原则”，这在跨境审计监管上便体现为“完全信任”原则，也即中国希望由会计师事务所所在的国家独立完成审计监管工作，审计报告的使用国应接受该会计师事务所做出的审计报告。在具体规则的设计上，中国亦贯彻了上述原则。例如，2009年《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》申明，在境外发行证券与上市过程中，提供相关证券服务的证券公司、证券服务机构在境内形成的工作底稿等应当存放在境内；2019年新修正的《中华人民共和国证券法》第177条又再次重申了这一点。可见，在中国法的视域下，PCAOB并无权对在美上市中国企业的审计底稿进行检查。加之中国内地以及中国香港特别行政区也并未就审计监管合作与美国达成任何合作协议，允许PCAOB对其管辖区域内的中概股上市企业行使上述权利。种种因素导致这些企业难以满足PCAOB的检查条件，大量中概股企业便面临2024年在美集体退市的风险。中美审计监管合作协议便是在这一紧要关头推出，旨在填补中美两国在审计监管合作方面的制度空缺、扭转大量中概股企业在美被动退市的局面。

另一方面，随着中国资本市场双向开放的深化，企业跨境上市和会计师事务所跨境展业日益频繁，中美审计监管合作协议的签署实质上是顺应了金融市场发展的趋势，符合国际通行做法与两国实质需求。近年来，中国企业接连赴美上市，不仅拓宽了自身的融资渠道，也为美国金融市场注入了新鲜活力，给美国投资者带来了投资机会。中概股逐渐成为中美经济往来中利益交融、不可分割的重要载体。Choice数据显示，在美上市的中概股企业现有280余家，总市值超1万亿美元，其中美国机构投资者持有的市值就约达2000亿美元。中美金融合作日渐深入，利益绑定也日益加深，但在审计监管合作方面，尽管中国证监会、财政部与PCAOB等美国监管机构保持沟通磋商，却一直都未能从根本上形成双方均接受的、可持续的合作安排。尽早达成审计监管合作方面的协议是中美双方的共同关切，其有利于保障中美投资者双方的共同利益，符合国际监管合作的通行做法，是两国在管控分歧、有效解决审计监管问题上迈出的重要一步。

二、中美审计监管合作协议的要点及分歧

中美审计监管合作协议依据中美两国法律法规，尊重国际通行做法，按照对等原则，就开展审计监管合作的目的、范围、形式、信息使用、特定数据保护等重要事项做出了约定。然而，从目前中美双方披露的信息来看，双方在中美审计监管合作协议的部分内容上还存在分歧。

一方面，中美在跨境审计监管合作遵循的原则上主张不一。从SEC发布的声明看，中美审计监管合作协议的签署似乎更多的是中国单方面地向美国承诺将遵循美国审计监管标准，美国单向对中概股企业实施监管，并未体现两国在跨境审计监管上的协作。而根据中国证监会披露的信息显示，跨境审计监管合作应当遵循对等原则，主张协议条款对双方具有同等约束力。具体而言，中美双方均可依据法定职责对另一方辖区内相关会计师事务所开展检查和调查，被请求方应当在法律允许范围内提供充分帮助。这种差异本质上反映了中美双方求同存异的基调。美方所称的是“完全的权限”，即可依照国内法对其管辖范围内的中概股企业实施等同于国内企业的审计监管政策。中国所称的则是“对等原则”，核心在于中国只在其国内法允许的范畴内配合美国的审计监管，本质目的在于保障自身的监管主权。

另一方面，中美在跨境审计监管的权限范围上主张不一。就美国主张而言，首先，PCAOB在选择调查和监管的发行人上具有完全的自由裁量权，包括其涉及的审计业务或潜在的违规行为，且无需与中方就所选公司进行协商。其次，PCAOB可直接对相关审计人员展开采访与问询，并记录证词。再次，PCAOB能够依照《萨班斯—奥克斯利法案》将所获信息传送给SEC。最后，PCAOB有权查阅未经修订的原始审计底稿。而从中国证监会披露的内容来看，双方应提前就检查和调查活动计划进行协商和沟通，美方须通过中方监管部门获取审计底稿等文件，在中方参与和协助下对会计师事务所相关人员开展访谈和问询，审计底稿一般并不包括国家秘密、个人隐私或企业底层数据等敏感信息，且相关底稿仍应存放于中国境内。可见，美国所持的是主动参与、主动介入、主动调查，而中国则强调合作过程中应由中国主导、中美合作。因此，两国最终会在多大程度和何种深度开展审计监管合作，仍将是后续双方商议的重点。

三、中美审计监管合作协议下中概股跨境审计监管的突破路径

不可置否，中美审计监管合作协议的确有助于缓解中概股在美退市的问题，但这并不意味着中概股企业自美被动退市的风险已完全解除。一方面，审计监管合作协议并未解决《外国公司问责法》规定的额外披露要求的问题。根据《外国公司问责法》，外国公司应当证明其并未被政府所有或者控制。因此对于国有企业而言，除了与其他中概股企业一样面临审计底稿的问题之外，其难以满足这一证明要求，国有企业在美退市仍难以避免。另一方面，中国究竟将在何种程度和范围内提供审计底稿，美国坚称的“全面的审查权限”的标准究竟为何，这些问题尚存在较大的不确定因素。在这个层面上，该合作协议的签署只是中美审计监管合作的起点，后续如何发展还有待继续观察。因此，不论是中国政府，抑或是中概股企业，都不宜对该项协议持过于乐观的态度，而应集中精力加强自身规则体系的建设。

对于中国政府而言，其应加强自身制度建设，营造更为良好的市场氛围，切忌只将重点置于PCAOB对中概股企业的信息披露监管。虽然美国的《外国公司问责法》强调信息披露是保护美国投资者利益的核心工具，但是信息披露本身具有“软弱性”。即便PCAOB能够根据中美审计监管合作协议对境外会计师事务所进行管辖，但是这种安排也不过是促使会计师事务所采取部分印象管理策略，并不足以防范在美上市的中概股企业的财务欺诈以及信息披露不足等问题。因此，若想要从根源上解决这些问题，中国政府必须要加强顶层制度设计，采取强劲的监管措施。具体而言：

一是中国应当继续完善《证券法》中关于中概股企业域外管辖的规定。尽管中国新修订的《证券法》确立了监管机构的域外管辖权力，但《证券法》目前关于跨境证券监管的法律规定仍然只停留在原则性指导层面，缺乏针对跨境执法实操的具体规定，这便可能导致在具体实施跨境审计监管之时，执法部门或会陷入不知如何适用法律规定的尴尬局面，使得“域外管辖”条款出现束之高阁的状况。

二是中国不宜完全依照企业注册地对境内外企业进行划分，而是应当将在中国境内境外开展资金筹措的广义的中国发行人一并纳入境内法律管辖，包括财务报告审计管辖的范畴。该项修改虽然看似和中美审计监管合作并无直接关联，但对于那些注册地在海外避税天堂，几乎不受任何法域的法律规制的“外洋内中”的中概股企业而言，该项修改不仅有利于打击严重的违规违法行为，还为中国对这类企业在境外资本市场上市的财务审计合规实施监管奠定了法律基础，有助于中国更为全面地应对和打击财务造假丑闻，营造更为良好的市场环境。

三是中国应不断促进跨境审计监管的合力形成与质量提升。目前，PCAOB能在SEC的指导和监督下独立实施各项审计监管权力，而中国的审计监管职能却仍不均匀地分布在财政部、证监会、注册会计师协会等机构和组织中。为了避免因中国内部审计监管权力过于分散、部分职能分配不明而造成的中美审计监管合作进程延缓，中国可以考虑建立一个专门由财政部或证监会牵头的组织，专门负责与PCAOB的协调和对接，保障跨境审计监管的效率。

对于中概股企业而言，其应继续修炼好“内功”，只有夯实自身实力，才能讲好中国故事，吸引更多融资。尽管《外国公司问责法》有意针对中国企业，但部分中概股企业的确存在虚增业务、财务造假以及关联交易等违规违法行为，对中概股企业的口碑造成了一定负面影响。正如前文所说，中美审计监管合作协议仅是中美为解决跨境审计监管问题所迈出的第一步，未来走向尚不明晰，因此，中概股企业的当务之急仍是应提高自律水平、保证自身口碑。具体而言，中概股企业应注重加强内部体系建设，完善会计审计组织架构，强化和细化法律合规部门的组织建设，打造功能更加全面、专业的法务团队，将更多精力聚焦在自身业务能力与合规体系的建设和完善上。

纽约时间2022年8月15日至26日，根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题（BBNJ）拟订一份具有法律约束力的国际文书第五届政府间会议（IGC-5）如期举行。武大边海院师生赴北京线上参会，跟踪最新谈判进展。

为提高谈判效率，IGC-5采用平行会议形式，同时设置两个会场就不同议题进行讨论。除非正式非正式会议之外，协调员们还安排代表团就特定议题组织工作小组，以在意见较多的问题上寻找中间地带。在各代表团的努力下，主席在首周一读结束后对协定案文草案进行了更新，以反映谈判所凝聚的最新共识。尽管本届会议极力敲定最终案文，有时会议一直持续至晚上，但各代表仍就部分议题无法达成一致意见或妥协。由于会议原定时限已至，纽约时间8月26日晚9点，代表们决定本届政府间会议暂停，由联合国大会确定重启时间。

会议对协定案文草案第二部分所有条款进行了讨论，在目标、MGRs相关活动、原地收集MGRs、非货币化惠益分享、获取和惠益分享机制、透明度等问题上取得一定共识，但是该部分长期以来的系统性分歧仍然存在。

首先，在定义问题上意见存在不同。来自发展中国家的代表团普遍认为协议应当面向未来，以处理包括衍生物、数字序列信息（DSI）等更广泛的问题。而欧盟等发达国家则倾向于需要和CBD保持一致等。其他定义，如“生物技术”、“原地收集”、“衍生物”已获得较为广泛的支持。

其次，对于MGRs章节的适用范围，会议已达成部分共识，但发展中国家倾向于BBNJ协定的适用范围更广，而发达国家则相反。欧盟提出协定只适用于生效后原地收集的MGRs 以及“其所产生的惠益”，以进一步缩小适用范围，得到部分发达国家的支持，而CLAM、菲律宾、印尼、印度等代表则主张协议需要多年才能生效，认为欧盟的措辞将会进一步限制未来BBNJ协定的范围和有效性。英国、美国和澳大利亚还建议增设一款，以确保军事利益得到保护。

最后，在货币惠益分享问题上，本次会议未能取得突破。会议就公平公正分享惠益的安排进行了两次讨论。前期讨论中部分发达国家表示无法接受货币化惠益分享，认为目前货币化惠益很少，讨论为时尚早，同时货币化惠益分享机制的行政负担和代价将远远超出其带来的好处。就周末更新的案文草案，多数西方发达国家仍对其中的货币惠益分享持怀疑态度，坚持认为建立全过程监管机制将使得监管成本大于所得惠益，而发展中国家则基于人类共同继承遗产原则，强调货币惠益是海洋遗传资源章节的核心，双方就此问题仍僵持不下。

会议就划区管理工具问题取得了较大进展，但是就COP职权、COP与相关法律文书和框架以及相关的全球、区域和部门机构(IFBs)的关系、临时和紧急措施等问题上，仍需凝聚共识。

首先，定义问题上，各方趋向达成共识。大部分代表认为划区管理工具是包括了海洋保护区在内的一个总括性的概念，欧盟等代表团强调海洋保护区应强调养护，而非可持续利用，但也有部分代表团认为两种目标应当兼顾。经过小组工作和进一步协商，海洋保护区的定义基本确定为“a geographically defined marine area that is designated and managed to achieve long-term biodiversity conservation objectives and may allow, where appropriate, sustainable use, provide it is consistent with the conservation objectives.”

其次，经过两轮商讨后，本节的目标已基本商定，删除了科学参照区、美学、自然或荒野价值、一致性和互补性等内容，增加了关于支持发展中缔约方能力建设、[共同]发展和转让海洋技术的措辞。

再次，关于提案、确定区域、磋商等内容，会议不存在根本分歧，讨论多着眼于结构安排和具体措辞，目前如何安排暂未达成一致意见。预防性方法、预防性原则的分歧在该部分再次出现，借鉴《里约宣言》中的相关措辞的做法未获充分支持。

另外，决策是ABMT章节的核心部分，本届会议花费大量时间讨论该条款。尽管各位代表团认识到应避免重复授权、不损害其他IFBs，但是就条款安排和措辞上，会场上仍有不同观点，始终难以达成一致。

最后，关于实施，讨论重点在于岛屿发展中国家的负担问题、协定不应拘束非缔约方等问题。各代表团对监测和审查表示总体支持，但具体措辞，如“related measures”、“application of precaution”等存在不同意见。另外，本节还引入了临时和紧急措施的规定，但是就紧急情况的类型、识别标准、启动门槛、响应措施和IFBs的作用等问题，尚有待商讨。

会议主要讨论了环境影响评价的6个主要问题：第一，关于BBNJ协定中环境影响评价的启动门槛以及标准的问题，代表团讨论了两种选择，一种是对海洋环境中任何可能引起轻微或者暂时影响的计划活动进行筛查，另一种是根据《公约》第206条的规定对可能造成重大损害或对海洋环境发生重大有害的变化的活动进行评估。

第二，对于BBNJ文书与相关IFBs下的环评过程之间的关系，代表们聚焦关于适格IFB下已开展的环评无需新环评的规定，其中一些代表竭力主张将二者进行比较，而少部分国家支持无需此类比较。另外许多国家也表达了支持缔约方大会为科学技术机构制定程序，同时与相关全球、区域、次区域和部门机构协作以规范在国家管辖范围以外进行的环境影响评价活动。

第三，对于环境影响评价的过程，各国代表团试图精简这部分的案文。这其中涉及筛选、范围界定、影响评估和评价、潜在不利影响的缓解、预防和管理。一些代表团建议所有的筛选决定都应该公开，许多代表团支持开展联合环境影响评价以及让第三方参与进来。

第四，关于环境影响评价的监测，中国、美国等绝大部分国家认为应该与《公约》规定保持一致，而欧盟、澳大利亚等国则认为不应该遵循《公约》的语言表述，倾向于按照活动批准书中规定的条件开展环境影响评价，也有国家如新西兰提出将二者合并。

第五，对于报告授权活动的环境影响，有的国家赞同应该每隔适当时间报告监测结果，有的国家则指出将报告与监测结果联系起来，可能会使条款复杂化。各国同意将报告提交给信息交换机制，但对于是否应该将报告进一步提交给科学技术机构的意见不一。

第六，在战略环境影响评价问题上，各代表团赞同继续完善战略环境影响评价，支持战略环境影响评价相关的义务，但对于战略环境影响评价应该包含什么内容，这些内容是否是强制性等问题上存在分歧。欧盟、英国等国坚定支持应该纳入战略环评，中国、美国、澳大利亚、加拿大等国同意纳入战略环评，但认为不应该将其设置成强制性义务，俄罗斯则反对纳入。

环境影响评价是BBNJ各大议题中认可度最高的议题。相较于IGC-4，各国在环境影响评价问题上已经取得了突破性进展。然而，由于环境影响评价涉及“主权让渡”等问题，因此在细节问题上存在争议。

由于各国的经济以及科技发展水平存在着差异，能力建设和海洋技术转让更多是发展中国家在谈判中重点关注的利益诉求。在该问题上，各国在不少方面已达成共识。如各国同意在案文中提及各国应通过能力建设以及海洋技术转让帮助发展中国家缔约方；审议有关合作的案文，支持通过与所有利益攸关方建立伙伴关系，让所有相关利益攸关方参与进来。

关于能力建设与海洋技术转让的模式，一些区域集团呼吁应确保发展中国家获得能力建设，并积极促进向其转让海洋技术。而其他的一些国家集团则更喜欢使用《公约》中的措辞，将“确保”表述为“促进”。绝大部分国家认为在进行海洋技术转让时应符合共同同意原则，发展中国家提出海洋技术转让应以公平和最有利的条件进行，包括减让和优惠条件。在海洋技术转让的性质方面，中国和77国集团认为应该将“尽可能”的表述删掉，欧盟、美国、日本等国则建议保留。关于是否应该建立能力建设以及海洋技术转让的委员会的问题，大部分国家表示支持，但在具体细节问题上还需要进一步讨论。

在关于以和平方式解决争端和预防争端的问题上，各国代表意见相当一致。77国集团和中国提出在该部分加上“鉴于对这个协议的解释和适用”的表述得到了各代表团的广泛认同。在争端解决程序问题上，大部分国家认为应该比照适用《公约》第十五部分关于解决争端的规定，确立强制性的、有约束力的解决争端的程序，少部分国家认为这应该是一个自愿性的过程，中国认为不能简单比照《公约》的争端解决程序，提出国家同意原则，应该将谈判协商作为解决争端和适用争端的前置程序，并强调了国家领土主权和管辖权方面的争端应明确排除适用于协定下的争端解决机制。

会议还对机构、资金、实施等问题进行了讨论，尽管取得一定进展，但其中仍然有不少问题需要澄清并弥合分歧。

南海地区作为拜登政府所推动的“价值观外交”和“基于规则的国际秩序”两项政治议程的交汇点，其上台后自然将南海作为抗衡和遏制中国的重要战场，致力于在南海实现若干战略目标。本文基于拜登政府上台以来美国官方机构以及部分主要官员所发表的公开政策文件与主张，对该政府本任期内对南海地区以伪多边主义为指导的政策目标进行展望。

（一）坚持“小圈子多边主义”，修复和巩固美国与南海地区盟友的关系

在南海地区，美国需要继续以其条约盟友以及其在地区盟国所驻扎的军事力量作为施行其南海政策与主张的主要抓手和支撑点，尤其是在经历上届特朗普政府对伙伴关系的肆意破坏后，美国将在南海地区重启其主张的所谓多边主义，力图修复和巩固与地区盟友的国家关系，作为其重新恢复所谓“全球领导地位”战略目标的重要组成部分。但也应看到，美国在南海地区展开多边主义合作的重心仍是其“轮毂和辐条”体系中的相关国家，仍没有脱离美国的“小圈子”。

（二）坚持“本国优先的多边主义”，维持南海地区有利于美国及其盟国和伙伴的力量对比

在美国继续加强自身在南海的军事存在和准军事存在的同时，本届拜登政府正在以“多边”或“小多边”并进的方式团结一切可能的盟友力量，维持美国在南海地区相对中国的力量对比，维持对美国及其盟友和伙伴有利的地区力量平衡也已经被《战略竞争》列为美国在南海与中国战略对抗的目标之一，在此目标下开展的多边主义合作，其实质仍是保证美国利益和美国优先。

（三）坚持“有选择的多边主义”，推行并迫使中国接受西方价值观语境下的海洋规则

美国主张所谓“海洋自由原则”，套用其“基于规则的国际秩序”，主张建立“基于规则的南中国海”， 并将中国在南海的权利主张定义为“独断性的海洋主张”（assert maritime claims），作为违反美国价值观的行为 。美国将中国在南海的行为包装为“强权即公理”的邪恶行径 ，作为对西方价值观的破坏和挑战，意图将南海问题意识形态化，在虚伪的多边主义掩盖下针对中国进行政治构陷，从而拉拢更多来自传统盟友和国内民众的支持。

二、美国拜登政府在南海地区实现其目标的具体策略

（一）法律战：迫使中国接受“南海仲裁案”及相关法律结论，遏制中国正常的海洋权利主张

目前的拜登政府仍然宣称对中国在南海的岛礁主权和海洋权益主张不持立场 ，但事实上，美国以“南海仲裁案”和后续相关法律结论为依据，将中国在南海合法的权利主张定义为“扩张性的海洋主张”，意在使用“排除法”收窄其“不持立场”的范围，以在法律上削弱和否认中国在南海地区提出的合法权利主张。在《蓬佩奥声明》中，美国将在南海问题上的官方立场全面对标“南海仲裁案”裁决的结论，明确表示美国完全支持并维护该非法裁决。其根据所谓的“裁决”，调整并更新了美国关于南海海洋主张的立场 ，在这之后，将“南海仲裁案”的结论固定和强化，是自上一届特朗普政府开始，美国政府延续至今的政策。

（二）价值战：将南海问题纳入美国“价值观外交”框架下，意识形态化南海问题

值得注意的是，拜登政府在继承上任政府对中国南海权利主张基本立场的同时，还在“价值观外交”的框架下，将中国的主张渲染包装为“专制政体”的“独断行为”。布林肯在2021年3月17日与韩国外长郑义溶的会见前将中国在南海的权利主张称为对“全球民主价值的危险侵蚀”，并与新疆、西藏、香港问题并列 ，将各国在南海地区的权利争议从外交问题和法律问题扭曲为意识形态问题。

（三）规则战：强迫中国接受美国所定义的“海洋自由原则”和美国主导的“基于规则的海洋秩序”

除“南海仲裁案”裁决的固化，本届政府延续自上届政府的另一个政策就是对所谓“海洋自由原则”的主张，并将这一原则与美国所主张的“基于规则的海洋秩序”相联系 ，美国所主张的“海洋自由原则”不能等同于《海洋法公约》所规定的航行自由。对于《海洋法公约》没有明确规定所产生的条约解释的分歧，本应由各国协商明确，但美国直接将中国的解释界定为“狭隘的定义”（Narrow Definition） ，动辄以《海洋法公约》的权威解释者自居，并不断主张美国所认定的“海洋自由原则”，妄图迫使中国接受美国军舰和军机在南海的非法活动。

（四）军备战：持续制造地区摩擦，推动“航行自由计划”和舰机过境南海

拜登政府将中国主权范围内的正常行动，如岛礁建设，海洋执法和军事力量的部署等界定为“破坏现状、危害和平与安全的挑衅性或单边行动”和“威胁这一关键地区的航行自由”的行动，试图在实践上阻止中国提升对南海地区控制力的行为。美国认定南海地区中国武装力量的整合“意味着中国正在把南海变成一个反介入/区域拒止（A2/AD）的作战区域。”美方有强烈的遏制中国在南海地区军事实力和军事存在的意愿，也看到了南海主权和权利，作为中方的核心利益，在牵制和消耗中国精力上的巨大可能性。

（五）外交战：强行制造地区对立，在南海地区建立反华联盟

布林肯国务卿在与南海地区国家的沟通中，总是刻意强调“面对中国的压力，（美国）承诺与东南亚声索国站在一起” ，暗含将南海周边的国家直接划分为中国和其他国家，强行制造地区对立，挑拨中国与其他南海沿岸国家的关系。未来，中美在南海问题上的较量博弈及其引发的外交战将是长期的。

三、中国的应对策略

（一）坚持真正的多边主义，坚定维护以《联合国宪章》和国际法为基础的国际法秩序

美国提出在南海地区维护“基于规则的海洋秩序”，同样是要求西方国家掌握地区规则的制定权，在南海地区建构有利于己的地区秩序。美西方国家并不希望看到南海周边国家的团结与合作，其在南海推行的多边主义政策和多边主义合作，实质上是以多边主义之名，行单边主义之实，在实践中非但不利于地区合作，反而会破坏地区秩序，制造对抗和分裂。我国应从国际社会的整体愿望和南海地区国家人民的共同利益出发，秉持共商共建共享原则，坚持真正的多边主义，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展 ，坚决反对美西方所秉持的“伪多边主义”，真正将南海打造成和平、稳定、繁荣之海。

