2016年7月24日至26日，东亚合作系列外长会年度会议在老挝首都万象举行。这次会议的召开正值南海问题波诡云谲、菲律宾南海仲裁案裁决结果刚刚出台之时，一些域内外势力企图将矛头指向中国。在这一背景下，这次会议的走势如何，会议是否会完全被南海问题绑架，会议相关文件将如何措辞，有关国家高度重视，国际舆论十分关注。
东盟表示作为一个整体不选边站队
2016年是中国与东盟建立对话关系25周年。在7月25日举行的中国与东盟国家外长会议上，东盟各国外长均强调中国与东盟关系的重要性，希望这一关系能得到进一步加强。
尽管有一些国家提出南海形势和相关问题，但外长们本着相互尊重和信任的精神，从积极的角度就此交换了意见。大家一致认为，围绕南沙部分岛礁存在的争端不是中国和东盟之间的问题，更不能让这些具体问题影响中国和东盟整体关系的发展。东盟作为一个整体，对菲律宾前政府单方面提出的仲裁案不持立场，对裁决结果不予评论，也不选边站队，认为这是中菲双边之间的问题，支持中菲通过双边对话协商寻求解决问题。菲外长亚赛也表示，菲律宾在与中国的南海仲裁案中没有寻求东盟或国际社会的支持，也不想因此使东盟陷入分裂或激怒中国。仲裁案裁决不是东盟要处理的事情，而是菲律宾和中国之间的事情。亚赛还指出，无论你认为这是中国胜利还是菲律宾胜利，重要的是我们正在寻求和平方式解决争议。中菲之间的争端最实际的解决办法还是在中菲之间。
为了推动南海问题重回正确轨道，中方提议由中国和东盟外长共同发表《全面有效落实南海各方行为宣言的联合声明》，这一提议得到东盟十国一致支持。11位外长于7月25日对外共同发表声明，其核心内容是：争议由直接当事方通过对话协商和平解决，南海稳定由中国和东盟国家共同维护。《联合声明》明确发出了中国和东盟共同维护南海和平稳定的信号，也表明中国和东盟各方通过声明承诺回到由直接当事方协商解决具体争议的正确轨道。
美日澳成为地区和平稳定的搅局者
东亚合作系列会议由高官会（通常由各国副部级官员出席）、外长会和领导人会三个层级组成。其中，外长会具有特殊的重要性，通常要在所有成员国反复磋商后发表一份联合公报，以表明东盟国家对方方面面问题的立场。
今年的东盟外长会于7月24日在万象举行。联合公报原本应在会后不久公布，但由于域外势力大肆对东盟一些国家施压，菲、越等国试图将仲裁、大规模岛礁建设等影射中国的内容塞入公报，遭到东盟内一些国家的反对，东盟成员国迟迟不能达成共识。为尽快就公报涉南海内容达成一致，老挝外长沙伦赛根据印尼外长蕾特诺的建议临时召集东盟外长特别会议进行讨论。7月25日上午，第49届东盟外长会联合公报终于出台，其中只字未提菲律宾南海仲裁案及裁决结果。
南海问题本来只是有关声索国的事。在东盟内涉南海争议的4个声索国中，菲律宾和越南与中国的分歧比较突出，而马亚西亚和文莱则在处理同中国的南海问题纠纷时相对理智平和。近年来，南海问题急剧升温，原因相当复杂。总体上看，一是域内一些国家误判形势，谋求侵蚀中国主权利益，以为中国会吞下苦果；二是域内一些国家的政治人物企图借操弄民族主义话题，转嫁内部矛盾，捞取政治私利；三是域外一些国家对中国经济快速发展、国力不断增强、周边影响持续上升日益焦虑，谋求通过挑拨离间破坏中国同周边国家特别是东盟国家的良好合作关系，干扰中国的发展进程。实合作。在东盟国家外长公报共9个部分、192个段落的内容中，南海问题出现在倒数第二部分的区域和全球问题当中，内容有8在这些背景下，自美国推出所谓“亚太再平衡”战略后，南海形势被炒得越来越热闹，原本与南海问题并不相关的国家也纷纷卷入其中。
