日本作为一个资源极度匮乏、国家生存与发展严重依赖海外市场的国家，海上通道安全无疑对其具有极为重要的战略意义。其中，马六甲海峡更是被日本视为“海上生命线”，其航行安全问题一直被日本国内高度关注。1999年以后，日本开始采取各种途径，多渠道、多层次地介入马六甲海峡海盗治理事务，并力图成为主导力量。值得我国关注与警惕的是，日本以打击海盗为名扩大其在海外军事存在的潜在战略意图。
日本介入马六甲海峡海盗治理事务的背景
1. 马六甲海盗问题的历史变迁与日本船舶受害情况
作为全球最为繁忙的海上通道之一，马六甲海峡面临着不少严重问题。除了航行条件欠佳，该海峡存在已久的海盗问题更是长期困扰着国际社会。早在中国明代初期，马六甲地区已开始有海盗频繁出现的记录。进入19世纪以后，该地区逐渐成为了全球海盗事件高发区。冷战时期，该海峡海盗问题受到了很大抑制。冷战结束后，国际政治经济格局出现巨变，这也给海盗犯罪创造了一个“有利”的国际环境。社会局势的动荡、经济的长期低迷与就业机会的不断减少导致很多海峡沿岸贫民迫于生计不得不加入到海盗队伍中去。
伴随着马六甲海盗性质的蜕变，世界各国商船，特别是油轮、散装船受害情况日益严重。日本商船由于所载货物总价大、机械化程度较高、在船人员较少等特点，成为海盗犯罪最大的受害国之一。以最严重的2010、2011两年为例，2010年日本大型商船共遭受海盗案件15件，其中东南亚海域9件，绝大部分都发生在马六甲海峡；而2011年日本商船遭受海盗袭击案件总数虽然下降为11件，但东南亚海域仍然有9件，马六甲海峡同样是日本船舶被袭的高发区域。除了被袭数量较多，日本巨轮被海盗劫持的货物损失往往较大，数次引起了日本乃至国际社会的高度关注。较有代表性的有1998年的腾聿号、1999年的阿隆德拉·彩虹号以及2005年的韦驮天号等被劫事件。这些船舶被劫货物多为铝锭、棕榈油等大宗高价货物，经济损失极大，且许多船员至今仍处于失踪状态。
2. 以海盗治理为跳板实现本国的战略目标
应该说，日本介入马六甲海盗治理事务固然与日本海上通道安全受到严重威胁有关，更是其国家战略所决定的。进入20世纪80年代中后期以后，日本中曾根内阁提出“战后政治总决算”，表明日本对于彻底摆脱战后体制束缚，成为政治大国、军事大国有着迫切愿望。而1992年通过《协助联合国维持和平活动法案》（简称PKO法案）、1997年日美修订防卫合作指针、1999年制定《周边事态法》等一系列政治动作更可以看出，日本希望摆脱战后体制的束缚，成为一个“正常国家”的急切心态。然而，尽管日本在传统安全领域进行了多次努力与尝试，但因战后长期受和平宪法束缚，自卫队难以真正“出海”。
2000年以后，海盗这种敏感度较低、对自卫队的限制相对较少的非传统安全问题，给了日本争取更大军事活动空间、扩大本国在亚太乃至世界海上安全事务中影响力的机会。因此，日本对介入海峡的海盗治理事务给予了高度重视，并尝试以此为跳板，不断为自卫队松绑，为实现本国政治、军事大国的最终战略目标服务。
日本对马六甲海盗问题的介入进程
1. 马六甲海盗治理的域内合作与缺失
应当说，海峡沿岸三国，特别是印尼与马来西亚由于难以承担打击海盗所需的高昂成本，2004年之前对治理海盗的积极性一直不高。自2004年起，海峡沿岸三国间开始了协作巡航，各国开始增加巡航船舰数量，在各自领海巡航并互设热线，随时进行情报共享。2005年9月，海峡三国邀请空军实力更强的泰国一起发起代号为“空中之眼”（Eyes in the Sky）的联合空中巡逻工作。马六甲海峡三国的协作巡航以及与泰国的空中联合巡逻在一定程度上遏制了海峡的海盗犯罪，但仍然有其局限性。
2. 日本对马六甲海盗问题的介入进程
日本对马六甲海盗问题的介入，基本上是与海峡沿岸各国域内合作平行进行的，也开启了该问题国际多边治理的进程，一定程度上弥补了马六甲海峡各国合作的缺失。1999年日本大型货轮阿隆德拉·彩虹号被劫事件让日本举国震惊，成为日本着力介入马六甲海峡海盗治理的一个关键触媒。同年11月，时任日本首相小渊惠三在日本、东盟“10+1”首脑会议上，将马六甲海峡的海盗问题作为一个重点议题提出并强调了其严重性，呼吁亚洲各国召开专门会议研究打击海盗方案。这也是日本官方正式介入马六甲海盗治理的标志。其后，针对《东京宣言》精神，各国又签订了《2000年亚洲反海盗挑战》、《东京示范行动计划》等附属文件，用以实施打击海盗的具体行动方案。