（二）推动真正多边主义原则下的“南海行为准则”最终落实

面对美西方等域外国家对南海地区事务的持续干涉，我国应尽快推动 “一个符合国际法、符合各方需要、更具实质内容、更为行之有效”的“南海行为准则”的最终落实 ，这将成为促进南海地区和平繁荣的关键举措。最终达成的准则内容，不仅应符合包括《海洋法公约》在内的国际法，也应充分保障域外国家的合法权益 。

（三）积极扩大与印太国家交流合作，推动构建“印太命运共同体”

美国与东南亚国家从不是铁板一块，南海周边国家也意识到美国所推行的多边主义合作是美国利益优先和意识形态色彩的“伪多边主义”政策。地区国家与美国共同对抗中国不仅要面临经贸合作的损失和政治压力，同时还要面临美国所强调的西方价值观与地区价值观念的协调问题。拜登政府将“普世价值观”置于其与伙伴的共同利益之上，这在东南亚使得那些原本可能支持美国利益的国家也对美国感到反感 。中国应当利用好东南亚国家和美国的固有矛盾，积极扩大经贸合作和人文交流，加强共同的利益基础。

7月5日，北约30个成员国代表签署了有关芬兰和瑞典加入北约的议定书，开启了第六次北约扩大历程。

有观点认为，西方在宣扬俄乌冲突理应由俄罗斯背锅之后，分析芬兰和瑞典加入北约是面对俄罗斯军事压力下的自主选择。两国担心俄乌冲突后俄罗斯为夺取战略主动权，可能再次动用军事力量，征服斯堪达维亚国家，以达到虎视欧洲北部大陆，控制中欧的目的。

目前位于北欧的芬兰与瑞典直面俄罗斯陆海两个方向的威胁。陆上，芬兰和俄罗斯边界长达 1300多公里，如果两国交兵，俄罗斯军队极易找到突破口，芬兰极难招架。芬瑞两国即使没有卷入战争，也会在俄罗斯的强大影响下，缺乏战略运作空间；海上，芬兰、瑞典与俄罗斯都是波罗的海国家，俄罗斯波罗的海舰队就部署于此。作为波罗的海舰队基地之一的波罗的斯克离俄罗斯在中欧的一块飞地加里宁格勒近在咫尺，相距50公里。加里宁格勒地理位置极为特殊，处在波兰与立陶宛之间，沿波罗的海西南方向，与瑞典和芬兰构成三角形。它虽是俄罗斯的贸易港和渔港，经济欠发达，但距伦敦和巴黎不到 1400 公里，距柏林仅500 公里，地缘位置十分重要。2018年俄罗斯就在加里宁格勒部署了超音速导弹，射程远超500公里，并可携带核弹头。

芬瑞两国与俄罗斯隔海相望，而波罗的海地区浓烈的火药味，辅以三国间历史积怨，加上俄乌冲突爆发，使得芬兰与瑞典改变了长期以来的中立政策，最终投入北约怀抱。

两国投向北约看重的是北约盟约中的集体防御原则。北约成立之初就设立了集体防御原则，源自《华盛顿条约》第 5 条，承诺成员国之间相互保护，即一个盟友遭受攻击被视为对所有盟友的攻击。冰岛作为北约中唯一不设常备军的国家，就可利用这一条款“搭便车”享受联盟带来的安全保护，而拥有“正资产”的芬兰和瑞典则实力不俗，给北约和美国带来的好处可谓众多。

芬兰和瑞典的加入延伸了北约北翼的力量布局。芬兰和瑞典是富裕国家，军队规模虽小，但武备不容小觑。以芬兰国防军为例。芬兰陆军在和平时期只有21000余名军人，在战时可迅速扩充至28万人，最多可动员90万后备人员。芬兰陆军拥有优秀的坦克部队及出色的步兵，且拥有欧洲最大的火炮储备，必要时可利用森林茂密的地形和众多湖泊阻止对手推进。瑞典军队的规模不如芬兰，但对军事基础设施和海军行动投入更多，加强了哥特兰岛上的战略性存在。瑞典历史上与俄罗斯的恩怨会使其在战场上具有进攻性，也会成为芬兰的支持力量。

芬兰和瑞典不但可以将现代化、高度专业化的军事力量带入北约，也可以与美国实现双赢。美国的核保护伞极具吸引力，即使两国与俄罗斯爆发冲突，也无须担心俄罗斯核武威胁。

考虑到核武装备有时未必能彻底阻止常规战争爆发，美国不断加强对欧洲的安全承诺。美国将在波兰的第五军团总部转变为永久性军事存在，在罗马尼亚维持一个额外的 3000 人的轮换旅，向英国增派两个 F-35 战斗机中队，以及进一步在德国和意大利投放防空等多种能力，还要加强对波罗的海国家的轮换部署。美国的动作也引来了欧洲重要国家的响应。德国总理朔尔茨承诺增加1050亿美元的军事预算，相当于2021年德国海军军费的3倍。实际上，这些都增加了芬瑞两国的安全保障。

美国在向欧洲投入力量的同时，以共同防御为理念，利用欧洲安全战略伙伴稳定欧洲，也为美国进入世界其他地区解决后顾之忧。芬兰和瑞典拥有强大的国防工业能力，芬兰是美国和10多个国家军工联合体的重要成员，正在与美共同建造F-35战机，且拥有一流的空军，有能力与北约一同构建欧洲更加坚固的空防格局。瑞典的鹰狮战机表现不俗，且瑞典在北极和海底领域拥有专业经验，也可拓展以美国为首的其它多边同盟力量。目前来看，芬兰和瑞典军队已经与北约部队进行了联合演习，具有较高的互操作性，以共同应对欧洲-大西洋地区关键战略威胁俄罗斯，也便于美国腾出手来，应付更棘手的对手。

此前，俄罗斯总统普京曾就芬兰和瑞典加入北约一事表态，认为两国加入北约没有问题，但如果北约在两国部署军队和基础设施，俄罗斯将做出对等回应，若有国家对俄罗斯提出威胁，“俄罗斯将以同样的威胁回击”。俄副外长里亚布科夫也表示，北约的做法“破坏了稳定”，将加剧该地区的紧张局势。

瑞典和芬兰加入北约或许确实能让美国腾出手来，但欧洲是否能获得安定，则要打一个大大的问号。

一、欧盟更新国际海洋治理议程的动因

2016年，欧盟作为全球第一个出台国际海洋治理统筹性政策的主要经济体，发布了《国际海洋治理：我们海洋的未来议程》（以下简称《议程》）联合通讯，提出致力于建设安全、清洁、健康和可持续治理的海洋。欧盟年度蓝色经济报告数据显示，近年来蓝色经济部门为欧盟创造了6500亿欧元的产值和450万个直接就业机会。海洋及其资源是欧盟过去更是未来最为重要的战略基础之一，但近年来国际海洋治理实践和政治局势的新变化促使欧盟不得不对该议程进行调整。

首先，欧盟内部将应对气候变化提升为首要政治优先事项。欧盟委员会2019年发布的《欧洲绿色协议》以及欧盟“世界上更强大的欧洲”愿景都将海洋治理置于重要位置，并认为海洋治理是一个需要多边回应的全球性问题。长期以来，欧盟一直期待能在可持续发展等国际议题领域引领全球，成为主导国际规则的规范性力量。这种“先行者”的预设立场使得欧盟需要保持较完备的制度设计和富有雄心的治理承诺，以增加其参与国际海洋事务的正当性和话语权。

其次，人类活动导致海洋环境持续恶化。近年来，相关全球承诺的履行情况不容乐观，《生物多样性公约》下的二十项“爱知目标”仅有六项目标部分实现，《联合国2030年可持续发展议程》中的第十四项可持续发展目标尚无清晰明确的执行路线图。欧盟在《新议程》开篇即指出，随着过度捕捞、海洋垃圾等大范围不可持续的人类活动影响加剧，海洋环境持续恶化，甚至将可能达到临界点，海洋正在加速衰落。

最后，海洋治理领域传统与非传统安全威胁叠加。一方面，东地中海紧张局势加剧，俄罗斯对乌克兰的特殊军事行动引发欧洲对全球稳定和地区安全的担忧，并进一步扩展到海洋安全范畴。另一方面，新冠疫情持续、海盗危机频仍、海洋污染加剧，这些非传统安全因素深刻影响全球航运和贸易，使得欧盟法规中涉海议题的谈判举步维艰。

二、欧盟国际海洋治理新议程的重点内容

《新议程》具体提出了建设完善的国际海洋治理框架、实现环保可持续的海洋环境、维持安全的海洋秩序、建立健全的海洋知识体系四大目标以及对应的八个关键优先事项，除目标四仍然停留在加强海洋科学研究国际合作的宏观呼吁以外，其他三个目标相较2016年《议程》都有了较大幅度的更新和拓展。

其一，加强国际海洋治理框架建设。欧盟致力于在全球、区域和双边各个层级都加强国际海洋治理框架建设，其中海洋生物多样性保护和养护是其外部行动的关键优先事项。《新议程》表明，欧盟计划在2022年前就国家管辖范围外生物多样性达成一项具有国际约束力的协议，同时还将筹划一项关于在南冰洋设立新的海洋保护区（Marine Protected Areas, MPAs）的协议，以实现《生物多样性公约》项下2030年前陆地和海洋至少30%的面积得到保护的目标。

其二，推动海洋可持续发展。此目标项下的海洋治理事项极为丰富，囊括了海洋治理与气候变化、海洋污染防治、海事海商制度更新、可持续蓝色经济转型、以及海洋空间规划等多个方面。气候变化方面，欧盟计划在国际海事组织框架内就国际海运达成温室气体减排目标，将碳定价扩展到海事部门，将海洋生态系统恢复目标纳入法律，加紧维护海洋的天然“蓝碳”（Blue Carbon）功能。海事制度方面，欧盟将加强管控开放登记制度（Open Registry），将其纳入与有关国家的双边对话，确保各国遵守国际公约规定的船旗国义务、对船舶登记行使充分的主权责任。可持续蓝色经济转型方面，欧盟再次高扬环保大旗，呼吁渔业活动应尊重长期养护和可持续利用海洋生物资源和海洋生态系统的原则。除继续强化《非法、未报告和无管制的捕捞活动条例》的适用外，欧盟还表示将与域外国家共同推动制定“可持续渔业伙伴关系协定”（Sustainable Fisheries Partnership Agreements, SFPA）。《新议程》同时提出，可持续的蓝色经济需要以可持续的金融为基础。欧盟主导建设的“蓝色投资”（Blue Invest）平台将为欧盟内外的可持续蓝色经济提供融资渠道，《欧盟可持续活动分类条例》的实施也将有助于识别真正有利于海洋环境保护和可持续利用海洋资源的蓝色经济活动。

其三，确保海洋安全。海上安全是可持续蓝色经济的先决条件，《新议程》将其分为Security和Safety两个维度。Security侧重对武力威胁的预防，由于乌克兰问题的强烈刺激，欧盟表示将进一步投资海上安全和全球存在，深化同北约等伙伴的合作，巩固和扩大部署在地中海和索马里沿海的欧盟海军行动，继续实施“协同海上存在”（Coordinated Maritime Presences，CMP）机制，甚至考虑将该机制的作用范围从几内亚湾触达印度洋西北部及其他潜在感兴趣的海域（Maritime Areas of Interest, MAIs）。Safety侧重对海上不法行为的约束，主要包括强迫劳动、非法航运等。欧盟将持续推动国际劳工组织第188号《渔业工作公约》的批准和生效，以改善渔业和其他海员的工作环境及待遇，打击侵犯人权的强迫劳动和其他形式的工作。欧盟还将支持国际海事组织改进海事安全立法，以加强航运人身安全保障，并降低海运环境污染风险。

三、欧盟国际海洋治理新议程的实施前景

全球海洋治理在维护海洋健康、缓解生物多样性丧失和应对气候变化等方面发挥着至关重要的作用。通过此次更新，欧盟确认了其在国际海洋治理中的积极作用。不可否认，在第二届联合国海洋大会召开之际，该项议程的发布展示了欧盟对海洋治理的有力参与，对提振全球气候治理雄心，推动海洋的清洁、健康、安全和可持续发展具有示范性作用，但《新议程》的实施前景仍不明朗。

一方面，“文武”角色转变，恐遭内外抵制。曾有学者指出，在海洋安全领域，欧盟委员会等超国家机构并没有权力通过强制性或管制性手段在各成员国实施统一的政策或标准，欧盟海洋治理的效率仍有提升空间。但必须警醒的是，不同于此前欧盟一贯以来呈现的全球问题多边主义政策的推动者和基于规则的国际体系的维护者形象，此次海洋治理新议程更加强调海上安全，在武力合作方面着墨颇多，凸显了欧盟通过政治甚至军事力量维护其权利和价值观的倾向。欧盟与北约的过分亲昵不仅早已让一些域外国家不满，欧盟如继续在统一军事行动的臆想中徘徊，还将可能进一步激起内部民众的反对浪潮。

另一方面，治理标准过严，政策资金支持薄弱。充足的经费保障是欧盟海洋治理的物质基础，正如欧盟委员会环境、海洋和渔业专员Virginijus Sinkevičius所言：“我们需要动员我们的全球伙伴，在全世界实现可持续海洋管理和养育海洋生物。”《欧洲绿色新政》做出的每一项气候和环境承诺都需要巨量资金付诸现实，其配套的“可持续融资战略”能否凝聚共识并有效引导资金流向尚待考察。海洋治理仅是欧盟绿色新政中的一个方面，尽管欧盟委员会已承诺为全球海洋和沿海生物多样性和气候行动提供高达10亿欧元的资金支持，但该项融资的长期性、艰巨性和不确定性依然可能动摇欧盟雄心勃勃的海洋行动。

一、第十四届金砖峰会的主要内容与成果

6月22日-24日，金砖国家接连举办了金砖国家工商论坛、金砖国家领导人第十四次会晤以及全球发展高层对话会。其中，最令人瞩目的便是金砖领导人峰会，这也是新冠肺炎疫情与俄乌冲突叠加共振以来中印俄领导人首次举行的线上会晤。

百年变局之下，金砖国家的GDP总量已占到世界的25%，贸易总额约占世界的18%，对全球经济的贡献率已经达到50%。金砖国家2022年的合作重点，主要包括：践行多边主义、团结抗击疫情、促进经济复苏、推进高效务实合作、加快落实2030年可持续发展议程、深化人文交流、完善机制建设。6月23日晚，金砖国家领导人第十四次会晤在北京以视频方式举行，南非总统拉马福萨、巴西总统博索纳罗、俄罗斯总统普京、印度总理莫迪皆出席了此次由中方主办的金砖峰会。会后发表的《北京宣言》中89次提到“发展”，105次提到“合作”。宣言指出，重申对多边主义的承诺，维护国际法，包括作为其不可或缺基石的《联合国宪章》宗旨和原则，维护联合国在国际体系中的核心作用，在此体系中各主权国家合作维护和平与安全，推动可持续发展。宣言强调全球经济治理对各国确保可持续发展至关重要，进一步支持新兴市场和发展中国家拓展和加大参与国际经济决策和规则制定进程。宣言支持以世界贸易组织为代表的开放、透明、包容、非歧视和以规则为基础的多边贸易体制。呼吁世贸组织所有成员避免采取违反世贸组织精神和规则的单边主义和保护主义措施。此次会议还确立了“加快金砖扩员进程”的重大决议，同意继续开展“金砖+”合作，推进金砖扩员进程。随后的全球发展高层对话会邀请了包括阿根廷、印度尼西亚、埃及、哈萨克斯坦、塞内加尔、泰国、阿尔及利亚等的十多位非金砖国家领导人出席。

此次金砖峰会的召开，恰逢美西方国家三场峰会——欧盟峰会、G7峰会和北约峰会轮番登场之际。在西方的“小圈子”不断制造对抗与分裂的当下，金砖国家代表广大新兴市场国家和发展中国家在北京发出的多边主义呼声显得更加及时和可贵。

二、印度国内对此次金砖峰会的反应

在新冠疫情蔓延、印中持续对峙与俄乌冲突爆发的三重背景下，印度国内对此次金砖领导人会晤的“略显纠结”。在充分肯定金砖国家平台作用的同时，主张采取灵活、平衡的做法。

其一，印度视金砖国家为重要的发展中国家发声平台，高度肯定平台的机制性作用。此次莫迪政府在国内外的双重压力下选择与会即是最好的例证。自三月王毅外长访印之时，印度国内就出现了“莫迪总理可能将于六月底参加金砖峰会”的舆论。此后，印度陆续参与了金砖国家疫苗研发中心在线启动、金砖国家协调人第二次会议、金砖国家外长视频会晤以及第十二次金砖国家安全事务高级代表会议等一系列活动。6月21日，印度外交部正式发布了莫迪总理将参与金砖峰会的通知，并表示“金砖国家已成为讨论和审议所有发展中国家共同关心问题的平台”。印度总理莫迪23日发表讲话时称，“对全球经济治理持相近态度”使金砖国家走到了一起。新德里政策中心研究员辛格强调，俄罗斯并没有排除在国际舞台之外，这次峰会是一次正常的接触。出身印度政治世家、现任《印度教徒时报》外交事务编辑的苏哈西尼·海达尔总结了此次峰会达成的多项合作协定，她认为在印中边境持续对峙的当下莫迪政府出席金砖领导人峰会本身就传递了友好的信号。印度经济学家、印中经济文化促进会秘书长穆罕默德·萨基卜则发出了“印中两国之间的经济合作对于未来金砖国家达成任何努力乃至成功至关重要”的呼声。

其二，相较美西方主导的QUAD东京峰会与即将举行的G7会议，印度国内对于此次金砖国家领导人会晤的态度较为冷淡，甚至表现出一种回避的姿态。印度最早关于金砖国家领导人会晤的报道出现在三月王毅外长访印之后，其后一直陷于沉寂，直至六月中下旬中印两国外交部先后发布正式的峰会通知。峰会举办前，印媒关于此次领导人会晤的介绍多转引中国发布的官方活动。诸如“印度将阻止金砖峰会上出现‘反美’的声音，确保峰会所发表的联合声明都是中立的”的消息更是甚嚣尘上。金砖五国领导会晤当天，《印度时报》更是发布了题为“印度应尽可能与金砖平台合作，但其核心利益在于西方”的社论，指出“金砖五国在可能的情况下保持联系和合作是有意义的。但就目前情况而言，印度的利益在于更多地与西方结盟，以对抗中国在边境地区的压力，并逐步摆脱对俄罗斯的军事依赖。”总体而言，相较此前的QUAD峰会，此次金砖领导人会晤无论是报道数量还是报道深度都难以望其项背。印度国内甚至出现了“面对面峰会优于线上峰会，因此印度更重视四方而不是金砖”的舆论风向。

其三，印度知识精英普遍认为需要在金砖国家中采取“平衡”和“灵活”的做法，既要在金砖国家中发挥引领性作用、谋求经济利益，又要与中俄保持适当距离、坚持“西方优先”。《印刷报》资深战略评论员乔蒂·马尔霍特拉言简意赅地指出“现实主义原则主导了此次莫迪与中俄领导人的对话”。《印度教徒报》6月26日发表题为《一块砖一块砖地建设：论金砖国家领导人第十四次会晤》的社论，称“分歧并不意味着金砖国家无法在利益相一致的问题上开展合作”。前外交秘书萨仁山强调，“此次金砖峰会难以取得任何实质性的成果，但印度坚持在许多地区和国际平台上保持其存在。这突显出印度今天的外交范围需要各种基于利益的联盟，而不是建立排他性的伙伴关系”。印度观察家研究基金会战略研究项目研究员哈什·潘特认为金砖国家内部共识的局限性正变得非常明显。继乌克兰冲突之后，俄罗斯可能与中国更加接近，印度在该平台内的战略机动空间将进一步受到挤压。因此莫迪政府需要在金砖平台中变得更加灵活。

三、印度“多向结盟”外交底色浓厚

当前印度外交更多地表现为在对立或存在矛盾的国家或国家集团间左右逢源、两面下注。无论是百年变局下的中美竞争还是美西方对俄的顺轮制裁，莫迪政府都主张采取实用主义的“多向结盟”战略，通过“以小博大”的外交手腕，争取印度的利益最大化。此次金砖峰会，印度既希望保有金砖国家作为发展中国家经济、政治利益合作的重要抓手，又不愿过多亲近俄中两国以免“惹恼”美西方国家。

一方面，莫迪政府的“多向结盟”是要通过构建基于议题、以结果为导向的多向结盟，“制衡中国在亚洲的崛起”，塑造多极化亚洲，获得更多朋友、更少敌人、更多善意和更大影响。印度外长苏杰生在其2020年出版的《印度之路：不确定世界的战略》一书中写道：传统同盟内部的信任在削弱，固守“不结盟”原则或寻求正式同盟关系，均不符合印度的利益。随着新冠疫情肆虐和俄乌冲突爆发，印度的目标就是要推动西方将其亚太地区的战略重心转向印度，由此助力印度的持续崛起。因此，莫迪政府连任以来大大加快了与美西方达成“同盟化”关系的步伐——不仅与美日澳三国构建了一个军事后勤相互支持的防务体系， 还参与到了意在推动区域供应链“去中国化”的“印太经济框架”首发国之列。

另一方面，印度虽然现下选择了与美接近，但其终究难以回避经济需与中国合作、国防需要俄罗斯合作的现实性议题。美国智库兰德(RAND)资深分析师葛莱斯曼（Derek Grossman）指出“随着大国竞争的持续升温，不仅是美中之间，美俄之间的矛盾也日趋尖锐。印度想要维持在大国间的平衡将变得越来越困难”。就“中俄印”关系而言，三边合作可以在国际政治体系变革中扮演平衡器的作用，也是多极化世界秩序的三根主要支柱。印度参与中俄印合作利于纠正国际社会和地区国家有关印度外交加速倒向西方的误解，展示印度坚持东西方平衡外交传统的决心。2022年3月，俄乌冲突爆发以来，印度是QUAD中唯一未公开谴责俄方的成员国，这在美国倡导的“盟国协同”中实属罕见。印度通过在俄乌冲突中的“战略中立”，维持了与俄罗斯的传统友好关系，还提升了自身“待价而沽”的筹码。就“日美印”三边关系而言，印度先后于2018年、2019年与美日两国建立了“2+2”外交部长与国防部长对话机制。日美印三国在印太地区的战略融合趋势在逐渐加强。三国战略合作的目标是遏制中国的和平崛起与发展，从而维持印太地区的所谓“均势”。

简言之，印度要想真正实现其“大国梦”，在金砖国家和上合组织等重要的发展中国家多边平台中离不开中俄两国的支持。以西方为首选的“多面结盟”式的外交固然能为印度带来一时的高光色彩，但其代价是永久性的损害了与中国这一最大发展中国家以及俄罗斯这一最大国防军备供应国家的关系。孰轻孰重？莫迪政府应该做出正确的取舍。

