一、中美审计监管合作协议签署的动因

2020年12月2日，美国《外国公司问责法》由特朗普总统签署生效，其直接引爆了关于“中概股或将面临集体退市”的讨论。2022年3月8日以来，美国证监会（SEC）依据《外国公司问责法》，先后将约150家不符合PCAOB审计监管要求的中概股公司纳入“确定识别名单”，相关公司便由此面临自美退市的直接风险。同时，这也意味着美国对于中概股的监管开始从制度建设阶段正式走向执行阶段，市场担忧情绪随即被引发，中概股股价持续走低。截至2022年8月26日，2022年仅有13家中概股企业赴美上市，同比减少了57%。本次审计监管合作协议的签署旨在向市场表明，中美两国将积极携手解决审计监管问题，中概股自美集体退市的风险也将由此出现转机。

一方面，《外国公司问责法》规定的审计监管政策与中国强制性法律法规冲突，使得中国在美上市企业面临集体退市的风险，中美审计监管合作协议的签署在时间点上具有关键意义。《外国公司问责法》采取了类似于实质审查的信息披露监管模式，要求外国公司全面披露与美国投资者利益相关的财务信息，以及与之投资判断并无甚关联的政治信息。如若“受管辖发行人”连续三年未履行上述披露义务，其将被禁止在美国证券交易所以及受SEC管辖的任何场所从事场外交易。然而对于中国而言，其奉行“不干涉内政原则”，这在跨境审计监管上便体现为“完全信任”原则，也即中国希望由会计师事务所所在的国家独立完成审计监管工作，审计报告的使用国应接受该会计师事务所做出的审计报告。在具体规则的设计上，中国亦贯彻了上述原则。例如，2009年《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》申明，在境外发行证券与上市过程中，提供相关证券服务的证券公司、证券服务机构在境内形成的工作底稿等应当存放在境内；2019年新修正的《中华人民共和国证券法》第177条又再次重申了这一点。可见，在中国法的视域下，PCAOB并无权对在美上市中国企业的审计底稿进行检查。加之中国内地以及中国香港特别行政区也并未就审计监管合作与美国达成任何合作协议，允许PCAOB对其管辖区域内的中概股上市企业行使上述权利。种种因素导致这些企业难以满足PCAOB的检查条件，大量中概股企业便面临2024年在美集体退市的风险。中美审计监管合作协议便是在这一紧要关头推出，旨在填补中美两国在审计监管合作方面的制度空缺、扭转大量中概股企业在美被动退市的局面。

另一方面，随着中国资本市场双向开放的深化，企业跨境上市和会计师事务所跨境展业日益频繁，中美审计监管合作协议的签署实质上是顺应了金融市场发展的趋势，符合国际通行做法与两国实质需求。近年来，中国企业接连赴美上市，不仅拓宽了自身的融资渠道，也为美国金融市场注入了新鲜活力，给美国投资者带来了投资机会。中概股逐渐成为中美经济往来中利益交融、不可分割的重要载体。Choice数据显示，在美上市的中概股企业现有280余家，总市值超1万亿美元，其中美国机构投资者持有的市值就约达2000亿美元。中美金融合作日渐深入，利益绑定也日益加深，但在审计监管合作方面，尽管中国证监会、财政部与PCAOB等美国监管机构保持沟通磋商，却一直都未能从根本上形成双方均接受的、可持续的合作安排。尽早达成审计监管合作方面的协议是中美双方的共同关切，其有利于保障中美投资者双方的共同利益，符合国际监管合作的通行做法，是两国在管控分歧、有效解决审计监管问题上迈出的重要一步。

二、中美审计监管合作协议的要点及分歧

中美审计监管合作协议依据中美两国法律法规，尊重国际通行做法，按照对等原则，就开展审计监管合作的目的、范围、形式、信息使用、特定数据保护等重要事项做出了约定。然而，从目前中美双方披露的信息来看，双方在中美审计监管合作协议的部分内容上还存在分歧。

一方面，中美在跨境审计监管合作遵循的原则上主张不一。从SEC发布的声明看，中美审计监管合作协议的签署似乎更多的是中国单方面地向美国承诺将遵循美国审计监管标准，美国单向对中概股企业实施监管，并未体现两国在跨境审计监管上的协作。而根据中国证监会披露的信息显示，跨境审计监管合作应当遵循对等原则，主张协议条款对双方具有同等约束力。具体而言，中美双方均可依据法定职责对另一方辖区内相关会计师事务所开展检查和调查，被请求方应当在法律允许范围内提供充分帮助。这种差异本质上反映了中美双方求同存异的基调。美方所称的是“完全的权限”，即可依照国内法对其管辖范围内的中概股企业实施等同于国内企业的审计监管政策。中国所称的则是“对等原则”，核心在于中国只在其国内法允许的范畴内配合美国的审计监管，本质目的在于保障自身的监管主权。

另一方面，中美在跨境审计监管的权限范围上主张不一。就美国主张而言，首先，PCAOB在选择调查和监管的发行人上具有完全的自由裁量权，包括其涉及的审计业务或潜在的违规行为，且无需与中方就所选公司进行协商。其次，PCAOB可直接对相关审计人员展开采访与问询，并记录证词。再次，PCAOB能够依照《萨班斯—奥克斯利法案》将所获信息传送给SEC。最后，PCAOB有权查阅未经修订的原始审计底稿。而从中国证监会披露的内容来看，双方应提前就检查和调查活动计划进行协商和沟通，美方须通过中方监管部门获取审计底稿等文件，在中方参与和协助下对会计师事务所相关人员开展访谈和问询，审计底稿一般并不包括国家秘密、个人隐私或企业底层数据等敏感信息，且相关底稿仍应存放于中国境内。可见，美国所持的是主动参与、主动介入、主动调查，而中国则强调合作过程中应由中国主导、中美合作。因此，两国最终会在多大程度和何种深度开展审计监管合作，仍将是后续双方商议的重点。

三、中美审计监管合作协议下中概股跨境审计监管的突破路径

不可置否，中美审计监管合作协议的确有助于缓解中概股在美退市的问题，但这并不意味着中概股企业自美被动退市的风险已完全解除。一方面，审计监管合作协议并未解决《外国公司问责法》规定的额外披露要求的问题。根据《外国公司问责法》，外国公司应当证明其并未被政府所有或者控制。因此对于国有企业而言，除了与其他中概股企业一样面临审计底稿的问题之外，其难以满足这一证明要求，国有企业在美退市仍难以避免。另一方面，中国究竟将在何种程度和范围内提供审计底稿，美国坚称的“全面的审查权限”的标准究竟为何，这些问题尚存在较大的不确定因素。在这个层面上，该合作协议的签署只是中美审计监管合作的起点，后续如何发展还有待继续观察。因此，不论是中国政府，抑或是中概股企业，都不宜对该项协议持过于乐观的态度，而应集中精力加强自身规则体系的建设。

对于中国政府而言，其应加强自身制度建设，营造更为良好的市场氛围，切忌只将重点置于PCAOB对中概股企业的信息披露监管。虽然美国的《外国公司问责法》强调信息披露是保护美国投资者利益的核心工具，但是信息披露本身具有“软弱性”。即便PCAOB能够根据中美审计监管合作协议对境外会计师事务所进行管辖，但是这种安排也不过是促使会计师事务所采取部分印象管理策略，并不足以防范在美上市的中概股企业的财务欺诈以及信息披露不足等问题。因此，若想要从根源上解决这些问题，中国政府必须要加强顶层制度设计，采取强劲的监管措施。具体而言：

一是中国应当继续完善《证券法》中关于中概股企业域外管辖的规定。尽管中国新修订的《证券法》确立了监管机构的域外管辖权力，但《证券法》目前关于跨境证券监管的法律规定仍然只停留在原则性指导层面，缺乏针对跨境执法实操的具体规定，这便可能导致在具体实施跨境审计监管之时，执法部门或会陷入不知如何适用法律规定的尴尬局面，使得“域外管辖”条款出现束之高阁的状况。

二是中国不宜完全依照企业注册地对境内外企业进行划分，而是应当将在中国境内境外开展资金筹措的广义的中国发行人一并纳入境内法律管辖，包括财务报告审计管辖的范畴。该项修改虽然看似和中美审计监管合作并无直接关联，但对于那些注册地在海外避税天堂，几乎不受任何法域的法律规制的“外洋内中”的中概股企业而言，该项修改不仅有利于打击严重的违规违法行为，还为中国对这类企业在境外资本市场上市的财务审计合规实施监管奠定了法律基础，有助于中国更为全面地应对和打击财务造假丑闻，营造更为良好的市场环境。

三是中国应不断促进跨境审计监管的合力形成与质量提升。目前，PCAOB能在SEC的指导和监督下独立实施各项审计监管权力，而中国的审计监管职能却仍不均匀地分布在财政部、证监会、注册会计师协会等机构和组织中。为了避免因中国内部审计监管权力过于分散、部分职能分配不明而造成的中美审计监管合作进程延缓，中国可以考虑建立一个专门由财政部或证监会牵头的组织，专门负责与PCAOB的协调和对接，保障跨境审计监管的效率。

对于中概股企业而言，其应继续修炼好“内功”，只有夯实自身实力，才能讲好中国故事，吸引更多融资。尽管《外国公司问责法》有意针对中国企业，但部分中概股企业的确存在虚增业务、财务造假以及关联交易等违规违法行为，对中概股企业的口碑造成了一定负面影响。正如前文所说，中美审计监管合作协议仅是中美为解决跨境审计监管问题所迈出的第一步，未来走向尚不明晰，因此，中概股企业的当务之急仍是应提高自律水平、保证自身口碑。具体而言，中概股企业应注重加强内部体系建设，完善会计审计组织架构，强化和细化法律合规部门的组织建设，打造功能更加全面、专业的法务团队，将更多精力聚焦在自身业务能力与合规体系的建设和完善上。

纽约时间2022年8月15日至26日，根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题（BBNJ）拟订一份具有法律约束力的国际文书第五届政府间会议（IGC-5）如期举行。武大边海院师生赴北京线上参会，跟踪最新谈判进展。

为提高谈判效率，IGC-5采用平行会议形式，同时设置两个会场就不同议题进行讨论。除非正式非正式会议之外，协调员们还安排代表团就特定议题组织工作小组，以在意见较多的问题上寻找中间地带。在各代表团的努力下，主席在首周一读结束后对协定案文草案进行了更新，以反映谈判所凝聚的最新共识。尽管本届会议极力敲定最终案文，有时会议一直持续至晚上，但各代表仍就部分议题无法达成一致意见或妥协。由于会议原定时限已至，纽约时间8月26日晚9点，代表们决定本届政府间会议暂停，由联合国大会确定重启时间。

会议对协定案文草案第二部分所有条款进行了讨论，在目标、MGRs相关活动、原地收集MGRs、非货币化惠益分享、获取和惠益分享机制、透明度等问题上取得一定共识，但是该部分长期以来的系统性分歧仍然存在。

首先，在定义问题上意见存在不同。来自发展中国家的代表团普遍认为协议应当面向未来，以处理包括衍生物、数字序列信息（DSI）等更广泛的问题。而欧盟等发达国家则倾向于需要和CBD保持一致等。其他定义，如“生物技术”、“原地收集”、“衍生物”已获得较为广泛的支持。

其次，对于MGRs章节的适用范围，会议已达成部分共识，但发展中国家倾向于BBNJ协定的适用范围更广，而发达国家则相反。欧盟提出协定只适用于生效后原地收集的MGRs 以及“其所产生的惠益”，以进一步缩小适用范围，得到部分发达国家的支持，而CLAM、菲律宾、印尼、印度等代表则主张协议需要多年才能生效，认为欧盟的措辞将会进一步限制未来BBNJ协定的范围和有效性。英国、美国和澳大利亚还建议增设一款，以确保军事利益得到保护。

最后，在货币惠益分享问题上，本次会议未能取得突破。会议就公平公正分享惠益的安排进行了两次讨论。前期讨论中部分发达国家表示无法接受货币化惠益分享，认为目前货币化惠益很少，讨论为时尚早，同时货币化惠益分享机制的行政负担和代价将远远超出其带来的好处。就周末更新的案文草案，多数西方发达国家仍对其中的货币惠益分享持怀疑态度，坚持认为建立全过程监管机制将使得监管成本大于所得惠益，而发展中国家则基于人类共同继承遗产原则，强调货币惠益是海洋遗传资源章节的核心，双方就此问题仍僵持不下。

会议就划区管理工具问题取得了较大进展，但是就COP职权、COP与相关法律文书和框架以及相关的全球、区域和部门机构(IFBs)的关系、临时和紧急措施等问题上，仍需凝聚共识。

首先，定义问题上，各方趋向达成共识。大部分代表认为划区管理工具是包括了海洋保护区在内的一个总括性的概念，欧盟等代表团强调海洋保护区应强调养护，而非可持续利用，但也有部分代表团认为两种目标应当兼顾。经过小组工作和进一步协商，海洋保护区的定义基本确定为“a geographically defined marine area that is designated and managed to achieve long-term biodiversity conservation objectives and may allow, where appropriate, sustainable use, provide it is consistent with the conservation objectives.”

其次，经过两轮商讨后，本节的目标已基本商定，删除了科学参照区、美学、自然或荒野价值、一致性和互补性等内容，增加了关于支持发展中缔约方能力建设、[共同]发展和转让海洋技术的措辞。

再次，关于提案、确定区域、磋商等内容，会议不存在根本分歧，讨论多着眼于结构安排和具体措辞，目前如何安排暂未达成一致意见。预防性方法、预防性原则的分歧在该部分再次出现，借鉴《里约宣言》中的相关措辞的做法未获充分支持。

另外，决策是ABMT章节的核心部分，本届会议花费大量时间讨论该条款。尽管各位代表团认识到应避免重复授权、不损害其他IFBs，但是就条款安排和措辞上，会场上仍有不同观点，始终难以达成一致。

最后，关于实施，讨论重点在于岛屿发展中国家的负担问题、协定不应拘束非缔约方等问题。各代表团对监测和审查表示总体支持，但具体措辞，如“related measures”、“application of precaution”等存在不同意见。另外，本节还引入了临时和紧急措施的规定，但是就紧急情况的类型、识别标准、启动门槛、响应措施和IFBs的作用等问题，尚有待商讨。

会议主要讨论了环境影响评价的6个主要问题：第一，关于BBNJ协定中环境影响评价的启动门槛以及标准的问题，代表团讨论了两种选择，一种是对海洋环境中任何可能引起轻微或者暂时影响的计划活动进行筛查，另一种是根据《公约》第206条的规定对可能造成重大损害或对海洋环境发生重大有害的变化的活动进行评估。

第二，对于BBNJ文书与相关IFBs下的环评过程之间的关系，代表们聚焦关于适格IFB下已开展的环评无需新环评的规定，其中一些代表竭力主张将二者进行比较，而少部分国家支持无需此类比较。另外许多国家也表达了支持缔约方大会为科学技术机构制定程序，同时与相关全球、区域、次区域和部门机构协作以规范在国家管辖范围以外进行的环境影响评价活动。

第三，对于环境影响评价的过程，各国代表团试图精简这部分的案文。这其中涉及筛选、范围界定、影响评估和评价、潜在不利影响的缓解、预防和管理。一些代表团建议所有的筛选决定都应该公开，许多代表团支持开展联合环境影响评价以及让第三方参与进来。

第四，关于环境影响评价的监测，中国、美国等绝大部分国家认为应该与《公约》规定保持一致，而欧盟、澳大利亚等国则认为不应该遵循《公约》的语言表述，倾向于按照活动批准书中规定的条件开展环境影响评价，也有国家如新西兰提出将二者合并。

第五，对于报告授权活动的环境影响，有的国家赞同应该每隔适当时间报告监测结果，有的国家则指出将报告与监测结果联系起来，可能会使条款复杂化。各国同意将报告提交给信息交换机制，但对于是否应该将报告进一步提交给科学技术机构的意见不一。

第六，在战略环境影响评价问题上，各代表团赞同继续完善战略环境影响评价，支持战略环境影响评价相关的义务，但对于战略环境影响评价应该包含什么内容，这些内容是否是强制性等问题上存在分歧。欧盟、英国等国坚定支持应该纳入战略环评，中国、美国、澳大利亚、加拿大等国同意纳入战略环评，但认为不应该将其设置成强制性义务，俄罗斯则反对纳入。

环境影响评价是BBNJ各大议题中认可度最高的议题。相较于IGC-4，各国在环境影响评价问题上已经取得了突破性进展。然而，由于环境影响评价涉及“主权让渡”等问题，因此在细节问题上存在争议。

由于各国的经济以及科技发展水平存在着差异，能力建设和海洋技术转让更多是发展中国家在谈判中重点关注的利益诉求。在该问题上，各国在不少方面已达成共识。如各国同意在案文中提及各国应通过能力建设以及海洋技术转让帮助发展中国家缔约方；审议有关合作的案文，支持通过与所有利益攸关方建立伙伴关系，让所有相关利益攸关方参与进来。

关于能力建设与海洋技术转让的模式，一些区域集团呼吁应确保发展中国家获得能力建设，并积极促进向其转让海洋技术。而其他的一些国家集团则更喜欢使用《公约》中的措辞，将“确保”表述为“促进”。绝大部分国家认为在进行海洋技术转让时应符合共同同意原则，发展中国家提出海洋技术转让应以公平和最有利的条件进行，包括减让和优惠条件。在海洋技术转让的性质方面，中国和77国集团认为应该将“尽可能”的表述删掉，欧盟、美国、日本等国则建议保留。关于是否应该建立能力建设以及海洋技术转让的委员会的问题，大部分国家表示支持，但在具体细节问题上还需要进一步讨论。

在关于以和平方式解决争端和预防争端的问题上，各国代表意见相当一致。77国集团和中国提出在该部分加上“鉴于对这个协议的解释和适用”的表述得到了各代表团的广泛认同。在争端解决程序问题上，大部分国家认为应该比照适用《公约》第十五部分关于解决争端的规定，确立强制性的、有约束力的解决争端的程序，少部分国家认为这应该是一个自愿性的过程，中国认为不能简单比照《公约》的争端解决程序，提出国家同意原则，应该将谈判协商作为解决争端和适用争端的前置程序，并强调了国家领土主权和管辖权方面的争端应明确排除适用于协定下的争端解决机制。

