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【卢嘉琦】中菲共同开发南海:时下机遇正好,前途仍多挑战

发布时间:2017年08月31日作者:资料来源:浏览次数:2505

“搁置争议,共同开发”是中国领导人早在三十余年前就提出的方案,是缓和争议地区紧张局势、惠及双方的友善行为。该方案在南海地区的最初实践,就始于中菲两国之间。菲律宾外长在8月16日的记者会上证实,菲总统杜特尔特已批准菲律宾在南海与中国进行联合勘探。这标志着中菲关系在历经多年龃龉后,终于在共同开发南海问题上迈出了重要一步。


一、中菲共同开发南海历史回溯

“搁置争议,共同开发”,最早是由前国家领导人邓小平于1979年日本使者访华期间, 谈及解决中日东海及钓鱼岛问题所提出的构想。同年六月,经外交部公开发表声明,正式成为了中国解决同周边邻国间领土和海洋权益争端的立场。其基本内涵是,以“主权在我”为前提,对于存在领土争议的地区,暂时搁置争议,并进行资源共同开发,通过合作增进相互了解,为最终解决主权归属创造条件。


“搁置争议,共同开发”在南海问题上首次提出,就是在中菲两国之间。1986年6月,邓小平在会见来访的菲副总统萨尔瓦多·劳雷尔时指出,“南沙群岛属于中国”,针对中菲之间的分歧,“可以先搁置一下,先放一放。”1988年4月,邓小平会见菲总统科拉松·阿基诺时重申“对南沙群岛问题,中国最有发言权。南沙历史上就是中国领土,很长时间国际上对此无异议”,以及“从两国友好关系出发,这个问题可先搁置一下,采取共同开发的办法”。


然而在实际情况下,由于南海丰富自然资源的吸引,以及美国在背后的支持,菲方凭借地缘优势,不断加紧对南海岛礁的侵占以及油气资源勘探工作,九十年代曾多次在南海地区制造摩擦,并未展现出足够诚意。直到阿罗约总统执政前期,中菲关系才开启短暂的“蜜月期”,2005年3月14日,中国、菲律宾和越南的三家石油公司在马尼拉签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》,该协议一度被视为南海“搁置争议,共同开发”的重要成果。但好景不长,该协议于2008年仅完一阶段工作后就遭到废止。


奥巴马上台后,提出了遏制中国的“重返东亚”和“亚太再平衡”等战略,中美在南海问题上的矛盾升级。时任菲总统的阿基诺三世,不断强化美菲同盟关系,甘做美国介入南海事务的“马前卒”,在南海地区兴风作浪,加剧地区紧张局势。在阿基诺执政期间,曾发生菲律宾海巡军警枪杀中国台湾渔民事件,并单方面提起南海仲裁案,使中菲关系降至冰点,中菲共同开发南海更是无从谈起。


三十余年来,中方在与菲律宾共同开发南海的问题上,一直保持积极的态度,面对菲方在南海地区的挑衅行为,中方始终坚持以和平的方式解决,为维护南海地区和平稳定做出了重大贡献。但由于菲方对待南海问题的错误举动,以及美国等域外国家从中干涉挑拨,中菲关于“搁置争议,共同开发”的美好构想始终流于表面,并未收获实质性进展。从中菲两国角度来说,菲律宾一贯不合作的态度,是造成这一结果的直接原因。


二、杜特尔特政府政策转向原因分析

阿基诺政府破坏南海和平稳定的行为,不仅使菲律宾承受了来自中国方面的巨大压力,还遭到了东盟内部及世界其他地区热爱和平国家的孤立,严重损害了菲律宾的国家利益。因此,在素以务实著称的杜特尔特上台后,迅速采取措施修复与中国的关系,中菲两国共同开发南海问题由此出现转机。


从国家利益出发,是杜特尔特政府政策转向的根本原因。最直接的利益考量是菲律宾对油气资源的需求,菲律宾是石油进口大国,国内产量并不能满足经济发展需求。另据资料显示,菲律宾重要的油气资源产地马兰帕亚(Malampaya )油气田,将会在十年左右面临枯竭,而该油气田正供应着吕宋岛每年1/3的需要。因此,菲律宾非常希望同中国在南海进行油气资源合作开发。而从长远的利益来看,在南海问题上与中国搞好关系,能获取中国资金支持,并扩大两国经贸往来,这符合菲律宾长期发展需要。例如目前,中国在菲律宾投资了如棉兰老岛铁路、奇科河大坝等多个基础设施建设项目,为菲律宾经济长期稳定发展注入活力。


中美两国在南海地区影响力的变化,是杜特尔特政府政策转向的直接原因。中国在南海地区和东南亚的影响力不断增强,美国的影响力相对减弱,已是目前公认的事实。一方面是中国一带一路倡议给东南亚所带来的发展和机遇,另一方面则是特朗普上台后政策转向与退出TPP给其东南亚盟友所带来的迷茫和失望。这使杜特尔特认识到,继续充当美国搅局南海的“抓手”不会获得好处,而与中国合作共赢,共建“和平、友谊、合作”南海,才是菲律宾正确的发展之道。


中国与东盟关系取得突破进展,为杜特尔特政府政策转向创造环境。近日在第50届东盟外长会上,中国和东盟正式通过了《南海行为准则》框架,中国与东盟国家关系发展再上新的台阶。维护南海地区的和平稳定、加强与中国合作成为了东盟成员的基本共识,南海地区迎来了来之不易的良好局面。菲律宾作为目前东盟的轮值主席国,正好能够借此机会,突破一些阻力,与中国在南海共同开发问题上有所突破。