2021年4月13日，日本政府召开内阁会议，正式决定在两年内将福岛核电站的上百吨核污水排入太平洋，引发国际社会舆论哗然。同日，国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，以下简称IAEA）总干事格罗西（Rafael Mariano Grossi）对日本的决定表示“欢迎”，并称IAEA已经准备好为监测和审查该计划的安全和透明执行提供技术支持。日本政府随后多次援引IAEA表述，为自身决策“正名”。尽管IAEA在原子能和平利用方面的专业指导性地位得到公认，但福岛核污水不是传统意义的放射性废水，其排放所涉及领域也不限于原子能的和平利用。IAEA已于2022年2月派遣专家组，对福岛的核污水释放计划进行评估，并发布了首份报告。在全球海洋放射性废物治理中，厘清IAEA与其他国际组织的地位与作用，对管理、监督以至阻止核污水排放至关重要。

将海洋视为废物处置场所是人类利用海洋的方式之一，自1946年人类首次将低放射性废物排放入海以来，相关实践已有数十年。随着人类对放射性废物危害性认识的逐步深化，国际社会通过国际组织和国际条约开展合作，逐步严格规制放射性废物的排海行为。在当今国际法体系中，原子能法、海洋法虽均有涉及放射性废物治理，但相互协调不够。福岛核污水不是常规的放射性废物，对其妥善处理，不仅涉及与海洋法和原子能法有关的条约规定，而且涉及多个国际机构。IAEA虽然占据重要地位，但也不能忽视国际放射防护委员会（International Commission on Radiological Protection，ICRP）、经合组织核能署（Organization for Economic Cooperation and Development-Nuclear Energy Agency，OECD-NEA）、联合国核辐射效应科学委员会（United Nations Scientific Committee on The Effect of Atomic Radiation，UNSCEAR）、国际海事组织（以下简称，IMO）和联合国粮农组织（以下简称，FAO）等机构的职能与作用。

针对日本企图让IAEA为其排放核污水的决定背书，下文首先论证IAEA在全球放射性废物治理体制中没有排他权，接着分析IAEA与其他相关国际组织在日本核污水排海事件的作用，最后得出结论并提出建议。对于福岛核污水，国际社会只有在既有基础上充分开展国际合作，协调职能，提升治理效率，才能有效应对。

一、IAEA既没有全球放射性废物治理的排他权，更无垄断权

1954年，第9届联合国大会通过第810号决议，正式启动建立IAEA的程序。《国际原子能机构规约》（以下简称《规约》）1956年在联合国总部通过，1957年7月生效。1957年10月，以“促进原子能和平利用，避免其用于军事目的”为宗旨的IAEA正式建立。作为原子能领域功能较为完善的专门性政府间国际组织，IAEA自成立以来便在处理放射性废物领域发挥引领作用。放射性废物源自于工农业生产、国防、医疗、教育、科研等多项领域，其处置问题是原子能产业无法回避的难点，也是现有技术难以妥善解决的瓶颈。废物处置方式取决于其放射水平、半衰期以及各国所拥有的处理技术，但一般分为陆地深埋和海洋处置两类，后者又可分为海洋倾倒和近海排放。探讨IAEA在放射性废物规制的具体地位，既应聚焦其《规约》的相应条款，也应注意《规约》并非赋予IAEA职能的唯一渊源。实践表明，国际社会可通过若干形式，赋予IAEA以《规约》外的权责，以便其进一步落实“扩大原子能对世界和平、健康及繁荣的贡献”的目标。现有国际文件显示，尽管IAEA在放射性废物规制方面发挥主要作用，却没有批准并决定放射性废物排放的权力。

1.1对《国际原子能机构规约》赋予IAEA涉及放射性废物治理职能的分析

《规约》自制定以来，先后于1963年、1973年和1989年进行过三次修订，当前适用的是1989年12月28日通过的版本。《规约》第3条第A款明确规定了IAEA的七项职能，放射性废物的规制涉及其中多项，最关键的是制定并适用保护人类健康和财产免受危险的安全标准。相应标准适用于三类活动，即IAEA自身实施的活动、IAEA支持实施的活动，以及经当事国请求，基于双边或多边条约，或当事国在原子能领域所实施的活动。IAEA据此制定了一套保护人类和环境免受电离辐射有害影响的安全标准体系。该体系体现了当前国际社会在和平利用原子能方面的共识，包括《安全基本法则》《安全要求》和《安全导则》三种文件。

《安全基本法则》阐述了原子能和平利用过程中防护与安全的基本目标及原则，为整套标准体系奠定基础。IAEA分别于1993年6月、1995年3月和6月出版了《关于核装置安全的安全标准》《关于放射性废物管理安全的安全标准》《关于辐射防护和辐射源安全的安全标准》。2006年，IAEA出台新的《安全基本法则》，将原内容优化为10项新原则，保持相互之间的协调性，明确了适用于所有放射性废物规制活动的安全原则。IAEA希望通过统一原则，确保所有缔约国的共同遵循。

为保障人类及环境免受电离辐射损害，《安全要求》以《安全基本法则》为依据，设计制定了一套统筹兼顾、协调一致的安全要求。如果相应的要求无法满足，则必须采取措施达到或恢复所定的安全等级。《安全要求》又进一步分为《一般安全要求》（General Safety Requirements）和《具体安全要求》（Specific Safety Requirements）。其中，2009年出台的《一般安全要求》第五部分涉及放射性废物的处置前管理活动，2011年出台的《具体安全要求》第SSR-5号文件直接规制放射性废物处置活动。2018年修订的第SSR-6号文件则对包含放射性废物在内的一切放射性物质的运输活动进行规制。其他《安全要求》文件也在原子能利用方面与放射性废物管理有关。

《安全导则》整合了IAEA关于如何落实上述安全基本法则和要求的建议和指导。该类文件又分为《一般安全导则》（General Safety Guides）与《具体安全导则》（Specific Safety Guides），包含数十份与放射性废物相关联的文件。此外，为了解释上述两类文件的科学基础，IAEA还出版了《系列技术报告》（Technical Report Series）。

上述三类文件尽管在实践中对原子能领域各项活动具有重要指引作用，但在法律上本身没有国际法意义的约束力。各国只有通过将其转化为国际条约或国内法，方可赋予其强制执行效力。除制定并适用安全标准外，《国际原子能机构规约》赋予IAEA的援助、信息交流、专家培训、建造设施等职能，也没有直接赋予其批准、决定放射性废物排放的权利。

1.2对其他国际法文件赋予IAEA处理放射性废物相应职责的分析

除《国际原子能机构规约》赋予的职能外，原子能法与海洋法中也有相关条约赋予IAEA与放射性废物规制相关的权利，但相应的授权范围仅限于各国际条约本身有权决定的事项，且仅对缔约国具有法律约束力。

在原子能领域，鉴于IAEA安全标准的“软法”属性，为构建统一的国际法基础，国际社会在1997年9月制定《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》，以加强全球范围内的放射性废物管理安全。该公约是涉及放射性废物规制具有法律约束力的唯一国际文件，有力地促进乏燃料和放射性废物管理制度的发展。各缔约国承诺，在国内实施严格的安全措施，就已实施的措施编写“国家报告”并提交所有缔约方审议。IAEA作为该公约的秘书处，有权召集和筹备缔约方会议，并向各缔约国收集、转送相应资料。

在海洋法领域，虽有某些条约赋权IAEA，但在权利明确性方面有不同程度的差异。在放射性废物规制层面，1958年《公海公约》要求缔约国参照主管国际组织制定的标准与规章，采取具体措施防止可污染海水的放射性废料倾倒活动，同时要求缔约国与国际组织开展合作，避免因使用放射性物质导致海水污染。

海洋倾倒是20世纪70年代各国处置放射性废物的主要方式。1972年在伦敦制定的《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》（以下简称《伦敦倾废公约》），对海洋污染物建立黑/灰名单制度，对倾倒行为实施管控。列入该公约附件一（黑名单）的物质，被禁止倾倒入海洋。该附件将IAEA指定为放射性废物领域的国际主管机构，并赋予其根据公共卫生、生物或其他理由，明确不宜在海上倾倒的“高放射性废物”和“其他放射性物质”。IAEA在1974年首次确定的“高放射性废物”名单于1976年获得了《伦敦倾废公约》缔约方协商会议通过，1978年修订本随后也获得了通过。

对于未被列入附件一的放射性废物，附件二要求《伦敦倾废公约》各缔约国充分考虑IAEA的建议和指导。列入附件二（灰名单）的放射性废物倾倒需获得缔约国的“特许”，并遵循《伦敦倾废公约》规定的要求。为进一步确保倾倒的安全性，IAEA可以对倾倒条件、形式、数量以及程序等环节提出建议，对放射性废物的封装、选址、监测、作业、环境评估等多方面设置具体规范。

随着放射性废物倾倒规则逐年细化，各缔约国要求IAEA发挥更积极的作用。1993年，《伦敦倾废公约》第16届缔约方协商会议通过修正案，将除被IAEA视为满足“最低特许标准”（de minimis）条件外的所有放射性废物纳入附件一，禁止对其实施海上倾倒活动，大幅缩小了合法倾倒的放射性废物范围。第19届缔约方协商会议要求IAEA进一步明确“最低特许标准”的概念与要求，对“可免于辐射管制”或“需要实施具体评估”的材料做出更具体的指引。

根据前述要求，IAEA在1988年颁布《辐射源与实践的管控豁免原则》，建立豁免辐射管制物质的一般原则；1999年颁布《放射性排除和豁免原则在海上处置中的适用》，明确了针对《伦敦倾废公约》放射性废物倾倒行为的管控豁免（exemption）和排除（exposure）指引。2003年，IAEA进一步制定了《依据1972年〈伦敦公约〉确定海上处置材料的适当性：放射性评估程序》，确立判定“最低特许标准”或“无放射性”物质的6步程序。该程序基于“保护人类健康”的目的，采用“预防性方式”（precautionary approach），标准更为严格，选取模型和假设对拟处置物质在近海的辐射剂量显示更高。随后，缔约方协商会议再次要求IAEA就“放射性废物对周边环境及动植物的具体影响”进行评估。2015年IAEA公布《依据1972年〈伦敦公约〉及1996年议定书确定海上处置材料的适当性：放射性评估程序》，采用了与2003年文件类似的方法，阐述了海洋动植物辐照剂量的“最低限度”的概念、原则、标准和程序，填补了辐照对海洋动植物影响方面的空白。

除上述公约外，1982年《联合国海洋法公约》第十二部分明确了缔约国在海洋环境保护领域的权利与义务。该公约文本涉及一系列国际组织，在绝大多数情况下，文本以“主管机构”指代各机构。1996年，联合国秘书处海洋事务和海洋法司认为，包括IAEA在内的至少20个机构，可被视为“主管或相关的国际组织”，公约的相应条款赋予了上述机构权责，以促进全球海洋治理。公约第十二部分，与IAEA相关的条款达17条之多，涉及通报、国际合作、应急计划制定、信息交换、标准订立、技术援助、发展中国家优惠待遇、污染监测、定期报告、环境评估、陆源污染、国际海底区域污染、倾倒污染、大气污染的规制与执行等事项。需要注意的是，该公约赋予IAEA的职能，主要是提供平台、实施监督等辅助作用，而非决策。上述条款多采用“通过主管国际组织”的表述，强调缔约国应将包括IAEA在内的国际机构作为自身履行公约义务的方式之一，作为落实海洋环境保护具体行动的保障。

此外，国际上还有若干区域性海洋公约，其内容与IAEA在放射性废物规制方面存在关联。例如，1974年《保护波罗的海地区海洋环境公约》要求缔约方组成委员会，直接或通过包括IAEA在内的国际组织，促进旨在研究、实施推进评估、补救波罗的海地区污染的方案。1981年《保护东南太平洋海洋环境和沿海地区公约》要求缔约各方直接或通过与主管国际组织合作，制定、采用和实施有效的规则和标准，并构建适当的监督体系。1992年《保护东北大西洋海洋环境公约》要求缔约各方在制定与放射性废物相关的计划与措施时，应考虑“适当国际组织”的建议与监督程序。但上述区域性公约同样未赋予IAEA对于放射性废物处置方式的决定权。

1.3在原子能领域与IAEA有密切合作关系的国际放射防护委员会、经合组织核能署和联合国核辐射效应科学委员会

实践中，IAEA反复强调上述三个机构在原子能领域的重要作用，并与这三个机构保持密切的合作关系，不仅在其出版的系列安全标准文件援引后者材料，更分享数据资源，设立机构间沟通协调机制，避免职能重叠，提升协作效率。

（1）国际放射防护委员会

该组织的前身是成立于1928年的“国际X射线和镭保护委员会”（International X-ray and Radium Protection Committee，IXRPC）。1950年，委员会对组织结构进行改革，更名为“国际放射防护委员会”。该组织的宗旨是“保护人类、动物和环境免受电离辐射的有害影响”。作为由各国权威专家共同组成的学术机构，该组织现今拥有来自30多个国家的250多位专家，就电离辐射防护的各类问题提供建议和指导。

在探索放射性物质对人类和环境的影响方面，该组织的影响力不逊于IAEA。自成立以来，该委员会公布了150多份出版物，其对辐射给人类造成伤害的分析和应对建议，已构成包括日本在内的多国辐射保护政策、法规、指南和实践的基础，也得到包括IAEA在内国际组织的广泛承认。针对放射性物质的排除和豁免问题，该组织《1990年度建议》提出，在不需要纳入管控的辐射源或辐射暴露中，应尽量避免实施过度的监管程序。该建议实际上构成了放射性物质“豁免”和“排除”概念的渊源。1996年，IAEA根据该组织的建议，重新修订《国际电离辐射防护与辐射源安全的基本安全标准》，纳入约300种放射性核素的豁免概念、标准、活动浓度和数值。

直至2003年，IAEA制定的“最低特许标准”判定原则、标准及程序均仅基于“保护人类健康”目的，并未考虑放射性废物对周边环境及动植物的具体影响。国际放射防护委员会为探索后一问题，在2005年设立委员会，致力构建对特定生物区系动植物辐射影响的评估体系。国际放射防护委员会《2007年度建议》指出，在制定新的安全标准时，应考虑新的生物、物理信息及趋势，并在其2008年《环境保护：参考动植物的概念及运用》中制定新的研究方法，基于代表不同环境的若干“参考动植物”概念来研究辐射对各类生物的影响。该研究方法对后续同类研究影响深远。前述IAEA《依据1972年〈伦敦公约〉及1996年议定书确定海上处置材料的适当性：放射性评估程序》就借鉴了该方法。

（2）经合组织核能署

该核能署是经合组织的半自治性政府间机构，成立于1958年，其宗旨是通过国际合作，帮助成员国维护和发展相应的科学、技术和法律等基础，从而安全、环保和经济地实现对核能的和平利用。

经合组织核能署在放射性废物规制方面做出了突出的贡献。20世纪60—80年代，在该核能署构建的合作框架下，经合组织部分成员国曾在东北大西洋数次实施放射性废物联合倾倒活动。这是迄今为止在该领域开展的唯一国际联合行动。该核能署为其提供了统一的操作程序，涉及风险评估、制定倾倒地点选择规则、设计放射性废物贮存容器、选择运输船舶等内容，并设立监督制度。

为增强对东北大西洋倾倒评估的科学性，经合组织1977年通过决议，设立了“海洋倾倒放射性废物多边咨询与监测机制”。根据该决议，核能署应至少每五年对各国提出的倾倒场所做出适宜性评估，并对先前已视为合适的场所进行复审。核能署1979年组建海洋和辐射防护领域的专家组，详细审查东北大西洋的倾倒场所的适宜性与安全性。专家组建议，对特定场所设立科学的方案，增进对海洋环境中放射性核素转移过程的了解，为今后的评估提供更可靠、全面的科学基础。该建议直接促成了1981年“协调研究和环境监测项目”（Coordinated Research and Environmental Surveillance Programme，CRESP）的设立。

CRESP项目是经合组织核能署在放射性废物规制方面的另一重要贡献。该项目历时14年，是全球首个针对核废料释放至海洋的放射性核素的科研项目。CRESP的研究对象，不仅包括海洋倾倒放射物，而且扩展至成员国沿海排放的放射性废物，因此对福岛的核污水处理更有借鉴意义。

CRESP项目专家构成也为解决同领域的难题提供参考。该项目由成员国和国际组织代表共同组成的执行组指导各项工作，设立地球化学和海洋物理学、生物学、模型开发以及放射学等四大领域的任务组实施评估。15个国家和IAEA与IMO参与项目工作，在沉积物与海水的相互作用、沉积物的放射性物质转移、海水的垂直混合机制、涡流扩散数据、深海食物链的识别及潜在暴露途径等关键领域，获得了宝贵的研究经验。该项目还为各国方案协调、资源和设备共享、国际考察交流等提供国际平台，极大地促进了区域合作。

20世纪60年代以来，经合组织核能署与IAEA持续开展合作。同国际放射防护委员会类似，核能署制定的文件可作为IAEA文件的重要渊源，核能署与IAEA在各环节对接，信息共享，共同制定原子能领域的新文件。在放射性废物治理方面，IAEA与经合组织核能署于1988年对辐射源或实践可免于管制的问题达成了共识。随后，两机构联合制定的《辐射源与实践的管控豁免原则》，确立了豁免的一般标准，明确了放射防护目标的个人和集体剂量值等细节。在信息共享方面，IAEA与核能署就数据库服务签署协定备忘录，授权部分非经合组织核能署的IAEA成员国访问核能署数据库。在国际合作方面，为避免职能重叠，IAEA与核能署每年定期会谈，为未来的合作制定路线图。

（3）联合国核辐射效应科学委员会

该委员会成立于1955年，其职能是对地球上的电离辐射来源及电离辐射导致的生物效应科学数据信息进行系统的收集、分析和评价，并向联合国提交报告。与IAEA等组织不同，该委员会本身无权制定放射性标准，也无权就核试验提出任何建议，其报告仅为制定保护人类和环境的建议和标准提供科学依据。

该委员会的研究涉及核能产业链的全过程。放射性废物处理作为核循环的重点环节之一，属于该委员会的研究对象。该机构的《电离辐射的来源、影响及风险》系列出版物，被视为评估放射风险的权威科学依据。此外，该委员会还针对包括广岛和长崎的核爆事件、切尔诺贝利核事故和福岛核事故等重大国际关注事件，做出过专门的辐射评估报告。

1.4对在全球海洋放射性废物治理中与IAEA有密切合作关系的IMO和FAO的分析

全球海洋环境治理体系涉及多个国际组织，各组织相互间存在职能重叠。在放射性废物治理领域，除IAEA外，IMO和FAO也在不同层面上发挥作用，共同维护海洋环境和生态系统。

（1）国际海事组织（IMO）

IMO是海事领域的主要国际组织，制定了50多项国际条约和数百项准则与建议。尽管海洋污染防治并非IMO的初心，但自1975年海事组织大会赋予其治污职能以来，该组织对海洋环保领域的影响日益增大，并与放射性废物治理存在交集。总体而言，IMO对放射性废物治理的影响，体现在对船源污染和倾倒污染防治两大方面，其主要影响形式可归纳为三类：一是推动国际海事规章、标准和程序的发展；二是为创设、执行和审查国际规则构建、维持国际机制；三是厘清和完善既有的国际法原则和规范。通过上述方式，IMO不仅可对缔约国进行约束，而且对海事领域的各个从业者产生直接影响。

在倾倒污染方面，IMO不仅是1972年《伦敦倾废公约》的拟定机构，也是历届缔约方协商会议的承办方，履行秘书处职能。IMO为维持和改进《伦敦倾废公约》体系贡献甚多。例如，IMO协助第16届缔约方会议在1993年通过修正案，禁止低放射性废物的倾倒。三年后，IMO又协助缔约方协商会议通过《〈防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》，对1972年公约予以实质性修改，将既有的“黑/灰名单”制度改为“黑/白名单”制度，还引入了“污染者付费”和“预防原则”等国际环境法原则，推进倾倒污染防治体系的发展。

若一国希望进行放射性废物倾倒活动，则不可避免要实施放射性物质的海上运输。在海上运输安全方面，IMO的前身政府间海事协商组织（IMCO）在1974年制定了《海上人命安全公约》，并在1978年通过了《关于1974年国际海上人命安全公约之1978年议定书》，二者共同构成对商船最为重要的海上安全法律体系。《海上人命安全公约》第7章对放射性物质海上运输活动予以规制。1965年，IMCO制定《国际海运危险货物规则》，以保障船舶载运危险货物和人身、财产安全，防止事故发生。2002年，IMO通过决议，将规则并入《海上人命安全公约》第7章，使之成为具有约束力的国际文件。合并后的《海上人命安全公约》适用于海上各种危险货物运输，并将其分为9大类、20小类，其中第7类涉及放射性物质，并对包装、集装箱运输、积载、不兼容物质之间的分隔等方面设置具体要求。

值得注意的是，IAEA的防护理念为，只要放射性物质采用了符合标准的包装，其运输即是安全的。《国际海运危险货物规则》第7类中采用与IAEA相同的标准，体现了该理念。但是IMO认为，除包装外，运载该类物质的船舶及设施也需要符合特殊的标准。为此，IMO与IAEA、联合国环境规划署（UNEP）组建联合工作组，共同起草了《国际船舶安全载运包装的辐放射核燃料、钚和高放射性废料规则》。该规则在1993年以海事组织大会决议的形式获得通过，并于2001年被纳入《海上人命安全公约》体系，具有法律约束力。其中，IMO发挥自身在船舶设计和海上运输方面的专业性和权威性，针对放射性废料运输的船舶设计、遭受损害后的稳定性、防火以及结构阻力等问题提出建议，对IAEA文件进行补充。上述实践体现两大机构的国际协作性，也反映出该问题的解决，需要两大机构共同应对。

（2）联合国粮农组织（FAO）

FAO并非应对海洋环境问题的专门机构，其宗旨是“实现所有人的粮食安全，确保人们能够定期获得充足的优质食物，拥有积极健康的生活”。在放射性废物治理方面，FAO的作用主要体现在探索放射性污染对海洋生物资源，尤其是可作为消费品生物资源的影响。

1988年，FAO与世界卫生组织（WHO）共同设立国际食品法典委员会（the Codex Alimentarius Commission），联合制定《食品和饲料中污染物和毒素通用标准》，为发生核紧急情况后食品所含放射性核素标准提供基本指导。1995年，两机构对标准进行修订，并在2006年增加覆盖的放射性核素数目。FAO也与IAEA有合作关系。早在1964年，两机构就设立合作项目，就粮食、动物疾病防治等领域的核能技术利用开展合作。针对日本福岛核事故，FAO、IAEA和WHO曾共同就日本核应急和食品安全问题进行联合答疑。

二、IAEA与其他国际组织在日本核污水排海事件中的作用

在褔岛核污水处理上，IAEA的地位十分明确，不仅没有针对倾倒合法性问题的决定权，且无权干涉经济、政治、社会等领域的研究。

2.1 IAEA与其他组织在核污水排海合法性方面的作用

日本政府单方面做出的排海决定是权衡的结果。首先，日本长期以来与IAEA保持密切的合作关系。2009年7月，时任日本政府代表天野之弥当选IAEA总干事，使日本对该机构的影响力达到顶峰。然而，天野之弥于2019年病逝，日方会在天野之弥的政治遗产耗尽之前，为解决福岛核污水问题争取有利空间。其次，日本现有的污水贮存方式并非毫无风险，最初使用的储罐存在设计缺陷，容易在各种风险（尤其是地震）中出现事故。近年也出现了储罐老化导致核污水泄漏的事例。设施维护的高成本使日本政府及东京电力公司无意维持此开销。最后，从放射性废物规制制度的发展趋势看，国际社会对该类物质的限制标准愈发严格。在核事故阶段，日本政府已有向海洋持续排放核污水的实践，当时未引起国际社会的广泛关注。但随着人类环保理念的普及，尤其是对生物多样性和生态系统脆弱性认识的深化，日本面临的国际压力与日俱增。故此，日本不惜铤而走险，希望将核污水排海变为既成事实。日本政府的决定，一定程度上可满足其政治利益，希望IAEA为其背书。

