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【卢嘉琦】进一步制定《南海行为准则》的机遇、挑战与影响

发布时间:2017年08月13日作者:资料来源:浏览次数:1885

根据2002年中国和东盟十国签订了《南海各方行为宣言》(以下简称“宣言”)第10条,各方应积极就“南海行为准则”(以下简称“准则”)的推进和落实进行磋商。十多年来,得益于“宣言”及后续落实工作,南海地区保持了长时间的总体和平环境。虽然近几年在“重返亚太”的背景下,美国和其他域外国家企图干涉南海事务,曾造成过一些紧张局势,但中国与东盟十国围绕“准则”的磋商工作始终进行着。2017年8月5日,“准则”框架的通过成为推进制定“准则”协商的重要成果。外界分析认为,这一成果也许会转化为多年来在解决南海争议方面取得的首个重大进展,为进一步制定“准则”打下了坚实的基础。


一、进一步制定《南海行为准则》的机遇

2017年8月5日,在马尼拉召开的第50届东盟外长会上,中国和东盟正式通过了“准则”框架,这一框架是推进制定正式“准则”的重要概要性文件,为未来“准则”的实质性磋商奠定了良好的基础。同时,中方还就推进“准则”磋商提出了“三步走”设想。即:第一步,11国外长共同确认“准则”框架,并宣布在完成必要准备工作后,于年内适时启动下一步实质磋商;第二步,在8月底落实《南海各方行为宣言》联合工作组会上探讨“准则”磋商的思路、原则和推进计划;第三步,准备工作基本完成后,在没有外界重大干扰和南海形势基本稳定前提下,由中国和东盟国家领导人在11月中国-东盟领导人会议上正式宣布启动“准则”下一步案文磋商。


除了过去十余年交流工作打下的良好基础之外,目前取得的突破性进展与未来进一步制定“准则”,还得益于两方面的机遇。


机遇一:一方面,把南海建设为和平之海、友谊之海、合作之海符合中国和东盟的共同利益。南海事关中国的主权权益、经济发展与国家安全。对于东南亚各国来说,促进南海的和平与安全,避免各国发生冲突,有利于东盟发展经济贸易、减少域外国家的干涉、进行独立自主的对外交往。近年来,随着国力发展,中国在南海地区影响力逐渐增强,与东盟国家间的经贸人文往来日益密切,共同维护南海地区的和平稳定已经成为双方共识。虽然中国与东盟个别国家在南海领土主权和海洋划界方面仍然存在争端,但双方的共同利益远大于分歧,进一步制定“准则”符合双方的现实需要。


机遇二:域外大国影响力减弱,为进行下一步磋商、落实“准则”提供了较为宽松的环境。长期以来,美国及其盟友日本、印度和澳大利亚作为域外国家,出于遏制中国的“亚太再平衡”战略,大肆炒作“中国威胁论”,热衷于插手南海事务,以显示其存在。不仅打着维护“航行自由”的旗号,并以联合军演、联合巡航等形式,拉拢一些东盟国家在中美之间“选边站”,费心培植利益代言人,试图阻碍了中国与东盟的正常对话。菲律宾单方面提起的南海仲裁案即典型例子之一。特朗普上台之后,新的南海政策尚不明朗,中东地区和朝鲜半岛的情势恶化使美国暂时放松了对南海地区的干涉,杜特尔特就任总统后菲律宾也拒绝再为美国“唱戏”。所以,中国与东盟的对话的域外因素影响减弱,双方沟通更为顺畅。


二、进一步制定《南海行为准则》的挑战    

     虽然,“准则”框架通过是一个重大进展,但是,进一步落实“准则”仍面临着许多困难与挑战。


挑战一:首先是东盟内部面临的分歧。东盟虽然有十个成员,但只有越南、菲律宾等五个国家是南海地区的权利声索国,声索国与其他非声索国在南海地区的利益诉求不同,对待南海问题的态度也不尽相同。例如2016年南海仲裁案期间,柬埔寨首相洪森就曾公开质疑菲律宾,并支持中国的南海立场。虽然根据框架文件显示,最终的南海行为准则协议将不会被用来解决领土或海上边界争端,但南海问题仍然影响着中国与某些东盟国家的关系,东盟国家在南海问题上对待中国的态度也不尽相同。例如在8月4日晚的马尼拉东盟外长非正式会晤中,越南外长曾积极游说敦促东盟对中国在南海的扩张行为展示更强硬立场,并要求会后公报加入强硬措辞表达对中国在南海填海建岛等工程的不安。但对于越南的呼吁,包括菲律宾和柬埔寨在内的其他东盟成员并未响应。另外,东盟作为一个区域合作组织,在很多问题上对成员的约束力并不强,例如泰国与柬埔寨爆发边界冲突时,东盟发挥的作用就非常有限。因此,东盟如何协调各成员的利益,弥合各国分歧,是进一步落实“准则”面临的重要挑战之一。


挑战二:其次,从目前的框架文件来看,中国与东盟就“准则”的内容和性质还存在一定分歧。一方面,在“准则”是否具有法律约束力的问题上,菲律宾与越南认为应具法律约束力,希望通过建立南海地区国家间的信任措施和危机管控机制,制定有约朿力的共同准则来进一步限制中国的行为,企图限制中国在南海维权活动。中国外长王毅则称,“准则”是否具有约束力,将视东盟10国与中国的讨论而定。因此在这项议题上,中国和各国还将经历一个长期的协商过程。另一方面,就“准则”的签署方式而言,是中国与东盟签署,还是中国和东盟国家分别签署?除此之外,“准则”所涵盖的海域将包括哪些,是否覆盖整个南海地区,对争议海域如何处理?这些都是摆在面前的“硬骨头”。