三、杜特尔特政府会面临的挑战

虽然中菲共同开发南海迈出了重要一步,但结合历史经验与现实情况来看,注定不会一帆风顺,杜特尔特政府仍会面临国际国内的诸多挑战。

首先是来自于国际方面的挑战:

一是美国的压力。目前中菲关系进展迅速,得益于特朗普政府上台后其南海政策的模糊以及美菲关系的疏远,然而就这两点来说,未来不会如目前般乐观。一方面来说,美国的南海政策目前只是暂时缺位,近来美军动作频出,表明了特朗普政府绝不会就此放手,未来中美就南海的博弈将不断升级,届时菲律宾将如何自处?而另一方面,美菲同盟虽然疏远,但仍坚固。菲律宾的安全保障建设与美国的武器、培训、后援支持等密不可分,美国在菲律宾仍保留着军事存在,美国还是菲律宾重要的贸易伙伴和投资来源。因此杜特尔特政府绝不可能完全摆脱美国干预,放手与中国合作开发南海。


二是来自东盟内部其他成员的压力。东盟作为一个较为松散的国际组织,其成员内部存在诸多利益分歧,尤其是针对中国和南海问题,南海权利声索国与非声索国、权利声索国之间都存在矛盾。在最近东盟外长会议就《南海行为准则》框架的讨论过程中,就曾出现不一致的声音。菲律宾作为东盟轮值主席国,率先开展与中国共同开发南海,必然引起其他成员的关注,如何顶住压力进行共同开发、如何在共同开发问题上成为其他成员的的表率、如何取得共同开发实质性进展、如何探索成功的共同开发经验等等,都是杜特尔特所要承受的压力。


其次是来自国内的挑战。杜特尔特政府会面临来自军方、其他党派、国内立法与民间舆情这四方面挑战:

从军方角度来说,如前文所提,美国把控着菲律宾的军事建设,所以军方内部存在着大量的亲美派。而目前菲律宾国内并不稳定,面临着毒贩、恐怖主义、分裂势力多重威胁,再加上军方曾有发动政变的“前科”,所以杜特尔特不会过于亲近中国而得罪军方。


从其他党派来说,虽然菲律宾名义上是民主政体,但其国内诸多党派则是依靠宗族和利益结成的共同体,其中不乏与美国存在大量利益联系的亲美派,这些党派从自身利益的角度出发,在针对共同开发问题上存在分歧。如何平衡国内利益、弥合矛盾、维护政权稳定,也是杜特尔特将要面临的重要挑战。


从国内立法来说,中菲共同开发南海会受到菲律宾国内立法的掣肘。目前菲律宾实行的《1987年宪法》对于菲律宾专属经济区内的共同开发有着严格的约束,涉及开发区选址、利益分配、开发规模等诸多具体事项。7月26日,菲律宾高院的安东尼奥·卡皮奥法官就曾表态,“杜特尔特总统不能为了和北京提升关系,而让渡菲专属经济区的任何部分”。由此可见,如果杜特尔特在实际操作中稍有不慎,就会违反法律,招致政治危机。


从民间舆情来说,目前菲律宾国内的舆情仍对中国存在很强烈的不信任感,菲国民天然对美国存在好感。再加上多年来中国威胁论的渲染与南海问题上民族情绪的挑动,菲律宾民间对中菲合作与一带一路仍存在质疑,所以未来杜特尔特政府在与中国的合作中,很大程度上会受到民意的影响。


四、中国所应保持的态度

维护南海地区的和平与稳定、将强互信与合作,符合中菲两国的共同利益,中方也乐于得见中菲两国在共同开发南海的问题上取得突破性进展。但中国还是要对中菲共同开发南海的前景保持清醒审慎的态度。一方面既要把握当前南海形势来之不易的良好局面,深化中菲海上务实合作,使中菲合作开发南海能够取得实质性突破。


另一方面则要时刻关注菲律宾国内外动向。鉴于国内外存在诸多挑战,杜特尔特政府能否顶住压力,保持目前势头,现在来说还是一个未知数。菲方在中菲合作过程中,也曾出现过迫于国内压力而政策转向的历史。例如阿罗约执政时期,就迫于国内外压力,终止中菲越合作协定,并不顾中方的反对,强行通过了《领海基线法》,将中国部分南沙岛礁纳入其领土之内,严重破坏了两国曾经的友好关系。因此我国也要做好杜特尔特在重压之下政策反复的心理准备。


总之,中菲共同开发南海取得良好开端固然可喜,但真正实现“搁置争议,共同开发”仍然任重道远。


(作者:武汉大学边界与海洋研究院硕士研究生  卢嘉琦)

 

 

参考资料:

【1】冯雷:《中菲共同开发南海再进一步,三十多年来破局关键何在》,澎湃新闻,2017年8月25日访问

http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1744652

【2】中国外交部网站:2017年8月16日外交部发言人华春莹主持例行记者会,2017年8月25日访问

http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1485207.shtml

【3】中华人民共和国驻驻菲律宾大使馆经济商务参赞处网站,2017年8月25日访问 http://ph.mofcom.gov.cn/

【4】Prashanth Parameswaran, “The Danger of China-Philippines South China Sea Joint Development.” The Diplomat. 2017年8月25日访问

http://thediplomat.com/2017/07/the-danger-of-china-philippines-south-china-sea-joint-development/