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拜登政府的南海政策展望与南海地区的多边主义合作 | 于子明 吴蔚

发布时间:2022年08月30日作者:资料来源:浏览次数:9554

本文作者:

于子明

武汉大学中国边界与海洋研究院硕士研究生

吴蔚

武汉大学中国边界与海洋研究院副教授

国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员

 

原文发表于《海洋法律与政策》2022年第1期


       拜登政府上台后,面对世界的深刻变革和加速重组,美国在南海地区继续加强与中国的对抗,以多边之名,行单边之实,试图利用其“伪多边主义”在南海地区实现修复盟友关系、维持有利于己方力量对比和推行美国主张的地区规则的战略目标,并为此推行包括法律战、价值战、规则战、军备战和外交战在内的一系列政策手段。对此,中国应秉持共商共建共享的国际治理观,推动和践行真正的多边主义,维护南海地区的繁荣稳定。

一、美国拜登政府在南海地区的目标

       南海地区作为拜登政府所推动的“价值观外交”和“基于规则的国际秩序”两项政治议程的交汇点,其上台后自然将南海作为抗衡和遏制中国的重要战场,致力于在南海实现若干战略目标。本文基于拜登政府上台以来美国官方机构以及部分主要官员所发表的公开政策文件与主张,对该政府本任期内对南海地区以伪多边主义为指导的政策目标进行展望。

(一)坚持“小圈子多边主义”,修复和巩固美国与南海地区盟友的关系

       在南海地区,美国需要继续以其条约盟友以及其在地区盟国所驻扎的军事力量作为施行其南海政策与主张的主要抓手和支撑点,尤其是在经历上届特朗普政府对伙伴关系的肆意破坏后,美国将在南海地区重启其主张的所谓多边主义,力图修复和巩固与地区盟友的国家关系,作为其重新恢复所谓“全球领导地位”战略目标的重要组成部分。但也应看到,美国在南海地区展开多边主义合作的重心仍是其“轮毂和辐条”体系中的相关国家,仍没有脱离美国的“小圈子”。

(二)坚持“本国优先的多边主义”,维持南海地区有利于美国及其盟国和伙伴的力量对比

       在美国继续加强自身在南海的军事存在和准军事存在的同时,本届拜登政府正在以“多边”或“小多边”并进的方式团结一切可能的盟友力量,维持美国在南海地区相对中国的力量对比,维持对美国及其盟友和伙伴有利的地区力量平衡也已经被《战略竞争》列为美国在南海与中国战略对抗的目标之一,在此目标下开展的多边主义合作,其实质仍是保证美国利益和美国优先。

(三)坚持“有选择的多边主义”,推行并迫使中国接受西方价值观语境下的海洋规则

       美国主张所谓“海洋自由原则”,套用其“基于规则的国际秩序”,主张建立“基于规则的南中国海”, 并将中国在南海的权利主张定义为“独断性的海洋主张”(assert maritime claims),作为违反美国价值观的行为 。美国将中国在南海的行为包装为“强权即公理”的邪恶行径 ,作为对西方价值观的破坏和挑战,意图将南海问题意识形态化,在虚伪的多边主义掩盖下针对中国进行政治构陷,从而拉拢更多来自传统盟友和国内民众的支持。

 

二、美国拜登政府在南海地区实现其目标的具体策略

(一)法律战:迫使中国接受“南海仲裁案”及相关法律结论,遏制中国正常的海洋权利主张

       目前的拜登政府仍然宣称对中国在南海的岛礁主权和海洋权益主张不持立场 ,但事实上,美国以“南海仲裁案”和后续相关法律结论为依据,将中国在南海合法的权利主张定义为“扩张性的海洋主张”,意在使用“排除法”收窄其“不持立场”的范围,以在法律上削弱和否认中国在南海地区提出的合法权利主张。在《蓬佩奥声明》中,美国将在南海问题上的官方立场全面对标“南海仲裁案”裁决的结论,明确表示美国完全支持并维护该非法裁决。其根据所谓的“裁决”,调整并更新了美国关于南海海洋主张的立场 ,在这之后,将“南海仲裁案”的结论固定和强化,是自上一届特朗普政府开始,美国政府延续至今的政策。