日本政府的行为在国际法上不具备合法性。国际组织的职能与权限，遵循“法无授权即禁止”的原则，不得擅自扩大职权。当前，无论是有约束力的国际条约，还是仅有建议属性的国际组织文件，均未赋予IAEA在放射性物质处置的决定或背书的权限。相反，历史表明，对于影响国际社会的倾倒实践，最终还需以国际条约作为合法性依据。福岛核污水并非传统的放射性废水，现有文件不能予以有效规制，国际社会需要制定新的条约，对该类污水进行处置。若日本最终决定通过倾倒方式排污，《伦敦倾废公约》体系可能需做出针对性修订。包括经合组织核能署在内的机构认为，IMO管理相应事项更为合适。若日本坚持通过陆源管道排污，鉴于当前尚未有针对陆源污染的全球性国际条约，IAEA可与IMO协作召开会议，呼吁国际社会寻求妥善解决方案。

在核污水定性及合法性问题妥善解决前，IAEA应发挥自身监督职能，敦促日本中止排海行动的实施。相应做法不仅是国际法中“善意”（good faith）原则的要求，也有先例可循。早在1983年召开的《伦敦倾废公约》第7届缔约方会议上，基里巴斯和瑙鲁等太平洋岛国已提出全面禁止放射性废物海上倾倒活动。芬兰等北欧国家认同上述两国的观点，但建议将全面禁止的时间推迟至1990年，设立过渡期。西班牙认为由于废物对人类健康和海洋环境的影响评估不足，要求在必要的研究和评估完成以前，暂停相应倾倒。即便是英国、德国和荷兰等拥有核技术的国家，也对全面禁止的决议持开放态度，呼吁IAEA通过国际合作设立专家组，进行深入研究。

值得注意的是，日本当时即对可致全面禁止海上处置放射性废物的提案表示“强烈反对”，认为并无任何科学证据表明，既有的放射性废物倾倒制度对人类健康和海洋环境造成损害，进而认为，基里巴斯的提案存在大量的错误或存疑观点，因此建议国际主管部门与IAEA开展充分合作进行研究。“强烈支持”基里巴斯和瑙鲁提案的绿色和平组织认为，放射性废物处置对海洋环境带来潜在危害。该类物质的海上处置决定不应只依据科学证据进行判断，因为这也涉及政治、社会、道德方面的问题。最终，会议通过决议，呼吁各缔约国在特定专家组出台最终报告前暂停实施放射性废物倾倒活动。

1985年，专家组得出的结论为“在放射性废物处置中适用国际接受的辐射防护原则时，没有科学依据证明海洋倾倒选项与其他的可选方案存在区别”。但考虑到放射性物质倾倒问题涉及多个领域，第10届缔约方会议设立“放射性废物处理政府间专家组”（Intergovernmental Panel of Experts on Radioactive Waste Disposal，IGPRAD），并设立了两个工作组，分别对自然科学和社会科学问题做进一步研究。IAEA仅为其中的自然科学组专家提供技术援助。

2.2 IAEA与其他组织在福岛核污水定性方面的作用

2011年以来，各国际机构持续关注福岛的核事故。除IAEA外，上述各机构均曾发布与福岛核事故相关的文件。也有机构设立专门项目，对福岛问题进行跟踪。例如，国际放射防护委员会设立第84号任务组，负责汇编福岛事故有关辐射防护系统的经验教训，随后又设立第90号任务组，研究环境源外部辐照（包括核事故引起的辐照）的剂量转换系数，并要求第93号任务组对既有的核紧急情况出版物进行更新。

联合国核辐射效应科学委员会针对福岛的核问题设立了独立项目，并多次发布针对性文件。2014年，该委员会发布了题为《2011年日本东部大地震和海啸后核事故造成的辐射接触水平和影响》的年度报告。该报告阐述了日本人在事故后遭受辐射的情况，以及辐射诱发人类健康风险与环境风险的影响，对周边海洋与陆地生态系统实施独立评估。报告认为，核事故发生后，无人居住的海洋地物和陆地的生物群体的辐射暴露量普遍较低，尚未出现急迫性的辐照影响。但由于地区差异，局部区域也出现了例外情况。辐射对海洋环境及生物的影响集中在高放射性污水排放区。总体上看，该报告与当时世卫组织和FAO等机构的评估基本一致。

2021年，联合国核辐射效应科学委员会发布题为《福岛核电站事故造成的辐射接触水平和影响：自2013年科委会报告以来发布信息的含义》的年度报告。新报告基于2013年后的信息，对放射性物质在大气、海洋、陆地的分布情况做出修正评估，并对该类物质给人类健康与海洋生物的影响做进一步分析。其中，该委员会发现在福岛附近海域已经出现海洋生物种群因遭受辐射而产生细胞遗传学、生理和形态学方面的有害影响。报告也注意到个别文件认为辐射已对特定区域的大量生物种群产生影响。值得注意的是，该委员会报告所采用的模型和方法，与IAEA实施评估的方法存在差异，为科学评估、对比放射性造成的生物影响带来更多元的结论。

经合组织核能署分别于2013年、2018年和2021年发布三份技术报告，对福岛核事故的问题持续追踪。值得注意的是，2021年发布的《福岛第一核电站事故十年后：进展、教训与挑战》报告，具体探讨了核污水的来源、处理原则、既有措施和现行处理技术。令人关注的是，除氚元素外，该报告指出碳-14也无法通过现有技术（ALPS多核素移除系统）有效清除，而任何放射性物质的排海都将引发公众对政府决策与食品安全的担忧。

福岛核事故后，FAO与世卫组织联合发布《核事故和食品放射性污染》报告，阐述食品放射性污染的来源、种类和对人体健康的影响等内容。2021年5月，两机构又联合发布了《日本核事故对海产品安全的影响》，指出放射性物质已通过高、低放射性污水，受污染的雨水和大气粉尘等媒介进入海洋，测出福岛周边部分鱼种的放射性水平已经超标。

然而，既有报告主要针对福岛核电站事故阶段所产生的影响，涉及善后阶段和处理方案的报告数量和深度相当有限。核污水排海计划作为日本政府单方决策，其影响具有全球性，是对国际社会的新挑战。既然在事故发生阶段，上述机构各显所长，对福岛的核事故多领域研究做出了贡献，在善后阶段，各机构似乎没有理由回避新的挑战，在核污水问题继续开展合作，共同探讨真正可行的处理方案。

诚然，针对福岛核污水处理问题，各机构存在职能重叠。若IAEA愿意发挥领域核心机构的作用，借鉴与上述机构的既往合作经验，统筹协调福岛核污水的定性研究，无疑将有利于提高效率，形成科学的合作安排，有助于推动核污水问题的真正解决。相反，若IAEA默认日本推行的单方面处理模式，将自身影响力凌驾于其他国际机构，不仅可能出现力有未逮的后果，更可能破坏相关机构多年来的合作实践，辜负国际社会对IAEA的信赖。

历史上，《伦敦倾废公约》缔约会议中的国际合作可为福岛核污水的定性问题提供借鉴。尽管该公约赋予IAEA对高放射性废物的定义权和对低放射性废物排放的建议权，但IAEA并未独揽大权。相反，IAEA与IMO、经合组织核能署和联合国环境规划署等机构密切合作，不断对定义和建议进行审查。

IAEA既有协调国际机构的能力，也有在历史上推动国际合作的先例。联合国于1969年设立海洋污染科学问题联合专家组（Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Environmental Protection，GESAMP）就海洋环境保护的科学问题向联合国系统提供咨询。该机构专家由联合国特定的专门机构提名，具备多学科背景。IAEA要求GESAMP构建适当的模型，用于评估黑名单中的废物倾倒入海后的放射性核素浓度。GESAMP模型不仅成为IAEA的决策依据，也对经合组织核能署的CRESP项目研究产生重要影响。如今，GESAMP已有50多年历史，其赞助机构也比20世纪80年代更为多元，在全球海洋污染防治，以及全球海洋生态系统评估方面的经验更胜以往，应在包括福岛核污水等问题上发挥更积极的作用。

三、结论及建议

国际放射性废物规制的历史表明，海洋放射性废物治理是艰巨的国际任务，不仅需要各主权国家、国际组织，甚至其他非国家行为体共同参与，而且需要以协调的方式通力合作。单一国际组织无力推动国际社会实施普遍有效的管控，也无法在制度中发挥决定性影响力。放射性废物治理涉及陆源污染和船源污染，不仅是科学问题，也涉及政治、经济、社会、法律等系列因素。寄望于单个国际组织解决所有问题，既缺乏国际法理据，也不具备现实可行性。

绝大多数国际组织尚未发展至可自我赋权的阶段，更不具备独断专行的能力。在全球治理进程中，国际协调仍旧是国际组织发挥的最主要作用。如没有来自成员国的明确授权，国际组织的行动将面临合法性与正当性挑战。《国际原子能机构规约》未赋予IAEA针对放射性废物处置的决策权，《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》《伦敦倾废公约》《公海公约》《联合国海洋法公约》等公约的赋权也是辅助性的。日本希望IAEA的背书能为其单方决策提供正当性，使IAEA陷于违法的境地。

日本的决策有其背后的政治动机，但IAEA应该以真为要，以法为据，以史为鉴，以人为本，在福岛核污水问题上，做出经得起历史检验的负责行动，真正为福岛核问题的妥善解决恪尽职守。

第一，应继续发挥IAEA在福岛核污水方面的技术援助和监督作用。确保IAEA的“安全标准”及其他技术文件在福岛核问题上的可适用性，并敦促日本政府与东京电力公司落实国际、国内标准，提升日本行为的透明度和可信度，推动后续核电站退役解体工作的有序进行。

第二，应借鉴已有国际合作机制与经验，进一步发挥IAEA在国际原子能体系中的主导作用，对涉及福岛核污水定性的科学问题开展协调，充分利用各机构自身优势，形成高效的合作体系。对于核污水可能涉及的政治、法律、经济和社会问题，IAEA应积极配合相应的国际主管机构（或国际会议），为核污水的妥善处理谋求国际共识。在专家组或委员会的设立上，应参考GESAMP、IGPRAD和CRESP的经验，确保专业技术的权威性、人员构成的多元性和机构设置的科学性。

第三，在定性与合法性等关键问题尚未解决时，IAEA应敦促日本善意履行其国际义务，不得擅自实施排海活动。对当前存在的核污水泄漏风险，IAEA应要求日本政府和东京电力公司实施科学的措施，避免泄漏风险加剧，并对现有贮存设备的维护实施有力监督。

一、欧盟对俄石油禁令的达成经过

2013年以来，欧盟27个成员国均为能源净进口国。各成员国对能源进口依赖程度差异较大，使得成员国内部在此次制裁俄罗斯能源进口措施上存在严重分歧，进而造成此次石油禁令久议不决的局面。由于欧盟理事会的制裁决议通常采取“一致通过”的原则，因此从全部禁运到部分禁运，欧盟成员国经过近一个月的艰难谈判才最终达成此项“缩水版”的石油禁令。

具体而言，5月4日欧盟委员会宣布计划对俄罗斯石油进口实施全面禁运，禁运范围包括通过海上运输和管道运输的原油和石油产品，并计划在六个月内逐步停止进口俄罗斯原油以及在年底前逐步停止进口俄罗斯石油产品。由于欧盟各成员国对俄石油进口依赖程度不同，该方案一经提出，立即遭到匈牙利、斯洛伐克、捷克、希腊、马耳他、塞浦路斯六国的反对：匈牙利、捷克和斯洛伐克对执行禁运的时间持不同意见；而希腊、马耳他和塞浦路斯则在使用悬挂其国旗的船只运输俄罗斯石油方面存在顾虑。为了进一步争取这六个反对国家的支持，5月6日欧盟提出了进一步修改的计划：为解决希腊、马耳他和塞浦路斯三国对于其航运公司的担忧，欧盟计划在禁止欧盟航运公司运输俄石油前，把执行禁令的过渡期由一个月延长至三个月；同时将捷克、匈牙利、斯洛伐克实施对俄石油禁运的时间推迟至2024年。

然而在5月16日的欧盟外长会上，匈牙利外长西雅尔多·彼德仍“出于经济考虑”提出了反对意见。由于欧盟委员会的制裁提案需要27个成员国一致同意才能生效，匈牙利的反对使得第六轮制裁计划停滞不前。此后经过近半个多月的艰难谈判，5月30日在欧盟特别峰会上，欧盟委员会再次做出让步，将“全面禁油”改为“部分禁油”，并对匈牙利、斯洛伐克和捷克实行有限豁免。虽然匈牙利政府仍然认为此方案没有满足其全部诉求，但最终还是同意了该项提案。欧盟理事会随即在6月3日正式宣布对俄实施石油制裁。

二、欧盟对俄石油禁令的主要内容

石油禁令作为欧盟对俄第六轮制裁方案的重要内容之一，是欧盟各成员国权衡利弊的“折中方案”，该禁令的主要内容包括：

一方面，禁令对石油进口作出限制。欧盟决定自6月3日起对俄原油和石油产品的进口实行禁运。为了更有序地逐步停止俄罗斯的石油进口，海运原油的现货市场交易和现有合同的执行将在禁令生效后的六个月内得到允许，石油产品的交易和执行将在禁令生效后的八个月内得到允许。此外，禁令规定对俄罗斯有特殊管道依赖关系的成员国可以享受临时豁免，继续接收通过管道输送的原油，直到欧盟理事会另有决定。但是，禁令规定了受益于这一豁免的成员国不能将原油和石油产品转售给其他成员国或第三国。

另一方面，禁令对石油运输服务作出限制。禁令规定经过6个月的缓和期后，欧盟运营商将被禁止为俄罗斯石油运输提供保险和融资。此项禁令特别针对通过海上航线运输的原油和石油产品，旨在全面阻止俄罗斯向世界其他国家和地区出口石油。在保险方面，欧盟和英国达成一致，拟禁止为运输俄罗斯石油的船舶投保，将俄罗斯排除在至关重要的伦敦劳合社市场外，此举将大幅限制俄石油出口能力。贸易商和船主也纷纷表示，由于巨大的成本风险，几乎没有公司愿意用没有保险的油轮运输石油。在融资方面，第六轮制裁方案将俄罗斯最大的贷款机构俄罗斯联邦储蓄银行(Sberbank)列入制裁名单，这将大大削弱俄罗斯石油行业的融资能力。

三、欧盟对俄石油禁令的深远影响

此次欧盟对俄石油禁令将给俄罗斯能源出口格局、欧洲能源进口模式以及全球政治经济局势带来如下影响：

首先，禁令将改变俄罗斯能源出口格局。国际能源机构统计显示，2021年，欧盟从俄罗斯进口了价值480亿欧元的原油和230亿欧元的石油产品。俄罗斯出口欧洲国家的石油在俄罗斯出口石油总量中占比超过40%。欧盟对俄石油禁令推出后，俄罗斯必然寻求其他替代市场，如亚洲市场，以弥补来自欧盟禁令的损失。事实上，俄乌战争爆发后，印度便向俄罗斯采购了大批石油，俄罗斯也增加了对中国的石油出口。未来预计亚洲国家在俄罗斯能源出口体系中的重要性将有所提高。

其次，禁令将影响欧洲能源进口模式。石油禁令出台后欧盟急需寻求新的石油来源地。中东国家以及美国的石油基础设施完善，或将成为欧洲国家进口石油的首选。特别是近年来，美国凭借页岩油技术成为了世界第一大石油出产国，但较高的石油成本价格限制了其对欧洲市场的开拓，该项禁令出台后欧洲各国势必会加强与美国之间的能源合作，美国石油海外市场开拓将获难得机遇。

最后，禁令将增加全球不稳定因素。一方面，欧盟对俄石油禁令将进一步推高国际石油价格，扰乱全球供应链市场，世界原材料价格随之攀升，进而将导致全球消费品价格升高，各国人民的生活成本将不断增加。另一方面，俄罗斯与西方国家关系将进一步恶化。冷战以来，俄罗斯与西方国家之间的能源合作关系十分紧密。随着欧盟不断颁布对俄能源禁令，俄罗斯与欧盟国家的经济合作关系将被进一步削弱。俄罗斯外交部近日表示，其将对相关制裁予以反制，这也意味着全球政治经济局势将遭到进一步破坏。

据新华社报道：韩国国家情报院5月5日宣布加入北约合作网络防御卓越中心（CCDCOE），代表韩国参与该中心的培训和研究活动。至此，该机构共有正式会员国32个，其中有包括韩国在内的5个非北约成员国。北约合作网络防御卓越中心成立于2008年5月，是北约回应爱沙尼亚国家网络遭攻击事件的产物。据称，该机构在网络攻击、防御训练、战略政策研究等网络安全领域拥有最强力量。

韩媒对加入行为表述为“（韩国）并非加入真正的北约”，而是其下设的网络防御中心，并称“这是对韩国网络能力的认证”，同时也称韩国为该机构的“贡献国”之一。随着正式加入该机构，韩国日后将参与由北约主管的网络安全协同训练和政策研究等活动，韩国在相关网络政策讨论过程中的发言权也有望扩大。

韩国国情院在此时宣布加入北约网络防御中心，这也可以理解为是新的执政意志的体现。韩国当选总统尹锡悦将于5月10日正式就任，这位以微弱优势赢得竞选的保守党总统候选人，在选举时曾提出“亲美”、对朝“先发制人”以及中韩关系要“互相尊重”等口号。韩国这一行为，不免对东北亚局势产生影响。

韩国加入北约网络防御中心，可以看作是尹锡悦“兑现竞选承诺”的表现。尹锡悦在竞选期间多次提及“亲美”是其外交安保承诺的核心内容。他承诺，新政府要恢复韩美同盟的信任及再构建，力争打造韩美同盟为“全方位战略同盟”关系。此后，尹锡悦在当选后随即与美国总统拜登通话，而拜登也将于5月下旬开启先于日本的访韩外交日程。可见，韩美之间的高层互动和合作已经成为未来韩国关系的重要外交安保内容。韩国新政府预计会继续加大与美国在芯片、人工智能、动力电池等产业的合作，力争实现韩国经济跻身全球科技强国之列的目标。因此，尹锡悦在对内兑现竞选承诺的同时，更将“亲美”定位为新政府的外交主基调。这体现了新任总统的对内、对外承诺，为总统个人“言出必行”的形象打造和今后新政府的内政外交做好铺垫与准备。

不过，韩媒宣称的加入北约网络防御中心而非北约的说法，实属欲盖弥彰之举。尹锡悦在竞选期间承诺“追加部署萨德”曾引发中韩两国各界的热议，而韩国选举委员会于5月3日宣布的包括“六大促进方向和110个内部施行课题”在内的新政府施政课题中却去除了相关内容，但两天后韩国国情院却突然宣布加入北约防御中心，这种影响中韩两国关系的行为十分危险。尹锡悦提出的“相互尊重”的中韩关系，需要建立在彼此信任的前提之下才有可行性，不能在采取威胁对方国家安全、损害别国利益行为之后还一味要求“互相尊重”，这显然是不现实的。今年是中韩两国建交“三十而立”之年，如何让中韩两国关系持续稳定长久发展，值得思考。 

韩国加入北约网络防御中心，还需警惕由此引发东北亚地区的局势动荡。尹锡悦不论是其竞选时提出的“先发制人”，还是现在加入北约网络防御中心，都在一定程度上加大了周边国家的反应。尹锡悦政府在主张朝鲜应“完全无核化”的同时，却不断加深与美国的合作，使得半岛和东北亚地区局势不断在跌宕起伏中回旋。

韩国重视韩美同盟并将其放在外交安保政策的首位，但不能以牺牲周围其他国家的安全利益来实现其“盟友之约”，毕竟中韩两国才是搬不走的近邻。

2022年3月23日，在乌克兰和美国的要求下，联合国大会恢复了有关乌克兰问题的紧急特别会议，讨论了两份有关乌克兰人道主义局势的决议草案。值得一提的是，其中一份由法国和墨西哥草拟，美国、英国、德国、乌克兰等国家共同提出的草案旨在谴责俄罗斯的军事行动导致乌克兰人道主义局势恶化，带有突出的西方政治倾向。美国借此事节外生枝，攻击中国在俄乌冲突中所持中立立场，还妄下定论，认为中国放弃了尊重各国主权和领土完整、不干涉他国内政的原则。按照美国等西方国家的逻辑，中国应该对俄罗斯实行制裁，甚至应加入到西方国家的行列，按照美国的设定对俄实行最大程度的“团殴”。

我们不妨先看看美国的所作所为。今年3 月 3 日，美国公布了一份实体清单，宣布对392 家俄罗斯实体进行出口管制。美国要求其公司和国民在向其中任何一家俄罗斯实体单位出口、再出口或转让特定条目时，必须获得美国政府颁发的许可证。这些条目包括电子计算机、传感器、激光和航空电子设备等可以增强俄罗斯军事能力的产品，以及所谓升级和维护俄罗斯用于对乌克兰发动“不公正”战争的飞机、船只和武器的关键技术。美国很善于进行“议题设置”，营造美国为维护乌克兰主权完整而采取正义之举的假象，这却暴露了美国的虚伪本质。

美国的目的十分明确，即通过对俄罗斯实施出口管制，削弱俄罗斯的军事实力，从而导致俄罗斯经济长期衰退。美国两届政府把俄罗斯和中国定义为自由国际体系的“修正主义者”，对俄中实行进口管制。此次对俄制裁增添了加塞项，可谓借题发挥，一举两得。美国协调盟友，通过出口管制，让俄罗斯在冲突中不断耗费现有设备，再通过对乌克兰的军援，阻止在乌俄罗斯军事力量向前推进。同时，切断俄罗斯获得最新技术的供应，利用出口管制打击俄罗斯经济，利用西方对俄群起攻之的成效，促进西方国家之间的“团结”，推进拜登政府组建所谓民主国家同盟的构想。

3月17日，美国联邦通信委员会以国家安全为由，撤销中国有关企业在美公司的214电信运营牌照。美方继续把经贸问题政治化后，立即转身质疑中国在俄乌中突中的中立立场，认为中国不谴责、不制裁俄罗斯是不尊重乌克兰主权和领土完整。不难看出，美国试图以维护主权国家领土完整的幌子干涉他国内政，意图将国家安全概念泛化，达到一己之私的目的。正如外交部发言人华春莹指出的那样，美国“军事干预的名义有时是民主，有时是人权，有时索性就用一小瓶洗衣粉，有时甚至就编一个假消息。这样的国家对于尊重国家主权和领土完整的理解肯定是和我们不一样的。”中国在俄乌冲突中的立场中立并不意味着中国放弃了相关原则。中国外交实践中始终恪守的原则是不干涉他国内政，这也是中国区别于西方国家在此次危机中行龌鹾之事的关键所在。

此外，西方别有用心者挑拨中俄关系，暗示俄罗斯有中国在背后支持才行动。此种言论，不但贬低了俄方作为联合国安理会常任理事国的独立行动能力，也是对中国长期奉行不结盟政策采取的选择性失明之举。