会议还对机构、资金、实施等问题进行了讨论，尽管取得一定进展，但其中仍然有不少问题需要澄清并弥合分歧。

由于历史、政治等原因，柬埔寨曾长期受到外侵内乱困扰，不具备进行长期性水资源开发的条件与能力。直至1993年柬埔寨进入和平建设时期，经济与民生的发展成为其首要问题，而水资源开发利用和管理是实现发展的基础。由于柬埔寨长期以来水资源开发利用与管理能力较为薄弱，当地居民一方面面临清洁水源的严重不足，承受不洁水带来的健康威胁，另一方面遭受洪涝灾害侵扰，致使社会生产发展水平受挫。不可否认，柬埔寨需要从多方面着手改善国内水资源利用与管理问题，从而实现经济与民生的良性发展。

柬埔寨洁水能力不足，“缺水问题”在柬埔寨有着看似矛盾的局面，柬埔寨拥有丰富的水资源，但柬埔寨居民常常无法得到充足的水加以利用。柬埔寨水资源开发调配能力有限，柬埔寨水资源开发与管理基础薄弱且发展相对滞后。此外，新冠疫情的爆发，影响柬埔寨涉水产业发展，柬埔寨贫困率再次上升至17.6%，柬埔寨经济发展受到波及。

“水命运共同体”是人类命运共同体理念在水议题中的具体阐述，水命运共同体因水作为发展所需的基础、生存所需的必要、资源的自然流动等独特属性，成为集达成减少贫困、绿色发展、保卫健康等目的于一体的共同体构想，是中国人类命运共同体战略的重大特色创新。水命运共同体是解决相关全球治理问题的中国思路和中国方案，为全球范围下的水污染、水浪费等问题总结出切实可行的中国智慧，由于全球地域的广泛，水命运共同体无法在全球层面具体而微，但命运共同的呼唤依然应该受到国际社会的重视。

中国有必要将命运共同体类推到水话题当中，努力构建和谐、稳定、健康的水命运共同体共识，进而减少潜在的水冲突，加强水合作。柬埔寨，是与中国拥有共同跨境河流的国家，更是和中国在共有水资源问题上有着休戚与共的命运。在中柬双边命运共同体建设中，中国对外援助是践行“命运共同体”价值理念的重要举措，在落实“命运共同体”价值观念方面发挥着促进作用。有学者认为，可以按照“发展伙伴型、利益攸关型、利益共同体型和命运共同体型” 四种升序的新型国家关系来区别援助对象，进而实现“命运共同体”的国家意志向更高层次发展。其中，柬埔寨与中国的关系就是命运共同体型 ，有着打造水命运共同体的坚实基础。

中国对柬埔寨的水援助主要通过项目援助、资金援助、技术援助、人力资源援助以及必要的紧急人道主义援助等援助手段，帮助柬方发现水源、调蓄水情、清洁水质、兴修水利、提高水能、发展水产等，以保障柬埔寨社会发展、地区和平稳定。中国对柬埔寨水援助的历史起点是1956年中国红十字会对金边水灾的无偿援助，自此拉开了中国对柬埔寨水援助的序幕，但中国对柬埔寨水援助的明显增多，则是在2010年之后。2010年中柬建立战略合作伙伴关系，意味着中柬将进行更加多元全面的合作；2013年中国提出并实施“一带一路”倡议；2016年“澜湄合作”正式落地；2019年中柬命运共同体实施。随着中柬合作的深入，我国加大了对柬埔寨的援助力度，包括水援助。

中国帮助柬埔寨增强清洁水源供应能力。早期的中国对柬埔寨水援助往往以供水援助居多，究其原因既是柬埔寨对清洁水的迫切需求，也是中国当时所能够开展的水援助能力有限。进入新时代，中国对柬埔寨水援助呈现系统性发展趋势。柬埔寨丰富的水资源是柬埔寨发展的不竭动力，帮助柬埔寨提升水资源管理与开发能力，包括人才培训、水利水电建设、水资源管理技术、水文水质信息共享等。这些援助不仅能够帮助柬埔寨减少水灾水患，还能帮助柬埔寨实现水资源合理利用，发展可持续经济。

中国在显著增长期向柬埔寨提供水援助的过程中，向柬埔寨提供了大量水援助用于发展农业、工业，使柬埔寨的国内经济快速发展。进入20世纪90年代，中国特色对外水援助形式逐渐形成，强调“南南合作”，要求受援国与援助国加强“直接投资、双边贸易、发展援助”的三位一体模式。这种模式在对柬埔寨水援助的援助事实中颇为常见，尤其强调对柬埔寨分享发展经验，这是中国对柬埔寨援助的重大特色，是中柬双边关系深入发展的结果。中国注重援助双方的共同发展，而发展出“投资、贸易、援助” 三位一体的援助路径，极大区别了传统援助国的水援助。

湄公河地区并非只有“澜湄合作机制”，反而区域内存在较多具有竞争性的合作机制，如：大湄公河次区域经济合作(GMS)、东盟—湄公河流域开发合作(AMBDC)和湄公河委员会(MRC)等， 这些机构和组织对于柬埔寨等国的水问题都有关注，且类似亚行、世行等发展性银行也参与了对柬埔寨的水援助；美国、日本等国在该地区开展的合作同样势头强劲。美国对柬埔寨的水援助有增加的趋势，这和美国重返亚太、实施印太战略的背景是分不开的。日本则通过援助东南亚国家来重塑日本形象并获得东南亚的供水市场等，同时也通过援助东南亚国家来削弱中国在该地区的影响。

自1956年至今，中国对柬埔寨的水援助历来首先关照柬埔寨的实际需求，从而确定两国水援助合作的起点和重点。中国对柬埔寨水援助是“发展中国家之间的穷帮穷” ，是南南合作在国别层面的体现。不管是任何阶段的中国对柬埔寨水援助，中国始终坚持以合作基础，以共同发展为目标，以培养受援国自主发展能力为动力。中国对柬埔寨水援助发展历程既有中国对外援助发展所积累下的经验，也有针对柬埔寨水援助议题中得到的经验，如始终尊重受援国需求，坚持民生和基础设施建设导向；始终保持南南合作属性，坚持互惠互利援助模式；始终服务于对外战略，坚持创新水援助内容与渠道。

贫穷、污染、疾病是困扰柬埔寨发展的三个重要因素，且它们之间互相作用、恶性循环；减少贫困、绿色发展、保卫健康是帮助柬埔寨走出发展困境的方法，而中国对柬埔寨开展的水援助是从“水”出发突破柬埔寨发展困境的方法综合。减贫、卫生及环保是人类命运共同体构建的基本要求，是命运共同体能够实现的最直接评价指标和最低衡量标准。命运共同体愿景下中国对柬埔寨的水援助是必要的、迫切的，还是大有可为的。

中国对柬埔寨的水援助具有平等性、互惠性、精准性、包容性等特征，不仅与受援国战略关切直接相关，还也与柬埔寨受援民众的生活息息相关，是贴近民生、关注民众需求的民心援助，而民众满意更是“人类命运共同体”建设的落脚点。当前，处于中柬命运共同体关系下的中国对柬埔寨水援助在一定程度上能够为未来对外水援助事业发展带来启示。如做好对外援助宣传，讲好对柬埔寨水援助故事；进一步参与多边援助框架；加强人才培养，增强援助主体协同性等。

南海地区作为拜登政府所推动的“价值观外交”和“基于规则的国际秩序”两项政治议程的交汇点，其上台后自然将南海作为抗衡和遏制中国的重要战场，致力于在南海实现若干战略目标。本文基于拜登政府上台以来美国官方机构以及部分主要官员所发表的公开政策文件与主张，对该政府本任期内对南海地区以伪多边主义为指导的政策目标进行展望。

（一）坚持“小圈子多边主义”，修复和巩固美国与南海地区盟友的关系

在南海地区，美国需要继续以其条约盟友以及其在地区盟国所驻扎的军事力量作为施行其南海政策与主张的主要抓手和支撑点，尤其是在经历上届特朗普政府对伙伴关系的肆意破坏后，美国将在南海地区重启其主张的所谓多边主义，力图修复和巩固与地区盟友的国家关系，作为其重新恢复所谓“全球领导地位”战略目标的重要组成部分。但也应看到，美国在南海地区展开多边主义合作的重心仍是其“轮毂和辐条”体系中的相关国家，仍没有脱离美国的“小圈子”。

（二）坚持“本国优先的多边主义”，维持南海地区有利于美国及其盟国和伙伴的力量对比

在美国继续加强自身在南海的军事存在和准军事存在的同时，本届拜登政府正在以“多边”或“小多边”并进的方式团结一切可能的盟友力量，维持美国在南海地区相对中国的力量对比，维持对美国及其盟友和伙伴有利的地区力量平衡也已经被《战略竞争》列为美国在南海与中国战略对抗的目标之一，在此目标下开展的多边主义合作，其实质仍是保证美国利益和美国优先。

（三）坚持“有选择的多边主义”，推行并迫使中国接受西方价值观语境下的海洋规则

美国主张所谓“海洋自由原则”，套用其“基于规则的国际秩序”，主张建立“基于规则的南中国海”， 并将中国在南海的权利主张定义为“独断性的海洋主张”（assert maritime claims），作为违反美国价值观的行为 。美国将中国在南海的行为包装为“强权即公理”的邪恶行径 ，作为对西方价值观的破坏和挑战，意图将南海问题意识形态化，在虚伪的多边主义掩盖下针对中国进行政治构陷，从而拉拢更多来自传统盟友和国内民众的支持。

二、美国拜登政府在南海地区实现其目标的具体策略

（一）法律战：迫使中国接受“南海仲裁案”及相关法律结论，遏制中国正常的海洋权利主张

目前的拜登政府仍然宣称对中国在南海的岛礁主权和海洋权益主张不持立场 ，但事实上，美国以“南海仲裁案”和后续相关法律结论为依据，将中国在南海合法的权利主张定义为“扩张性的海洋主张”，意在使用“排除法”收窄其“不持立场”的范围，以在法律上削弱和否认中国在南海地区提出的合法权利主张。在《蓬佩奥声明》中，美国将在南海问题上的官方立场全面对标“南海仲裁案”裁决的结论，明确表示美国完全支持并维护该非法裁决。其根据所谓的“裁决”，调整并更新了美国关于南海海洋主张的立场 ，在这之后，将“南海仲裁案”的结论固定和强化，是自上一届特朗普政府开始，美国政府延续至今的政策。

（二）价值战：将南海问题纳入美国“价值观外交”框架下，意识形态化南海问题

值得注意的是，拜登政府在继承上任政府对中国南海权利主张基本立场的同时，还在“价值观外交”的框架下，将中国的主张渲染包装为“专制政体”的“独断行为”。布林肯在2021年3月17日与韩国外长郑义溶的会见前将中国在南海的权利主张称为对“全球民主价值的危险侵蚀”，并与新疆、西藏、香港问题并列 ，将各国在南海地区的权利争议从外交问题和法律问题扭曲为意识形态问题。

（三）规则战：强迫中国接受美国所定义的“海洋自由原则”和美国主导的“基于规则的海洋秩序”

除“南海仲裁案”裁决的固化，本届政府延续自上届政府的另一个政策就是对所谓“海洋自由原则”的主张，并将这一原则与美国所主张的“基于规则的海洋秩序”相联系 ，美国所主张的“海洋自由原则”不能等同于《海洋法公约》所规定的航行自由。对于《海洋法公约》没有明确规定所产生的条约解释的分歧，本应由各国协商明确，但美国直接将中国的解释界定为“狭隘的定义”（Narrow Definition） ，动辄以《海洋法公约》的权威解释者自居，并不断主张美国所认定的“海洋自由原则”，妄图迫使中国接受美国军舰和军机在南海的非法活动。

（四）军备战：持续制造地区摩擦，推动“航行自由计划”和舰机过境南海

拜登政府将中国主权范围内的正常行动，如岛礁建设，海洋执法和军事力量的部署等界定为“破坏现状、危害和平与安全的挑衅性或单边行动”和“威胁这一关键地区的航行自由”的行动，试图在实践上阻止中国提升对南海地区控制力的行为。美国认定南海地区中国武装力量的整合“意味着中国正在把南海变成一个反介入/区域拒止（A2/AD）的作战区域。”美方有强烈的遏制中国在南海地区军事实力和军事存在的意愿，也看到了南海主权和权利，作为中方的核心利益，在牵制和消耗中国精力上的巨大可能性。

（五）外交战：强行制造地区对立，在南海地区建立反华联盟

布林肯国务卿在与南海地区国家的沟通中，总是刻意强调“面对中国的压力，（美国）承诺与东南亚声索国站在一起” ，暗含将南海周边的国家直接划分为中国和其他国家，强行制造地区对立，挑拨中国与其他南海沿岸国家的关系。未来，中美在南海问题上的较量博弈及其引发的外交战将是长期的。

三、中国的应对策略

（一）坚持真正的多边主义，坚定维护以《联合国宪章》和国际法为基础的国际法秩序

美国提出在南海地区维护“基于规则的海洋秩序”，同样是要求西方国家掌握地区规则的制定权，在南海地区建构有利于己的地区秩序。美西方国家并不希望看到南海周边国家的团结与合作，其在南海推行的多边主义政策和多边主义合作，实质上是以多边主义之名，行单边主义之实，在实践中非但不利于地区合作，反而会破坏地区秩序，制造对抗和分裂。我国应从国际社会的整体愿望和南海地区国家人民的共同利益出发，秉持共商共建共享原则，坚持真正的多边主义，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展 ，坚决反对美西方所秉持的“伪多边主义”，真正将南海打造成和平、稳定、繁荣之海。

（二）推动真正多边主义原则下的“南海行为准则”最终落实

面对美西方等域外国家对南海地区事务的持续干涉，我国应尽快推动 “一个符合国际法、符合各方需要、更具实质内容、更为行之有效”的“南海行为准则”的最终落实 ，这将成为促进南海地区和平繁荣的关键举措。最终达成的准则内容，不仅应符合包括《海洋法公约》在内的国际法，也应充分保障域外国家的合法权益 。

（三）积极扩大与印太国家交流合作，推动构建“印太命运共同体”

美国与东南亚国家从不是铁板一块，南海周边国家也意识到美国所推行的多边主义合作是美国利益优先和意识形态色彩的“伪多边主义”政策。地区国家与美国共同对抗中国不仅要面临经贸合作的损失和政治压力，同时还要面临美国所强调的西方价值观与地区价值观念的协调问题。拜登政府将“普世价值观”置于其与伙伴的共同利益之上，这在东南亚使得那些原本可能支持美国利益的国家也对美国感到反感 。中国应当利用好东南亚国家和美国的固有矛盾，积极扩大经贸合作和人文交流，加强共同的利益基础。

（一）《联合国海洋法公约》层面

被誉为“海洋大宪章”的LOSC仅对“军舰”进行了法律界定，而未定义“船舶”概念。LOSC除交替使用Ship和Vessel两术语外，也未对Ship和Vessel进行法律概念上的区分。通过对比LOSC第27、28和29条，不难发现第29条仅以“……and manned by a crew”来表述，而第27条和第28条均采用了“on board a foreign ship”或“on board the ship”术语即“船舶之上”。同时，LOSC第94条规定“每艘船都由具备适当资格……船长和高级船员负责”。船长和高级船员的职责是确保海上航行与人命安全，与船长和高级船员是否处于船舶上并不存在必然关联，这些规则均暗示着可能会存在船员的职责与其所处位置脱节的情形。

（二）国际海事规范层面

诸多的国际海事规范均对“船舶”予以了法律界定。一方面，采用“Every Description、Any Type”等术语旨在通过扩大船舶类型的范围以有效维护国际航运秩序的稳定；另一方面，更侧重船舶的运载和航行功能，而并未将船员作为必然要素纳入到“船舶”定义之中。除此之外，有关“船舶”概念的条款均提及“Include”术语，该术语下的“水上飞机、浮动工具、潜水船”等特定词并不是简单地对“船舶”引用词的概念性或列举式说明，而是对“船舶”法律概念的范围界定。从船舶推动方式发展史来看，国际海事规范随着海洋科技革命的发展而不断被立法或修订，这也为无人船舶纳入国际法的规制范围余留下解释的空间。

（一）有关海上安全的规定

《海牙规则》第3(1)(b)规定了承运人开航前和开航时要为船舶适当地配备船员，但并未明确要求配备最低船员的数量。在香港冷杉航运有限公司诉川崎汽船公司案中，法官Salmon表示，如果船员是有效率和能力的，尽管存在“数量缺陷”，该船仍可能适航。船员的能力而不是船员的数量决定一艘船是否适航。因此，只要岸基运控中心的人员有能力确保船舶的安全航行，船舶的配员理论上可以为零。另外，该规则采用“Properly”术语，而非“Shall”或“Must”术语，这表明在船舶上配备船员的数量是可调整的、动态的，并不存在统一且详细的最低配员要求。

《人命安全公约》第13条的措辞并未在所有情形下完全禁止无人操作。事实上，《人命安全公约》强调船舶配备足够数量和胜任的船员是为了执行安全操作船舶所需的所有任务，当技术使这些任务能够在没有人员协助的情况下执行时，最低人员配备要求不太可能发挥积极作用，有时反而会成为技术进步的障碍。

《避碰规则》并未要求必须由人作为瞭望员，通过对第5条目的性分析，保持适当的瞭望是为了有组织地收集信息以维护海上航行安全，这意味着无论由谁来履行这一职责都必须确保及时检测到有关船舶周围环境的信息，并将其直接传送给船舶操作员或智能系统，以便其能够做出明智的决定。这种解释将允许使用不同类型的船载设备取代船员瞭望。

（二）有关海事责任的规定

从海上人命安全的角度来看，若舰载设备能够发挥其应有的功能，那海员的职能从海上转移至岸上就存在潜在的可能性，否则对“无人船舶”的法律规制就陷入法律困境。LOSC第94(4)(b)也未对船长和高级船员是否在船舶上予以说明，这意味着只要执行的效果发生在船上，实际履行职能的地方就处于次要地位，对“在船上”的扩张性解释表明可以将船员理解为岸基运控中心人员，因为岸基运控中心人员的行为发生在岸上，而行为的影响和后果发生在船上。

为了进一步平衡船舶承运人与第三方之间的利益与责任，对无人船舶采取产品责任的归责原则虽能够保障受害人的合法权益得以维护，但若第三方遵守了承运人所提出的所有系统安排和程序指示，一旦发生航行过失或船舶碰撞，承运人仍援引产品责任原则，这势必会加重第三方的责任，不利于航运技术的更新和发展。若船舶所有的系统安排和程序指示均由第三方独立完成，承运人并未在其中起到任何关键和决策性作用，则适用产品责任具有一定的合理性。