挑战三:虽然目前域外国家影响力减弱,但绝不会停止干涉南海问题。日本声称东南亚航道是本国的“海上生命线”;美国的一贯立场是,美并非南海声索方,但在捍卫航行自由和商业自由等方面存在利益,白宫甚至也曾就南海的“核心利益”发声;澳大利亚出于安全上对其北方亚洲国家的怀疑和在东南亚的经济利益,逐渐站到南海问题台前;此外,印度等国家也有自身的考量。中国和东盟推进框架文件谈判,进一步推动“准则”的磋商落实,是双方朝着独立自主地和平解决本地区事务、排除域外干扰的方向不断前进。美国及其盟友不会甘心就此罢休,放弃对南海的干涉搅局。无论是探讨“海洋联防”、就南海问题等海洋安全领域的合作议题进行磋商,或者是表明支持仲裁结果,三国联合发声,都已成为近年的突出势态。事实上,东盟系列外长会议期间,美国海军第七舰队声称有士兵在南海“失踪”,搜救活动于4日停止。就在8月7日上午,美、日、澳三国再次发表联合声明,就中国在南海和东海的海洋活动表示“强烈反对单方面行动”。这些行动背后的意味不言而喻。


三、制定并落实《南海行为准则》的影响

从中国与东盟关系来看:制定并落实“准则”,使中国与东盟国家在处理南海问题上“有规矩”;共同营造和平稳定的南海环境,使东盟国家在与中国进一步交往中“消顾虑”。

框架文件的确认表明中国与东盟的沟通、合作正朝积极的方向发展。从目前的情况来看,中国逐步改变只与当事国在双边框架内谈判解决南海争端的态度,积极与东盟这一整体就维持南海和平、稳定南海局势进行合作。“准则”磋商“三步走”的设想得到东盟各国热烈响应和支持,展现了中国和东盟国家通过对话协商妥善处理分歧、维护南海和平稳定的共同愿望和坚定信念。


中国和东盟的合作空间广阔,南海问题只是双方的一个议题之一。从长远来看,“准则”将成为共同认可的地区规则,为各方在南海的行为和海事合作提供指导,避免出现冲突。政治上,中国和平解决南海问题的决心和行动展现了负责任的大国形象,有助于减少东南亚国家的不安,增强相互信任,为双方合作扫除障碍;经济上,南海的和平与稳定有利于双方在“一带一路”倡议下展开多方位、高层次的贸易合作;文化交流上,南海问题的解决能够减少各国人民因南海争端而起的极端民族主义和排外情绪,促进各国的文化、旅游交流。


进一步推进“准则“制定,是中国与东盟的关系提质升级的重要机遇,将改变东盟国家经济上紧跟中国、政治上追随美国的情况,构建更为紧密的中国-东盟命运共同体。


从中美关系来看:制定并落实“准则”,维护南海地区的和平稳定,符合中美两国的共同利益,但美国不会就此轻易放弃对南海地区的影响。

特朗普政府秉持“美国优先”原则,以美国利益得失为上,不会以牺牲国家利益为代价在南海为任何争议方火中取栗。美国不认为其在南海利益需要通过击败中国才能获得,南海稳定符合美国发展经贸合作、保证货物运输安全的需要。2017年2月,美国国防部长马蒂斯在访问东京时曾表示,“要用外交的方式解决南海问题,不需要动用武力”。所以美国同样表示支持南海周边国家共同签署一个有约束力的文件,来保障和平与稳定。


但是中美的分歧在于,未来谁来充当南海规则制定的主导者。中国的立场是南海事务应由中国与东盟自主制定规则,排除域外国家的干扰,这无疑会使美国失去干涉南海问题的“抓手”。虽然目前美国在南海问题上投入不够,但并不代表美国放弃施加影响,近日美国新任国务卿蒂勒森出访东南亚,可能意在凸显美国的影响力。


未来美国可能采取多种措施与中国在南海问题上进行博弈:首先,美国将进一步加强与东南亚国家间的经济联系,尤其是其退出TPP后对一些东盟国家造成的恶劣影响,美国必将采取措施,试图改善在与东盟经贸往来上面对中国的劣势,增强对东盟国家的影响力。其次,美国依旧会打着维护“航行自由”的旗号,在南海地区显示军事存在。按照目前新计划,美国将航行自由行动决策权力下放、决策程序减少和决策过程缩短,且基本由军方主导,因此可以断定未来美军在南海的“航行自由”行动将更加频繁、更加机动,挑衅的目的性和政治性更强。第三,美国将继续联合日澳印等国,并拉拢个别东盟国家,在南海地区继续展开联合军演、联合巡航,并支持其中一些国家建设军事防御力量。


中美两国博弈加剧,但并不会真正走向战争,南海问题只是美国战略利用的工具,美国希望在维护自身的南海利益的同时,达到通过保持南海的军事掌控能力以及实现控制的合法性来实现主导地区秩序走向的目的。中美双方在军事问题上都会保持最大限度的克制。因此,未来中国应进一步加强南海方向的力量部署,增加美国及其他域外国家在南海采取针对中国行动的成本代价。同时从政治、外交、舆论和海上行动等领域进行统筹协调应对。建立与有关争端国之间的双边磋商机制,管控分歧、推进海上合作或共同开发,避免个别国家可能采取的单边冒险行动。加速推动“准则”的制定和落实,积极掌握解决南海问题的主导权。


作者:武汉大学边界与海洋学院研究生  卢嘉琦