中俄走近牵动了西方国家敏感的神经。他们对中俄关系指手画脚，中国外长王毅给予有力回应，称“中俄关系具有独立自主价值，建立在不结盟、不对抗、不针对第三方基础之上，更不受第三方的干扰和挑拨。”这既是对中国外交不结盟思想的现实观照，也是中国区别于西方的又一关键所在。

有必要强调的是，中国在俄乌冲突中保持中立，并不意味着中国将自己摘开，置身事外。前不久，中俄共同发表《关于新时代国际关系和全球可持续发展的联合声明》，主张维护《联合国宪章》宗旨和原则。中国作为联合国安理会常任理事国，将维护世界和平、避免紧张局势升级视为大国应尽的责任。习近平主席强调，支持俄乌和谈，呼吁俄乌双方保持最大限度克制，并愿向乌克兰进一步提供非政治化的人道主义物资援助，就是对大国责任的最好诠释。

应当说，大国有所为，也有所不为，西方理应知晓。

乌克兰危机演变成冲突至今陷入胶着状态，乌克兰政府、部队乃至民众展现出坚强抵抗的意志与韧性，持续通过网络将战况向世界传播，引起全球聚焦乌克兰问题的巨大风潮。对台湾地区而言，这次乌克兰危机引发的联想，也是台湾地区民众最关心的就是“今日乌克兰，明日台湾”这句话。乌克兰危机重新引发了有关中国大陆武统台湾地区的可能性、台湾地区军事上的准备程度，以及美国是否许诺保卫台湾地区的辩论。

 在现今台湾地区的新闻节目和政论节目中，一些专家表示，大陆可能会利用西方注意力被分散的机会，直接对台动武，或是加大对台湾地区的施压。有些人担心，如果西方对俄乌冲突的响应软弱，可能会让大陆更加没有顾虑。但也有些人认为大陆会立即对台动武，这种说法只会制造不必要的焦虑。

 不论看法如何，“今日乌克兰，明日台湾”已成为近日台湾地区民众热议的焦点，也考验着民进党当局的两岸政策。民进党当局面对俄乌冲突是否会对其两岸政策改弦易辙？还是继续坚持其抗中保台的策略？我们有必要持续观察乌克兰局势及其对民进党当局两岸政策的可能影响。

不少国际政治人物及学者都担忧继乌克兰之后，下一个战争之地就是台湾地区。例如，美国前总统特朗普2月22日接受脱口秀专访表示：他非常了解中国，认为中国大陆将会接续俄国展开行动。他解释，俄国与中国大陆一直在等在北京冬奥结束，如今时机来临，想必马上就会有动作。

 英国首相约翰逊参与慕尼黑安全会议时指出，如果乌克兰遭到入侵，所造成的冲击将在世界各地回响，东亚会听到那些回响，台湾地区也会听到那些回响，现在的风险就是，让大家以为侵略有武力才是正道。

 前白宫国家安全事务助理奥布莱恩（Robert O’Brien）2月21日表示，中国正看着俄罗斯总统普京一举一动，并考虑是否在冬奥后对台动武。

 美国史丹佛大学教授弗朗西斯•福山在2月26日表示，乌克兰危机让许多人臆测中国大陆对台动武的可能性，已从不可想象变成可想象，台湾需要好好重新审思自我防卫策略；他担忧台湾地区自卫决心不如乌克兰人，“若台湾不为自己而战，不能期待美国会来救台湾”，乌克兰跟台湾地区很重要的区别，就是乌克兰人更愿意为自己挺身而战。

 舒曼（Michael Schuman）在《大西洋月刊》撰文分析：台湾处在这薄冰的前端。就像普京不能容忍乌克兰有主权，中国也绝不接受台湾地区分离。控制台湾地区或统一，是中国外交政策的主要目标。

 美国民主理论大师戴雅门（Larry Diamond）2021年底在接受《天下》专访时表示，“台湾必须非常、非常、非常、非常小心”，一连用了4个“非常”，提醒台湾要正视中国大陆对台动武的威胁。

 当然，也有学者认为中国大陆不会立即对台动武。印度尼赫鲁大学国际问题研究院东亚研究中心主任谢钢（Srikanth Kondapalli）认为：中国对台湾发动战争的代价巨大，因为台湾也有反击能力。谢钢说：“我的预测是，中国将升高对台辞令以分化台湾内部舆论，但不会采取实际军事行动，因为此举成本很高，对中国来说是一个冒险行动。”

 尼赫鲁大学中国与东南亚研究中心教授狄伯杰（B•R•Deepak）分析，中国的当务之急是下半年在北京召开的中国共产党第 20 次全国代表大会。加上对台动武的代价，特别在中国经济成长下滑之际，都是必须考虑的因素。对中国来说，时机尚未成熟。

美国政治学者布兰默（Ian Bremmer）认为乌克兰的情况与台湾不能对比，中国不会因为美不积极保乌而对台动武。首先台湾地区和整个印太地区对美国是“核心国家利益”；其次，美有对台承诺；第三，美不保台风险高；第四，大陆对台动武代价高；最后，现在非对台动武最佳时机点。

 在台湾地区政府方面，蔡英文表示，台湾与乌克兰局势，在地缘战略、地理环境及国际供应链重要性有本质上的不同，但面对境外势力意图操作乌克兰情势，影响台湾社会民心士气，政府各单位加强防范境外势力及在地协力者所发动的认知作战，并强化错假信息澄清，以稳定台湾社会内部情势，呼吁台湾民众要有信心。

 苏贞昌表示，台湾不同乌克兰，这里地缘政治、位置重要，在地理环境上也有200公里的海峡区隔，加上台湾人民团结意识、警觉高，都有掌握各种情况，不容有境外势力或有附和者，用不实的假信息，要来比附援引，做不当的事情来扰乱民心士气，他也责成相关部会对于相关不实错假信息，实时澄清予以反制。

  “陆委会”副主委邱垂正也响应说，大陆在散播错假信息，从历史事实、国际法、两岸现况来看，“中华民国”是主权国家，台湾从来不是中华人民共和国一部份，台湾的未来，也从来不是大陆可以干涉。

 而台湾地区的军方高层更表示，台湾与乌克兰存在三大不同，一是台湾是东亚第一岛链要冲，对美重要性非乌克兰可比拟；二是台海有天然屏障，美国对台海安全承诺明确且坚定；三是台湾处于国际供应链关键地位。

 简单来说，民进党当局将“今日乌克兰，明日台湾”视为是认知战、台乌在本质上不同以及美国会保护台湾地区。这也反映了民进党当局色厉内荏，明知美国靠不住，却不敢面对现实的慌张心态。

 至于一些绿营学者，则是顺势与民进党当局唱和，认为乌克兰与台湾不同。台湾师范大学政治学研究所教授范世平也认为，台湾和乌克兰处境差别很大。对美国而言，乌克兰没有类似的《台湾关系法》；而台湾若被大陆统一，美国第一岛链就会失守。此外，光是乌克兰危机就使全球股市狂跌，而台湾的半导体产业若受战火波及，可想见将对全球经济造成巨大影响。

 军事专家苏紫云表示，台海的场景有所不同，首先是地缘政治上，乌克兰与俄罗斯两国领土紧邻，通过陆战可轻易发动；而台湾与中国则横跨台湾海峡。从经济角度来看，苏紫云表示，乌克兰主要是农业、传统工业，而台湾半导体产业则是掌握了全球供应链关键地位，和乌克兰大不相同。而且日本运输石油、天然气都要经过台湾附近海域，从战略位置来看，台湾地区与周边国家有共同生命线。

 此外，也有一群绿营人士对执政党提出诤言。台湾民意基金会董事长游盈隆表示，“今日乌克兰，明日台湾”这说法已经如野火燎原，显非蔡当局及相关大员所能防堵。蔡当局刻意将这项话题窄化成错假信息，心态上是威权的，作法上是愚蠢的，这样的忧虑是油然而生，不必任何人蓄意去灌输。更重要的是，如果台湾地区真的面临被大陆收复，台湾地区要如何避免成为一个“受苦受难”的地区？蔡英文及其当局有责任、有义务告诉台湾民众为何那样悲惨的事情不会发生，而不是以“错假消息”轻轻带过。

 苏焕智认为，蔡英文认知作战之说是一个愚蠢、无知、阿Q的心态，完全背离国际战略观点。而且提出“今日乌克兰、明日台湾”概念者，都是国际重要的政治领袖及军事战略家。蔡英文刻意说不是，不只是阿Q的想法，根本就是苟安的心态。苏焕智说，虽然台湾地区与乌克兰有些基本差异，但同样面对两个超级大国，也同样居于重要战略地位，武力统一方面的压力是完全相同。

 至于蓝营人士，则是认为俄乌关系与台海形势相似，必须慎防大陆对台动武。

 国民党主席朱立伦强调“台湾，绝不能成为下一个乌克兰”，首要教训就是平时绝不能低估战争威胁。乌克兰当地民调显示，近8成民众不认为俄军会真的攻击。但短短几天内局势的急转直下，撕破许多人乐观评估。同样重要的是“国家安全绝不能假手他人”。朱立伦表示，台湾对乌克兰最能感同身受的，是彼此都身处在地缘势力对峙的枢纽。台湾最需要的都是对国际局势的敏锐洞察，以及与各方保持交流对话、沉着平衡，避免任何躁进行动激化冲突的智慧。

 资深媒体人陈国祥认为：乌克兰近年反俄情绪高涨，政坛不明唯智者以小事大之道，反而挑动仇俄意识，推动加入北约入宪，无法制止乌东冲突，而把一切希望寄托在北约的防护网之上。如今美梦落空，且激怒俄罗斯，面临灭顶之灾毫无还手之力，无人援救，处于被单边碾压状态。这才是乌克兰问题的关键要害。蔡英文回避外国援救可靠不可靠的生死交关问题，而在枝节问题上做文章顾左右而言他，那是画错重点，浪费了乌克兰危机对台湾启示的重大议题。陈国祥表示：俄、乌、欧美的博弈场景，与中、台、美的三角战略关系，本质上没有差异，而不是蔡英文讲的本质不同。台湾长期必须仰赖“理念相同国家”驰援，也是蔡英文亲口说的，这跟乌克兰仰赖北约援助没有本质上的不同。至于乌克兰致力于推动“抗俄保乌”、“去俄罗斯化”等作为，跟民进党政府“抗中保台”、“去中国化”，本质上也是一致的。这样相互比较，提出从中得到的启示，绝不是蔡英文所谓“在地协力者”传播“假消息”、“制造恐慌”的资敌行为。

 资深媒体人李艳秋引用美国总统拜登日前接受媒体采访时的一段话表示，美国担心会引爆世界大战，所以没派出至乌克兰，台湾看到这个发展，难道不会怀疑跟担忧？但李艳秋讽刺道，现在只要讲“今日乌克兰，明日台湾”，或者“美国不会为台湾出兵”之类的言论，恐怕立刻被扣上认知作战，好吓人。

 资深媒体人唐湘龙认为，在整个地缘政治的条件上，台湾和乌克兰几乎一模一样。唐湘龙说，因此应该去看俄罗斯对乌克兰发动攻击时的檄文，最近普京陈述语句的逻辑，其实和两岸的逻辑一模一样，而看到乌克兰总统泽连斯基发出想要加入北约哀求，和台湾寻求盟国承认不会被回答一样，这是现实的问题。唐湘龙指出，很多乌克兰人也相信，当发生冲突时美国、北约一定会来保护乌克兰，还认为不讲是因为“战略模糊”，台湾到现在为止也还是很多人相信两岸如果发生冲突会拖很久、会打巷战，但乌克兰现在有打巷战的机会和条件吗？台湾现实的情况也终究要考虑。

联合报社论认为；台乌同样面对两大超级大国，而且中国大陆的综合国力更甚于俄罗斯，这都是民进党当局反中抗中路线下，造成今天两岸关系恶化濒临战争，却又无力强化自主防御，只能寄希望美国不确定保护的事实，也是今天世界与台湾人民真正关心的重点。

其次，民进党当局强调台湾不是乌克兰，究竟是指台湾人的抵抗决心、意志不如乌克兰？还是抵抗能力不如乌克兰？或者干脆直接说大陆根本不会打、也不敢打台湾？这都没有说清楚，而且常常前后矛盾，一下子说大陆要对台动武、一下子又说大陆不会打，实属精神错乱。如果仅仅是喊着反中抗中，无视年轻人不愿服兵役、上战场，又提不出有效的方案来强化国防，把一切风险都寄托在美国的保护上，此次美国缓不济急、精打细算的“制裁”俄罗斯就是明证，如此阿Q苟安，又怎能责怪民众的合理质疑呢？

 由上述国内外人士及学者不同观点的陈述来看，“今日乌克兰，明日台湾”的解读已沦为绿营与蓝营各说各话的场景。不论是福山担忧台湾自卫决心不如乌克兰人，或者是绿营内部质疑募兵制及台湾的抵抗计划是什么，更不要说蓝营主张的智者以小事大或反对民进党处处挑衅的主张，在目前看来只要能够各取所需、各自解读，民进党当局抗中保台、抱美国大腿的策略还是会继续下去，并利用网络持续对台湾人民进行洗脑。虽然有乌克兰危机前车之鉴，但抗中保台能够骗取民众选票，就算是饮鸩止渴，民进党当局也会盲目地追求下去。

 实质上，台湾问题与乌克兰问题有着本质区别，两者没有任何可比性。台湾是中国领土不可分割的一部分，台湾问题完全是中国的内政，“挟洋谋独”没有出路。两岸关系发展主导权始终牢牢掌握在大陆手中，台湾终将会回到祖国的怀抱。

 俄乌冲突已有数日，有观点认为俄乌局势预示着全球化的退潮，可能会带来更大的风险。对于这个问题的判断，得先看看俄罗斯。西方的制裁已经影响到了俄罗斯股市，全球最大的两家指数公司明晟（MSCI）和富时罗素（FTSE）宣布了对俄罗斯证券的最新决定，俄罗斯股票地位不保。

 尽管如此，这在短期内仍不太可能产生巨大影响。随着时间的推移，美国对俄罗斯的制裁加剧，投资者也会随之变得更加不确定，这会削弱俄罗斯与他国的贸易和经济联系。俄罗斯在经济上的孤立，不利于全球化的扩展，尤其体现在俄罗斯与欧洲的经济关系层面，预计欧洲将减少对俄罗斯的化石燃料依赖。因此，俄乌冲突对全球化有一定的迟滞效应，但需要一段时间显现出来。

 可以预见，俄乌危机对世界其他地区的长期经济影响，远没有对俄罗斯的影响那么严重。俄乌冲突的直接反应就是能源价格的迅速上扬。石油价格升至每桶100美元以上，欧洲天然气价格极具波动，飙升近70%。油价上涨自然累及石油进口国，不过美国的经济对冲程度很高，影响甚微。由于美国的石油产量与石油消耗量大致持平，昂贵的石油对其GDP增长来说仅是隔靴搔痒。不过，俄乌冲突也会引起欧洲、美国和其他一些国家的极度紧张，这些国家将增加国防开支，影响经济正常运行。由于国防资源的独特性，国防预算增量不能用于消费、教育、医疗保健或基础设施投资，虽不会阻碍国家GDP增长，但会降低人们的福祉。美国消费者将会为油价上涨自掏腰包，同时国内通胀会加剧。这对于美国、欧洲和其他发达经济体而言，无疑火上浇油，因为通胀已经处于一代人以来的最高水平。

 面对西方不断加大的制裁力度，俄方会寻求与中国建立更加紧密的经济联系。仅2021年，俄中贸易增长了30%，双方贸易额分别达到1150亿美元和1600亿美元。不难判断，俄罗斯与中国的贸易量有望持续增加。俄罗斯与中国开展进一步的能源合作成为重头戏。俄方是世界第二大天然气生产国和第三大石油生产国，可以生产全球17%的天然气、12%的石油以及10%-15%的动力煤和冶金煤。作为能源生产大国，俄方也会将目光持续投向中国市场，扩大与中国的能源贸易关系。而中国可以从俄罗斯手里购买更多的石油和天然气，以减少对海上能源的依赖，维护海上能源安全。

 西方国家十分关注俄乌冲突中欧洲国家对莫斯科的反应。一个基本事实是，德国仍十分依赖俄罗斯天然气，从俄罗斯进口的天然气占其天然气燃烧量的55%，意大利则为40%。与德国、意大利相比，一些欧洲国家对能源的依赖甚至达到了令人瞠目结舌的地步。对于奥地利、匈牙利、斯洛文尼亚和斯洛伐克四国来说，这一数字约为60%，而波兰则为80%。保加利亚的天然气居然全部依赖俄罗斯进口。于是就出现了德国在俄乌危机中正在考虑批准一条直通俄罗斯的新天然气管道的一幕。

 西方关注欧洲国家的背后反映出欧洲与俄罗斯极具戏剧性的经济关系。表面上看，俄罗斯经济十分依赖欧洲。俄罗斯50%以上的出口依赖欧洲市场，而欧盟对俄出口仅占5%。欧盟经济规模是俄罗斯的十倍。据统计，没有一个欧盟国家向俄罗斯出口超过20%。法国、德国、意大利等欧洲大型经济体的对俄出口只占其出口总额的1%-2%。面对俄罗斯强力的能源大棒，欧洲显得英雄气短。西方国家对俄罗斯的经济制裁很有可能因为与俄罗斯有强烈能源依赖关系的欧洲国家不得已式的“后退”，而抵消其制裁效力。扣留俄罗斯天然气就相当于俄罗斯对欧洲民众的攻击，而西方将无法实现对俄罗斯的有效制裁。如果对俄罗斯能源实行禁运，这对欧洲无数家庭而言，将无异于一场人道主义灾难。欧洲的脆弱，在于欧洲对俄罗斯天然气的依赖缺少实质性行动。

 目前来看，美国考虑到俄乌冲突带来的启发，会更愿意推动在国内建立制造业审查制度，以渐进的改革代替激进的休克式疗法，以从根本上解决美国在贸易伙伴国无法或不愿意提供基本商品的情况下束手无策的问题。此举是否会带来贸易保护主义，从而给全球化蒙上一层阴影？我们拭目以待。

2022年3月10日，韩国国民力量党候选人尹锡悦以0.73%的“史上最弱”优势最终赢得韩国第20届总统大选。尹锡悦是韩国第一位检察总长出身的总统，也是自1987年韩国修宪以来第一位没有国会议员经验的总统。尹锡悦的当选不仅打破了此前韩国每十年政权交替的“周期”，实现了时隔五年的政权交替，更是韩国政权重回保守党阵营的开始。韩国本次总统选举投票率达到77.1%，可见韩国民众对本次选举的重视程度以及对新政府的期望值之高。新任总统尹锡悦被媒体称为“韩国特朗普”，尽管国内疫情形势极度严峻，如何重振国内经济才是当务之急，但尹锡悦在选举期间却大打外交牌，提出“亲美”“重新定位中韩关系”“对朝强硬”“修复韩日关系”等相关对外政策要点。

尹锡悦新政府将以韩美同盟为基础，构建外交和安全政策的基本框架。尹锡悦在竞选期间多次强调，只有恢复韩美同盟的信任，才能真正有力应对北朝鲜核导弹威胁。尹锡悦在获选当日就提出韩美同盟的再构建并强化两国的“全方位战略同盟”关系。此外，美国总统拜登在与尹锡悦当选首日的通话中表示希望尽快会面。韩美两国的首脑会谈可能成为加强韩美同盟的重要分水岭。在韩美同盟的主基调下，韩国的对北政策以及东北亚局势都会受到不同程度的影响。尹锡悦主导的“亲美”新政府可能给本就大国利益盘根错节、局势错综复杂的朝鲜半岛以及整个东北亚地区安全形势再增添变数。韩美同盟的加强是否会进一步引发朝鲜的不安全感，进而导致更为激烈的地区动荡？美国拜登政府对韩国新政府的支持力度和具体举措是否能够达到尹锡悦的期望？这些都值得重点关注。

近期中韩关系受到在北京冬奥会期间“韩服事件”和“不公平裁判”等问题的冲击，韩国国内反华情绪显著升级。韩国《中央日报》与首尔大学亚洲研究所于去年11月至12月以韩国青年人为对象进行了“对华”好感度舆论调查。结果却显示，韩国20岁30岁一代青年人对中国的非好感度为63.5%，比整体测评高出9.7%。尹锡悦竞选团队在选举时不断以“反华”为口号，拉进与青年投票人之间的距离进而赢得选票。有鉴于此，韩国国内的“反华”情绪在尹锡悦任期期间恐难轻易改变。特别是尹锡悦竞选时在个人脸书上还提出“萨德追加部署”的主张。不仅如此，尹锡悦还曾在仁川市江华郡最北端江华和平展望台考察时表示：“将构筑包括萨德在内的中层导弹防御网”。众所周知，“萨德体系”是美国为牵制中国而在韩国部署的导弹防御体系的核心，更是引发东北亚地区安全隐患的重要威胁。尹锡悦的这些言论不仅与中国一贯主张的朝鲜半岛无核化背道而驰，也完全推翻了现任总统文在寅政府的“三不”原则，即不考虑追加部署“萨德”，不加入美国反导体系和不发展韩美日军事同盟。这样的对华政策转变至少在短期内可能引发中韩两国关系的“倒退”。不过，尹锡悦在竞选时也提到“（韩中）两国不仅要就北韩问题，还要就气候变化、公共卫生、文化交流等议题进行协商，定期举行高级战略对话”。此外，尹锡悦在当选首日公开发表的外交安保构想中提出希望构建互相尊重为基础的中韩关系。因此，尹锡悦在竞选时期以“反华”赢得选票的策略在其执政后如何调整、新政府如何制定既符合韩国实际利益又迎合民众心理的实用对华战略至为关键。

尹锡悦政府5月正式执政后将不得不接受朝核问题这一老大难题的考验。尹锡悦在竞选期间多次表明了将强硬应对北朝鲜挑衅的立场。他认为，北朝鲜的侵略挑衅行为是毋庸置疑的。韩国若有能力对其指挥部进行致命打击时就应该进行“先发制人的打击”。韩国也有媒体预测，从大选结束到新政府就职，朝鲜进行核武器试射活动，包括洲际弹道导弹（ICBM）等高强度核武器的发射频率会增加。因此，从新政权初期开始就要谋划并制定出台朝核问题应对策略。尹锡悦也表示，如果北朝鲜选取无核化路线，韩国也将通过对北经济支援等作为补偿，为南北关系向和平友好方向发展铺平道路。此外，尹锡悦在当选首日就提出了南北关系构想，其主要内容包括如下：第一，力争实现北朝鲜的彻底无核化；第二，构建正常的南北关系，实现南北共同繁荣。不过，尹锡悦在其选举承诺中没有具体提及金刚山观光和开城工业园区等南北合作项目以及引导北朝鲜非核化的各种协商框架。

当前韩日关系可谓1965年两国邦交正常化以来最糟糕的状态。尹锡悦在竞选时表示有必要改善韩日关系，但没有提出明确的解决方法。在强化韩美同盟和强硬对华的纲领下，修复韩日关系虽是势所必然，但必定困难重重。特别是除此之外，韩日之间的固有历史问题、慰安妇问题、韩日独岛（日称“竹岛”）争端以及美国因素等将继续成为制约两国关系的诱因，甚至会再次对两国关系产生不良影响。而最近日本政府将“佐渡金山”申报为联合国教科文组织世界文化遗产，这一强征朝鲜半岛劳工的“犯罪现场”申遗举动尤其遭到韩方政府的强烈反对和抗议，加大了修复双边关系的难度。