通过条约解释规则救助人可能包括岸基运控中心人员和第三方，因为条款并未将救助人定义为船舶上的人员，同时岸基运控中心人员和第三方在船舶碰撞和海难事故中进行的救助操作行为及救助程序设计都属于条款规定的从事与救助作业直接相关的服务工作，因而岸基运控中心人员和第三方可以在救助范围内主张索赔限额限制。除非岸基运控中心人员与第三方和船东之间的关系具有同一性，否则很难在法律上援引《海事索赔责任限制公约》中有关索赔责任限制的规定。

（一）澄清有关法律概念

以联合国和IMO为代表的国际性组织应当审查国际法律规范中涉及“船舶”定义的条款，在适当情形下通过条约解释规则将“无人船舶”纳入国际法律规范的管辖范畴之内。除此之外，国际社会有必要对部分条款加以澄清，以减少对法律理解的争议性解释。澄清不一定要求改变IMO文书的条款，但可以通过非正式的方式，如准则等来实现。相比修订国际海事规范或另行制定有关“无人船舶”的国际公约而言，对有关法律概念和条款予以解释和澄清不仅能降低投入成本，更易于缔约国在原有国际海事法律框架内达成合意。

（二）修正国际海事规范

越来越多的证据表明仅对国际海事规范的有关法律概念进行澄清和解释在很大程度上无法对“无人船舶”起到有效的规制作用，因此有必要开展国际海事规范的修正工作。对国际海事规范的修正并不意味着对原有国际公约的全面否定，而是在保持现有国际海事规范框架的前提下，对国际海事规范的局部修改。国际海事规范的修正工作需要对条约内容进行谨慎的全面审查，明确对“无人船舶”适用具有争议性或不适用于“无人船舶”的条款，在科学论证和服务实践的基础之上对有关条款内容进行有效更新。

（三）加快国际立法进程

有必要加快“无人船舶”国际立法进程，制定有关岸基运控中心人员和第三方监管的国际法律文书。首先有关国际组织可以在国际会议上适当设置相关议题内容或组织召开专题研讨会，提高各国对该问题的了解和认识程度；其次IMO和ILO可以派遣专家组和调查员深入“无人船舶”研发测试一线，进行实地考察和访问，加强同岸基运控中心人员和第三方的交流，全面掌握最新数据和材料；最后在制定国际法律文书时，可以组织国际法权威专家和学者加强理论证成，并适当参考原有涉及海员的国际公约。

（一）全面审查国内法律规范，修正或制定有关国内法

通过审查国内法律规范的相关条款，不难发现有许多内容并不适用于“无人船舶”的运营和监管。国内立法机关、司法机关及其他有关部门如中国海警局等应初步审查相关国内法律规范的有关条款，谨慎判定哪些法律条款可以适用，哪些法律条款需采取措施方可适用，哪些法律条款不能适用，然后通过澄清、解释规则或修正等方式使国内法律规范更好地适用于“无人船舶”。承然，随着“无人船舶”的迅速发展，制定“无人船舶”法案更符合国际航运自主化的潮流与趋势。

（二）积极参与国际立法进程，提升国际话语权和影响力

基于中国现行的比较性优势，未来自主船舶将引领国际货物运输行业，中国必须积极主动参与有关国际立法进程，提升国际话语权和影响力，才能切实维护中国在国际航运自主化时代的合法权益。一方面，加强对“无人船舶”技术的研发测试，实现国家标准向国际标准的转变。另一方面，积极参与或主动召开有关“无人船舶”国际法律规制的国际会议或国际研讨会，让中国声音在国际舞台上传播地更广、更深。

拉美国家的海洋自然禀赋、中拉政治共识、中拉海洋发展战略契合以及中拉对加强合作的切实需求，均为中拉蓝色经济合作提供了现实基础和合作动力。

第一，拉美的海洋环境为中拉蓝色经济合作提供广阔合作空间。该地区共有33国，除玻利维亚和巴拉圭是内陆国之外，其余国家均拥有领海。秘鲁和智利沿海、墨西哥湾和加勒比海、巴西沿海以及南大西洋等海域都是世界重要渔场。巴西、圭亚那等多国有着丰富的海洋油气资源。拉美潮汐能、海上风能等清洁能源也有巨大开发潜力。此外，拉美拥有众多天然良港以及世界重要运河巴拿马运河。

第二，中拉海洋发展理念总体契合是蓝色经济合作的认知基础。中拉双方均重视发展海洋权益保护。中方坚决反对日本在中国钓鱼岛海域和空域的侵权行为，坚定维护中国对钓鱼岛等岛屿的领土主权；在南海问题上坚持“双轨思路”，积极推进“南海行为准则”磋商，反对美国借所谓“航行自由行动”之名危及地区安全，与东盟国家共同维护南海和平稳定。拉美国家有着捍卫海洋主权的历史传统。在其推动下，1982年《联合国海洋法公约》正式出台，承认主权国家拥有12海里领海权和200海里专属经济区。拉美一些政党和组织积极支持中国在南海问题上的立场。

中拉均重视发展海洋经济。2021年中国海洋生产总值达 90385 亿元，同比增长 8.3%。海洋经济在拉美国家国民经济中占据重要地位。近年，巴西、秘鲁、墨西哥等多国加大海上油气、旅游业、港口运输、新能源等开发力度。

中拉均重视海洋可持续发展。中方相关部门不断加强海洋资源开发利用监管力度，严格管控新增围填海，持续推进海洋生态修复工作。拉美不少国家出台“蓝色经济”政策，扩大海洋保护区面积，减少捕捞，以保护生物多样性。

第三，相互需求、优势互补是推进蓝色经济合作的深层动力。从拉方需求看，其推动与华蓝色经济合作的愿望日益增强。受新冠疫情影响，拉美国家依然面临通胀和劳动力市场复苏缓慢等问题。在此背景下，中国成为拉美国家必不可少的合作伙伴。拉美国家如能将更多符合检疫标准的优质特色海产品输入中国市场，将可实现外汇增长。同时，拉美国家期待中国加大对其海洋产业投资尤其是基础设施领域投资。从中方需求看，中国要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，拉美地区可成为中国拓展国际循环的重要外部支撑和拓展方向。

近年来，中国与拉美国家在港口建设、海洋空间规划、资源开发、渔业科技、海洋研究等多个领域开展了广泛而有效的合作。

第一，顶层设计推动合作不断深化。中国视拉美为多极化世界中的重要力量和外交基础之一，中拉政治互信和合作机制保障使中拉蓝色经济合作具备坚实基础。2016年中国政府发布《中国对拉美政策文件》白皮书，表示中国积极探索中拉在海洋科技、海洋生态环境保护、海洋气候变化等领域合作。中方加入包括南太平洋区域渔业管理组织，还与墨西哥、巴拿马等国在渔业、海洋空间规划等领域签署协议，为规范海洋合作提供了机制保障。

第二，传统领域合作日益深入。在渔业领域，中国与拉美多国正日益加强贸易往来和可持续发展联合研究。秘鲁、厄瓜多尔、智利等国长期和中国进行渔业贸易。目前中拉通过“中国-拉美地区农业科技合作促进平台”开展渔业可持续发展合作。中企还参与了墨西哥曼萨尼约港口、秘鲁钱凯港口等重要基础设施项目，与巴西、墨西哥、阿根廷、圭亚那等多国在海洋油气方面开展合作。

第三，新兴领域合作不断拓展。近年来，中国加大重视与拉美国家在海洋科技、环保、新能源等领域合作。中国与乌拉圭持续深化海洋生物科学、海洋环境保护和海洋资源可持续发展研究等方面合作。海洋新兴能源领域，中拉日益加深合作。2021年开始，我国风电企业出口步伐加快，出口供货量远超往年，并加强与拉美国家海上风电开发合作。中企与拉美国家还开展了海底光缆建设合作。

 中国和拉美地区相距遥远，文化差异较大，部分认知错位对中拉蓝色经济合作构成了掣肘。同时近年来，拉美国家内外环境趋紧，中拉合作受到美国打压排挤，中拉蓝色经济合作面临一定挑战。

第一，部分认知错位制约双方合作。中国与拉美国家相距遥远，文化差异较大。部分拉美原住民高度重视环境保护，对自然资源开发态度谨慎，对外国资本易产生疑虑。“中国威胁论”、“殖民掠夺论”、“债务陷阱论”等在拉美仍有市场。

第二，拉美地区复杂形势影响中拉海洋合作。一方面，近年来拉美地区左右博弈激烈，国家政局不稳易牵扯对外合作精力，政权频繁更迭易影响对外政策延续性。另一方面，拉美国家之间仍然存在不少领海领土纠纷，中拉蓝色经济合作需避免涉及区内海洋主权之争。

第三，地缘政治博弈影响中拉蓝色经济合作。随着中美博弈全面加剧，美国亦针对中拉海洋合作频频出手，干扰破坏。2022年3月，美国际开发署官员纳铁略称美正加大调查和报道中国渔船在厄瓜多尔海岸非法和无管制捕捞问题。同时，中国在拉美也面临欧洲、日本、韩国等其他国家的激烈竞争。

第四，中国国内相关法律制定和落实有待完善。目前，中国海洋发展战略和相关政策尚不够完备，渔业法亦不够完善，对私人渔船监管不足。加紧推出相关法律法规并加强对捕鱼行业监管力度至关重要。而且拉美国家海洋、环保制度繁复，一些国家法律规范与我国标准差异较大，中国需要在海洋事业领域培养更多了解拉美相关法律和制度的专业人才。

中方应聚焦筑牢政治共识、推动海洋经济合作、维护海洋权益、保护生态环境等领域合作，逐步在拉美建立开放共赢的蓝色经济合作网络。

第一，夯实中拉政治互信。推动政府、企业、智库、社会组织和民间交流，分享海洋发展机遇，维护海洋权益，加强海洋生态保护，推动全球海洋治理合作，提升“海洋命运共同体”意识。同时，求同存异，尊重拉美各国对海洋的差异性认识和相关法律法规，为推进蓝色经济合作营造良好政治氛围和民意基础。

第二，聚焦“蓝色经济”开拓中拉务实合作。一是海上互联互通合作。中方可充分发挥在港口基建、绿色船舶制造、物流仓储、信息建设等领域优势，与拉美国家开展深入合作。二是海洋资源可持续开发。中方可利用海产养殖育种、海产品加工、海上油气勘探开发等方面的经验技术，助力拉美海洋资源可持续开发与保护。三是海洋智慧产业合作。中方可与拉美国家加大探索物联网+渔业绿色转型、智慧海洋领域5G技术创新应用合作。

第三、加强海洋保护合作。加强中拉海洋保护经济互学互鉴，通过完善法律法规、加强共同监管、联合进行海洋科考等方式，加强双方在海洋环保、海洋污染防治、生物多样性保护等领域合作。

第四，共同维护海洋权益。遵循《联合国海洋法公约》，携手拉美国家致力于国际海洋治理体系和法律革新。尊重拉美各国领海权益，不介入拉美海事争议和纠纷；协调中拉海事和渔业监管对接，防范渔业、航运和资源开发纠纷；加强全球海洋治理协作，共同维护海上运输安全、保障海上贸易通道畅通。

第五，与美国加大拉美问题磋商。中方可在海洋合作方面与美国加强沟通、增信释疑。中国企业可适时与有经验的美国企业在拉美开展蓝色经济合作，促进中美拉三边良性互动。

南极条约体系是国际南极治理的基本法律框架。长期以来，南极条约体系不仅面临着核心法律文件有效期日渐临近、领土“冻结”条款模糊不清、南极旅游缺乏强制监管等内在制度缺陷，还相应面临着南极特定国际法律规范含义发生改变、南极主权声索手段不断公开化多元化、全球资源能源日益稀缺挑战矿产“禁令”、南极旅游对南极生态环境保护及地缘政治产生影响等外在现实带来的挑战，同时还需面对南极条约协商国强化战略预置、南极新兴力量不断崛起、南极科研环保议题持续政治化、新冠肺炎疫情或引发南极规则改变等国际南极治理新问题，三者之间相互交织、相互影响。在各类新旧力量交汇、多种内外因素叠加的情况下，国际南极形势日益复杂多变，南极条约体系未来发展的不确定性明显加剧。这对我国南极事业发展来说，既有挑战也是机遇。

第一，南极条约体系核心法律文件始终面临到期问题。《南极条约》和《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称《环境议定书》）分别规制着国际南极治理中最为核心、最为敏感的领土主权和矿产资源活动问题，两者分别将于2041年、2048年面临“到期”。届时，两份文件将面临三种可能：一是到期存续且继续有效，即维持现状；二是继续有效，但面临南极国际制度和规则的部分或重大调整；三是因南极条约协商国之间无法达成协议而最终失效，且不排除未来部分国家将退出这两份文件的可能。

第二，《南极条约》并未在根本上结束南极领土主权争议。《南极条约》第四条的本质是既不承认、也不否认，更没有要求放弃已有的南极领土主权要求，而是“维持”了条约签署时的南极领土主权声索状态，这为主权声索国在事实上不断强化其所谓的“南极领地”实际管控预留了制度空间。近年来，南极主权声索的手段越发公开化和多样化，如澳大利亚在南极凯西站为其爱尔兰裔探险队员举行了成为澳大利亚公民的入籍仪式等。

第三，南极矿产资源禁令遭遇全球资源能源日益稀缺的现实。《南极条约》只字未提“矿产”，但若据《环境议定书》完全排除2048年后“解禁”南极矿产资源开发，则显然过于乐观。从历史来看，实施南极矿产资源禁令并非南极条约协商国的一贯立场，如早在20世纪70年代，英国、澳大利亚、新西兰就各有一家矿业勘探公司向本国政府申请南极独家矿产开发权。从现实来看，在全球资源和能源日益稀缺、极地采矿技术逐步可行且缺乏必要的约束性责任机制的背景下，也不排除部分国家通过直接退出《南极条约》和《环境议定书》来实现开发南极矿产资源的可能。

第三，南极旅游活动和产业发展缺乏强制性监管机制。南极条约体系并未就南极旅游活动进行专门规定，然而随着南极旅游人数的增加和活动空间范围及形式的不断拓展，导致南极在遭受植被破坏、动物生存与繁殖被打扰、外来物种入侵、南极海域沉船事故甚至燃油泄漏等风险提升的同时，也可能对南极地缘政治产生影响。显然，以国际南极旅游组织协会为治理主体进行自我监管和约束已经无法完全保障南极旅游的可持续发展。

第一，南极条约协商国纷纷建立新的南极战略预置。2019年以来，英、美、俄等至少9个南极条约协商国（其中4个是南极领土主权声索国）出台了本国的南极战略、政策或法律，提出其南极利益主张和南极活动重点任务。从表面上看，这是部分南极条约协商国定期或不定期更新本国南极政策、推动南极事业发展的常规动作，但实质上则是各国在南极条约体系即将到期前争相建立南极战略预置以抢占未来南极竞争先机的表现。

第二，南极新兴力量对国际南极治理的影响日益提升。近年来，南极利益主体和活动主体日益多元化。如土耳其等部分国家开始积极介入国际南极事务，将其作为提升本国国际地位的重要途径；欧盟则通过发起召开南极海洋保护区划设高级别会议等方式加快介入国际南极事务的步伐；而南极研究科学委员会等国际组织以及大型企业也在各自专业领域的南极活动能力和政策影响不断提升。

第三，南极科研和生态环境保护议题的政治化趋势日益明显。面对日益严峻的全球生态环境危机，占据道德制高点的南极生态环境保护及其科研与实践将获得更为广泛的国际社会认同，南极生态环境保护议题的政治化倾向愈发明显，或明或暗、或实或虚，已成为各国提升南极实质存在、主导南极利益分配格局和竞争话语权博弈的一部分。这导致南极条约体系所坚持的生态环境保护价值共识，在具体的实现路径上出现了较大的分歧，也使得国际南极合作产生裂痕进而激化本就存在的南极利益竞争。南极海洋保护区提案即是典型的例子。

第四，新冠疫情可能促成新的国际南极治理规则。与世隔绝的地理环境，加上新冠疫情爆发初期南极门户国实施南极机场半封闭管理、暂停南极旅游路线、缩小南极科考队工作范围等限制措施，使南极成为最后出现新冠疫情的大陆。然而，如全球新冠疫情长期持续，不排除在未来国际南极政府间组织、南极门户国等对进出南极实施新的更为严格的准入条件和限制措施，进而可能促使国际社会在南极生物资源养护、环境保护等领域作出更为严格的规范。

第一，我国的南极实际存在遭遇前所未有的遏制。美国及其盟友以及南极领土主权声索国将南极管控权或主权视为其国家核心利益，对其他国家、尤其是南极条约协商国的南极战略取向和南极活动保持高度敏感和警惕，甚至抵触和防范。随着我国南极实际存在的不断加强，美国及其盟友对华遏制的战略思维也漫延至南极领域，试图在国际社会中将我国塑造成一个国际南极秩序的“破坏者”和南极条约体系的挑战者。

第二，实施南极“人类命运共同体”理念的现实基础仍较薄弱。《南极条约》序言中有两处提及了“全人类”，我国在2018年发布的《中国的南极事业》白皮书首次提出打造南极“人类命运共同体”。但从现实看，国际南极治理的决策权实际上只掌握在数量较少的29个南极条约协商国手中，而且美、澳、英等国之间凭借其强大的南极综合实力，实质上削弱了其他协商国的话语权，当前的国际南极治理机制并不能完全代表全人类的共同利益。我国推动构建南极人类命运共同体的内在强烈需求与复杂的国际社会外部环境尚不能完全匹配。

第三，我国进入南极事业发展的战略机遇期。当前，国际政治经济格局和国际制度规则体系呈现出“东升西降”的发展态势，多种新兴力量、尤其是发展中国家或非国家主体南极活动的增多和能力的提升，将有利于推动形成更为公平合理的国际南极秩序。同时，作为国际南极治理的重要利益攸关方，我国在全球温室气体减排、南极科学考察、南极旅游业发展等方面的参与和合作对于国际南极治理的未来已具有重要的影响力。此外，南极条约体系是我国进入南极的基本法律保障，到其期前的这一较长发展机遇期，也是我国加快建设海洋强国、实现中华民族伟大复兴的关键阶段，届时我国的综合国力和南极实力都将得到大幅提升。