仔细看过今年东盟外长联合公报的人都清楚，东盟国家外长讨论的重点是如何进一步建设东盟共同体，如何加强东盟国家在政治、经济、社会、人文及互联互通等领域的务段，约占公报段落总数的4%。很显然，南海问题虽然被一些国家炒得很热，但实际上并不是东盟多数国家关注的重点。对它们来说，国内稳定和经济发展等问题要比南海问题重要得多。东盟多数国家外长强调，在世界经济增长放缓、本地区国家普遍面临民生压力的情况下，充分利用中国经济的引领作用是当务之急。当个别国家外长在会上拿南海问题说事时，泰国外长敦明确指出，大家应把精力更多放在如何实现可持续发展的问题上，而非浪费与中国这样一个重要国家外长在一起的时间。
出乎人们意料的是，就在东盟外长公报避免提及仲裁裁决等敏感问题时，美国、日本和澳大利亚等与南海问题不相干的国家变得焦躁不安。这些国家对东盟外长公报没能支持裁决结果深为不满，对公报甚至没有提及仲裁这个词极为失望。在这一背景下，美日澳三国外长决定披挂上阵，冲到前台。7月25日深夜，美国伙同日本、澳大利亚匆匆抛出三方联合声明，声援仲裁庭的裁决，强调裁决具有约束力。7月26日，在第六届东亚峰会外长会上，美日澳等国外长在发言中继续拿南海仲裁案说事。很显然，人们看到，一方面本地区国家决心加强深化合作，期待南海局势降温，另一方面这个三方声明却还在煽动升温；一方面本地区国家都不愿在仲裁案上选边站队，认为这是中菲的双边问题，另一方面这个三方声明仍一口咬定充满争议的所谓裁决具有法律约束力；一方面世界上70多个国家以不同方式表达理解和支持中国的正当立场，另一方面这个三方声明仍在明里暗里指责中国。这个声明与本地区国家正在维护南海稳定的努力不相符合，与本地区人民希望南海局势降温的愿望不相符合，与域外国家应发挥建设性作用不相符合。
一些国家不会放弃在南海浑水摸鱼的政策
从今年东亚合作系列外长会可以看出，两股势力、两种观点的交锋是明显的。一些国家不愿意看到形势缓和下来，对搬弄是非、挑拨离间有特别浓厚的兴趣。日本政府官员对炒作南海问题尤其热情高涨。安倍晋三首相、岸田文雄外相不失一切时机渲染南海问题，为仲裁裁决站台。8月12日，岸田文雄结束他在仲裁裁决后对菲律宾的首次访问，此访一项重要成果是日方将向菲方赠送两艘巡逻舰。据披露，岸田文雄劝说菲新政府坚持仲裁裁决，不要与中国进行双边磋商。日本共同社评论说，日菲两国表面看上去合拍，事实上态度并不一致，“日本希望继续在南海问题上摆出强硬立场，而菲律宾新政府却因重视对华关系不愿激化矛盾”。不难看出，对菲律宾可能与中国开启双边谈判，日本似乎比谁都着急。这种奇怪的心态，是常人难以理解的。
美国官方和舆论对东盟内南海声索国与中国进行双边谈判的阻挠也不会放松。在日本外相岸田文雄到访菲律宾之前，美国国务卿克里在今年东亚合作系列外长会结束后就匆匆前往访菲，一面说支持中菲谈判，另一面又强调所谓仲裁裁决的约束力。美国记者维加·约瑟（Vijay Joshi）挑拨说，东盟各国的不同立场在万象外长会上彻底展示出来，“过去一直被吹嘘的东盟团结一团糟，中国将变得更加强硬”。哈佛大学教授沃尔特·克莱门斯（Walter Clemons）赤裸裸地呼吁东盟国家一致对抗中国。他说，“中国不希望面对一个团结的东盟，它总是在试图分化和压服各个国家。单独面对中国，东盟国家没有任何优势可言，中国反倒可以软硬兼施，逼迫各国就范。十个东盟国家只有团结起来才可以抵制和平衡一个扩张主义的中国”。一些西方学者把矛头指向柬埔寨，称其反对东盟支持仲裁裁决导致了东盟的分裂。美国伍德罗·威尔逊国际学者中心的贝恩德·谢佛（Bernd Schaefer）认为，让柬埔寨这样一个不是南海声索方而且是东盟成员国中唯一一个尚未批准《公约》的国家在这一争议中承担如此重要的角色是“有违常理”的。