      尽管尹锡悦以强化韩美同盟为纲，宣称要强硬对华对朝，并力争修复韩日关系，但要实现这些宏大“抱负”不仅需要新总统的超群智慧，更有赖于国内国际形势的发展演变。

       可以看到，2022年全球治理将日益走深走实，全球治理合法性将进一步加强。

　　全球治理建立在一定的法律基础、一定的组织机构基础之上。而法律基础、组织机构基础的核心主要是国际法和国际组织。从理论层面看，有三种理论对加强全球治理的民主合法性比较有建设性。

　　第一种是民主的政府间主义。这种理论强调，全球治理应该考虑通过加强民主的价值（特别是负责任、透明度、包容和参与），来加强现有的全球治理的政府间国际组织。这种理论强调，主权国家是现在全球治理主要的承担者，也是现行国际体系最重要的支撑者，要尊重主权国家平等、促进主权国家合作，承认主权国家在现行国际条约、国际体制内所享有的权利、所承担的义务和所肩负的责任。这种理论比较符合现行国际实际，不需要所谓的“国际市民社会”、国际非政府组织来取代现行以主权国家为中心、成员国驱动、以联合国为代表的政府间国际组织，这是第一种理论。

　　第二种理论强调跨国协商民主。这种理论强调，应该超越现有的以国家为中心的国际组织体系，应该在相关国际组织的决策与执行过程中，考虑跨国家之间的民间社会和不同利益集团的诉求，反映不同的利益集团、跨国家组织（包括跨国公司、市民社会、利益团体）的合理意见，特别是要考虑某些边缘人群组织的意见。还要使国际组织的活动有足够的透明度，程序公正，能够反映它们的心声。这种理论特别强调透明度和参与。与第一种理论相比，这种理论只起补充作用，虽然强调跨国家民间社会和不同利益集团是现行全球治理的重要组成部分，但是尊重主权国家为中心、以主权国家为主或者主权国家驱动的政府间国际组织。

　　第三种理论是所谓全球利害攸关者的民主。在全球治理中，除了主权国家、政府间国际组织以外，还有全球治理利害关系者，尽可能确保所有各方都能够参与。只有利益相关者的充分参与，才能进一步扩大全球治理的民主合法性。

　　可见，全球治理理论，实际上是以民主的政府间主义为主，另外两种理论为辅。政府间国际组织、国际民间组织和国际利益相关者应该相互促进、互补性竞争合作，但以政府间国际组织为主。

　　加强全球治理实践，核心是遵守和坚持以《联合国宪章》为基础的现行国际法。《联合国宪章》是第二次世界大战结束以来现行国际法律秩序的核心。《联合国宪章》明确规定，在现行国际法律秩序中，宪章的义务优先，其他凡是与宪章义务发生冲突的，多边条约也好，双边条约也好，必须首先考虑宪章的义务。《联合国宪章》的宗旨和原则确立了全球治理所有各方必须遵守的基本原则。全球治理的民主，首先必须体现尊重《联合国宪章》规定的各国主权平等原则，这是国际层面民主的一个最基本要求。

　　民间组织是基于其国内法建立起来的，不能超越其国内法的限制。民间组织或者其他跨界的非政府间利益团体参与全球治理，主要通过其国内法途径。关键是其国内法要有明确的规定。如果没有国内法依据，其参与将会受到限制。

       2019年4月，习近平主席在集体会见出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时，就全球海洋治理问题首次提出“海洋命运共同体”的理念。他表示，各国“应该相互尊重、平等相待、增进互信，加强海上对话交流，深化海军务实合作，走互利共赢的海上安全之路，携手应对各类海上共同威胁和挑战，合力维护海洋和平安宁”。这一论述全面深刻地阐述了“海洋命运共同体”理念中丰富和深刻的理论内涵，包含全球海洋治理所涉及的各个维度，其核心是世界各国在海洋治理中目标一致、利益共生、权利共享、责任共担。从思想的发展脉络而言，“人类命运共同体”的宏大愿景为“海洋命运共同体”建设确立了目标。

      “海洋命运共同体”理念不仅是“人类命运共同体”思想的重要组成部分，更是对“人类命运共同体”思想的丰富和发展。它不仅包含共同维护海洋和平，更包括共同促进海洋繁荣，同时还包含了共同构筑新型海洋秩序的内容，是中国为全球海洋治理贡献的独特“中国智慧”和“中国方案”。这主要体现在“海洋命运共同体”理念所包含的如下内涵中。

        第一，在安全层面，中国所倡导的“海洋命运共同体”主张构建一个“持久和平”与“普遍安全”的海洋秩序，这与掠夺主义、殖民主义、强权主义存在本质上的区别。在船坚炮利的帝国主义时代，中华民族经历了一段屈辱的历史，对恃强凌弱的霸权主义行径深恶痛绝。“己所不欲，勿施于人。”“海洋命运共同体”理念追求在全球海洋治理中各国应当相互尊重、平等相待、增进互信，以和平的方式处理海上争端和潜在的海上冲突，构建持久和平的海洋秩序。这既是以《联合国宪章》为基础的一般国际法规则的要求，也是《联合国海洋法公约》所彰显的海洋规则的原则要求，更是各国开展海洋治理和海洋合作的基础。

       第二，在经济层面，“海洋命运共同体”倡导建立“共同繁荣”与“清洁美丽”的海洋秩序。海洋蕴藏着丰富的资源，人类自古以来便认识到海洋不仅有鱼盐之利，也有舟楫之便。各沿海国都将经略海洋、开发海洋资源作为自身经济发展的重要组成部分。但在此过程中，也带来各国经济权益的冲突，例如专属经济区与大陆架的划界问题以及垃圾倾倒、非法或过度捕鱼等问题，复杂的经济利益冲突迫切地需要协调各国利益的海洋秩序。同时，海洋也是国际运输的重要通道，海运在国际货物运输中占据相当比例，对海洋航道的依赖使得稳定和谐的海洋秩序尤为重要。

       第三，在文化与文明层面，“海洋命运共同体”理念倡导在文化上实现各民族文化和各种文明观念的相互交融，提倡美美与共、天下大同。海洋不仅孕育了多姿多彩、各有特色的世界文明，各种文明自古以来也以海洋为通道和依托进行交流互鉴。但近代以来也出现了文明阻隔、误解甚至冲突的问题。“海洋命运共同体”理念对于各文明冲破阻隔，实现交流互鉴、和谐共生有重要的指导意义。

       “海洋命运共同体”在上述三个方面的理念内涵，对于解决当今西方国家主导下的海洋秩序存在着的体系性、制度性和结构性缺陷，即全球重要关注问题上的治理缺位、现行体系制度的执行无力、各国相互利益的冲突矛盾和各国统一共同意识的协调不力等问题，具有较强的针对性。其目的在于解决现行海洋秩序下存在的政治、经济、安全、环境等领域的种种问题。习近平主席提出的“海洋命运共同体”理念，在上述方面为全球海洋治理提供了一套有别于传统西方海洋霸权的中国方案选项。

       “海洋命运共同体”理念的提出，是对新中国参与全球海洋规则制定过程经验的总结，也是对于基于“中国智慧”建设公平公正的全球海洋秩序的长期思考心得实践经验积累进行的升华。与传统海洋霸权国家希望垄断海洋规则的制定和解释权不同，新中国成立后中国在参与全球海洋规则制定过程中显示出对于各国主权平等的尊重，以及对于国家间协商的重视，希望为国际社会提供更为开放和平等的规则秩序。

       经过三个阶段涉海法律制度建设的发展，我国对于未来全球海洋治理的认知和主张不断成熟，既呼应了以全人类利益为中心的时代潮流，又对基于西方价值建立的既有海洋秩序存在的缺陷进行了填补。这主要表现在以下三个方面：

       第一，中国通过积极参加国际海洋事务，建立健全国家涉海法制，妥善处理与邻国的海洋争端，坚决维护海洋权益，加强海上力量建设，致力于海洋开发和海洋科技的发展，推动开展海洋合作等举措，促成了国际海洋法的多项制度创新。现今的海洋秩序不仅存在着各国的地缘政治冲突和海上军事威胁等传统安全威胁，也伴随着海盗问题、气候变化、海上恐怖主义等非传统安全威胁。海洋安全是国际社会共同的追求，每一个沿海国均对其海洋安全与权益拥有重大利益诉求，同时也是1982年《公约》广大缔约国的基本需求。我国提出的“海洋命运共同体”理念，秉承共同、综合、合作、可持续的新安全观，倡导加强沟通、增进互信，加强海上对话交流，深化海军务实合作，积极履行国际责任义务，保障国际航道安全，努力维护和建立普遍安全的国际海洋秩序。

       第二，我国在合理平衡海洋保护与可持续利用、加强海洋治理机制协同增效和普惠效果方面，有着丰富而广泛的制度实践和行动实践；在海洋全球治理的多元参与中，通过涉海法制的发展，积累了丰富的中国经验。现阶段人类在开发利用海洋的过程中，由于现有秩序的制度缺位和执行机制缺失，海洋环境污染和海洋资源浪费现象日益严重，与进入工业革命以来的前200年相比，当前海洋所面临的问题更为突出和迫切，诸如气候变化、非法捕捞、海水酸化等长期问题与诸如墨西哥湾漏油事件等突发因素相互影响，使得海洋环境越发恶化。对此，“海洋命运共同体”建设不仅指各国共同维护和治理海洋，也强调人类和海洋是休戚与共的命运共同体，倡导人类与海洋的和谐共生。“海洋命运共同体”理念重视海洋生态文明建设，加强海洋环境治理，保护海洋生物多样性，实现海洋资源有序开发利用，为子孙后代留下一片碧海蓝天。

       第三，“海洋命运共同体”理念的最终提出并非一蹴而就，这一理念所蕴含的诸多内涵，来源于新中国成立后数十年间对于海洋事务经验的总结、对于国际海洋法制度的学习与实践。“海洋命运共同体”理念倡导各国同舟共济、命运与共，主张“共商共建共享”的全球海洋治理原则，推动世界各国在海洋领域加强互联互通和务实合作，使海洋成为国家间经济交往的纽带。“海洋命运共同体”理念所倡导的各国共同发展，实现共同繁荣，有利于突破当今海洋治理格局中存在的“零和博弈”的思维，解决公海资源的“公地悲剧”，实现各国自身利益和全人类共同利益的最大化。自1864年晚清政府最初接触国际海洋法规则，并尝试理解和适应西方国家建立的全球海洋秩序以来，“海洋命运共同体”理念的提出，是中国历史上第一次独立提出的对于全球海洋秩序的全面且具有“中国智慧”的方案。

       总之，党的十八大以来，习近平多次在讲话中谈及海洋强国建设和重视海洋事业发展。党的十九大做出了“加快建设海洋强国”的重大部署，“海洋经济发展是顺应海洋强国战略的需要”，“海洋事业关系民族生存发展状态，关系国家兴衰安危。要顺应建设海洋强国的需要，加快培育海洋工程制造业这一战略性新兴产业，不断提高海洋开发能力，使海洋经济成为新的增长点”。“海洋命运共同体”理念，把我国海洋强国战略提升到了一个新的高度，将“人类命运共同体”理念应用到全球海洋治理领域，是可持续发展理念在海洋事务中的升华。“海洋命运共同体”以全人类共同的海洋利益为基础，需要国际社会在共同利益的基础上，加强国际协调合作，促进交流增强政治互信，共同承担全球海洋治理的重要责任。

       从新中国成立初期我国涉海法律制度建设起步、逐步完善，到今天全球海洋治理的多元维度参与，推动世界各国共同参与、协商治理、共担责任。海洋规则和秩序的进步，打破了传统的西方中心主义，让广大发展中国家更多参与国际合作。我国在全球海洋治理的多元化参与，为“海洋命运共同体”的建设起到铺垫、构建和保障的重要作用。

       同时，“海洋命运共同体”建设，也为深化我国涉海法制建设进程，起到了重要的互动关联和指导意义。以习近平同志为核心的党中央高屋建瓴，持续推进海洋强国战略，在承接前人海洋治理和海洋发展理念的基础上，我国在对外海洋外交和海洋治理的参与，取得了显著进步和重大成果。

       现阶段，除了海底资源之外，还有气候、生态环境等议题，都要求全人类共同保护海洋，利用海洋，共建健康海洋。因此，“海洋命运共同体”建设与我国涉海法律制度建设互为促进，其科学地良性互动关系，一方面促进了我国海洋法治建设不断发展，另一方面“海洋命运共同体”的建设也必随着中国特色社会主义法治建设的发展在未来丰富新的内涵。（完）

澳大利亚总理莫里森18日声称，“澳方一直非常期待能够开启中澳对话。只要中国政府愿意与澳大利亚展开高层会晤，澳方就欢迎。”鉴于澳中之间的紧张关系持续已久，莫里森的话语让外界直呼“惊讶”。

两年来，莫里森政府做了不少伤害澳中关系之事。就在15日，莫里森还在为自由党参议员帕特森打气，支持其所谓“中国政府试图分裂民主国家”之言，主张“应与志同道合的民主政府合作，抵抗来自中国的干预”。那么，此次莫里森话锋转向，真的是迷途知返吗？ 

数年来，澳大利亚忙着站队，以得到美国的支持。自美国特朗普和拜登两届政府将美中关系定性为竞争关系之后，美国政府十分强调借助盟友的力量，维持有利于美国的权力平衡。美国特朗普政府公布的2018年《国防战略》报告明确指出，盟友为帮助美国“威慑侵略”和维护全球有利的力量平衡提供了“不对称优势”。美国拜登政府延续了这一思路，并于今年9月与澳大利亚、英国确立了三边安全伙伴关系，对华意涵自是不言而喻，澳大利亚也从美国那得到了获取核潜艇技术的承诺。

正是由于澳大利亚对国家利益的自我设定，使得2020年5月以来澳中高层对话大门一直处在关闭状态。无怪乎莫里森说道，“我们将始终坚持利益，在这方面永远不会有任何妥协。”

但是，国家利益是多方面的，当澳大利亚为了其眼中的安全利益而伤及其经济利益时，澳方其实也难以接受。

因此，当莫里森公开驳斥了“尽管中国是澳大利亚最大的贸易伙伴，但政府已放弃与中国进行深度沟通” 的说法时，意味着澳大利亚不得不承认一个基本事实，即澳大利亚与中国的经贸关系很难撼动。于是，澳大利亚总理向外界呼吁澳中高层对话，再次释放对华合作信号，既是顺拜登之势而为，也是出于对自身利益的判断。

在澳中关系紧张的情况下，澳已充分认识到，澳大利亚经济对中国的依赖性不容忽视。2010年以来，中国不但是澳大利亚最大贸易伙伴，如今也是澳大利亚最大的国际游客来源国。根据澳大利亚旅游局的数据， 2018年11月至2019 年 11 月，共有 144 万中国游客前往澳大利亚。在此期间，中国游客为澳大利亚经济贡献了大约 120 亿澳元（约合87亿美元）。具体而言，中国游客对澳大利亚经济的贡献更大，占所有在澳游客消费总额的 27%，中国游客在澳人均消费为 9235 澳元（约合6673美元），远高于美国人、日本人和新西兰人。

对于地广人稀的澳大利亚而言，数十亿美元的损失足以可能让澳大利亚失去一个行业。在疫情对世界经济的冲击仍在继续的背景下，维护澳大利亚与中国紧密的经济贸易关系，也是澳大利亚的国家安全利益。

澳大利亚四面环海，被称为一座孤岛。在过去的十二年中，澳大利亚已经五次更换国家领导人。当澳前总理基廷等人都出面指出澳方制造了一个原本不存在的“敌人”后，莫里森更应当从几位前任那汲取经验，在与中国打交道的过程中采取理性态度，推动澳中关系重回正常轨道。

在《南极条约》签订前的1816年至1946年，阿根廷以激发国内反殖民为核心的民族主义、构建南极地缘政治想象、组建阿智双边合作关系、援引传统国际法准则等方式参与以领土主权声索为目的的南极权力政治博弈。1946年至1961年，阿根廷开始适应南极政治制度化趋势，跟随议题转变，加大科研力度，定下和平开发南极的基调，反对将南极交由联合国托管，确保自身在南极政治中的特殊地位，并最终顺利成为《南极条约》的原始缔约国。2021年是《南极条约》正式生效的60周年，阿根廷始终没有放松在主权声索方面的实践与铺垫。

作为南极政治议题的领土主权声索、资源养护和环境保护之间并非历时性的替代关系，而是以共时性为基础并存，这一复杂局面既导致国家政治资源投入分散化，又促使国家南极政治实践目的呈复合态势，故须深入考察南极政策制定的多义性。

首先，尽管《南极条约》已生效，主权声索国仍然使用“条约内主权”（treaty sovereignty）进一步巩固各国主权主张，特别是在公共文化领域。伴随国际格局变迁，主权被创造出更广泛的子类，以便涵盖在原语境中无法被明确言说的实践和意象。在《南极条约》生效后，“主权”在三个层面被巩固：其一是借由媒体、学术界和政治明星反复重申“主权”；其二是通过为科考站等基础设施及地点命名的方式，将法律和行政架构延伸到“南极领土”上；其三是构建碎片化的“管辖”事实加以象征性地巩固。

其次，原主权声索国在没有领土或领土存在未决争议的情况下行使围绕科考站和科学人口的“准管辖权”，是对既成国际制度事实的适应，也便于转化为国际法中领土主权获得和变更所必须的“有效占领”依据。科学人才通过三种方式在南极治理中发挥作用：其一是负责国家内部南极意识构建和科学知识传播；其二是为国际组织输送技术官僚和提供咨询服务；其三是为南极科考基地提供运营和管理配套工作人员。当本国籍人力资源有效渗透到南极的自然及人造实体物或管理机构时，属人管辖可以带动“准属地”管辖能力。

第三，建构“荒野价值”和“保护区理念”。人类的学术介入是赋予南极荒野价值的必要步骤，这使南极治理存在荒野与荒野价值难以并存的悖论。气候变暖导致夏季延长，恶劣环境赋予的非宜居状态被冲击，南极荒野价值依托人为框定的旅游观光区和环境保护区。南极荒野价值的叙事和保护区理念还是对“人类共同继承遗产”概念的抗衡，具有排他属性。《马德里议定书》将南极定义为“自然保留地”。“保护区”是一个具有权力属性的概念，区域被指涉为客体。以科研成果为依据的海洋保护措施，可能使掌握科研特权的国家以研究之名，行垄断生物监测信息和养护话语权之实，自利地诠释可捕捞的生物种群以及禁捕时间和空间。

自1961年以来，南极治理日益依托于南极条约体系，其机制化进程为阿根廷以国际制度合作为明线、以主权声索为暗线的南极政策提供了缓冲空间。

第一，南极治理机构文职化。首先，自《南极条约》签署以来，阿根廷的南极活动从国防问题转变为外交关切。原隶属于国防部的国家南极理事会（DNA）和南极研究所（IAA）并入外交部。南极政策渗透进阿根廷各大机构的日常关切中，以高曝光度活跃于各类跨专业合作中，以天然的地缘优势塑造共商合作南极事务的平台角色。

 第二，科学活动的仪式化。阿根廷的南极科研活动出于多重考虑。后主权声索时代，国际法依据主要起建构作用，调节国家对南极议题的认知，指导国家科研方向，作证主权声索正当性。阿根廷以兴建教育的形式完善“管辖”措施，通过学术渠道宣传相关贡献。

第三，设施完善和人才培养。阿根廷建有各类功能的站点30个，特别管理区1处，特别保护区4处。围绕巩固南极政治地位的初衷，阿根廷更加注重人力资源培训，包括学术论文指导、专业授课、发布招聘启事、举办青年知识竞赛、规范工作人员南极活动规范等。

第四，提议建立海洋保护区。阿根廷计划联合智利在斯科舍岛弧共建海洋保护区，提议将斯科舍岛弧67万平方公里的保护区分为严格保护生物多样性、禁止磷虾捕捞的一般保护区（GPZ）和兼顾各国商业利益的磷虾捕捞区（KFZ）。从地图上看，一般保护区的划分与其说是为了保护磷虾，毋宁说是在其陆地主权声索区域的近海所实施的“反商业介入”举措。

第五，与拉美国家合作互助。在阿根廷带动下，《南极条约》54个成员国中有10个拉美国家，其中6个是协商国。阿根廷积极寻求双边合作或“共享主权”模式，将准盟友关系嵌套进南极制度中，与合作伙伴加强两用船只的海上互操作性。阿根廷、巴西、西班牙、智利、乌拉圭携手参与了2021年南极洲青年知识竞赛。阿智两国形成了“大会之前开小会”的双边政策协调默契，在年度协商会议召开前，先行接洽并评估双方在气候变化、古生物学、微生物学、地球科学和地震学等领域的合作潜力。

阿根廷南极政策的目标聚焦于两点：其一是保障国家在未来南极主权声索问题上的优势，其二是确保在南极条约体系这一国际制度中的话语权，两者互为表里。

阿根廷南极政策对其国内政治和国际制度有效性皆有影响。就对阿根廷国内政治的影响而言，南极政策成功塑造了南极国家意识，结合媒体宣传、学术活动和官方辞令灌输，阿根廷政府将民族意识和集体认同嵌入南极，从官方层面下沉到民间。但同时也加重阿国内政治经济负担，阿根廷在南极科考站众多，军事力量的落后，或将导致后勤保障工作难以维系。就对南极制度有效性的影响而言，阿根廷以消极保护为主，积极治理和开发为辅，对旅游和生物资源养护议题的话语贡献颇为有限。阿军事力量和资源开发技术的不足，客观上迎合了《南极条约》非军事化和环境保护的内涵，弱化了对军事实力的要求。阿智两国的联合巡逻可能提高他国安全焦虑，但客观上对南极非军事化原则的落实起到监督作用。阿根廷南极政策中各种复杂化的“准管辖权”演绎，促使各国效仿，并就“条约内主权”“有限主权”和“共同主权”等博弈方式达成新的默契。

中国是南极制度的后来参与者，也是构建南极命运共同体的积极呼吁者和可靠实践者。中国可在中阿双边互惠合作、国内南极政策法规完善和国际制度博弈三个层次获得启示。

第一是双边互惠合作启示。南极半岛是旅游最热门区域，阿根廷以提供中转服务为主，但在持有旅游资产和运营中高端旅游项目方面能力平平，未来中国可与阿根廷国际旅行社开展船基旅游业合作。中国可将科考与外交有机结合，开展联合海上巡逻，将“冰上丝绸之路”延伸至南极和南美洲，共享环境危机预警信息，提升事故预防和处理能力。

第二是南极政策法规制定启示。中国政策制定应不拘泥于政府层面，也应对非政府组织及个人进行规制。中国南极立法应兼顾《南极条约》协商国身份和联合国常任理事国身份，通过立法促进国际制度良性横向互动，促进政策制定、立法与实践相适应。

