本文作者

蒋小翼

武汉大学中国边界与海洋研究院教授

卢萃文、王志伟、张雪梅

武汉大学中国边界与海洋研究院硕士研究生

《联合国海洋法公约》框架下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）国际文书谈判是当前海洋法领域最重要的国际立法进程之一。2022年3月7日至18日，BBNJ养护和可持续利用协定第四次政府间会议（IGC4）在美国纽约联合国总部举行。本院师生赴北京以线上听会的形式参与了本次会议，期间收集和整理了针对BBNJ国际协定草案中涉及具体问题的各方立场及最新会议成果。

BBNJ国际协定谈判进展

       回顾BBNJ国际协定谈判进程，自2004年联合国大会授权成立“不限成员名额非正式特设工作组”，将该问题正式纳入联合国议程以来，已经经过了18年。2018年启动政府间大会就具体案文条款进行谈判和磋商，形成“案文上的共识”，内容涉及包括海洋保护区在内的划区管理工具、海洋遗传资源的获取及其惠益分享、环境影响评价以及能力建设与海洋技术转让四个议题。至2019年8月，BBNJ协议谈判已召开3次政府间会议。本次会议原定于2020年上半年举行，因新冠疫情推迟至今。IGC4以非正式磋商形式，在2020年3月的案文草案修改稿的基础上展开实质性谈判，范围涉及条约用语以及一揽子事项中的四个要素和一些贯穿各领域问题的备选方案。

议题一：能力建设和海洋技术转让

       能力建设和海洋技术转让是发展中国家参与BBNJ养护和可持续利用的基础，反映发展中国家的利益诉求。在这一问题上，各代表团普遍赞同能力建设和海洋技术转让，支持加强国际合作，根本性分歧在于海洋技术转让的性质。此外，能力建设和海洋技术转让类型、监测和审查问题也是本次谈判的主要内容。

在目标设置方面，除俄罗斯以外，各代表团普遍承认案文第42条能力建设和海洋技术转让目标的重要性。关于合作的谈判要点在于合作性质、案文重复问题、国家清单问题。能力建设和海洋技术转让类型的主要谈判问题为是否设置关于能力建设和海洋技术转让类型的附件二，以及是否需要定期审查、评估和修改。部分发达国家主张不必要设置附件二，部分发展中国家主张《海洋法公约》所规定的海洋技术转让与BBNJ协定的海洋技术转让存在差异，同时强调应当由缔约方会议定期审查、评估和调整附件二所列类型，反映技术进步和创新，满足国家和区域的需要。监测和审查问题的争议焦点在于是否需要设置单独的监测和审查条款，是否需要强调由缔约方会议设立附属机构，监测和审查的范围，监测和审查的性质，以及是否要求能力建设和海洋技术转让问题区域委员会进行强制报告。

议题二：海洋遗传资源及其惠益分享问题

       海洋遗传资源问题涉及遗传资源获取、研究和商业化等，一直是BBNJ谈判的焦点议题。IGC4的谈判焦点依然集中在海洋遗传资源的收集和获取、惠益分享制度等方面。在本次会议中，部分发达国家已表示支持强制性惠益分享，但发达国家与发展中国家在规范机制、异地获取、分享主体、监测机制等具体问题上仍存分歧。

      在海洋遗传资源收集与获取问题上，术语选择、规范机制、异地获取等具体问题是本次讨论的重点，各国代表团表达了不同的建议。其中中国、非洲集团等倾向于许可证制度；欧盟、美国等倾向于通知系统。在惠益分享制度上，谈判焦点集中于惠益分享性质、主体和种类，其中非洲集团提出建立惠益分享执行机制，得到主席团和部分代表团的支持。77国集团和中国、非洲集团、拉美核心集团等主张惠益分享是强制性的；欧盟、美国、英国等发达国家（集团）也表示支持强制性规定，赞同公平公正地分享；韩国则支持自愿的惠益分享。在惠益分享监测上，主要围绕是否需要监测制度展开谈判。欧盟等主张惠益分享制度应当强调透明度；77国集团和中国等主张区分“监测”和“透明度”；美国、英国、俄罗斯认为不必要单独设立监测机制。

议题三：划区管理工具包括海洋保护区等措施

       关于包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施的谈判涉及建立划区管理工具需要的具体步骤，提案应包括的内容，磋商的对象与内容，运作和职能的审查，以及与其他国际文书和机构之间的协调等具体问题。