印孟边界争端源于1947年的印巴分治。英国殖民者划界不明和库奇·比哈尔土邦归属印度造成的因飞地而生的印巴领土争端，共同构成了当时印巴的边界争端。

（一）飞地起源

17世纪晚期，莫卧儿帝国和库奇·比哈尔土邦在战争期间都占领了彼此的土地，这些土地通过1713年的战争与和平条约变成飞地（chhitmahal，孟加拉语），  这就是印孟边界飞地问题的起源。

（二）印巴分治（1947）

印巴分治后，库奇·比哈尔土邦选择加入印度，其飞地也被印度所继承，这直接导致了印巴之间的领土争端。同时，英国殖民统治者在划界时遗留下6.5千米未划定边界。

（三）孟加拉国独立后（1972-2015）

1.1974年《印孟陆地边界协议》

1974年印孟签署《印孟陆地边界协议》（LBA），力求解决大部分两国边界领土问题。按照协议，印度将获得2777.038英亩的逆权侵占土地，并将2267.682英亩相同形式的土地转让给孟加拉国。在飞地方面，印度将获得51块在孟加拉国的飞地（7110.2英亩），孟加拉国将获得111块在印度的飞地（17160.63英亩）。协议还划定了印巴分治遗留下来的划界问题。由于孟加拉国发生军事政变，印度议会以维护国家利益为由没有批准该协议相关法案。

2.2011年《印孟陆地边界协议》

经过37年政治谈判，2011年印度和孟加拉国再次签署LBA，同意交换领土和飞地，以解决双方的边界争端。2011年LBA与1974年LBA的内容大致相同，但这项协议并未立即生效。因为当时反对党印度人民党极力反对，这项边界协议的相关法案被搁置。

3. 2015年《印孟陆地边界协议》全面落实

2014年莫迪政府上台后立刻推出“邻国优先”政策，力推LBA相关法案在议会通过，以巩固与孟加拉国的关系。2015年5月7日，印度议会通过关于LBA的宪法修正案，成为印度宪法第一百条修正案。2015年6月6日，莫迪在访问孟加拉国期间，与孟加拉国总理哈西娜正式签署并交换LBA批准书，该协议于2016年正式得到执行。

印孟解决边界争端的过程之所以如此艰难，主要是印度国内政治势力的阻挠和孟加拉国内政不稳所致。而要打破这种僵局，既需要印度政府扫清国内政治障碍，也需要孟加拉国恢复稳定的政治局面，从而为两国达成边界协议创造有利的政治环境。

（一）消极因素

1.印度东北各邦反对边界协议

西孟加拉邦境内有大量孟加拉国飞地，实施边界协议意味着西孟加拉邦与孟加拉国的土地交换是以多换少。所以，西孟加拉邦政府对边界协议一直持反对意见。阿萨姆邦牵涉的利益不仅是领土问题，还有非法移民问题。实施边界协议将有更多孟加拉国移民涌入阿萨姆邦，所以，阿萨姆邦地区政党一贯反对边界协议。梅加拉亚邦牵涉的利益不多，但也反对土地交换协议。

2.印度议会屡次不批准

根据修正后的印度宪法第三条，联邦政府转让土地的任何协议都必须得到议会批准。印度议会对印孟陆地边界协议的态度一直比较消极，1974年和2011年LBA相关宪法修正案都没得到印度议会批准。

3.孟加拉国内政不稳与印孟关系恶化

孟加拉国首任总统谢赫·穆吉布·拉赫曼在1975年军事政变中遇害，印孟关系迅速跌入低谷。自1977年至1990年，在齐亚·拉赫曼和侯赛因·穆罕默德·艾尔沙德两任军政府统治下，孟加拉国政府意识形态带有明显的伊斯兰色彩。在这一时期，印孟两国的关系变得十分紧张，印孟边界协议推进工作一度停摆。

（二）积极因素

1.莫迪政府“邻国优先”南亚政策

2014年5月莫迪上台后推出“邻国优先”南亚政策。孟加拉国与印度特殊的地缘、历史与文化联系，成为莫迪政府“邻国优先”外交政策中的优先发展对象。几十年的边界争端不仅阻碍着印孟关系正常发展，因边界争端滋生出来的“恐怖主义”也威胁着印度东北部地区的安全。“边界的不稳定”可能会影响印度发挥其区域和全球角色的作用，不利于确保其在南亚的主导地位。因此，只有解决好与孟加拉国历史遗留的边界问题，印度才能与孟加拉国展开良性合作，改善两国关系，进而确保“邻国优先”政策在南亚地区有个良好开局。

2.孟加拉国政治民主化

1990年12月，在反对党的联合抵制下，艾尔沙德总统宣布辞职，军政府倒台。1991年8月，国会通过宪法第十二修正案，改变总统政体，恢复议会民主制，孟加拉国的民主化在1991年重回正轨。此后，印孟关系也开始走向正轨。在孟加拉国民主政府执政期间，印度和孟加拉国长期保持着友好关系，两国友好的双边关系为解决边界争端创造了有利的政治条件。

3.域外大国因素

印度作为地区大国，在南亚地区秩序中处于核心地位。但中美等域外大国与南亚国家展开越来越深入、广泛的合作，不仅对印度维持其地区大国主导地位的信心产生了负面影响，同时也给其他南亚国家提供了域外因素，以对印度的主导地位进行对冲的机会。在中美竞争格局的大背景下，印度更加重视邻国关系，把有限的战略资源转到处理南亚地区问题上，以巩固自己在南亚地区的主导地位。

虽然印孟边界协议已经达成并开始实施，但两国边界仍存在诸多矛盾，两国的边界主要矛盾已发生转换，即由领土争端转变为边境管控与治理。

（一）印孟边境治理难题

1.非法移民

过去几十年里，涌入印度的孟加拉国非法移民已超过2000万人。大量孟加拉国移民涌入印度，给印度造成经济、文化、政治、安全、人口结构等各个方面的压力、甚至冲击，东北各邦受其影响最甚。

2.跨境走私与人口贩卖

在孟印边境，走私活动十分猖獗。孟加拉国约有82.61%失业青年及28.21%贫民从事非法贸易活动。另外，4.44%女性和3.70%儿童参与非法边境贸易。非法边境贸易已成为孟印边境居民生活的一部分和习以为常的谋生方式。

在印孟边境地区，贩卖妇女和儿童现象非常普遍。据估计，每年大约有15000名孟加拉国人被人贩子引诱出境。大量孟加拉国妇女在印度从事性交易，主要是在加尔各答、孟买和德里的妓院。

3.边境暴力与边境围墙

由于大量非法移民从孟加拉国进入印度，2000年以来印度边境安全部队（BSF）在印孟边境实施了一项针对非法移民的“就地射杀”（shoot-to-kill）政策。据统计，2000-2020年共有1236名孟加拉国公民在印孟边境被杀害。

印度和孟加拉国之间的印度边境围墙工程是印孟双边关系的主要矛盾之一。1986年印度政府批准了修建边境围墙计划，分两个阶段建造两面带有探照灯的边境围墙，总长度是3326.14千米。截至2016年12月31日，已完成约2731千米的围墙工程。该计划遭到边境居民和孟加拉国的反对。

（二）印孟边境治理困境

1.两国协同治理能力有限

印孟边境地区地形复杂，平原、河流、丘陵和丛林交错，人口稠密，漏洞百出的边界线，给予非法移民、毒品走私、人口贩卖和恐怖活动较大的渗透空间。印孟军事力量悬殊，印孟边境地区的治安任务主要由印度单方面支撑，治理压力使得BSF不堪重负。

2.两国协同治理意愿不足

印度政府多次尝试遣返非法移民，但孟加拉国政府一贯拒绝接收任何所谓的“被驱逐的孟加拉国人”。对移民遣返的政治分歧致使两国关系疏远。

3.边境治理中的人权赤字

在维护印孟边境治安过程中，二十年间一千多名孟加拉国人被BSF射杀。BSF长期滥用暴力已造成严重的“人权赤字”。尽管印度政府在维护边境安全问题上，投入了大量的资源和成本，并不惜造成边民伤亡事件，但并未取得良好的治理效益。印孟边境治理仍然面临着部队冲突、军民矛盾以及恐怖主义威胁等困境。

支持“战略清晰”的人强调，传统“战略模糊”已不能适应台海形势发展的需要，美国应转向“战略清晰”，公开表明保卫台湾的意愿和决心，扩大对台军售，甚至派遣军队进驻台湾，以提高对中国的威慑，继续维持一个有利于美国的台海现状。

支持“战略模糊”的人承认当前美国威慑能力的不足，但认为宣示性的“战略清晰”不仅无济于事，还会削弱美国的决策自主权，甚至可能引发台海危机乃至中美冲突。美国要做的应该是实质性增强台湾防御能力，提升美国对中国的有效威慑能力，并联合盟友共同制衡中国。

从双方的逻辑起点来看，美国战略界已意识到：两岸军力对比变化已不可逆转地向有利于大陆的方向加速发展，而美国传统的对台军售已不足以阻止这一趋势。为此，必须强化对华威慑，才能继续维持一个有利于美国的力量平衡。双方的分歧主要在于以何种方式实现这一目标。与以往相关讨论不同的是，此次讨论是在美国强化对华战略竞争的背景下展开的，更多地体现了“以台制华”的战略动机和政策实践。

随着近年来对华战略竞争的推进，美国在军事、经贸与科技和意识形态等领域日益加强与台湾的勾连，不断深化和拓展“以台制华”政策实践。

（一）扩大与台军事合作，增强对华军事威慑

1.加强对台军售。特朗普政府大幅调整其对台军售政策，不仅将对台军售常态化、审批程序简化，拓宽军售渠道，还无限拓展“防御性武器”的范畴，对台出口远超防御性质的武器。拜登政府强调以“最有效防止中国可能登陆行动的武器”作为对台军售的指导原则，更有针对性地推动台湾发展所谓的“不对称战力”。

2.深化军事交流合作。美国在深化对华情报、监视和侦察合作的同时，与台湾逐步加快联合训练和联合作战体系建设，提升双方互操作性。特朗普任内，美台军事合作大幅增加，并逐步走向公开化。拜登上台后，与台军事交流合作持续深化，签署“设立海巡工作小组备忘录”，建立工作组作为双方建立合作和共享信息的论坛。

3.拓展涉台军事联盟。美国将与盟友协调台海政策、拉盟友介入台海问题作为增强对华威慑的重要方式。其中，尤以日本、澳大利亚和英国的反应最为积极。此外，G7、欧盟和北约也开始涉足台海安全议题。

（二）深化与台经贸合作，强化对华科技封控

1.深化美台经贸合作。美国认为，深化美台经贸合作不仅对美国产业有利，还能使台湾减少对中国大陆的依赖，避免所谓的“经济统一”或“经济胁迫”，还能向盟友表明美国致力于与地区伙伴合作，对抗中国日益上升的影响力。当前，美台已建立“加强基础设施融资和市场建设合作框架”“台美贸易暨投资框架协议”等多个平台进行经贸商讨与合作。

2.强化对华科技封控。在美国要求下，台湾的半导体产业已被置于美国削弱中国技术发展的努力之中，包括禁止向华为等中国企业出售芯片。在“科技贸易暨投资合作架构”（TTIC）等多个双边和多边机制中，美国主导、台湾参与，密切合作，力促全球供应链重组、对华进行核心科技封控以迟滞中国大陆发展。

（三）助台拓展“国际空间”，强化对华意识形态攻击

1.构建涉台价值联盟。为了动员盟友支持其对华战略竞争，美国以对华意识形态攻击为抓手，将其对华战略竞争描述为价值观和意识形态之争。据此，美国将台湾塑造为“民主伙伴”，将属于中国内政问题的台湾议题操作为价值观、意识形态之争，渲染两岸统一对“民主价值”和各国利益的消极影响，借此构建涉台价值联盟。

2.助台拓展“国际空间”。在上述意识形态构建下，美国将其与“台独”势力的勾连描述为“对民主的支持”，将中国维护领土完整和主权的正当行为污蔑为对民主的威胁。为此，美国不仅为台湾搭建国际平台、推动台湾参与国际组织，还要求盟友一起声援台湾，提升相互交往层级。

（一）美国对华战略竞争的主要方式

鉴于中美之间利益的复杂交织和核武器的威慑，军事冲突不符合美国的整体利益，非战争性的和平竞争是其理性选择。在此背景下，作为一种非战争性大国竞争方式的“成本强加战略”被再次提出。它强调在不导致自身财政破产和不引发军事冲突的前提下，通过限制经贸交流、管控科技合作、分化策反内部、外交争夺和军备竞争等方式，限制竞争对手的国力增长，增加其国力消耗，从而削弱其国内履职能力和国际行动能力，直至引发其内部危机而拖垮对手。

从特朗普政府到拜登政府，美国的对华战略竞争越来越凸显“成本强加”的逻辑特点，即以意识形态攻击为抓手，以重构世界经贸规制和产业链为支柱，以扩大地缘军事同盟为后盾，试图构建一个阻滞中国发展的立体网络。在这一战略驱使下，台湾对美国的战略价值日益凸显。

（二）美国“以台制华”的实践逻辑

台湾独特的地理位置、优越的产业和科技优势及与大陆不同的政治体制，使其在美对华竞争中的战略价值日益凸显。而台湾当局“倚美抗中”图谋则为美国“以台制华”提供了现实条件。对美而言，通过强化与台勾连，不仅有助于增加其资源优势，还将阻滞中国的发展，增加中国统一的物质成本和政治成本。

透过美方近年来的各种言行可以看出，台湾已成为美国实施对华“成本强加”战略的重要抓手，发挥着对华情报收集、地缘牵制、产业封控和意识形态围堵的支点作用。

（三）美国强化“以台制华”的影响

1.为“台独”以武拒统壮胆。在美国的全面支持下，台当局更是有恃无恐地散播所谓“台湾地位未定论”“两国论”，在挟洋自重、以武拒统的错误道路上越走越远。

2.不断虚化掏空“一个中国”政策。美国不断突破与台交往的官方限制，提升和拓展美台交往，将所谓的“与台湾关系法”和“对台六项保证”塞入“一个中国”政策，使其宣称的“一个中国”政策承诺被严重侵蚀，呈现出日益空心化的危险。在美国怂恿下，日本和欧洲一些国家也在不断突破对台交往的政治禁忌。

3.形成对中国的不对称性成本消耗。通过在台湾议题上的各种动作，美国不仅可以获得实际的军事、经济和政治收益，还可以以低成本的象征性言行挑战中国的国际威望，消耗中国的经济、军事、政治和外交资源，并借此在国际上渲染“中国威胁论”，强化联盟体系，实现“挑衅防卫”的目的。

美台勾连对我国的统一、安全、发展和国际威望带来日益严重的挑战。如何在维护发展战略机遇期的前提下，慑止美国“以台制华”图谋，打击“台独”当局的分裂活动，是我们当前面临的重要任务。

（一）基本思路

从维护自身的主导地位出发，美国并不希望中国实现统一，但暂时也不希望因为“台独”分裂活动与中国发生军事摊牌，而是希望尽可能长地维持两岸“不统”状态。从两岸交流的历史来看，只要不面临迫在眉睫的军事打击，只要美国不放弃支持，“台独”分裂活动就不会停止。

有鉴于此，威慑美国的支持、打击“台独”当局的“依美谋独”是反制美台勾连的根本。从经验来看，如果“台独”当局的分裂活动可能引发美国与中国的重大冲突，必然会受到美国的抑制；如果“台独”当局没有足够的资源满足岛内民众的需求，必然被民意抛弃；如果“台独”势力因组织和理念破产而失去影响，美国最终也不得不减少支持。

（二）重点措施

1.以综合手段应对美方的“挑衅防卫”，增强中国的战略塑造和把控能力。一方面要加强国际传播能力建设，打破美国构建的意识形态叙事，让世界明确台湾问题的性质和美国的真正动机，强调我方立场的正当性和政策行为的合理性；另一方面要进一步加强反分裂的军事斗争准备，威慑美方的战略冲动。一旦“台独”势力与美国的勾结逼近我们的红线，中国应不惜采取“危机边缘政策”进行强力反击，以强化他们尊重中国红线的心理行为习惯，加强自我约束和危机管控。

2.在继续保持与台湾交流合作的同时，运用各种方式强化“台独”当局的资源消耗，加剧其内部分化，塑造对统一的共识。迫使“台独”当局战略透支是破解美台勾连的关键点。为此，我们要通过持续严厉的军事压力、国际争夺、内部分化、必要的经济限制等非战争方式，大量消耗“台独”当局的资源，减缓其发展速度，直至其战略透支到难以履行基本的社会职责而陷入内乱。尤其是要保持常态化的军事压力，其目的不仅在于威慑“台独”分裂活动及其国际支持者，更要迫使台湾陷入军备竞赛的两难。鉴于台湾与大陆势力差距的不断扩大，该方式有助于在不引发冲突的情况下打击“台独”分裂活动及其理念，为塑造岛内的统一共识创造条件。

3.拓展《反分裂国家法》，增加“台独”支持者的成本。除了岛内“台独”势力的支持外，美西方境外力量的支持也是“台独”当局的心理基础和物质基础。对此，我们应该借鉴国际经验，在合适的时机讨论拓展《反分裂国家法》，不仅对岛内支持“台独”分裂活动的个人和组织进行精准制裁，还要对支持“台独”的国际势力进行制裁，对与他们相关联的企业和组织进行次级制裁，并要求他们为“台独”分裂活动的损害承担无限连带责任，增加其物质和心理成本，对其他国内外支持者形成必要威慑。

7月5日，北约30个成员国代表签署了有关芬兰和瑞典加入北约的议定书，开启了第六次北约扩大历程。

有观点认为，西方在宣扬俄乌冲突理应由俄罗斯背锅之后，分析芬兰和瑞典加入北约是面对俄罗斯军事压力下的自主选择。两国担心俄乌冲突后俄罗斯为夺取战略主动权，可能再次动用军事力量，征服斯堪达维亚国家，以达到虎视欧洲北部大陆，控制中欧的目的。