2001年，日本首相小泉纯一郎为了进一步推进区域反海盗合作，提出应构建专门针对海盗问题的多边安全机制。经过各国政府多次磋商，在日本主导下，2004年11月亚洲16国在东京缔结了《亚洲打击海盗及武装劫船地区合作协定》（The Regional Co-operation Agreement on Combating Piracy and Armed Robberyagainst Ships in Asia，ReCAAP），并构建了附属核心机构信息共享中心（The ReCAAP Information Sharing Centre，ISC）。随着美国2014年9月的加入，现在ReCAAP共拥有20个成员国，其中包括14个亚洲国家和6个域外国家。ReCAAP-ISC大致设立了以下三大目标：构建共同信息平台；强化成员国能力建设；强化与国际航运业界、相关国际组织的合作。除了主导ReCAAP及ISC的构建进程，在其运营架构中，日本凭借人事、资金、技术上的优势同样占据了主导作用。
日本介入马六甲海盗治理的主要模式
1. 以现有多边机制为基础构建马六甲海盗治理国际机制
日本小渊、小泉内阁除借助日本、东盟“10+1”双边框架与对方国家积极沟通、进行政策宣示外，还多次在东京召开亚洲打击海盗国际会议，大力开展会议外交，积极与域内各国特别是海峡三国开展对话，善于利用会议之机，发现各国利益关注点，从海峡三国内部打开缺口。巧妙利用海峡三国间的微妙关系，重点与新加坡磋商，并与新在构筑马六甲国际多边治理机制上形成了事实上的“同盟关系”。
2.不断调整介入海峡事务的方式，以功能性合作为主体
在军事领域的合作诉求受挫后，日本政府开始通过其他渠道频频试探东盟各国。从介入路径来看，不再追求传统安全领域的合作，如共同军事演习、巡航等，开始以多边外交为途径寻求机会；从与海峡各国合作方式来看，开始以技术、管理、资金等较温和、不刺激沿岸国家戒备心理的功能性援助着手。2000年以来，日本对海峡沿岸国家及海峡周边各国投入了大量功能性援助项目。
3. 政府与智库（机构）的多层次介入
日本在介入马六甲海盗治理上还有着鲜明的多层次特点，即形成了政府-官方与半官方智库-民间智库（机构）三大层次共同介入的模式。
4. 介入政策具有战略外溢特征，分阶段实施
首先，日本打击海盗的地理范围由马六甲海峡等东南亚海域向索马里沿岸、亚丁湾等西印度洋海域扩展，活动范围由单一的太平洋变为横跨印、太两大洋；其次，日本介入海盗的行动主体由海岸警备队向海上自卫队转变，这也标志着日本打击海盗的主力由民用武装力量蜕变为海上军事力量，行动能力与武装水平得以大幅提升；第三，日本打击海盗的法律依据由《海上保安厅法》、《自卫队法》转变为依据《海盗对应法》，为日本“借船出海”奠定了法律基础。通过以上三个战略阶段的积累，日本以打击海盗为跳板进行战略扩张的时机也日趋成熟。
结语
纵观日本介入马六甲海峡海盗治理事务的进程及模式特点，可发现日本经历数次政策调适，具有重视现有合作机制、功能性合作主导、官民多层次介入、战略外溢性较强等多重特点。表面来看，介入马六甲海峡的海盗治理是日本维护本国海上战略通道、确保经济安全的一个重要举措。但深层次上，日本政府在主导海峡地区海盗治理的基础上，希望以在海盗治理中获得的国际声誉、实际成果作为实现本国两大战略目标的重要铺垫。
这两大战略目标为：其一，日本以进一步加大在海盗治理中的“国际贡献”为口号，修改、构建相关法律，意图让本国自卫队“借船出海”，将军事触角延伸至西印度洋与东非地区。其二，马六甲海盗治理事务也已成为当前日本多维度介入南海的重要抓手。通过与马六甲海峡乃至南海周边国家进行海盗治理等非传统安全领域的合作，日本正在着力加强与东盟各国军事领域的交流，力图将本国军事力量直接并长期渗透至南海地区。
可以说，介入海盗治理已成为日本谋求政治、军事大国地位的一个绝佳路径，是日本为实现国家战略目标在印太两大洋交汇处打入的一个楔子。因此，日本对海盗事务的介入与日本国家战略可谓表与里的关系，前者只是后者庞大系谱中的一个分支，根本上仍是为后者服务的。
原文刊载于《太平洋学报》2017年第6期 本文为原文节选内容
作者：王竞超 武汉大学中国边界与海洋研究院讲师 国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究人员