       主要的谈判焦点问题包括：（1）确定划区管理工具时是考虑“预防性方法”（approach）还是“预防性原则”（principle）。非洲国家集团、欧盟等支持预防性原则，而美国等国家则支持预防性方法的概念。（2）关于科学和技术机构权限及衡量标准的效力范围，包括如何建立一套强有力的可信标准，同时又要灵活地使其保持最新科学状态。77国集团和中国等支持将标准放在附件中；英国、俄罗斯等代表团则表示反对。（3）如何对缔约方大会适当授权以处理BBNJ协定与现有国际框架和机构的关系。各国对“不损害原则”的基本立场较为明确和统一，倾向于认为BBNJ协定应当成为加强协调和一致的平台，不认可BBNJ协定权限范围过于宽泛，或者BBNJ协定优先于其他国际文书。但是对于具体词语，如何解释“不损害原则”，特别是“损害”、“补充”的含义问题上，还需要在下届会议上进一步讨论。（4）在涉及沿海国主权权利问题上，各方持较为谨慎态度，虽然认识到需要顾及沿海国在地理位置上的特殊性，但是在案文具体措辞上仍有不同观点。

议题四：环境影响评估

       环境影响评价是指对一个拟议项目或开发计划的潜在环境影响进行评估的过程。IGC4主要讨论了其中的6个主要问题：（1）关于BBNJ协定中环境影响评价的启动门槛以及标准，环评的触发条件是一个还是多个，标准应该如何确定的问题，欧盟、新加坡等支持多个触发，中国、美国等支持单一触发机制。（2）针对被确定为具有重要生态或生物意义或脆弱性区域（EBSA）是否需要单独环评考虑，大多数代表团不支持或持保留态度。（3）对于是否建立正面或负面清单，中国等认为谈判清单会造成效率低下，欧盟等多数代表团认为可以由科学技术机构制定指示性、非穷尽性的清单并更新。（4）环评过程的国际化包括公告和协商、监测、报告和审查的国际化。此部分涉及的流程较长，条款繁多，各国主张各异。（5）对于BBNJ文书与其他相关法律文书、框架和机构下的环评过程之间的关系。非洲集团、加共体等代表团支持BBNJ协定规定环评最低标准；英国、日本等则表示反对。（6）是否纳入战略环境影响评估。77国集团、欧盟等支持纳入，日本、中国等则表示不支持。

       总体来说，环境影响评价是一揽子议题中争议最小的部分。相较于IGC3，各国在一些问题上做出了妥协。针对被确定为EBSA的区域是否需要单独环评，以及是否建立正面或负面清单的问题，各代表团意见并未针锋相对，或表现出比较一致的倾向性。对于环评启动门槛、标准以及是否纳入战略环境影响评估的问题，即使是处于对立观点的某一方，例如欧盟，也表示愿意考虑对方建议，在措辞上进行修改，或者进一步细化相关规定。争议较大的是环评的国际化问题以及BBNJ文书与其他法律文书、框架机构下环评过程关系的议题，但对这两个议题也达成一定的共识：对于国际化问题，由缔约方大会决定国家管辖范围以外区域的活动；对于文书之间的关系，各国支持在案文草案的基础上进行修改。

议题五：交叉问题

       除了上述四个核心问题外，IGC4还讨论了跨领域的交叉问题，包括缔约国会议、科学和技术机构、秘书处和信息中介交换机制的职能分配问题、资金问题、执行和履约问题、争端解决机制问题等。

BBNJ国际协定谈判的前进方向

       IGC4于2022年3月18日星期五结束审议，闭幕会议从过去九天的紧张谈判转向该进程未来的前进方向。主席Rena Lee提醒各代表团，“我们需要切实思考，我们需要做些什么来将协议的不同组成部分结合在一起，包括通过一个迭代过程来找到共同点。”许多代表团呼吁在闭会期间继续开展工作，指出保持本届会议势头和筹备第五届会议的重要性。并且，许多代表团仍抱有希望，期待IGC5将诞生期待已久的条约，以保护和可持续利用BBNJ。总体来说，IGC4虽然朝着共同的方向在前进，但是一些长期存在的分歧仍未得以解决，需要在8月份的IGC5上进一步讨论。不过距离IGC5仅有5个月左右的时间，在所有的核心问题和交叉问题上，各国的工作依然艰巨。