目前位于北欧的芬兰与瑞典直面俄罗斯陆海两个方向的威胁。陆上，芬兰和俄罗斯边界长达 1300多公里，如果两国交兵，俄罗斯军队极易找到突破口，芬兰极难招架。芬瑞两国即使没有卷入战争，也会在俄罗斯的强大影响下，缺乏战略运作空间；海上，芬兰、瑞典与俄罗斯都是波罗的海国家，俄罗斯波罗的海舰队就部署于此。作为波罗的海舰队基地之一的波罗的斯克离俄罗斯在中欧的一块飞地加里宁格勒近在咫尺，相距50公里。加里宁格勒地理位置极为特殊，处在波兰与立陶宛之间，沿波罗的海西南方向，与瑞典和芬兰构成三角形。它虽是俄罗斯的贸易港和渔港，经济欠发达，但距伦敦和巴黎不到 1400 公里，距柏林仅500 公里，地缘位置十分重要。2018年俄罗斯就在加里宁格勒部署了超音速导弹，射程远超500公里，并可携带核弹头。

芬瑞两国与俄罗斯隔海相望，而波罗的海地区浓烈的火药味，辅以三国间历史积怨，加上俄乌冲突爆发，使得芬兰与瑞典改变了长期以来的中立政策，最终投入北约怀抱。

两国投向北约看重的是北约盟约中的集体防御原则。北约成立之初就设立了集体防御原则，源自《华盛顿条约》第 5 条，承诺成员国之间相互保护，即一个盟友遭受攻击被视为对所有盟友的攻击。冰岛作为北约中唯一不设常备军的国家，就可利用这一条款“搭便车”享受联盟带来的安全保护，而拥有“正资产”的芬兰和瑞典则实力不俗，给北约和美国带来的好处可谓众多。

芬兰和瑞典的加入延伸了北约北翼的力量布局。芬兰和瑞典是富裕国家，军队规模虽小，但武备不容小觑。以芬兰国防军为例。芬兰陆军在和平时期只有21000余名军人，在战时可迅速扩充至28万人，最多可动员90万后备人员。芬兰陆军拥有优秀的坦克部队及出色的步兵，且拥有欧洲最大的火炮储备，必要时可利用森林茂密的地形和众多湖泊阻止对手推进。瑞典军队的规模不如芬兰，但对军事基础设施和海军行动投入更多，加强了哥特兰岛上的战略性存在。瑞典历史上与俄罗斯的恩怨会使其在战场上具有进攻性，也会成为芬兰的支持力量。

芬兰和瑞典不但可以将现代化、高度专业化的军事力量带入北约，也可以与美国实现双赢。美国的核保护伞极具吸引力，即使两国与俄罗斯爆发冲突，也无须担心俄罗斯核武威胁。

考虑到核武装备有时未必能彻底阻止常规战争爆发，美国不断加强对欧洲的安全承诺。美国将在波兰的第五军团总部转变为永久性军事存在，在罗马尼亚维持一个额外的 3000 人的轮换旅，向英国增派两个 F-35 战斗机中队，以及进一步在德国和意大利投放防空等多种能力，还要加强对波罗的海国家的轮换部署。美国的动作也引来了欧洲重要国家的响应。德国总理朔尔茨承诺增加1050亿美元的军事预算，相当于2021年德国海军军费的3倍。实际上，这些都增加了芬瑞两国的安全保障。

美国在向欧洲投入力量的同时，以共同防御为理念，利用欧洲安全战略伙伴稳定欧洲，也为美国进入世界其他地区解决后顾之忧。芬兰和瑞典拥有强大的国防工业能力，芬兰是美国和10多个国家军工联合体的重要成员，正在与美共同建造F-35战机，且拥有一流的空军，有能力与北约一同构建欧洲更加坚固的空防格局。瑞典的鹰狮战机表现不俗，且瑞典在北极和海底领域拥有专业经验，也可拓展以美国为首的其它多边同盟力量。目前来看，芬兰和瑞典军队已经与北约部队进行了联合演习，具有较高的互操作性，以共同应对欧洲-大西洋地区关键战略威胁俄罗斯，也便于美国腾出手来，应付更棘手的对手。

此前，俄罗斯总统普京曾就芬兰和瑞典加入北约一事表态，认为两国加入北约没有问题，但如果北约在两国部署军队和基础设施，俄罗斯将做出对等回应，若有国家对俄罗斯提出威胁，“俄罗斯将以同样的威胁回击”。俄副外长里亚布科夫也表示，北约的做法“破坏了稳定”，将加剧该地区的紧张局势。

瑞典和芬兰加入北约或许确实能让美国腾出手来，但欧洲是否能获得安定，则要打一个大大的问号。

韩国是一个西、南、东三面环海的半岛国家，陆地面积狭小，北部与朝鲜以军事分界线相隔，限制了其陆上“北拓”的可能性。因此，海洋对于韩国的空间拓展和利益延伸具有特殊意义，维护海洋安全也成为韩国海洋战略实施的首要目标。

韩国的海洋安全问题集中分布于“双U形地带”——朝鲜半岛“近海U形危机地带”或称“内线”、阿拉伯半岛“远洋U形存在地带”或称“外线”以及南海和印度洋一线连接两个U形地带的“海上战略通道地带”或称“中间地带”。“内线”关乎韩国核心利益，“外线”与“中间地带”牵系韩国重要利益。韩国着力打造“双U形”海洋安全战略核心体系，其近海求稳、远洋谋拓与海陆兼顾的战略取向已鲜明地呈现在世人面前。

目前，韩国海洋安全战略布局与中国海洋安全线及美国“印太战略”密切关联。

其一，当前中国周边海域危机时隐时现，以中日东海争端为核心，以中韩黄海争端、中菲和中越等部分东南亚国家南海争端为两翼在第一岛链内侧形成“一字形危机地带”，韩国“近海U形危机地带”与中国“一字形危机地带”在西太平洋海域同步生成。

其二，中国东海与南海危机地带介于韩国“近海U形危机地带”与“远洋U形存在地带”的通道地带；且中国在阿拉伯半岛周边海域及印度洋也存在广泛的海外利益。中韩两国的海洋安全线高度重叠，海洋利益耦合度与政策相关度极高。

其三，美国“印太战略”的主要目标是拉拢太平洋和印度洋区域内的国家共同围堵中国，在中国周边构建“海上遏华封锁线”，这与中韩两国的海洋安全线高度重合，导致韩国对“印太战略”的态度非常复杂且具有不确定性。

作为中美博弈的“中间区”，韩国的海上安全动向直接牵系中国的海洋安全情势。

（一）韩国对“印太战略”态度转向的逻辑分析

在“印太战略”框架下，韩美合作呈现出议题领域渐宽、遏华色彩渐浓的特征。

1.韩国对美需求度上升

在安全领域，韩国海军建设正式步入“大洋海军2.0”阶段，为推进建设计划的顺利实施，韩国必然要依托于美国所提供的军事技术援助以及军事装备的出售。

在经济与科技领域，中美围绕5G技术的“围剿制裁”与“反围剿制裁”导致以华为为代表的中国企业在美国市场的份额缩小，韩国高新技术企业趁机填补了这一空白。

在外交领域，韩国选择逐渐靠近“印太战略”并深化韩美同盟合作，意在“调动”中国，以期在中韩互动中谋求更大的主动权，进而成为中美“拉拢外交”的受益者。

2.韩国对华竞争感强化

在经贸领域，两国贸易存量几乎已经见顶，水平竞争趋势导致两国产业结构与经济关系的竞争性呈现上升趋势。

在安全领域，尽管中韩两国在维持半岛和平与稳定上依旧存在共同利益空间，但韩国借力中国的需求正呈现下降趋势，韩国战略界所谓“中国海上威胁论”的呼声越来越高。

（二）韩国推进“双U形”体系构建的现实考量

1.打造“近海U形防卫体系”：周边安全与韩美同盟

当前，韩国周边海洋安全新老问题叠加凸显，近海防卫形势不容乐观。鉴于此，韩国在发展海军军备方面亦不甘示弱，极力强化近海防卫体系。

韩国虽部分倒向“印太战略”，但也在积极加强自主国防与自主海军建设。韩国国内政治局势的变动将影响同盟关系的转型，进而推动韩国近海防卫体系的布局与强化。

2.布局“远洋U形存在体系”：利益扩展与国际义务

韩国海外利益早已遍布全球，中东局势尤其攸关韩国经济安全及社会发展利益，海军作为战略性、机动性、国际性军种，对保护国家海外利益起到关键作用。

韩国为展现新型国家形象、承担国际责任、履行协同美国的“全球全方位盟友”的义务，介入“远洋U形地带”，推动海洋安全战略布局。

3.提升“中间地带”关注度：外交布局与海上生命线

韩国在印太海域“中间地带”的布局主要集中于南海及其周边的东南亚国家，这也是文在寅政府“新南方政策”的核心合作对象国。

南海航线是韩国的“海上生命线”。随着中美在南海博弈加剧，韩国在政策出台与外交实践中逐渐提高了对南海局势的关注度。

（一）“近海U形防卫体系”的打造

针对“北方界线”地带进行危机预警与快速反应能力不足的问题，韩国提升对近海防卫的战略关注与资源投入力度；为应对朝鲜半岛西部海域复杂的安全局势，保障韩国“海上交通生命线”，打造海军实施远洋作战的前哨基地，韩国建设了济州海军基地；为应对迁延不决且时有激化的韩日独岛争端，韩国在距离独岛最近的岛屿——郁陵岛修建“郁陵岛海军基地”；为构建契合本国地缘与安全特征的海上威慑体系，将潜艇部队的作战、训练、指挥及装备维修保养等任务进行有机整合。

由此，韩国通过建设上述海军基地与防卫司令部，连同原有的驻江原道东海市第一舰队、驻京畿道平泽市第二舰队以及驻全罗南道木浦市第三舰队在东、西、南三面海域构建起了全方位的“近海U形防卫体系”。

（二）“远洋U形存在体系”的形塑

从上世纪90年代开始，韩国海外维和行动及其他类型的军事活动便一直围绕着阿拉伯半岛及其周边地区展开。继派遣青海部队履行打击索马里海盗的国际义务后，2020年1月21日，韩国国防部发表声明称，鉴于波斯湾局势的高度紧张，为确保韩国国民、船舶和原油供应免遭损失，计划将青海部队的行动范围扩大至阿曼湾、霍尔木兹海峡及波斯湾一带。

青海部队将单独执行任务，必要时会与美国主导的“海湾护航联盟（IMSC）”开展合作。可见，韩国并没有完全追随美国，而是以“合作”而非“合流”的方式回应美国要求盟友加入“护航联盟”的提案，但仍依托美国巩固其在“远洋U形地带”的军事存在。

此外，韩国海军也积极在这一地区开展远洋联合军演与反海盗交流合作，借机提高国际影响力，展现责任共享、合作共助的国家形象，充分发挥维护国际海域公共安全的重要作用。

（三）“双U形中间地带”的安全布局

韩国在“双U形中间地带”的安全布局主要围绕着南海以及东南亚相关国家而展开。

其一，在“南海仲裁案”结果出炉后，韩国在外交表态上赋予南海问题关乎本国国家利益与国家安全的现实主义色彩，并正式介入“双U形”海洋安全战略体系的关键环节——南海。

其二，自“新南方政策”实施以来，韩国海军继续强化与南海域内国家的交流与合作，并做出某些“打擦边球式”的举动。

其三，韩国借“新南方政策”的实施推进南海地区海洋安全战略布局，拉拢东南亚南海争端当事国。

可以预见，此类举动将进一步刺激并强化韩国勾连近海与远洋的“双U形体系”，进而在“双U形中间地带”加速推进全方位海洋安全布局的完善。

在中长期的未来，韩国将继续强化“双U形”海洋安全战略体系的构建，充分利用各海洋安全议题的联动延展海洋安全实践领域，强化近海与远洋、传统安全与非传统安全双重兼顾的体系架构，同时向南北两线稳定扩展海洋安全活动区间，其海洋安全战略效能取决于中美韩三方互动边界。

（一）双重兼顾的体系架构持续强化

进入21世纪后，韩国在夯实近海防卫体系建设的同时，持续深化“大洋海军”的建设进程，保持并适时深化“双重兼顾”的战略布局取向，加强在涉海战略规划制定、跨部门协调联动、突发事态应急解决等方面的能力建设，进而实现近海与远洋、传统安全与非传统安全之间的系统性联动，从而为实现国家海洋整体战略目标服务。

（二）活动区间向南北双线稳定扩展

近年来，作为“近北极国家”以及视南海为“海上生命线”的国家，韩国进一步提升对这两个地区的战略关注力度，在海洋安全领域已展现出新的战略动向。

文在寅政府执政以来，经略北极作为其“新北方政策”与海洋政策的组成部分，其重要意义被不断提及。2021年10月，韩国海军巡航训练编队穿越白令海峡进入北冰洋航行，此系韩国海军在北极地区的首次力量宣示，标志着其“新北方航线”的建设已经迈出实质性的第一步。与此同时，韩国也在强化对南海问题的关注，并且出现介入南海事务以扩展海洋安全边界的相关探讨。预计在中长期的未来，韩国将以“审慎且小步前进”的节奏逐步强化在南海地区的军事存在感与活动力度。

（三）战略效能取决于中美韩三方互动边界

未来韩国海洋安全战略的效能取决于韩国对自身国家利益的界定、对韩美与中韩关系的平衡程度以及与中美关系发展演化的前景之间的互构，中美韩三方之间在海洋安全领域的互动直接决定其能否以及在多大程度上实现中长期海洋安全战略目标。

对韩国而言，最理性的选择依旧是从自身国家利益出发努力保持在中美之间的“对冲性平衡”。然而，自拜登政府执政以来，韩国在对华政策表态上出现了放弃中立、对美倾斜的趋势。若此举在未来韩国涉华海洋安全表态中成为常态甚至不断加码，将最终影响其海洋战略目标的实现。

第一，印度依据中央各部委职能以及边境基建的战略需要，建立了许多分属不同部门的基建机构和推行了相应的基建计划。主要有：边境公路组织（BRO）、边境地区发展计划（BADP）、国家公路和基础设施发展有限公司（NHIDCL）、印度国家公路局（NHAI)、中央公共工程局(CPWD)以及各邦的公共工程局（SPWD）和东北地区发展部推行的“东北公路发展计划”。其中最重要的是边境公路组织和边境地区发展计划，前者主要承担具有战略意义的边境公路建设，后者主要施行于边境各邦和直辖区边界线附近，其它机构或基建计划主要涉及边境各邦的道路联通工程，对印度边境基建起到支撑和辅助作用。

第二，莫迪政府对边境基建机构和基建计划进行了改革和调整。一是解决BRO的部门掣肘问题，提升组织运行效率。2014年12月，印度内阁秘书处决定，将有关边境公路发展和BRO的事务纳入国防部管理，解决了内政部和国防部双重领导带来的掣肘问题。2017年5月，印度国防部对BRO的工程外包、设备采购、财务审批权限、环境许可权限等进行了改革，提升BRO的运行效率。二是多次推动修订BADP指南，突出边境基建的针对性和战略性。2015年6月，印度议会通过了BADP修订指南，明确将边防部队确定的村庄作为战略性村庄，在资金投入和建设方面具有优先性。2020年，莫迪政府再度修订BADP指南，其中明确在常规资金分配以外，将额外把总预算的10%投入到印中边境五邦的毗邻边界线地区。三是推动其它基建机构承担非战略性边境基建项目，以保证边境地区战略性公路的建设质量和效率。

第三，莫迪政府推动边境基建的成效。一是战略性边境公路建设取得突破性进展。2006年，印度制定了原计划于2012年完成的第一阶段约3500公里的73条印中边境公路,但直到2014年底，仅完成了约500公里，完成度不到15%。莫迪上台以后，加快了印中边界公路建设的步伐，目前已基本完成了第一阶段的建设计划。2021年3月，印度议会联邦院通过了内政部拨款需求的231号报告，确定了边境基础设施建设的一些新项目，其中包括新建32条第二阶段印中边界公路。二是边境战略铁路线加紧论证与推进。国防部已经确定了14条印度北部边境地区的战略性铁路线，其中明确了第一阶段着手进行建设的4条印中边境铁路线。三是军用机场布局进一步优化。在辛格政府时期重新激活位于拉达克地区三个军用先进着陆场的基础上，莫迪政府又推动在所谓“阿鲁纳恰尔邦”新建了7个先进着陆场。推动在喜马偕尔邦、北阿坎德邦和锡金邦投入使用了约5个左右的军民两用机场。四是印度边境信息基础设施建设相对滞后。印度目前在边境地区仍在使用3G和4G网络，虚拟网络领域、电磁频谱、空间战场能力严重不足。

莫迪政府推动印中边境基础设施建设旨在弥补与中国的基建差距，构建边境地区的全天候行动能力，同时也把视中国为敌人，迎合其民族主义。一是对弥补与中国的边境基建差距具有迫切心理。进入21世纪后，印度逐渐开始意识到其1962年印中边境战争后不在边境地区开展基建的决定犯了战略性错误，担忧印度与中国边境基建差距会使印度在冲突中面临严重不利地位，尽管辛格政府于2006年就制定了修建73条印中边境战略公路的决定，但莫迪政府对这些战略公路的建设进展严重不满。为此，莫迪政府提高了印中边境基建的资金投入和建设速度，边境公路建设的预算金额大幅上涨，印度边境公路建设速度明显加快。二是印度的边境基建旨在“连点成线，连线成片”，将印度陆军大军团所在地、地区主要城镇和空军基地相连，形成较好的军事力量投送和后勤保障能力，提升边境“全天候”行动能力。三是印度推进印中边境基建具有强烈的民族主义情绪支撑，把中国视为其边境基建所要针对的目标。莫迪政府上台以来，印度积极营造一种在边界问题上的“受害者”形象，强调印度边境基建空虚是中国“侵略”印度边境地区的重要原因。加勒万河谷冲突后，印度对自身边境基建成果非常自信，认为中国对印度在边境地区的基建异常敏感，中国需要对印度的基建作出回应，把加勒万河谷冲突解释为是中国忌惮印度边境基础设施建设而采取的挑衅举动。

边境基建具有重要的军事和政治意义，不仅能够突破地理和气候障碍，为军事力量部署和军事计划执行提供保障，还能够形成对对手的战略和战术优势，使国家具备在边境地区开展军事行动能力，这对印中边境关系和边境态势产生了重要影响：一是随着印度边界公路、宿营地和前哨站不断完善，其军事巡逻、军事部署、军事后勤保障发生了明显变化，印中边防部队摩擦对峙几率上升。二是增强印度边境挑衅的能力和意愿。从能力来看，印度都具备了更够将全天候的军事力量投送和军事后勤保障能力。从意愿来看，印度正通过不断完善的基础设施建设，加强在边境地区“整军备战”，不断强调和宣称印度具有边境行动能力。三是强化印度在边界问题上的顽固立场。随着印度边境基建的不断完善，印度边防部队可以到达以前难以巡逻的地方，这便让印度认为，它能够巡逻的地方都是其领土，否认争议存在。加勒万河谷冲突后，中印双方举行了15轮军长级谈判，双方除在果戈拉（Gogra）、温泉（Hot Spring)等地具有脱离接触的意愿，但在其它地区，印度均坚称应回到2020年4月以前的边境现状。