第三是国际制度博弈启示。在南极国际制度多层次成员准入体系中，中国是协商国而非主权声索国，因此须警惕原主权声索国不顾其他成员利益的“跑马圈地”行径。基于国际舆论近期对中国设立南极洲第五个研究基地却未完成环境影响评估等不实指摘，中国须警惕中美战略竞争外溢至南极。加强与以拉美地区为单位的整体合作协商，避免霸权国利用南极“领土”争议离间阿智，考虑与阿根廷、智利、巴西和乌拉圭各国开展小多边合作。

无论是前制度阶段还是后主权时代，阿根廷南极主权声索实践一以贯之。成为《南极条约》原始缔约国之后，阿根廷的南极政策以国际制度合作为明线、主权声索为暗线开展。阿根廷在南极事务中之所以能保持特殊地位，成为虽小尤重的参与者，在于美国这一《南极条约》及相关国际制度主导者转换了获取世界霸权的方式，更加注重将权力解读为吸引他国共同遵守规则的能力。阿根廷则能积极适应这一转变，成为国际制度的拥护者。随着阿根廷经济危机、国内民粹主义引发选举政治波动，国家在南极的活动，或将越来越依赖国际制度的庇护，也将越来越难以承受未来国际制度变动带来的损失，未来阿根廷在南极政治中保持特殊地位的可持续性有待进一步考察。

2020年5月21日，《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭就“意大利诉印度‘艾瑞克∙莱谢号’案”（以下简称“‘艾瑞克∙莱谢号’案”）作出裁决。该裁决以国家官员外国刑事管辖豁免问题为载体，对于《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭在个案中行使其管辖权的“必要性”问题进行了较为系统和充分的论证。

“艾瑞克∙莱谢号”（Enrica Lexie）是一艘由意大利籍公司所有和运营的、悬挂意大利旗帜的油轮。“圣安东尼号”（St. Antony）是一艘由印度国民所有的渔船。2012年2月15日，两船在位于印度西南方向的印度专属经济区内相遇。“艾瑞克∙莱谢号”油轮上“船舶保护分遣队”（Vessel Protection Detachment, VPD）成员、意大利海军士兵马西米兰∙拉托尔和萨尔瓦托·吉隆两人在误判“圣安东尼号”渔船正试图对“艾瑞克∙莱谢号”油轮实施海盗攻击的情况下，向“圣安东尼号”渔船进行了多轮射击并造成了该渔船上两名印度籍船员的死亡。

 “艾瑞克∙莱谢号”事件发生后，印度当局对涉事意大利士兵实施了逮捕并进行了刑事审判。就印度对于意大利军人实施刑事审判的行为，意大利当局在与印度当局交涉无果后，将印度诉至《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭，请求仲裁庭裁定印度对于意大利军人行使刑事管辖权的行为违反了《联合国海洋法公约》的相关规定。由此，“艾瑞克∙莱谢号”案产生。

在“艾瑞克∙莱谢号”案中，意大利主张印度无权对于意大利军人行使刑事管辖权。意大利提出该主张的依据之一便是意大利军人在印度享有国家官员外国刑事管辖豁免权。对此，印度则指出，国家官员外国刑事管辖豁免权事项不属于《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭的管辖范围。由此，“艾瑞克∙莱谢号”案中意大利和印度双方的争议焦点问题之一便产生，该问题即《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭能否对于国家官员外国刑事管辖豁免事项行使管辖权。

对于该问题，“艾瑞克∙莱谢号”案仲裁庭裁决指出，《联合国海洋法公约》并无关于国家官员外国刑事管辖豁免问题的直接和明确规定，并因此承认了其无权单独就国家官员外国刑事管辖豁免问题行使管辖权。尽管如此，“艾瑞克∙莱谢号”案仲裁庭指出，该案争端的核心问题是印度是否有权对意大利军人“行使管辖权”（exercise jurisdiction）的问题；而对意大利军人在印度是否享有国家官员外国刑事管辖豁免权的问题的处理是完整和彻底地解决印度是否有权对意大利军人行使刑事管辖权这一问题的“必要”组成部分，因此其“有必要”对意大利军人在印度是否享有国家官员外国刑事管辖豁免权的问题一并进行处理。据此，管辖权的“必要性”审查便成为“艾瑞克∙莱谢号”案仲裁庭在论证其对国家官员外国刑事管辖豁免权问题享有管辖权过程中的论证进路。

（一）基于“逻辑必要性”考查的非理性

1.“逻辑必要性”论证的不足和缺失

管辖豁免是一项阻碍“管辖权行使”的因素，而非阻碍“管辖权享有”的因素。因此，“管辖豁免”对于“管辖权行使”而言具有审查的“逻辑必要性”，对于“管辖权享有”的判定而言则无审查的“逻辑必要性”。“艾瑞克∙莱谢号”案仲裁庭指出，意大利和印度双方的诉求同时涉及管辖权的“享有”和“行使”（asserting and exercising jurisdiction）。事实上，“艾瑞克∙莱谢号”案涉及的“唯一”关于“管辖权行使”的因素便是国家官员的外国刑事管辖豁免。考虑到“艾瑞克∙莱谢号”案仲裁庭在其裁决中明确承认其无权单独就国家官员外国刑事管辖豁免问题行使管辖权，故该案仲裁庭有权管辖的争端仅与“管辖权享有”问题相关。在此情形下，“艾瑞克∙莱谢号”案仲裁庭论证其对于国家官员外国刑事管辖豁免问题享有管辖权的逻辑前提——仲裁庭有权管辖的争端是关于“管辖权行使”的争端——是不存在的。

2.“审查必要性”与“管辖必要性”的混同

司法管辖权的行使意味着行使管辖权的主体原则上应当对于其管辖的事项作出具有拘束力的裁判，而审查则可以“审而不判”。国际法院在其审理的刚果（金）诉比利时“逮捕证”案（Case Concerning the Arrest Warrant）中指出，虽然其在该案中对于国家官员外国刑事管辖豁免问题，即比利时基于其国内法规定的“普遍管辖权”对时任刚果（金）外交部长签发逮捕证的行为是否侵犯后者的外国刑事管辖豁免权的问题的论证会不可避免地涉及比利时依据国际法是否享有“普遍管辖权”这一前提性的问题，但是这并不意味着国际法院能够在其判决中对“普遍管辖权”问题作出具有拘束力的裁判（rule）。据此，国际法院只是在“假设”（assume）比利时依据国际法享有“普遍管辖权”（Universal Jurisdiction）的前提下，对该案中的国家官员外国刑事管辖豁免问题进行了审理。此外，《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭在其审理的“北极日出号”案（The Arctic Sunrise Arbitration Case）中以及国际海洋法法庭（ITLOS）在其审理的第2号案中的相关判决或裁决亦表明了类似于国际法院的上述立场。相较之下，“艾瑞克∙莱谢号”案仲裁庭就其在逻辑上并不存在审查必要性的问题进行管辖的做法显然是过分激进和欠缺理智的。

（二）基于“实效必要性”考查的非理性

“艾瑞克∙莱谢号”案仲裁庭指出，若不对意大利军人的国家官员外国刑事管辖豁免问题进行处理，便不能够完整和彻底地解决作为该案争议焦点的管辖权行使问题。此处的对于案件争议问题的“完整和彻底地解决”便是“诉讼实效性”考量的重要表现形式之一。然而，若《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭仅基于“诉讼实效性”考量就其在逻辑上不存在审查必要性的事项行使管辖权，则其管辖权的行使会出现难以自圆其说的悖误。

以“艾瑞克∙莱谢号”案为例，该案仲裁庭在确定其对国家官员外国刑事管辖豁免问题享有管辖权后，便在实际上完全脱离了《联合国海洋法公约》的规定而全然援引了其所谓的相关“习惯国际法”规则对国家官员外国刑事管辖豁免问题进行了裁判。由此，“艾瑞克∙莱谢号”案仲裁庭对国家官员外国刑事管辖豁免问题进行的审查和裁判俨然与其单独就该问题进行的审查和裁判无异。在“艾瑞克∙莱谢号”案仲裁庭明确承认其无权单独就国家官员外国刑事管辖豁免问题行使管辖权的情形下，“艾瑞克∙莱谢号”案仲裁庭主张的所谓“必要性”审查俨然成为一种迎合和促使《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭不当扩张其管辖权至公约规定外事项的掩人耳目的工具。

一是诱发《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭管辖权不当扩张的进程。管辖权的“实效必要性”对其“逻辑必要性”的突破以及管辖权“必要性”审查的应用场景由管辖权的“排除性事由”向“肯定性事由”的转变是促使《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭无限扩张其管辖权的重要致因。

二是暴露《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭裁判的不专业性。《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭的职能具有处理海洋事务方面的专业性，其管辖权的过度扩张导致其对于相关事项进行处理的“非专业性”，进而导致国际法和国际司法实践的混乱。

三是致使管辖权的行使违背“国家同意”原则。国家同意构成了国际司法机构行使其管辖权的基础和前提。若《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭管辖《联合国海洋法公约》规定外的事项，则其管辖的事项超出了《联合国海洋法公约》缔约国明确同意的范围，从而违背管辖权享有和行使中的“国家同意”原则。

《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭有权管辖的事项应当严格遵守《联合国海洋法公约》予以明确规定的事项，而不包括基于所谓的“必要性”审查而与《联合国海洋法公约》规定事项建立起间接联系的其他事项。否则，《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭的管辖权范围将会无限超出《联合国海洋法公约》就其管辖权规定的“有关‘本公约’的解释或适用的任何争端”的限制，从而致使相关的公约规定被架空。

《联合国海洋法公约》对一国是否有权在他国专属经济区从事军事活动，或者说，沿海国在专属经济区内是否享有对外国军事活动的管辖权，并未作出明确规定，所以国家间存在巨大争议。意欲对本国专属经济区内外国军事活动采取相应管控措施的发展中沿海国，需要对传统海洋强国所持的对立主张，从国际法的角度予以驳斥。因为公约本身未作出明文规定，所以可以进行不同的法律解读，其中一种是“法不禁止即可为”，这本质上属于“荷花号”推理，以美国为代表的传统海洋强国据此主张在他国专属经济区进行军事活动的自由。另一种解读是“法无授权不可为”，这看似接近发展中国家欲管控专属经济区外国军事活动的立场，但实际上二者不同：“法无授权不可为”体现的是一种“禁止”的立场，而“管控”不同于“禁止”，是“自由”和“禁止”之间的一种持中立场。包括我国在内的发展中沿海国欲从国际法的角度驳斥传统海洋强国的“自由”立场，首先需要指出“荷花号”推理适用于专属经济区外国军事活动的种种问题，继而论证“管控”的立场为何更可取。

法国轮船“荷花号”在公海与土耳其轮船相撞，造成船毁人亡。土耳其依本国法对“荷花号”的船员启动了刑事程序。法国认为土耳其违反了《洛桑条约》第15条的规定，请求常设法院确认土耳其是否违法。法院的多数意见是《洛桑条约》第15条的规定并不存在排除本案涉及的刑事程序的实行的任何国际法原则，土耳其所启动的刑事程序本质上属于国际法留给每个主权国家的裁量权，并未违法。

“国际法不禁止的行为就是国际法许可的行为”，这一论断被广泛视为“荷花号”推理的精髓并被用作权利主张的依据。对“荷花号”推理一直存在反思的声音，笔者认为“荷花号”推理最大的问题是：它本质上不是解决争端，而是用新的争端替代原有的争端。法国和土耳其之间本来的争端是法国认为自身具有排他性的刑事管辖权，而土耳其不享有，是一个“有无管辖权”的争端；当常设法院判定两国共享管辖权时，这只是在形式上解决了法国和土耳其之间的争端，因为在双方均享有管辖权的情况下，通常有必要考虑“哪国管辖权优先”的问题。因此，“荷花号”推理实质上将“有无权利”这样一种争端演变成“哪方权利优先”的争端。“国际法不禁止的行为就是国际法许可的行为”，这种思路某种意义上会扩张争端双方的权利；当争端双方都依“荷花号”推理主张本方应获得比法律明文确认的范围更广的权利时，权利冲突难以避免。遗憾的是，从这一推理本身无法获得关于解决权利冲突的任何指引。

《联合国海洋法公约》没有对在专属经济区进行军事活动进行明确的规定，这就导致了所谓“剩余权利”问题：发展中沿海国和传统海洋强国都希望获取尽可能多的“剩余权利”，然而这不可能同时发生，因为二者在特定海域的权利总是互为消长的。主张在他国专属经济区享有不受该国约束的“海洋自由”，其实是在推行这样一种“剩余权利”分配方案，即外国在一国专属经济区享有军事活动自由，但该国在本国专属经济区不享有对外国军事活动进行管控的“剩余权利”。根据“国际法不禁止的行为就是国际法许可的行为”，公约并没有禁止其他国家在沿海国专属经济区从事军事活动，那么认为外国在一国专属经济区享有军事活动自由这一“剩余权利”不无道理。但是，公约也没有禁止一国在本国专属经济区对外国军事活动实施管控，因此认为国家在本国专属经济区享有对外国军事活动进行管控的“剩余权利”，同样有理。在严格适用“荷花号”推理的情况下，应当认定外国在一国专属经济区既享有军事活动自由这一“剩余权利”，同时一国在本国专属经济区也享有对外国军事活动进行管控的“剩余权利”。

有鉴于此，若要否定一国在本国专属经济区享有对外国军事活动进行管控的“剩余权利”，单纯强调外国在一国专属经济区享有军事活动自由这一“剩余权利”，只能选择性适用“荷花号”推理，即对沿海国采取“法无授权不可为”的标准，而对其他国家采取“法不禁止即可为”的标准。这种做法问题很大：如果允许传统海洋强国采取这种选择性适用“荷花号”推理的做法，那么也没有理由反对发展中沿海国采取同样的做法。发展中沿海国也可以对传统海洋强国采取“法无授权不可为”的标准，对自身采取“法不禁止即可为”的标准。如果传统海洋强国不能接受这样一种选择性适用“荷花号”推理的做法，那么也没有理由要求发展中沿海国接受自己这么做，否则就是在实施双重标准。而且，考虑到发展中沿海国和传统海洋强国同为《联合国海洋法公约》的缔约国，双方对公约条文至少在形式上享有平等的解释权。从主权平等的角度出发，不能认为传统海洋强国可以主张自身具有优先性的法律解释权。

不过，就算严格适用“荷花号”推理，问题依然存在：在这种情况下，沿海国和其他国家都可以根据“国际法不禁止的行为就是国际法许可的行为”，在专属经济区主张相冲突的权利，即一方主张军事活动管控，另一方主张军事活动自由。“荷花号”推理本身没有为解决权利冲突问题提供指引，要解决这一问题需要在“荷花号”推理之外寻找适合的分配“剩余权利”的方案。《联合国海洋法公约》第59条规定：“在本公约未将在专属经济区内的权利或管辖权归属于沿海国或其他国家而沿海国和任何其他一国或数国之间的利益发生冲突的情形下，这种冲突应在公平的基础上参照一切有关情况，考虑到所涉利益分别对有关各方和整个国际社会的重要性，加以解决”，这为“剩余权利”的公平分配提供了一定的指引。“荷花号”推理固有的“禁止/许可”二元模式跟公约第59条规定的公平分配“剩余权利”的原则属于两种不同的思路：前者是一种“全有或全无”的思路，而后者通常意味着各方享有有限的“剩余权利”并承担有限的义务。实际上，包括我国在内的发展中国家当前对专属经济区外国军事活动的立场，跟公约第59条的规定原则上是相符的，因为“管控”不同于“禁止”，“管控”的前提就是不否认外国享有一定的军事活动自由。尽管这一立场和公约第59条在原则上是相符的，但具体操作上依然存在进一步作为的空间。

根据公约第59条的精神，“公平”强调的是主张管控和主张自由的双方都能接受的“剩余权利”分配方案，所以必须是双方的共同决定，而不能是单方决定。单方决定“剩余权利”分配，在形式上缺乏“公平”的色彩。考虑到主权国家之间处于平等的法律地位，第59条规定的公平分配“剩余权利”的原则是国家主权原则在专属经济区内相关权益分配问题上的具体表现。

依公约第59条的规定，主权国家做出有关彼此之间在专属经济区内“剩余权利”分配的决定，这样的决定本质上就是条约法所指的“条约”。不论是主张自由的一方还是主张管控的一方，都需要将本方的主张转变为国际法的规定，才能产生法律约束力，否则就是缺乏明确国际法依据的单方主张，对方能以没有法律上的义务为由否认这样的主张；缔结条约，将专属经济区军事活动自由和管控变成具体的国际法律条文，对双方都有益。

此外，从预防和减少专属经济区内军事摩擦的角度看，缔结这样的条约也有必要。事实证明，完全不受约束的海上军事活动自由在当代很可能引发频繁的海上冲突和对抗。为了避免不必要的冲突和损失，防止危机升级，连美国这样竭力主张“航行自由”的国家都和苏联缔结了《美苏关于防止公海及其上空意外事故的协定》。如果说为了避免在公海上发生军事摩擦，主权国家有必要缔结国际条约加强对军事活动的管控，限制军事活动自由，那么没有理由认为在专属经济区内没有这个必要。这一协定其实也揭示了观察海上军事活动自由和军事活动管控二者关系的新视角：一国的海上军事活动自由可能对另一国的军事活动自由构成妨碍，反之亦然。为了使两个国家各自享有的军事活动自由能够兼容并存，需要一定的国际法规范对此进行调整，尽管这样的规范构成了对军事活动自由的限制。

就公平分配有关军事活动自由和管控的“剩余权利”而言，用立法解释补充《联合国海洋法公约》的不足比用司法解释更可取。这首先是因为公约第298条规定了关于军事活动的争端属于强制管辖程序的任择性例外。另外，即使对那些在签署公约时未声明排除对关于军事活动的争端的强制管辖的国家，用司法解释处理这类问题很多时候也免不了争议，因为所谓的“司法解释”本质上就是“法官造法”。鉴于军事活动所具有的现实威胁以及国家最了解自身的国防安全需要，国家亲自参与有关专属经济区军事活动自由和管控的国际立法优于“法官造法”。而且，用双边条约这样的立法解释替代国际司法机构的司法解释，对公约进行补充，在现实中还能避免争议较大的司法解释向其他案件拓展。

关于专属经济区外国军事活动自由和管控这一问题，适用“荷花号”推理是无法解决的。因为“荷花号”推理本质上不是解决争端，而是用新的争端替代原有的争端。为实现专属经济区内有关军事活动自由和管控的“剩余权利”的公平分配，需要更多地从国际立法的层面进行考虑，用新的国际立法补充现行国际法律体系的不足。

新冠疫情在全球范围内的普遍暴发与持续蔓延，对国际社会形成了从健康到经济、从政治到军事的全面冲击。作为世界最大的政治军事组织和跨大西洋联盟的核心机构，北约也受到新冠疫情广泛而深刻的影响。北约的疫情防控政策既有遏制公共卫生危机的安全考量，也有强化其全球扩张的战略意图，势必对未来的欧美合作及国际形势产生不可忽视的影响。

新冠疫情在欧美各国迅速传播，造成社会失序且经济衰退。作为全球最大的政治军事组织，北约也难以规避疫情的冲击，北约总部机构及作战、演练部队中的受感染人数比例曾一度持续上升。为防止新冠疫情所形成的公共卫生危机进一步恶化为安全危机，北约积极参与疫情防控，在机构职能、人员调配、军事演练和安全认知等多个方面展开全面的政策调适。

首先，调整机构运行及人员职能。北约支持并遵从世界卫生组织（WHO）与北约总部所在国比利时政府的防控指令，降低被感染风险。其中的防控措施包括组织总部工作人员在线办公、暂停特定工作人员旅行、取消北约总部的团体访问活动等；迅速转变传统运作机制，采取相应的线下、线上相结合的方式举行峰会；通过多种形式参与病毒研究及疫情防控，为防控新冠疫情而开展的派遣行动是其成立以来最大规模的和平状态军事派遣。

其次，开展面向盟友及伙伴国的医疗援助。北约通过成员国提供物资、北约机构调集分配等方式，面向其成员国、伙伴国及其全球范围的部署机构提供多种类型的医疗援助。在机制协调方面，欧洲—大西洋灾难应对协调中心（NATO’s  Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre—EADRCC)是应对民事紧急状态的主要机构。此外，北约建立了大流行病应对信托基金（Pandemic Response Trust Fund），由北约国际职员局（NATO International Staff）负责，保障北约能够快捷获取医疗设备及服务。北约也通过建立战地医院、运送病患和医疗器械等方式，向部署军队所在国提供了疫情防控等民事援助。

再次，持续推进战略扩张和能力升级。北约在疫情期间维持战略扩张的动力主要来自三个方面：第一是维持北约的根本目标与核心要务，也即《北大西洋公约》规定的缔约国须实行“集体自卫”，“保持并加强单独及集体抵抗武装攻击的能力”。第二是维持欧美国家对俄罗斯的长期对抗态势。尽管俄罗斯在疫情初期提出暂停军事演习的倡议并向意大利等国提供了抗疫援助，但北约仍保持对俄罗斯的战略警惕和高压。第三来自于以摩尔多瓦为代表的中间地带国家的政策摇摆。2020年12月桑杜执政后，摩尔多瓦外交政策由亲俄急剧转向亲西方，北约成员国在支援摩尔多瓦的议题上迅速达成一致意见。摩尔多瓦外交政策的急剧摇摆为北约提供了新的战略扩张机遇，而疫情防控的安全考量则已经成为其附属品。

总体而言，尽管新冠疫情对北约产生了显著冲击，但北约通过职能调整和开展援助等方式，整体上保持了其确保跨大西洋安全的战略机制和面向全球的战略扩张态势，展示了北约在面对全球大流行疾病挑战方面的机制适应能力和战略能动性。

北约在新冠疫情防控过程中采取了多元化的应对措施，但欧美各国及北约内部对北约在疫情情势下的角色、权责与未来等问题存在着诸多疑问。

第一，北约公共卫生安全的政治共识存在显著争议。在新冠疫情暴发初期，北约各成员国之间的不合作现象更加突出。欧洲各国涣散的防疫形势导致欧洲一体化机制面临前所未有的质疑，欧美之间的防疫合作也呈现出明显的迟滞现象。在跨大西洋联盟层面，北约举行多次成员国视频会议但未能迅速达成有效共识，即使北约的欧洲—大西洋灾难应对协调中心积极处理成员国之间援助供需，第一批呼吸机运输船也直到2020年9月才由美国运抵北约总部。这种各自为战的状态与其说是北约成员国应对疫情的能力或资源有限，毋宁说是政治合作意愿不足。

第二，北约公共卫生安全的保障能力存在明显不足。首先，北约缺乏迅捷的卫生安全预警效能，这一现象集中出现在新冠疫情传播初期。2020年3月19日发布的北约2019年度报告对于疫情传播和北约应对举措等方面只字未提。其次，北约缺乏稳定的卫生安全协调机制。欧美各国纷纷采取措施禁止医疗用品出口和跨国旅行，跨大西洋联盟的安全联系机制也存在着政策反应滞后、协调乏力等缺陷。再次，北约的卫生安全资源储备及调度效能明显不足。作为军事政治组织的北约，其资源和能力优势在于防务力量和国防支出，但缺乏自主的公共卫生物资生产及储备能力。

第三，北约公共卫生安全的转化机制存在较大缺陷。结合新冠疫情防控的实践来分析，尽管北约在应对新型安全挑战的规划方面已有充分进展，但其转化成效仍受制于具体的政策设计和多层面的政治保障。北约虽在战略上高度重视全球流行病的潜在风险，但各成员国在疫情初期仍各自为政，彼此严重缺乏合作协调。