美国上述学者的观点充满了傲慢，其逻辑是强盗式的：似乎一个国家只有支持仲裁裁决，才是作出了正确选择；似乎东盟只有站在与中国对抗的一面，美国才能认可东盟是团结一致的；似乎中国只有甘愿让东盟批判自己，中国才不算是在分裂东盟；似乎别的国家不批准《公约》就没资格对有关问题发表看法，而同样是没批准《公约》的美国则可以为所欲为；似乎中国奉行睦邻友好的周边政策倒成了扩张主义者，而美国在世界上到处找敌人、到处采取军事行动倒是个和平主义者。这是西方文明优越论的典型表现，也是美国人根深蒂固的超级大国霸权观念的集中反映。这甚至引起西方自身一些舆论的疑问。美联社记者7月26日从万象发出的一篇报道指出，“一个很有趣的现象是，在美日澳就仲裁裁决发表强硬声明的同时，和解的情绪充斥在万象中国与东盟国家的外长会上，那些与中国存在领土争议的国家对指责中国反而没有太多热情。”
耶鲁大学教授保罗·戈维尔茨（Paul Gevirtz）的分析颇能解读美国政府的矛盾心态。戈维尔茨指出，法律无法解决南海争端。由于缺乏国际警察、制裁体系和征收罚金等手段，仲裁不具有强制执行力，这凸显国际法在实践中的局限性及推进谈判的迫切性。美应鼓励菲凭借手中的法律成果与中国开展直接谈判，寻求和平解决。双方不应设置先决条件。中方不应坚持菲放弃仲裁结果，菲也不要坚持中方接受裁决。谈判可在搁置争议的情况下，从缓解紧张局势开始寻求利益置换，签署南海行为准则是当务之急。戈维尔茨的分析将会进一步得到美国政府决策的验证。
东亚战略态势呈现出来的复杂局面是前所未有的。美国仍然是超级大国，在东亚地区的政治、军事及经济格局中具有重要影响力。中国成为世界第二大经济体，是东盟所有国家的最大贸易伙伴和重要投资来源。日本、澳大利亚等国对中国正在上升成为东亚最重要的政治和经济大国深感不安，尤其是日本对自身影响力的下降越来越焦虑。东盟内也有一些国家对中国的崛起感到担忧，希望借助美国制衡中国，但它们又看到中国在政治和经济等方面对本地区的引领作用，谋求加强与中国的务实合作。东盟国家明白，仲裁裁决之后现实没有任何改变，有关分歧最终仍必须通过外交手段和平协商解决。美国官员也清楚，仲裁裁决不会产生实际效果，走得太远可能给中美关系造成更大的损害，但同时又幻想可以利用裁决继续挑起东盟国家对中国的不满，借此给中国的周边稳定制造麻烦。由此，我们看到美国官员的言行不时出现自相矛盾的情形。
裁决结果出来后，中方并未做出激烈反应，比如象西方媒体大量猜测并炒作的“在南海上空划设防空识别区，夺取其他南沙岛礁的控制权，退出《公约》”等。新加坡《海峡时报》说，这是因为中方认为仲裁裁决不过是“一张废纸”，从另一个角度看，中方所展示的克制“体现了中国的自信”。这个评论不禁让笔者想起了7月26日东亚峰会外长会后目睹的有趣一幕。针对美日澳三方于25日深夜发表的涉南海仲裁案三方声明，王毅外长在东亚峰会上进行了严辞批判。会议结束后，美国国务卿克里立即走到王毅外长跟前说，美日澳昨晚发表的三方声明最后一刻才到他手里，他没有仔细看内容就签发了，他对由此给中方带来的困惑感到抱歉。由于澳大利亚外长与王毅外长座位相邻，当克里对王毅外长说上述一番话时，澳大利亚官员也在现场。据说，美日澳三方声明是日本出的主意。
南海仲裁案是试金石，检验的是域外国家是真心维护地区和平还是要搅乱南海局势。对于本地区大多数国家而言，它们关注的是如何维护本地区的和平、稳定和发展。一些域外国家对临时仲裁庭作出的所谓裁决兴奋不已，干扰了本地区的正常秩序，损害了本地区国家的整体利益。这种状况正在引起越来越多国家的担忧、反感和抵制。环顾世界，很多地区形势动荡不定。东亚地区是本地区国家的共同家园，多年的稳定与发展来之不易。地区乱了，域外势力可以抽身而退，但本地区国家无路可退，而且还要面对和解决各种后遗症。正如王毅外长所说，无谓的政治操弄与炒作，必须尽快退烧降温，还南海以安宁，还地区以稳定。
该文刊于《边界与海洋研究》2016年第3期，本文为原文节选。
作者简介：徐步，中国驻东盟使团团长、特命全权大使。