第一，完善和升级中国境内基础设施建设，保持对印度的战略压力。一是中国应加强边境中方一侧的信息化基础设施建设，充分发挥无人飞行器在监控印度边防动态中的作用，加强对印度的边境基建活动和边防部队异常调动的监控跟踪能力，防止印度在中方巡逻空挡或监控死角地区蚕食中方领土，防止其通过在边界争议地区新建基础设施和强化军事人员占领等手段制造实际控制争议地区的既成事实。二是加强和完善印中边界地区电磁频谱相关基础设施建设和加强电磁频谱管理，提升信息传送能力。三是完善和升级边界线中方一侧的交通基础设施，提升军事力量投送能力和军事后勤保障能力，加强对印度的边境挑衅行为的反应速度。

第二，恢复、构建信任措施。一是升级或谈判建立新的边境军事信任措施，进一步防止擦枪走火事件演变为大规模流血冲突。二是避免散布针对彼此的不友好言论，强化双边解决思路，避免将第三方势力引入两国边界争端。三是适时推动建立中印防长和外长2+2对话，交换彼此意见看法、协调在重大地区问题上的立场、防止边界事态升级。四是建立前线指挥官间的热线电话，可就边境紧急事态进行沟通协调，避免小摩擦和小对峙演变为大规模流血冲突。

第三，紧密跟踪印度边境基建动态，并做好预案措施，防止印度挑衅。一是建立“监控—反应—行动”的协同联动机制。随时保持对印度边防动态的监控与跟踪，对印度越界基建和军事部署行动进行快速反应，凭借中国一侧的机动能力对印度的越界挑衅行为采取后发制人的行动。二是推动边防实战军事演习常态化。针对印方在印中边界常态化部署大量武器和人员的行动，中方应通过保持实战化军事演习，制定好应急预案，保持对印度的战略威慑。

1、国际海洋法中的“适当顾及”原则

在ABNJ采取的措施和活动应“适当顾及”沿海国的权利，其法理依据主要有以下几点：第一，“适当顾及”原则是为《海洋法公约》承认的一项基本原则。第二，对沿海国权利的“适当顾及”与“避免跨界损害”的国际义务有关。“避免跨界损害”是一种消极义务，该义务的实现要借助“适当顾及”其他国家的权利这一积极行为。此外，ABNJ划区管理工具属于《海洋法公约》第194条第4款规定的“防止、减少或控制海洋环境的污染的措施”，不应干扰其他国家依照《海洋法公约》行使权利并履行义务。

“适当顾及”原则具有以下特征：第一，“适当顾及”原则并非是对不同权利进行比较以明确其位阶，而是在多个权利都应被尊重的前提下相互协调；第二，“适当顾及”是一种双向义务而非单向义务；第三，“适当顾及”是一种行为义务而非结果义务，仅要求各主体合理顾及其他主体的合法权利，而该主体不一定要为此放弃行使自身权利。

2、BBNJ国际谈判中对沿海国权利问题的讨论与处理

在BBNJ谈判中，太平洋小岛屿发展中国家（PSIDS）、菲律宾等曾提出所谓“邻接原则”。但由于缺乏国际法依据，目前支持“邻接原则”的声音已经减弱。随着BBNJ谈判的开展，《海洋法公约》中的“适当顾及”原则作为处理沿海国权利问题的理想方案被提出，中国、美国和印度都曾提出在ABNJ采取的措施和活动应“适当顾及”沿海国的权利。“适当顾及”沿海国权利的主张在BBNJ协定草案中也有所体现。

“适当顾及”原则要求各主体在行使自身权利时合理兼顾其他主体的合法权利，但实践中不同权利之间的冲突形式和协调方式可能存在差异，这就使得“适当顾及”中“适当”的标准往往要结合具体情况加以确定。因此，尽管“适当顾及”原则本身的含义是明确的，但BBNJ协定具体如何“适当顾及”沿海国的权利仍不明确，需结合沿海国的海洋权利进一步讨论。

1、沿海国对其管辖海域内的生物资源享有专属管辖权

根据《海洋法公约》，沿海国对其管辖海域内的生物资源享有排他的管辖权，但沿海国的管辖海域有明确的地理范围。沿海国对其管辖海域内生物资源的管辖权并非是不受限制的，而是会受到“适当顾及”其他国家的权利和义务、允许其他国家捕捞生物资源的剩余可捕捞部分等限制。

1995年《跨界鱼类种群协定》第7条是PSIDS提出“邻接原则”的主要依据，该条规定沿海国有权参与ABNJ跨界鱼类种群与高度洄游种群养护措施的制定，且养护措施应考虑沿海国在其管辖海域为同一种群制定的养护与管理措施，并不得损害该措施的效力。沿海国的上述权利有两个限定条件：一是仅限于跨界鱼类种群与高度洄游种群，二是仅限于同一种群养护与管理措施的制定，因此不能将该条解释为沿海国对ABNJ区域享有特殊权利。《跨界鱼类种群协定》第7条还规定在ABNJ采取的措施和活动不损害沿海国管辖海域内生物资源养护措施的有效性，但这并不意味着沿海国对其管辖海域的权利优先于其他国家在ABNJ的权利。

2、毗邻沿海国与其他国家对ABNJ内的生物资源享有平等的权利和自由

在历史上，“毗邻”的概念曾支持了沿海国建立并扩大其管辖海域的尝试。然而，《海洋法公约》规定了沿海国管辖海域的明确范围。沿海国与其他国家对ABNJ内的生物资源享有平等的权利和自由，不能凭借所谓的“邻接原则”无限扩张其管辖海域。

在BBNJ谈判中，斐济和毛里求斯曾提出BBNJ划区管理工具需征得毗邻沿海国的同意，该主张侵犯了其他国家在ABNJ的权利和自由。菲律宾曾提出ABNJ遗传资源获取与惠益分享机制应特别考虑毗邻沿海国的权利。但《海洋法公约》所建立的海洋生物资源分配机制是基于地理区域的，海洋遗传资源的获取与利益分配制度同样如此，遗传资源的跨界属性不能赋予毗邻沿海国对该遗传资源的特殊权利。

1、东北大西洋公海保护区

在《保护东北大西洋海洋环境公约》（OSPAR公约）机制下，毗邻沿海国在公海保护区的决策和管理程序中不享有更高的表决权，但被视为公海保护区的利益攸关方，可以对影响其管辖海域方案和措施的公海保护区提案提出意见，以反映该保护区的“利益攸关者支持度”和“政治接受度”。在确定海洋保护地点优先顺序时，“利益攸关者支持度”和“政治接受度”相对较高的地区优先。此外，OSPAR公海保护区还会考虑沿海国对其管辖海域制定的措施，以及某些跨界海洋物种与公海保护区外栖息地之间的依存关系。

2、PSSA、VME、EBSA等其他ABNJ划区管理工具

国际海事组织（IMO）划设的特别敏感海域（PSSA）将沿海国与船旗国、航运界等主体共同列为利益攸关方，将其利益视为PSSA划设与管理过程中的考虑因素之一，但并未赋予沿海国某种特殊权利。

联合国粮农组织（FAO）于2009年制定了《公海深海渔业管理国际准则》（简称《准则》），通过划设脆弱海洋生态系统（VME）来减轻捕鱼活动对深海生态环境的不利影响。《准则》规定沿海国和区域渔业组织应酌情合作，以加强深海渔业管理；涉及大陆架以上公海中深海渔业的任何规定，均不得损害沿海国根据《海洋法公约》所享有的对大陆架的管辖权。总体来说，VME对沿海国权利的考虑限于“不损害”的层面。

关于沿海国在《生物多样性公约》（CBD）机制下具有重要生态或生物学意义的海洋区域（EBSA）中的权利和作用，CBD缔约方会议的决议规定“适用于国家管辖范围内外的工具应一致、匹配和互补，并不得损害沿海国根据国际法所享有的权利和承担的义务”和“CBD公约各项目标及CBD公约第3条所载各国对其管辖或控制的行为负责的原则，均不得对其他国家的环境或国家管辖范围以外的区域的环境造成损害”，并未赋予沿海国某种对ABNJ的特殊权利。

为了不损害以《海洋法公约》为中心的现有国际海洋法，BBNJ协定可以体现尊重沿海国根据《海洋法公约》所享有的权利，主要包括沿海国对其管辖海域的专属管辖权，以及沿海国与其他国家在ABNJ的平等权利。BBNJ划区管理工具不应损害沿海国在其管辖海域所采取措施的效力。不过，对沿海国权利的尊重并不意味着沿海国的海洋权利优先于其他国家在ABNJ的权利和自由。

此外，受洋流运动与海洋物种迁徙的影响，有时在ABNJ采取的活动对距离较远的沿海国管辖海域也会产生较大影响，这部分国家的权利也应当被BBNJ划区管理工具“适当顾及”。

2、审慎对待沿海国在ABNJ的扩权诉求

尽管沿海国可能对与其管辖海域毗邻的ABNJ拥有更大的兴趣，但在现有机制下，毗邻沿海国与其他国家对ABNJ享有同等的权利和自由，并承担同等的养护义务。BBNJ划区管理工具应维持现有的沿海国与其他国家权利的微妙平衡，不应赋予沿海国对BBNJ划区管理工具更大的权利，也不应暗示毗邻沿海国在ABNJ的权利优先于其他国家，或者造成这种歧义。

3、承认毗邻沿海国通报、磋商等程序性权利

BBNJ协定可以考虑将毗邻沿海国作为利益攸关方引入划区管理工具制度，赋予其事前通报、磋商等程序性权利。利益攸关方机制使毗邻沿海国可以对BBNJ划区管理工具提出意见，尽可能地协调国家管辖范围内外的养护体制，避免将ABNJ的保护负担不成比例地转移到毗邻沿海国的身上，并充分利用土著人民与沿海社区的知识，但并未突破《海洋法公约》所建立的既定规则。

过于强调港口战略属性的倾向不仅存在加剧地缘政治竞争的风险，而且模糊了“海上丝绸之路”背景下港口建设的主要目标和基本原则。中国参与海外港口建设的内在动因可以总结为以下三个方面。

第一，中国海外港口建设受到港航企业追求商业利益和国际化发展的直接驱动。新时期，以中远海运港口、招商局港口等为代表的中国龙头企业成长为世界知名的港口投资者和码头运营商。中国港航企业为寻找和扩大商业化发展机会，通过“走出去”提升国际化水平和参与全球竞争，遵循商业化原则开展海外港口投资建设，重视港口项目的经济性与可持续性。追求商业利益是中国参与海外港口建设的基本原则和主要动力。

第二，中国海外港口建设受到国际国内经济大环境变动的重大影响。随着中国崛起为全球经济大国，扩大对外开放、经济转型发展和增长“新常态”使国内港航企业“走出去”的动力和能力大为增强，而海外港口建设也成为中国输出国内产能与资本的重要渠道。同时，国际经济格局经历结构性变迁，中国的国际角色和国际环境都出现重大变化，海外利益也快速扩大，在国际舞台上更加有所作为和构建新发展格局的任务前所未有地紧迫，港口被赋予更为丰富的意义。

第三，中国海外港口建设受到“走出去”、“一带一路”等国家发展战略与倡议的有力推动。从2001年至2013年是中国港航企业自发“走出去”的时期；2013年“一带一路”倡议提出后，中国港航企业进入系统“走出去”和布局海外港口建设的新阶段。新时期中国的海外港口建设被纳入“一带一路”框架之下，并被赋予了更为重要的角色，政府与港航企业之间的互动关系更加密切，海外港口建设的规划性与整体布局更为清晰有序，中国参与的港口建设项目进一步向“海上丝绸之路”沿线聚集。随着“一带一路”倡议的快速推进，中国海外港口建设面临的风险与挑战也日益增多。

影响港口竞争力的因素很多，从地缘经济视角来考察，更为基础性的因素主要包括以下四个方面。

第一，港口开发潜力。中国在“海上丝绸之路”沿线地区参与投资建设的部分港口正在或有望扮演枢纽港或超级枢纽港的角色，但大多数港口并不具备枢纽港的功能，属于支线港。皎漂港、瓜达尔港、吉布提港、蒙巴萨港等少数港口由于具有联通海陆丝绸之路和内陆更广阔区域的地缘优势，可视为节点港。

第二，港口及所在国的地理位置与区域辐射价值。地理位置是影响港口竞争力的基本因素，扼守重要水域和国际主航道必经之地的港口通达性强，辐射范围广，在国际海运网络中往往占据更为中心的地位，港口竞争力也较强，如新加坡港、迪拜港、阿尔赫西拉斯港等。“海上丝绸之路”沿线地区国家各有自身优势，沿线港口的区位优势差异甚大，港口角色与潜力也自然不同。

第三，港口腹地经济环境。从“海上丝绸之路”沿线港口的腹地环境来看，区域化特征明显，各地区港口之间差距较大。部分港口可以依托邻国和周边国家有效扩大经济腹地和纵深，从而获得了更大的港口竞争力与发展潜力。临港城市和港口产业园区的建设会影响到港口的竞争力和发展前景，港口所在国的发展规划及其与中国拓展“港口+”合作的政策意愿也是影响港口开发成效的重要因素。

第四，中国的海外利益存在和所在国对“一带一路”的态度。在“海上丝绸之路”沿线地区，中国海外利益最为集中的地区是东南亚，然后依次是海湾地区、地中海地区、南亚地区和东非地区。沿线国家大多具有重要的地缘战略地位，对“一带一路”倡议普遍反应积极，希望能够参与其中并获得更大的发展机遇，但各国的政策态度也存在一定差异。

基于上述四大影响因素和中国的港口建设实践，中国参与“海上丝绸之路”沿线港口建设的重点地区、国家和港口格局得以清晰呈现。首先，印度洋—红海—地中海一线是中国参与港口建设的重点地区，“海上丝绸之路”沿线中间地带的发展中国家和地区是港口开发的关键着力点。其次，从中国参与沿线港口建设的关键合作伙伴来看，新加坡、缅甸、斯里兰卡、巴基斯坦、阿联酋、吉布提、肯尼亚、埃及、希腊、摩洛哥等国因其各具特色的地位而应受到更大重视。最后，从沿线重点港口来看，新加坡港、皎漂港、汉班托塔港、瓜达尔港、哈利法港、吉布提港、蒙巴萨港、塞得港、比雷埃夫斯港和丹吉尔港的角色更为关键。

第一，重视港口区位重叠和无序竞争问题，加强沿线港口开发规划和协调，实现协同错位发展。“海上丝绸之路”沿线国家与港口众多，同一区域内的港口之间往往存在竞争，做好整体线路布局、选好重点港口是关键。对“海上丝绸之路”沿线地区港口进行功能定位和角色细分显得尤为必要，全球和地区枢纽性港口、支线港口以及节点港口的不同定位应进一步明朗化。

第二，面对港口配套基础设施和陆上通道建设滞后问题，积极“以陆促海”，满足“一带一路”海陆连通交汇的需求。受到配套基础设施滞后和政策环境因素的制约，沿线很多港口的配套与延伸基础设施跟不上发展需要，特别需要重视修建公路、铁路等配套设施使港口适合多式联运，进一步发挥港口的海陆交通枢纽优势。中国应注意完善港口的内陆集疏运体系，合理推进多式联运的发展，提升港口发展潜力与竞争力。

第三，针对港口经济深度开发不足的问题，积极拓展“港口+”模式，加强港口发展的腹地支撑。港口经济深度开发是中国的发展经验和重要优势，提前规划和适时开发临港经济园区、港口城市及其他关联产业，实现港口与园区、港口与城市协调发展和相互促进日益重要。在“海上丝绸之路”沿线港口建设中，“港口+”模式正在得到更大的拓展和实践，这应成为未来中国港口建设选择的重要因素和趋势。

第四，鉴于东道国国内政治与政策环境的重大影响，综合考虑海外经济利益分布与港口所在国对“一带一路”倡议的态度及政策稳定性。中国应依托沿线大多数国家参与“一带一路”建设的积极愿望与诉求，营造更为有利的港口投资合作环境，加大与沿线国家的发展战略对接，丰富经贸合作形式，将港口建设的点与投资项目、园区的片、线连接起来，以最大程度地发挥港口开发的综合效益。

第五，面对地缘政治风险的日益上升，突出港口项目的商业属性和多边属性，淡化战略属性。从国家层面来看，中国主要追求地缘经济利益，重点是沿线商业港口网络的建设和发展，拥抱开放、包容、共享型的国际港口合作模式。在港口建设的政治安全风险日益上升背景下，中国应充分展现将“海上丝绸之路”沿线港口打造为开放性、分享型国际公共产品的意愿和行动，形成多方利益共同体。

新时期，中国在“海上丝绸之路”沿线地区的港口建设呈现全面铺开、重点突破的特征与格局，正在产生多重积极效应与深远影响。中国推进“海上丝绸之路”港口建设，应坚持企业的市场主体地位，进一步对沿线港口建设布局进行优化组合、提质增效，明确重点方向，并减少政治或战略驱动型的投资建设模式，努力实现港口建设去政治化目标，致力于构建海洋命运共同体。

2014年乌克兰危机前，北约介入北极事务的主观意愿被加拿大等北约国家所压制，更多寻求低调地发挥实质性作用。但在乌克兰危机后，随着美俄和欧俄关系的恶化，北约介入北极事务的内部政治禁锢逐渐被解除，其北极政策展现出系列新动向。

（一）重视北极气候变化对北约活动能力的影响。全球变暖带来的海平面上升等气候问题对北约的区域和全球行动能力带来极大负面影响。受到极冰和永久冻土融化的影响，北约盟国在北极布置的警报站以及其他关键基础设施可能会受到多重威胁。北约各盟国为适应气候变化，将国防规划、能力发展、军事演习等项目正式纳入北约2030议程。北约承诺还将加强与伙伴国以及其他积极应对气候变化和安全问题的国际组织的交流。2021年7月，北约宣布了由北约盟军司令部转型办公室等联合资助的Nordic Recognized Environmental Picture 2021计划，旨在加强对北极地区的探测，帮助北约各国了解气候变化对国防安全的影响，并适应北极地区不断变化的复杂环境。