(二)价值战:将南海问题纳入美国“价值观外交”框架下,意识形态化南海问题

       值得注意的是,拜登政府在继承上任政府对中国南海权利主张基本立场的同时,还在“价值观外交”的框架下,将中国的主张渲染包装为“专制政体”的“独断行为”。布林肯在2021年3月17日与韩国外长郑义溶的会见前将中国在南海的权利主张称为对“全球民主价值的危险侵蚀”,并与新疆、西藏、香港问题并列 ,将各国在南海地区的权利争议从外交问题和法律问题扭曲为意识形态问题。

(三)规则战:强迫中国接受美国所定义的“海洋自由原则”和美国主导的“基于规则的海洋秩序”

       除“南海仲裁案”裁决的固化,本届政府延续自上届政府的另一个政策就是对所谓“海洋自由原则”的主张,并将这一原则与美国所主张的“基于规则的海洋秩序”相联系 ,美国所主张的“海洋自由原则”不能等同于《海洋法公约》所规定的航行自由。对于《海洋法公约》没有明确规定所产生的条约解释的分歧,本应由各国协商明确,但美国直接将中国的解释界定为“狭隘的定义”(Narrow Definition) ,动辄以《海洋法公约》的权威解释者自居,并不断主张美国所认定的“海洋自由原则”,妄图迫使中国接受美国军舰和军机在南海的非法活动。

(四)军备战:持续制造地区摩擦,推动“航行自由计划”和舰机过境南海

       拜登政府将中国主权范围内的正常行动,如岛礁建设,海洋执法和军事力量的部署等界定为“破坏现状、危害和平与安全的挑衅性或单边行动”和“威胁这一关键地区的航行自由”的行动,试图在实践上阻止中国提升对南海地区控制力的行为。美国认定南海地区中国武装力量的整合“意味着中国正在把南海变成一个反介入/区域拒止(A2/AD)的作战区域。”美方有强烈的遏制中国在南海地区军事实力和军事存在的意愿,也看到了南海主权和权利,作为中方的核心利益,在牵制和消耗中国精力上的巨大可能性。

(五)外交战:强行制造地区对立,在南海地区建立反华联盟

       布林肯国务卿在与南海地区国家的沟通中,总是刻意强调“面对中国的压力,(美国)承诺与东南亚声索国站在一起” ,暗含将南海周边的国家直接划分为中国和其他国家,强行制造地区对立,挑拨中国与其他南海沿岸国家的关系。未来,中美在南海问题上的较量博弈及其引发的外交战将是长期的。

 

三、中国的应对策略

(一)坚持真正的多边主义,坚定维护以《联合国宪章》和国际法为基础的国际法秩序

       美国提出在南海地区维护“基于规则的海洋秩序”,同样是要求西方国家掌握地区规则的制定权,在南海地区建构有利于己的地区秩序。美西方国家并不希望看到南海周边国家的团结与合作,其在南海推行的多边主义政策和多边主义合作,实质上是以多边主义之名,行单边主义之实,在实践中非但不利于地区合作,反而会破坏地区秩序,制造对抗和分裂。我国应从国际社会的整体愿望和南海地区国家人民的共同利益出发,秉持共商共建共享原则,坚持真正的多边主义,推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展 ,坚决反对美西方所秉持的“伪多边主义”,真正将南海打造成和平、稳定、繁荣之海。

(二)推动真正多边主义原则下的“南海行为准则”最终落实

       面对美西方等域外国家对南海地区事务的持续干涉,我国应尽快推动 “一个符合国际法、符合各方需要、更具实质内容、更为行之有效”的“南海行为准则”的最终落实 ,这将成为促进南海地区和平繁荣的关键举措。最终达成的准则内容,不仅应符合包括《海洋法公约》在内的国际法,也应充分保障域外国家的合法权益 。

(三)积极扩大与印太国家交流合作,推动构建“印太命运共同体”

       美国与东南亚国家从不是铁板一块,南海周边国家也意识到美国所推行的多边主义合作是美国利益优先和意识形态色彩的“伪多边主义”政策。地区国家与美国共同对抗中国不仅要面临经贸合作的损失和政治压力,同时还要面临美国所强调的西方价值观与地区价值观念的协调问题。拜登政府将“普世价值观”置于其与伙伴的共同利益之上,这在东南亚使得那些原本可能支持美国利益的国家也对美国感到反感 。中国应当利用好东南亚国家和美国的固有矛盾,积极扩大经贸合作和人文交流,加强共同的利益基础。