北约虽进行多方面部署并参与新冠疫情防控，但其防控过程存在反应迟缓、权能缺失、判断失误等现象，特别是对照冷战结束以来北约所宣称的应对非传统安全挑战的战略发展思路，新冠疫情持续扩散更进一步说明了北约在应对非传统安全领域的政治共识缺失、保障能力不足和转化机制缺陷等问题。

新冠疫情的暴发、蔓延及未来可能的减缓，没有从根本上改变北约在此前所面临的安全挑战，因此北约需持续强化安全建设能力，坚守战略扩张态势。

第一，积极恢复欧美合作基础。相比于欧盟和其他国际组织，北约在新冠疫情暴发后的反应速度、协调能力更胜一筹，而这一相对比较优势源自北约自身的物质能力和危机管理经验。从国际组织的角度来判断，北约对欧美合作的价值凝练和维持作用无出其右，依然处于美国战略文化及国际大战略的核心位置。随着拜登政府开始执政，欧美之间强化合作抗疫并修复跨大西洋价值联盟的客观趋向也显著增强。

第二，适度增强欧洲自主防务建设。尽管新冠疫情造成了破坏性的经济和财政影响，欧盟成员国仍积极寻求通过合作来加强欧洲全方位的防御能力，作为欧洲自主防务建设体系关键支柱的永久结构性合作（Permanent Structured Cooperation，PESCO）积极推进“欧洲医务司令部（European Medical Command）”项目，也获得了北约的支持，这对于增强欧洲自主防务的整体能力而言具有显著的意义。拜登政府恢复和强化跨大西洋联盟的意向十分明显，会推动美国及北约以更宽松、包容的立场对待欧洲发展自主防务的政治努力。

第三，有限推进北约战略扩张。北约所依存的西方价值联盟面临广泛质疑，但这些质疑或可转化为北约拓展和完善其权能的外部动力，成为今后北约开展机制改革与能力提升的新方向。斯托尔滕贝格于2020年6月提出了“北约2030倡议”，就未来十年的联盟使命和结构提出三项优先目标：保持军事能力更加强大、政治合作更加强盛、行动路径更加全球化。当然，新冠疫情虽促使北约更加意识到推进战略扩张的迫切性，其实施效果仍存在诸多变数。

第四，加大战略对抗中俄的力度。新冠疫情暴发后，北约及主要成员国不同程度地向“病毒溯源政治化”的战略思维靠近， 更将自身疫情蔓延及防控不力视为中国威胁的佐证，进一步强化了同中国的对抗意识。北约将中国与俄罗斯并列为战略竞争对手，认为俄罗斯所构成的威胁虽客观存在却并非一触即发，但是中俄合作却会“令北约及其成员面临严重后果”。欧美各国及北约在强化同中、俄战略对抗的问题上已经形成共识，北约泛化竞争威胁、捆绑竞争对手、强化竞争意识的安全运作，将会长期影响自身的发展趋势和全球安全形势。

需要注意的是，上述四项发展态势并不能概括北约在后疫情时代的整体发展趋向。拜登政府执政后，美国开始采取积极措施推进社会及经济复苏，加之欧美之间的价值认同有所恢复，欧美双方在应对新冠疫情方面的合作将大大增强，进而推动北约聚焦于战略稳定及扩张，以新冠疫情防控为契机，以应对混合威胁和强化价值与安全联盟为目标，开展更为广泛的非传统安全能力建设。

新冠疫情不但未能阻碍北约的战略扩张，反而有可能为北约继续其战略扩张提供新的发展路径，北约今后将更大幅度地步入内部欧美合作渐进复苏、外部中俄战略对抗加剧的复合发展轨道，这是我国适应后疫情时代外部环境的必要战略认知，更是在保持自身发展与国际合作等战略定力的同时必须冷静而全面应对的客观挑战。

20世纪70年代初，印度在“英迪拉主义”的指引下开始加快吞并锡金的步伐。在印度吞并锡金的策动、实施和完成过程中，中美苏等大国反应及政策选择在一定程度上影响了事态发展进程。

（一）从“王国”到“邦”的转化

锡金在清朝时称哲孟雄，为西藏的属地。1890年，清政府与英印当局签订《中英藏印条约》，锡金沦为英王最高权力下的土邦。1947年，英国退出南亚次大陆后，独立的印度与锡金签订《维持现状协定》，继承了英印政府特权，以填补此地的权力真空。而对于印度来说，这一行为是违反国际法的，根据国际法，一个国家的个体权利和义务不能转移给继承国，除非条约对此有明确规定。1950年12月，印度强迫锡金签订《印度-锡金和平条约》，从法理上将锡金置为印度的保护国。1965年第二次印巴战争爆发后，印度进一步强化了对锡金的军事侵略。1966年，英迪拉·甘地上台后，开始着手为吞并锡金创造条件。直到1973年4月，印度政府开始对锡金实行军事管制。同年5月，印度强迫锡金签订《锡金协定》，该协定使印度完全控制了锡金的内政外交。1974年6月20日，印度当局操纵锡金议会，强行通过印度一手炮制的“宪法”草案，据此锡金将完全沦为印度的殖民地。1975年4月14日，印度就“锡金并入印度”在锡金举行全民公投。在97000名选民中，61133 人参加了公投，其中 59637 人投赞同票，1496 人投了反对票，这意味着 97% 的投票者同意将锡金王国并入印度。1975年5月16日，印度签署了宪法修正案，使锡金成为印度的第22个邦，结束了这个古老但鲜为人知的山地王国的独立存在。

（二）印度为何要吞并锡金？

锡金位于喜马拉雅山脉的心脏位置，与不丹和尼泊尔一起构成了中国和印度之间的战略夹心地带。印度认为，尼泊尔、不丹和锡金在战略位置上都属于印度北部边境，很容易受到来自中国的压力，这种脆弱性直接危及其自身安全。锡金在中印边界的地理位置赋予了其相当大的政治意义。同时，锡金处于印度和东印度之间的西里古里走廊的“卡脖子”位置，是连接印度东西的关键节点。印度要想对印度东部和藏南地区实施有效管辖，就必须保证西里古里走廊的安全，也就是要控制乃至吞并锡金。

（一）中国对印度的强烈谴责

20世纪70年代，印度政府公然吞并锡金。对此，中国外交部发表声明称：“扩张主义者永远不会有好下场，印度政府也不例外。”同时，在1975年4月29日发表的一份政府声明中，中国强烈谴责印度最近对锡金的“合法吞并”，保证中国“坚定支持”“锡金人民”反对印度“扩张主义”的“正义斗争”。这是近几年来北京第一次通过政府声明表达自己的观点，也是自1971年印巴战争以来对印度最高级别的批评。

（二）中国为何要谴责印度？

1.法理依据

印度吞并锡金是循序渐进的，而且还制定了法理依据。印度占领锡金的所谓依据是伪“麦克马洪线”，但中方坚持“麦线”是不具有任何约束力的“非法条约线”。“麦线”虽然在《西姆拉条约》中以纸质文件形式出现，但从未合法生效。中方认为，所谓麦克马洪线是英帝国主义对中国西藏地方执行侵略政策的产物，是非法的，没有任何一个中国中央政府承认过。

2.道义责任

锡金人民对中国具有一定的认同感，锡金统治者的家族渊源实际上是西藏人。锡金土王曾承诺“无论好坏，我们都不会离开中国西藏的庇护”，并指出锡金在政治、社会和宗教方面与西藏的联系更为密切，锡金人民认可达赖喇嘛为其精神领袖。锡金国内部分民众对中国也存在着民族文化认同，所以中国在一定程度上有维护锡金独立自主的道义责任。

3.现实处境

20世纪70年代上半叶的中国正处于文革内乱时期，再加上中苏交恶，苏联支持印度吞并锡金，因此，中国无力援助锡金。所以除了发表声明表示“绝不承认印度对锡金的非法吞并”之外，中国并未向锡金提供实质性的政治军事援助。谴责成为当时中国与印度战略竞争的战略性“话语武器”，成为打击印度、建构印度行动非法性、分化印苏同盟与赢得国际支持的主要方式。言语揭露印度政府的本质是当时中国政府基于现实处境的选择。

20世纪70年代初，“苏印特殊关系”进一步发展。1973年，印度挟第三次印巴战争胜利的余威对锡金实行占领，并于1974年在取得苏联“外交默认”及背后支持的情况下加紧了吞并锡金的步伐。

（一）苏联对印度吞并锡金的支持

 1.加强军事同盟关系是苏联的介入方式

 1971年8月9日印度同苏联签署了为期20年具有军事性质的《苏印和平友好合作条约》。勃列日涅夫定义此条约为“第一个取得社会主义胜利的国家和亚洲最大的爱好和平国家之间的条约，对发展苏印双边关系的影响是怎么估计也不会过高的”，并称这个条约“具有国际意义”。据此条约，苏联会公开在外交、宣传和物质上支持印度，苏联的实力和政策会有效地服务其盟友。军事同盟成为苏联介入南亚的途径，印度业已成为苏联扩张主义和苏联领导反华包围的工具。同时，苏联对印度吞并锡金的支持，在一定程度上也唤起了人们对苏印条约重要性的重新审视。

2.苏联对印度吞并锡金的舆论支持    

为了帮助印度与国际上的谴责对抗，“莫斯科社会帝国主义者毫不知耻的把印度吞并锡金说成是‘民主力量’的胜利”。苏联塔斯社的报道中，把世界人民对印吞并锡金的正义声讨说成是“干涉印度的内政”。莫斯科《真理报》指出“中国在奉行大国沙文主义的政策下，中国领导人正在亚洲大小国家尤其是在印度及其邻国间播下敌意和不信任的种子”。在莫斯科的语境里，锡金被认为是中国反印运动中的一个主要目标，还污名化中国“恶意反苏”。同时，莫斯科还对北京在亚洲的所谓“制图侵略”进行指控。莫斯科对中国的言语攻击及对印度的舆论支持，都服务于其在南亚的政治利益。

（二）苏联为何要支持印度？

中苏关系恶化后，无论是基于美苏在南亚次大陆的争夺，还是在苏联对中国实行的遏制战略中，印度都成了苏联重点拉拢的对象。苏联在“打开印度洋走廊的梦想”激励下，充当了“印度扩张主义幕后的老板”，以求印度服务于其在喜马拉雅地区的博弈和角逐。同时，印度也积极寻求苏联的帮助，由于印度与中国、巴基斯坦等邻国之间存在边界问题，为了寻找“靠山”和支持，印度一直视苏联为其战略上的亲密盟友。因此，苏联积极支持印度吞并锡金。

（一）美国的政策选择

1975年4月16日，美国国务院在给驻印大使馆的电报中总结道：“我们业已完成了对锡金局势的审查，并决定继续坚持基本的‘不干涉政策’。”美方认为，自锡金问题开始以来，其采取的“不予置评”的做法是正确的。虽然美国政府公开批评印度或者支持锡金要求联合国调查，可能会受到尼泊尔、巴基斯坦或中国的欢迎，但他们认为这不会是一个有效的方法，唯一的结果将是与印度产生新的且严重的双边问题，并有可能加剧喜马拉雅地区的紧张局势。

（二）美国不干涉政策出台的战略考量

1.对中国反应的研判

1973年4月10日，美驻印大使馆给国务院的电报中写道：“在印度政府接管锡金并任命印度官员为锡金首席行政官后，锡金似乎正在平静下来，没有任何证据表明中国会对锡金的发展态势作出反应。”印度外交部东亚事务联合秘书帕兰杰佩（Paranjpe）认为，“在中国似乎有意逐步改善与印度关系之际，中国不太可能在锡金问题上小题大做”。美国中情局还预测道：“在不久的将来，北京不太可能采取直接的军事行动援助包括巴基斯坦在内的任何南亚国家以抵御印度的攻击。中国可能会继续按照原则行事，就像在印巴冲突时那样，在不直接关乎中国国家利益的情况下避免与印度产生直接的军事接触。”

2.对印锡形势的研判

对于印度与锡金的发展态势，美驻印大使莫伊尼汉（Moynihan）研判道：“我认为，现在将会发生的是，印度政府将像以前一样由一名印度行政长官掌管锡金。……根据1950年与锡金签订的条约，印度控制着锡金的防御、外交、商贸以及对外通信。印度人可能更愿意保持现有的条约关系，而不是进一步将锡金完全纳入印度宪法框架。”但后期事态发展表明莫伊尼汉的研判出现偏差，印度并不满足于“现有条约关系”的制度约束，而是要完全吞并锡金。偏差的出现是有情可原的，因为时任副总理的邓小平同志也疑惑道：“印度的政策非常奇特。例如，他们已经很好地控制了锡金这个小王国，为什么还要吞并它？”

3.对美国利益的研判

简报备忘录《印度与锡金的合并》中表明：“印度吞并锡金并不直接关涉美国利益。我们从未质疑过印度对锡金的保护权力，印度赋予锡金的新地位也没有提出美国对一个现有主权国家负有直接法律责任的问题。尽管如此，美国公众还是对锡金问题感兴趣，因为乔格亚尔迎娶了美国社会名流霍普·库克（Hope Cooke）。”（可能会有一些领事利益，但没有其他利益。）

由上可见，在中印“锡金问题”中，美国基于自身利益对问题发展的态势及南亚地区的战略形势进行了研判和评估，最终选择了“不干涉政策”，充分体现了美国对于非战略要地采取“维持均势”的基本方针。美国对锡金问题的反应及政策选择是基于对自身利益考量后而采取的博“势”取“实”的“平衡术”，以保证卷入南亚的主要域外大国的“活动”获得某种平衡。

1975年印度吞并锡金，是侵犯国家主权的严重不法行为，以此取得的领土是缺乏法理依据的。虽然目前中国已默认了印度对锡金的主权，但中国与锡金接壤的地理位置仍具地缘敏感性，2017年中印“洞朗危机”的起因就是中印边界锡金段的划分问题。由此可见，锡金的地缘位置决定了印度仍将长期将其视作中印边界的极端敏感与重要区域。同时，印度吞并锡金是继1971年南亚危机后发生在南亚次大陆的又一次地区性危机，也是中美苏“战略大三角”的又一次“均势演习”，锡金的事件表明大博弈在喜马拉雅地区仍然存在，如何在博弈中维护自身利益是中国需要考量的问题。

自2011年奥巴马政府开始实施“亚太再平衡”战略以来，美国的国际战略重心向亚太即中国周边地区转移已达十年。在此期间，亚太地区的小多边合作势头正在不断上升，在其助推下，美国未来的亚太战略将进一步割裂本地区的经济与安全秩序，中国将面临更加复杂的地区安全形势。

作为美国最为重要的地缘战略，美国的亚太战略在中美关系中起到了举足轻重的作用，当前学界经常探讨的“亚太战略”通常所指的是2011年前后奥巴马政府宣布“转向亚洲”（Pivot to Asia）后美国的亚太地缘战略，其与冷战后美国传统的亚太战略处在两个不同的发展阶段，而频繁运用小多边合作则是美国亚太战略在新发展阶段中的新现象。

2010年后，美国的亚太战略进入了新的发展阶段，呈现出了战略力量部署与战略思想的统一性，在这一阶段美国的战略重心开始了向亚太地区实质性的转移。由于美国的盟国在亚太国家中只占少数，奥巴马政府意识到只有与广大新兴国家建立新的伙伴关系，并深化现存的伙伴关系，才有助于推进“亚太再平衡”战略，其增加了对地区多边机构的外交投入，并开展了包括“湄公河下游倡议”（Lower Mekong Initiative）在内的一系列小多边合作。

特朗普政府上台后，大幅度降低了多边主义的比重，转而有选择性的采取小多边行动。特朗普政府认为多边协议会降低美国掌控事务的能力，因而试图将亚太地区的多边安全模式转变为“四方安全对话机制”（Quad）等更具灵活性的“小多边”安全合作模式。拜登政府上台时间虽然较短，但从其目前的行动来看，美国在亚太战略的推进过程中、亚太区域秩序的建构上和美国对华的全面围堵中，将放弃“大联盟”式的行动，转而更灵活地就个别议题按件处理，以“多边”和“小多边”并进的方式团结一切可能的盟友力量。奥巴马、特朗普及拜登三届美国政府的对外战略均凸显出了2011年后美国的全球战略重心向亚太即中国周边地区转移的持续性和不可逆性，以及小多边手段在美国亚太战略中的重要地位。

但目前学界对于小多边问题的研究并不充分，尚未对“小多边”相关概念作出明确的定义。其原因在于“小多边主义”（Minilateralism）本身是“多边主义”（Multilateralism）的相对概念，而学界对于多边主义的定义仍然比较模糊。基于鲁杰与秦亚青对多边主义的研究，本文以从高到低的三个层次来对“小多边主义”“小多边机制”（Minilateral Mechanism）以及“小多边合作”这三个概念进行定义区分。首先，“小多边主义”是一种制度形式，与多边主义不同，小多边主义对条约义务、成员构成的要求并不高，其经常以一般性倡议取代普遍性组织原则，在小多边框架下做出的决议一般不具有约束力，但成员国对“可扩散的互惠性”的预期仍然能够产生。简单来说，小多边主义是一种以最少成员、最宽泛的条约义务，使成员国之间产生互惠性的制度形式。其次，“小多边机制”是一种成员国在小多边主义制度下进行活动时的具体行为机制。与现存的军事同盟或者较为持久、较为稳定的多边机制不同，“小多边机制”具有明确的问题导向性，通常是现有议题后有合作，国家基于共同关切、利益或者威胁建立起形式灵活、较为松散的国家间组合，在没有新议题的情况下，“小多边机制”有可能进入时间较长的停摆，成员国之间一般没有形式、时间固定的例会安排。最后“小多边合作”指的是成员国的具体行动，是成员国在“小多边机制”的指导下所施行的具体外交政策。本文重点关注的是中、下两个层次上的小多边问题。

20世纪90年代冷战结束后，亚太地区迎来了一波多边主义的发展浪潮，以“东盟10 + 3”和东盟地区论坛（ARF） 为代表的多边合作机制在此浪潮中涌现。自2011年奥巴马政府正式提出“亚太再平衡”战略至今的十年间，亚太地区多边主义浪潮再次涌起，有学者将其称为“多边主义2.0”。不同于东盟在“多边主义1.0”中发挥的关键作用，在不考虑中国的情况下，当前绝大部分的亚太小多边合作是由美国及其域内盟友所倡议和主导的。美国主导的小多边合作以安全领域的居多，在推进亚太战略的过程中，美国积极以小多边合作的方式构建起符合其自身利益的安全框架，试图以此维护其在亚太的霸权地位。其主导的小多边安全机制的功能正不断向外延伸，美国希望以小多边合作为抓手，在地缘安全、科技安全、医疗安全、供应链安全等多个方向对中国施加压力，中国的地区影响力、周边安全环境、经济发展都可能受到相当负面的影响。

与此同时，美国的亚太盟友也正在积极采取措施，试图以小多边合作的方式填补因美国影响力下降而造成的同盟领导位置空缺。2020年，澳大利亚宣布在未来10年增加40%的国防开支，用于提升其以印太为重点的远程军事能力，其还试图发展独立能力，通过与日本、印度、印尼建立更加紧密的小多边安全联系来避免自身在军事安全上过于依赖美国。日本不但在传统的地缘安全和经济贸易问题上积极承担起了美国亚太同盟体系中的“次轴心”作用，在网络安全等非传统领域其也主动开展了诸多小多边合作。其连续十余年主办了“日本-东盟网络安全政策会议”，借此在亚太地区的网络安全规则架构中抢占了一定的先机。

在推进亚太战略的过程中，美国及其亚太盟友所开展的小多边合作不局限于传统地缘安全，而是逐步形成了经贸安全、供应链安全、科技安全等全领域的覆盖，试图以此在政治影响力、经贸主导权和国家软实力等多层面扩大对中国的竞争力。

在美国推进亚太战略的过程中，其亚太轴辐同盟体系（Hub-and-Spokes System）暴露出了四个重大缺陷，即该体系中容易产生的“行动困境”，同盟成本上的“分担困境”，同盟规模上的“扩员困境”，以及战略思维、战略手段、战略架构无法顺应时代变局的“升级困境”。小多边机制则敉平了美国亚太轴辐同盟体系中的分歧和短板，成为推进亚太战略过程中不可或缺的政策模式。其原因如下：

第一，从多边机制的行动效率上看，基于广泛共识且成员众多的多边组织往往更容易陷入行动困境，而小多边机制则具备了议题针对性强的特点，可以做到先有议题后有组织，域内国家可以根据不同议题的需要迅速搭建起相应的小多边机制。第二，在中美关系不稳定的情况下，美国的域内盟友正在扩大自身的战略自主性，将小多边合作当成是对美国的安全承诺的一种补充，并且这些小多边合作大部分针对的都是中国，因此也分担了一部分美国亚太战略的实施成本。第三，小多边机制对成员义务和准入条件不设置过多门槛，其为美国将域内关键的非盟友国家吸引到亚太战略中提供了便利，解决了美国亚太同盟的扩员难题。第四，美国可以借助小多边机制在地缘安全领域之外通过挑起冲突、制造议题等方式从不同维度来重塑周边国家对中国的威胁认知，拉拢更多国家参与其亚太战略，并最终达成对其亚太同盟体系进行功能升级、威慑手段升级的目的。

拜登政府上台虽然未满一年，但仍然可以较为清楚地判断出其亚太战略的整体思路，即积极利用小多边机制拉拢盟友参与对中国的战略竞争，并在亚太战略中以此为抓手和平台，在中国周边织罗起更为紧密的影响力和地缘安全网络。

首先，拜登政府将会在亚太战略中继续利用现有的小多边机制加大在中国周边的前沿军事存在，相比特朗普政府，拜登政府在亚太进行行动时的调门和激烈程度明显降低，但频率却基本保持不变甚至有所上升。其次，自上台后拜登就开始着手修复“跨大西洋同盟关系”，其在重拾对欧洲盟国的安全承诺的同时，还试图通过小多边机制拉拢欧洲盟友参与亚太战略，协助美国加大对中国的施压力度。其三，自美国的战略重心转向亚洲的十年来，美国国内的涉华立法明显增多，在未来，这些法案将为其提供超脱亚太地缘限制向中国施压的政策工具，并在其搭建小多边机制时为其提供法理支撑。

当前，美国政府越来越偏好以实用性更强的小多边合作来推进其亚太战略，小多边机制以其独特优势，敉平了亚太轴辐同盟体系所陷的困境，并对其进行了时代性的补充升级。美国在推进亚太战略过程中所承担的领导成本被有效转移，域外盟友也得以以此为平台介入亚太事务。但美国的亚太战略本身也存在诸多矛盾和弊端，其以“假多边”真小多边的手段推进地缘战略的做法与时代发展潮流完全相悖，在亚太战略的推进过程中，美国与盟友之间的内在矛盾也在凸显。只要我们清楚认识到时代变局的复杂性并牢牢把握中其中的机遇、不受美国影响努力改善与亚太国家的关系、不断谋求发展为地区的安全和经济增长带来动力，牢记并践行“发展就是最大安全，也是解决地区安全问题的总钥匙”，美国以任何形式旨在围堵中国的地缘战略最终都会徒劳无功。