（二）强化北极区域军事演练与能力建设。北约作为一个军事联盟，对北极地区的军事层面关注度正在逐渐提高，愈发重视在北极的军事演练与能力建设。北约在北极地区的演训频次也进一步加大；在演练规模上，参演北约成员国及其军备数量不断增多。在不断完善自身军事实力的背景下，北约一方面正在增加国防开支，通过多国联合特遣部队和防务能力行动建立“北约快速反应部队”，另一方面改造北约军事指挥系统，加快部队适应极地作战能力，对于北极事务的参与有针对性地培养相应的冰面作战能力、冰雪环境中的基础设施操控能力等。

（三）刻意塑造‘中国北极威胁论’的国际舆论。随着中国崛起，北约对华负面态度升级，不仅诋毁中国价值观及意识形态，而且无视中国经济增长及社会稳定，宣扬“中国北极威胁论”。2021年6月，北约布鲁塞尔峰会上，斯托尔滕贝格表示，在强调对华贸易、与中国接触的同时，还要抑制中国的经济增长和对各领域军事力量的投资，尤其警惕中国对北极和网络空间的涉足。2021年11月，北约副秘书长米尔恰·吉奥纳（Mircea Giona）在立陶宛维尔纽斯“捍卫威权主义民主的未来”论坛上提到，中国正在利用其力量胁迫其他国家并控制自己的人民，大力投资高超音速滑翔机等新技术，将其全球经济和军事足迹从非洲扩展到北极。

北约高调介入北极事务，既符合其传统的追求绝对安全、构建对俄完整遏制包围圈的战略取向，又符合当前其追求的“泛安全化理念”，不断渲染中国在北极、公海、网络等新疆域和在基础设施建设、高新技术发展等领域对北约构成“安全威胁”，力图寻求新一轮战略转型和拓张。

（一）北约主要成员国尤其是美国北极安全战略导向的转变。美国作为北约主导成员国，它针对北极的一系列政策会对北约的北极行动产生较大程度的影响。2021年4月美国《2021年战略竞争法案》，以国内立法单方面“圈定”北极地区和北极国家范围，反映了美国意图在北极搞“闭门治理”，严防中国等域外国家在北极治理体系构建和运行上发挥影响力。美国北极安全战略导向的转变影响了其他主要北约国家的北极政策。加拿大对于北约参与北极的态度转变最为鲜明。北欧各国对于北约参与北极治理的态度也逐渐一致。虽然各个国家的北极政策战略目标、侧重点有所不同，但对于北约的参与均趋向积极。

（二）围堵俄罗斯在北极地区的地缘政治“扩张”。俄罗斯对北极的重视源于北极冰融的双重影响，一方面北极冰融是俄罗斯发展海权的重要历史机遇；另一方面也使俄罗斯的北方边界无法再借助冰雪作为其保护屏障，俄罗斯不得不加快北极军事布置以应对未来可能的危机。为了应对俄罗斯的北极地缘政治“扩张”，北约持续加强威慑和防御态势，包括在联盟内部国家的北极海域驻扎军舰、举行军演等来应对日益恶化的北极安全环境。北约与老牌对手俄罗斯之间针对北极的政治军事竞争势态复萌，北约对俄罗斯的围堵不仅是北极权力的争夺，更是北约全球战略下基于地缘政治和联盟利益所做出的必然决策。

（三）警惕和遏制中国北极事务影响力的提升。自2013年成为北极理事会正式观察员后，中国通过开展北极双边外交、科学外交等政策实践提升了北极治理影响力。2019年12月，北约伦敦峰会首次明确了北约将着眼于与中国竞争的基本立场，竞争辐射的范围甚至从非洲发展到北极。2021年10月，北约秘书长接受英媒《金融时报》采访时声称，“中国已经通过网络能力、5G技术和远程导弹对欧洲安全乃至北极地区产生了影响，未来十年的北约新理念将详尽处理如何保护北约盟国免受中国崛起带来的‘安全威胁’问题，应对中国崛起造成的“安全威胁”将是北约未来存在依据的重要组成部分。”

俄乌冲突将给北约进一步推动北极事务介入注入一支“强心剂”，将对北极治理进程和北约自身战略扩张与功能转型带来重要影响。尤其是，在北约刻意塑造和煽动“中国威胁论”的国际背景下，北约强化北极事务参与将直接或间接地对中国北极权益维护与拓展带来极大挑战。

第一，推动北约战略扩张与功能转型。2020年5月，北约负责国防投资的助理秘书长卡米尔·格兰德（Camille Grand）指出，“10年前的北极更多地是一个不受战略竞争和风险影响的地区，而今天我们看到更多的是一场伟大的权力游戏。”对北极事务的介入作为北约全球战略、海洋战略的一个重要板块，将成为北约积极推进空间探索和战略转型的关键节点。

第二，阻滞北极治理进程。随着北约不断深入北极事务，北俄对抗势态的持续加强，“北极例外主义”将面临终结。俄乌冲突使得区域和全球安全态势呈现螺旋式恶化态势。2022年3月3日，北极七国联合发表《关于俄罗斯入侵乌克兰后北极理事会合作的联合声明》，指出俄罗斯的行动对包括北极在内的国际合作造成了严重障碍，决定无限期暂停所有工作。曾经“偏安一隅”的北极国际合作受到俄乌冲突的强烈冲击，北极治理多个国际机制的工作被迫按下暂停键。

第三，影响中国参与北极事务进程。对于中国而言，新兴大国的身份在参与北极事务中带来了很大阻力。中国对北极事务关注度的提高以及在北极地区的各种活动引发了北约在舆论建构和实际行动上的多重反应。在北约看来，中国对横跨安全和经济领域的跨大西洋关系提出了系统性挑战。北约将会继续重视和加强对中国北极活动的舆论扭曲，未来中国与北约中的北极国家合作将面临更大的不确定性。

总之，北约北极政策的调整及新动向，与国际政治格局与北极地缘政治博弈存在紧密互动，与北约近年来的战略功能转型与扩张相契合，是其参与北极事务的主观意愿与客观需求共同作用的结果。俄乌冲突将加快北约的北极事务参与步伐，北极七国与俄罗斯的北极安全竞争态势将愈发明显，恶化中国北极权益发展与维护的外部环境。中国虽然建构了“北极利益攸关方”等多重国家身份，但并不占据北极国家的地缘优势。在过去十余年，中国在北极事务中影响力的提升，主要得益于较为稳定的北极地缘政治环境，使中国可以开展较为灵活的北极双边和多边外交。伴随北极地缘政治竞争态势的恶化及北约对中国北极行动的“污名化”，中国北极政策的实施空间和推进领域将受到极大限制，中国北极权益维护存在较大不确定性。

一、欧盟更新国际海洋治理议程的动因

2016年，欧盟作为全球第一个出台国际海洋治理统筹性政策的主要经济体，发布了《国际海洋治理：我们海洋的未来议程》（以下简称《议程》）联合通讯，提出致力于建设安全、清洁、健康和可持续治理的海洋。欧盟年度蓝色经济报告数据显示，近年来蓝色经济部门为欧盟创造了6500亿欧元的产值和450万个直接就业机会。海洋及其资源是欧盟过去更是未来最为重要的战略基础之一，但近年来国际海洋治理实践和政治局势的新变化促使欧盟不得不对该议程进行调整。

首先，欧盟内部将应对气候变化提升为首要政治优先事项。欧盟委员会2019年发布的《欧洲绿色协议》以及欧盟“世界上更强大的欧洲”愿景都将海洋治理置于重要位置，并认为海洋治理是一个需要多边回应的全球性问题。长期以来，欧盟一直期待能在可持续发展等国际议题领域引领全球，成为主导国际规则的规范性力量。这种“先行者”的预设立场使得欧盟需要保持较完备的制度设计和富有雄心的治理承诺，以增加其参与国际海洋事务的正当性和话语权。

其次，人类活动导致海洋环境持续恶化。近年来，相关全球承诺的履行情况不容乐观，《生物多样性公约》下的二十项“爱知目标”仅有六项目标部分实现，《联合国2030年可持续发展议程》中的第十四项可持续发展目标尚无清晰明确的执行路线图。欧盟在《新议程》开篇即指出，随着过度捕捞、海洋垃圾等大范围不可持续的人类活动影响加剧，海洋环境持续恶化，甚至将可能达到临界点，海洋正在加速衰落。

最后，海洋治理领域传统与非传统安全威胁叠加。一方面，东地中海紧张局势加剧，俄罗斯对乌克兰的特殊军事行动引发欧洲对全球稳定和地区安全的担忧，并进一步扩展到海洋安全范畴。另一方面，新冠疫情持续、海盗危机频仍、海洋污染加剧，这些非传统安全因素深刻影响全球航运和贸易，使得欧盟法规中涉海议题的谈判举步维艰。

二、欧盟国际海洋治理新议程的重点内容

《新议程》具体提出了建设完善的国际海洋治理框架、实现环保可持续的海洋环境、维持安全的海洋秩序、建立健全的海洋知识体系四大目标以及对应的八个关键优先事项，除目标四仍然停留在加强海洋科学研究国际合作的宏观呼吁以外，其他三个目标相较2016年《议程》都有了较大幅度的更新和拓展。

其一，加强国际海洋治理框架建设。欧盟致力于在全球、区域和双边各个层级都加强国际海洋治理框架建设，其中海洋生物多样性保护和养护是其外部行动的关键优先事项。《新议程》表明，欧盟计划在2022年前就国家管辖范围外生物多样性达成一项具有国际约束力的协议，同时还将筹划一项关于在南冰洋设立新的海洋保护区（Marine Protected Areas, MPAs）的协议，以实现《生物多样性公约》项下2030年前陆地和海洋至少30%的面积得到保护的目标。

其二，推动海洋可持续发展。此目标项下的海洋治理事项极为丰富，囊括了海洋治理与气候变化、海洋污染防治、海事海商制度更新、可持续蓝色经济转型、以及海洋空间规划等多个方面。气候变化方面，欧盟计划在国际海事组织框架内就国际海运达成温室气体减排目标，将碳定价扩展到海事部门，将海洋生态系统恢复目标纳入法律，加紧维护海洋的天然“蓝碳”（Blue Carbon）功能。海事制度方面，欧盟将加强管控开放登记制度（Open Registry），将其纳入与有关国家的双边对话，确保各国遵守国际公约规定的船旗国义务、对船舶登记行使充分的主权责任。可持续蓝色经济转型方面，欧盟再次高扬环保大旗，呼吁渔业活动应尊重长期养护和可持续利用海洋生物资源和海洋生态系统的原则。除继续强化《非法、未报告和无管制的捕捞活动条例》的适用外，欧盟还表示将与域外国家共同推动制定“可持续渔业伙伴关系协定”（Sustainable Fisheries Partnership Agreements, SFPA）。《新议程》同时提出，可持续的蓝色经济需要以可持续的金融为基础。欧盟主导建设的“蓝色投资”（Blue Invest）平台将为欧盟内外的可持续蓝色经济提供融资渠道，《欧盟可持续活动分类条例》的实施也将有助于识别真正有利于海洋环境保护和可持续利用海洋资源的蓝色经济活动。

其三，确保海洋安全。海上安全是可持续蓝色经济的先决条件，《新议程》将其分为Security和Safety两个维度。Security侧重对武力威胁的预防，由于乌克兰问题的强烈刺激，欧盟表示将进一步投资海上安全和全球存在，深化同北约等伙伴的合作，巩固和扩大部署在地中海和索马里沿海的欧盟海军行动，继续实施“协同海上存在”（Coordinated Maritime Presences，CMP）机制，甚至考虑将该机制的作用范围从几内亚湾触达印度洋西北部及其他潜在感兴趣的海域（Maritime Areas of Interest, MAIs）。Safety侧重对海上不法行为的约束，主要包括强迫劳动、非法航运等。欧盟将持续推动国际劳工组织第188号《渔业工作公约》的批准和生效，以改善渔业和其他海员的工作环境及待遇，打击侵犯人权的强迫劳动和其他形式的工作。欧盟还将支持国际海事组织改进海事安全立法，以加强航运人身安全保障，并降低海运环境污染风险。

三、欧盟国际海洋治理新议程的实施前景

全球海洋治理在维护海洋健康、缓解生物多样性丧失和应对气候变化等方面发挥着至关重要的作用。通过此次更新，欧盟确认了其在国际海洋治理中的积极作用。不可否认，在第二届联合国海洋大会召开之际，该项议程的发布展示了欧盟对海洋治理的有力参与，对提振全球气候治理雄心，推动海洋的清洁、健康、安全和可持续发展具有示范性作用，但《新议程》的实施前景仍不明朗。

一方面，“文武”角色转变，恐遭内外抵制。曾有学者指出，在海洋安全领域，欧盟委员会等超国家机构并没有权力通过强制性或管制性手段在各成员国实施统一的政策或标准，欧盟海洋治理的效率仍有提升空间。但必须警醒的是，不同于此前欧盟一贯以来呈现的全球问题多边主义政策的推动者和基于规则的国际体系的维护者形象，此次海洋治理新议程更加强调海上安全，在武力合作方面着墨颇多，凸显了欧盟通过政治甚至军事力量维护其权利和价值观的倾向。欧盟与北约的过分亲昵不仅早已让一些域外国家不满，欧盟如继续在统一军事行动的臆想中徘徊，还将可能进一步激起内部民众的反对浪潮。

另一方面，治理标准过严，政策资金支持薄弱。充足的经费保障是欧盟海洋治理的物质基础，正如欧盟委员会环境、海洋和渔业专员Virginijus Sinkevičius所言：“我们需要动员我们的全球伙伴，在全世界实现可持续海洋管理和养育海洋生物。”《欧洲绿色新政》做出的每一项气候和环境承诺都需要巨量资金付诸现实，其配套的“可持续融资战略”能否凝聚共识并有效引导资金流向尚待考察。海洋治理仅是欧盟绿色新政中的一个方面，尽管欧盟委员会已承诺为全球海洋和沿海生物多样性和气候行动提供高达10亿欧元的资金支持，但该项融资的长期性、艰巨性和不确定性依然可能动摇欧盟雄心勃勃的海洋行动。

一、第十四届金砖峰会的主要内容与成果

6月22日-24日，金砖国家接连举办了金砖国家工商论坛、金砖国家领导人第十四次会晤以及全球发展高层对话会。其中，最令人瞩目的便是金砖领导人峰会，这也是新冠肺炎疫情与俄乌冲突叠加共振以来中印俄领导人首次举行的线上会晤。

百年变局之下，金砖国家的GDP总量已占到世界的25%，贸易总额约占世界的18%，对全球经济的贡献率已经达到50%。金砖国家2022年的合作重点，主要包括：践行多边主义、团结抗击疫情、促进经济复苏、推进高效务实合作、加快落实2030年可持续发展议程、深化人文交流、完善机制建设。6月23日晚，金砖国家领导人第十四次会晤在北京以视频方式举行，南非总统拉马福萨、巴西总统博索纳罗、俄罗斯总统普京、印度总理莫迪皆出席了此次由中方主办的金砖峰会。会后发表的《北京宣言》中89次提到“发展”，105次提到“合作”。宣言指出，重申对多边主义的承诺，维护国际法，包括作为其不可或缺基石的《联合国宪章》宗旨和原则，维护联合国在国际体系中的核心作用，在此体系中各主权国家合作维护和平与安全，推动可持续发展。宣言强调全球经济治理对各国确保可持续发展至关重要，进一步支持新兴市场和发展中国家拓展和加大参与国际经济决策和规则制定进程。宣言支持以世界贸易组织为代表的开放、透明、包容、非歧视和以规则为基础的多边贸易体制。呼吁世贸组织所有成员避免采取违反世贸组织精神和规则的单边主义和保护主义措施。此次会议还确立了“加快金砖扩员进程”的重大决议，同意继续开展“金砖+”合作，推进金砖扩员进程。随后的全球发展高层对话会邀请了包括阿根廷、印度尼西亚、埃及、哈萨克斯坦、塞内加尔、泰国、阿尔及利亚等的十多位非金砖国家领导人出席。

此次金砖峰会的召开，恰逢美西方国家三场峰会——欧盟峰会、G7峰会和北约峰会轮番登场之际。在西方的“小圈子”不断制造对抗与分裂的当下，金砖国家代表广大新兴市场国家和发展中国家在北京发出的多边主义呼声显得更加及时和可贵。

二、印度国内对此次金砖峰会的反应

在新冠疫情蔓延、印中持续对峙与俄乌冲突爆发的三重背景下，印度国内对此次金砖领导人会晤的“略显纠结”。在充分肯定金砖国家平台作用的同时，主张采取灵活、平衡的做法。

其一，印度视金砖国家为重要的发展中国家发声平台，高度肯定平台的机制性作用。此次莫迪政府在国内外的双重压力下选择与会即是最好的例证。自三月王毅外长访印之时，印度国内就出现了“莫迪总理可能将于六月底参加金砖峰会”的舆论。此后，印度陆续参与了金砖国家疫苗研发中心在线启动、金砖国家协调人第二次会议、金砖国家外长视频会晤以及第十二次金砖国家安全事务高级代表会议等一系列活动。6月21日，印度外交部正式发布了莫迪总理将参与金砖峰会的通知，并表示“金砖国家已成为讨论和审议所有发展中国家共同关心问题的平台”。印度总理莫迪23日发表讲话时称，“对全球经济治理持相近态度”使金砖国家走到了一起。新德里政策中心研究员辛格强调，俄罗斯并没有排除在国际舞台之外，这次峰会是一次正常的接触。出身印度政治世家、现任《印度教徒时报》外交事务编辑的苏哈西尼·海达尔总结了此次峰会达成的多项合作协定，她认为在印中边境持续对峙的当下莫迪政府出席金砖领导人峰会本身就传递了友好的信号。印度经济学家、印中经济文化促进会秘书长穆罕默德·萨基卜则发出了“印中两国之间的经济合作对于未来金砖国家达成任何努力乃至成功至关重要”的呼声。

其二，相较美西方主导的QUAD东京峰会与即将举行的G7会议，印度国内对于此次金砖国家领导人会晤的态度较为冷淡，甚至表现出一种回避的姿态。印度最早关于金砖国家领导人会晤的报道出现在三月王毅外长访印之后，其后一直陷于沉寂，直至六月中下旬中印两国外交部先后发布正式的峰会通知。峰会举办前，印媒关于此次领导人会晤的介绍多转引中国发布的官方活动。诸如“印度将阻止金砖峰会上出现‘反美’的声音，确保峰会所发表的联合声明都是中立的”的消息更是甚嚣尘上。金砖五国领导会晤当天，《印度时报》更是发布了题为“印度应尽可能与金砖平台合作，但其核心利益在于西方”的社论，指出“金砖五国在可能的情况下保持联系和合作是有意义的。但就目前情况而言，印度的利益在于更多地与西方结盟，以对抗中国在边境地区的压力，并逐步摆脱对俄罗斯的军事依赖。”总体而言，相较此前的QUAD峰会，此次金砖领导人会晤无论是报道数量还是报道深度都难以望其项背。印度国内甚至出现了“面对面峰会优于线上峰会，因此印度更重视四方而不是金砖”的舆论风向。

其三，印度知识精英普遍认为需要在金砖国家中采取“平衡”和“灵活”的做法，既要在金砖国家中发挥引领性作用、谋求经济利益，又要与中俄保持适当距离、坚持“西方优先”。《印刷报》资深战略评论员乔蒂·马尔霍特拉言简意赅地指出“现实主义原则主导了此次莫迪与中俄领导人的对话”。《印度教徒报》6月26日发表题为《一块砖一块砖地建设：论金砖国家领导人第十四次会晤》的社论，称“分歧并不意味着金砖国家无法在利益相一致的问题上开展合作”。前外交秘书萨仁山强调，“此次金砖峰会难以取得任何实质性的成果，但印度坚持在许多地区和国际平台上保持其存在。这突显出印度今天的外交范围需要各种基于利益的联盟，而不是建立排他性的伙伴关系”。印度观察家研究基金会战略研究项目研究员哈什·潘特认为金砖国家内部共识的局限性正变得非常明显。继乌克兰冲突之后，俄罗斯可能与中国更加接近，印度在该平台内的战略机动空间将进一步受到挤压。因此莫迪政府需要在金砖平台中变得更加灵活。

三、印度“多向结盟”外交底色浓厚

当前印度外交更多地表现为在对立或存在矛盾的国家或国家集团间左右逢源、两面下注。无论是百年变局下的中美竞争还是美西方对俄的顺轮制裁，莫迪政府都主张采取实用主义的“多向结盟”战略，通过“以小博大”的外交手腕，争取印度的利益最大化。此次金砖峰会，印度既希望保有金砖国家作为发展中国家经济、政治利益合作的重要抓手，又不愿过多亲近俄中两国以免“惹恼”美西方国家。

一方面，莫迪政府的“多向结盟”是要通过构建基于议题、以结果为导向的多向结盟，“制衡中国在亚洲的崛起”，塑造多极化亚洲，获得更多朋友、更少敌人、更多善意和更大影响。印度外长苏杰生在其2020年出版的《印度之路：不确定世界的战略》一书中写道：传统同盟内部的信任在削弱，固守“不结盟”原则或寻求正式同盟关系，均不符合印度的利益。随着新冠疫情肆虐和俄乌冲突爆发，印度的目标就是要推动西方将其亚太地区的战略重心转向印度，由此助力印度的持续崛起。因此，莫迪政府连任以来大大加快了与美西方达成“同盟化”关系的步伐——不仅与美日澳三国构建了一个军事后勤相互支持的防务体系， 还参与到了意在推动区域供应链“去中国化”的“印太经济框架”首发国之列。

另一方面，印度虽然现下选择了与美接近，但其终究难以回避经济需与中国合作、国防需要俄罗斯合作的现实性议题。美国智库兰德(RAND)资深分析师葛莱斯曼（Derek Grossman）指出“随着大国竞争的持续升温，不仅是美中之间，美俄之间的矛盾也日趋尖锐。印度想要维持在大国间的平衡将变得越来越困难”。就“中俄印”关系而言，三边合作可以在国际政治体系变革中扮演平衡器的作用，也是多极化世界秩序的三根主要支柱。印度参与中俄印合作利于纠正国际社会和地区国家有关印度外交加速倒向西方的误解，展示印度坚持东西方平衡外交传统的决心。2022年3月，俄乌冲突爆发以来，印度是QUAD中唯一未公开谴责俄方的成员国，这在美国倡导的“盟国协同”中实属罕见。印度通过在俄乌冲突中的“战略中立”，维持了与俄罗斯的传统友好关系，还提升了自身“待价而沽”的筹码。就“日美印”三边关系而言，印度先后于2018年、2019年与美日两国建立了“2+2”外交部长与国防部长对话机制。日美印三国在印太地区的战略融合趋势在逐渐加强。三国战略合作的目标是遏制中国的和平崛起与发展，从而维持印太地区的所谓“均势”。

简言之，印度要想真正实现其“大国梦”，在金砖国家和上合组织等重要的发展中国家多边平台中离不开中俄两国的支持。以西方为首选的“多面结盟”式的外交固然能为印度带来一时的高光色彩，但其代价是永久性的损害了与中国这一最大发展中国家以及俄罗斯这一最大国防军备供应国家的关系。孰轻孰重？莫迪政府应该做出正确的取舍。

2021年4月13日，日本政府召开内阁会议，正式决定在两年内将福岛核电站的上百吨核污水排入太平洋，引发国际社会舆论哗然。同日，国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，以下简称IAEA）总干事格罗西（Rafael Mariano Grossi）对日本的决定表示“欢迎”，并称IAEA已经准备好为监测和审查该计划的安全和透明执行提供技术支持。日本政府随后多次援引IAEA表述，为自身决策“正名”。尽管IAEA在原子能和平利用方面的专业指导性地位得到公认，但福岛核污水不是传统意义的放射性废水，其排放所涉及领域也不限于原子能的和平利用。IAEA已于2022年2月派遣专家组，对福岛的核污水释放计划进行评估，并发布了首份报告。在全球海洋放射性废物治理中，厘清IAEA与其他国际组织的地位与作用，对管理、监督以至阻止核污水排放至关重要。

将海洋视为废物处置场所是人类利用海洋的方式之一，自1946年人类首次将低放射性废物排放入海以来，相关实践已有数十年。随着人类对放射性废物危害性认识的逐步深化，国际社会通过国际组织和国际条约开展合作，逐步严格规制放射性废物的排海行为。在当今国际法体系中，原子能法、海洋法虽均有涉及放射性废物治理，但相互协调不够。福岛核污水不是常规的放射性废物，对其妥善处理，不仅涉及与海洋法和原子能法有关的条约规定，而且涉及多个国际机构。IAEA虽然占据重要地位，但也不能忽视国际放射防护委员会（International Commission on Radiological Protection，ICRP）、经合组织核能署（Organization for Economic Cooperation and Development-Nuclear Energy Agency，OECD-NEA）、联合国核辐射效应科学委员会（United Nations Scientific Committee on The Effect of Atomic Radiation，UNSCEAR）、国际海事组织（以下简称，IMO）和联合国粮农组织（以下简称，FAO）等机构的职能与作用。

针对日本企图让IAEA为其排放核污水的决定背书，下文首先论证IAEA在全球放射性废物治理体制中没有排他权，接着分析IAEA与其他相关国际组织在日本核污水排海事件的作用，最后得出结论并提出建议。对于福岛核污水，国际社会只有在既有基础上充分开展国际合作，协调职能，提升治理效率，才能有效应对。

一、IAEA既没有全球放射性废物治理的排他权，更无垄断权

1954年，第9届联合国大会通过第810号决议，正式启动建立IAEA的程序。《国际原子能机构规约》（以下简称《规约》）1956年在联合国总部通过，1957年7月生效。1957年10月，以“促进原子能和平利用，避免其用于军事目的”为宗旨的IAEA正式建立。作为原子能领域功能较为完善的专门性政府间国际组织，IAEA自成立以来便在处理放射性废物领域发挥引领作用。放射性废物源自于工农业生产、国防、医疗、教育、科研等多项领域，其处置问题是原子能产业无法回避的难点，也是现有技术难以妥善解决的瓶颈。废物处置方式取决于其放射水平、半衰期以及各国所拥有的处理技术，但一般分为陆地深埋和海洋处置两类，后者又可分为海洋倾倒和近海排放。探讨IAEA在放射性废物规制的具体地位，既应聚焦其《规约》的相应条款，也应注意《规约》并非赋予IAEA职能的唯一渊源。实践表明，国际社会可通过若干形式，赋予IAEA以《规约》外的权责，以便其进一步落实“扩大原子能对世界和平、健康及繁荣的贡献”的目标。现有国际文件显示，尽管IAEA在放射性废物规制方面发挥主要作用，却没有批准并决定放射性废物排放的权力。

1.1对《国际原子能机构规约》赋予IAEA涉及放射性废物治理职能的分析

《规约》自制定以来，先后于1963年、1973年和1989年进行过三次修订，当前适用的是1989年12月28日通过的版本。《规约》第3条第A款明确规定了IAEA的七项职能，放射性废物的规制涉及其中多项，最关键的是制定并适用保护人类健康和财产免受危险的安全标准。相应标准适用于三类活动，即IAEA自身实施的活动、IAEA支持实施的活动，以及经当事国请求，基于双边或多边条约，或当事国在原子能领域所实施的活动。IAEA据此制定了一套保护人类和环境免受电离辐射有害影响的安全标准体系。该体系体现了当前国际社会在和平利用原子能方面的共识，包括《安全基本法则》《安全要求》和《安全导则》三种文件。

《安全基本法则》阐述了原子能和平利用过程中防护与安全的基本目标及原则，为整套标准体系奠定基础。IAEA分别于1993年6月、1995年3月和6月出版了《关于核装置安全的安全标准》《关于放射性废物管理安全的安全标准》《关于辐射防护和辐射源安全的安全标准》。2006年，IAEA出台新的《安全基本法则》，将原内容优化为10项新原则，保持相互之间的协调性，明确了适用于所有放射性废物规制活动的安全原则。IAEA希望通过统一原则，确保所有缔约国的共同遵循。

为保障人类及环境免受电离辐射损害，《安全要求》以《安全基本法则》为依据，设计制定了一套统筹兼顾、协调一致的安全要求。如果相应的要求无法满足，则必须采取措施达到或恢复所定的安全等级。《安全要求》又进一步分为《一般安全要求》（General Safety Requirements）和《具体安全要求》（Specific Safety Requirements）。其中，2009年出台的《一般安全要求》第五部分涉及放射性废物的处置前管理活动，2011年出台的《具体安全要求》第SSR-5号文件直接规制放射性废物处置活动。2018年修订的第SSR-6号文件则对包含放射性废物在内的一切放射性物质的运输活动进行规制。其他《安全要求》文件也在原子能利用方面与放射性废物管理有关。

《安全导则》整合了IAEA关于如何落实上述安全基本法则和要求的建议和指导。该类文件又分为《一般安全导则》（General Safety Guides）与《具体安全导则》（Specific Safety Guides），包含数十份与放射性废物相关联的文件。此外，为了解释上述两类文件的科学基础，IAEA还出版了《系列技术报告》（Technical Report Series）。

上述三类文件尽管在实践中对原子能领域各项活动具有重要指引作用，但在法律上本身没有国际法意义的约束力。各国只有通过将其转化为国际条约或国内法，方可赋予其强制执行效力。除制定并适用安全标准外，《国际原子能机构规约》赋予IAEA的援助、信息交流、专家培训、建造设施等职能，也没有直接赋予其批准、决定放射性废物排放的权利。

1.2对其他国际法文件赋予IAEA处理放射性废物相应职责的分析

除《国际原子能机构规约》赋予的职能外，原子能法与海洋法中也有相关条约赋予IAEA与放射性废物规制相关的权利，但相应的授权范围仅限于各国际条约本身有权决定的事项，且仅对缔约国具有法律约束力。

在原子能领域，鉴于IAEA安全标准的“软法”属性，为构建统一的国际法基础，国际社会在1997年9月制定《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》，以加强全球范围内的放射性废物管理安全。该公约是涉及放射性废物规制具有法律约束力的唯一国际文件，有力地促进乏燃料和放射性废物管理制度的发展。各缔约国承诺，在国内实施严格的安全措施，就已实施的措施编写“国家报告”并提交所有缔约方审议。IAEA作为该公约的秘书处，有权召集和筹备缔约方会议，并向各缔约国收集、转送相应资料。

在海洋法领域，虽有某些条约赋权IAEA，但在权利明确性方面有不同程度的差异。在放射性废物规制层面，1958年《公海公约》要求缔约国参照主管国际组织制定的标准与规章，采取具体措施防止可污染海水的放射性废料倾倒活动，同时要求缔约国与国际组织开展合作，避免因使用放射性物质导致海水污染。

海洋倾倒是20世纪70年代各国处置放射性废物的主要方式。1972年在伦敦制定的《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》（以下简称《伦敦倾废公约》），对海洋污染物建立黑/灰名单制度，对倾倒行为实施管控。列入该公约附件一（黑名单）的物质，被禁止倾倒入海洋。该附件将IAEA指定为放射性废物领域的国际主管机构，并赋予其根据公共卫生、生物或其他理由，明确不宜在海上倾倒的“高放射性废物”和“其他放射性物质”。IAEA在1974年首次确定的“高放射性废物”名单于1976年获得了《伦敦倾废公约》缔约方协商会议通过，1978年修订本随后也获得了通过。

对于未被列入附件一的放射性废物，附件二要求《伦敦倾废公约》各缔约国充分考虑IAEA的建议和指导。列入附件二（灰名单）的放射性废物倾倒需获得缔约国的“特许”，并遵循《伦敦倾废公约》规定的要求。为进一步确保倾倒的安全性，IAEA可以对倾倒条件、形式、数量以及程序等环节提出建议，对放射性废物的封装、选址、监测、作业、环境评估等多方面设置具体规范。

随着放射性废物倾倒规则逐年细化，各缔约国要求IAEA发挥更积极的作用。1993年，《伦敦倾废公约》第16届缔约方协商会议通过修正案，将除被IAEA视为满足“最低特许标准”（de minimis）条件外的所有放射性废物纳入附件一，禁止对其实施海上倾倒活动，大幅缩小了合法倾倒的放射性废物范围。第19届缔约方协商会议要求IAEA进一步明确“最低特许标准”的概念与要求，对“可免于辐射管制”或“需要实施具体评估”的材料做出更具体的指引。

根据前述要求，IAEA在1988年颁布《辐射源与实践的管控豁免原则》，建立豁免辐射管制物质的一般原则；1999年颁布《放射性排除和豁免原则在海上处置中的适用》，明确了针对《伦敦倾废公约》放射性废物倾倒行为的管控豁免（exemption）和排除（exposure）指引。2003年，IAEA进一步制定了《依据1972年〈伦敦公约〉确定海上处置材料的适当性：放射性评估程序》，确立判定“最低特许标准”或“无放射性”物质的6步程序。该程序基于“保护人类健康”的目的，采用“预防性方式”（precautionary approach），标准更为严格，选取模型和假设对拟处置物质在近海的辐射剂量显示更高。随后，缔约方协商会议再次要求IAEA就“放射性废物对周边环境及动植物的具体影响”进行评估。2015年IAEA公布《依据1972年〈伦敦公约〉及1996年议定书确定海上处置材料的适当性：放射性评估程序》，采用了与2003年文件类似的方法，阐述了海洋动植物辐照剂量的“最低限度”的概念、原则、标准和程序，填补了辐照对海洋动植物影响方面的空白。

除上述公约外，1982年《联合国海洋法公约》第十二部分明确了缔约国在海洋环境保护领域的权利与义务。该公约文本涉及一系列国际组织，在绝大多数情况下，文本以“主管机构”指代各机构。1996年，联合国秘书处海洋事务和海洋法司认为，包括IAEA在内的至少20个机构，可被视为“主管或相关的国际组织”，公约的相应条款赋予了上述机构权责，以促进全球海洋治理。公约第十二部分，与IAEA相关的条款达17条之多，涉及通报、国际合作、应急计划制定、信息交换、标准订立、技术援助、发展中国家优惠待遇、污染监测、定期报告、环境评估、陆源污染、国际海底区域污染、倾倒污染、大气污染的规制与执行等事项。需要注意的是，该公约赋予IAEA的职能，主要是提供平台、实施监督等辅助作用，而非决策。上述条款多采用“通过主管国际组织”的表述，强调缔约国应将包括IAEA在内的国际机构作为自身履行公约义务的方式之一，作为落实海洋环境保护具体行动的保障。

此外，国际上还有若干区域性海洋公约，其内容与IAEA在放射性废物规制方面存在关联。例如，1974年《保护波罗的海地区海洋环境公约》要求缔约方组成委员会，直接或通过包括IAEA在内的国际组织，促进旨在研究、实施推进评估、补救波罗的海地区污染的方案。1981年《保护东南太平洋海洋环境和沿海地区公约》要求缔约各方直接或通过与主管国际组织合作，制定、采用和实施有效的规则和标准，并构建适当的监督体系。1992年《保护东北大西洋海洋环境公约》要求缔约各方在制定与放射性废物相关的计划与措施时，应考虑“适当国际组织”的建议与监督程序。但上述区域性公约同样未赋予IAEA对于放射性废物处置方式的决定权。

1.3在原子能领域与IAEA有密切合作关系的国际放射防护委员会、经合组织核能署和联合国核辐射效应科学委员会

实践中，IAEA反复强调上述三个机构在原子能领域的重要作用，并与这三个机构保持密切的合作关系，不仅在其出版的系列安全标准文件援引后者材料，更分享数据资源，设立机构间沟通协调机制，避免职能重叠，提升协作效率。

（1）国际放射防护委员会

该组织的前身是成立于1928年的“国际X射线和镭保护委员会”（International X-ray and Radium Protection Committee，IXRPC）。1950年，委员会对组织结构进行改革，更名为“国际放射防护委员会”。该组织的宗旨是“保护人类、动物和环境免受电离辐射的有害影响”。作为由各国权威专家共同组成的学术机构，该组织现今拥有来自30多个国家的250多位专家，就电离辐射防护的各类问题提供建议和指导。

在探索放射性物质对人类和环境的影响方面，该组织的影响力不逊于IAEA。自成立以来，该委员会公布了150多份出版物，其对辐射给人类造成伤害的分析和应对建议，已构成包括日本在内的多国辐射保护政策、法规、指南和实践的基础，也得到包括IAEA在内国际组织的广泛承认。针对放射性物质的排除和豁免问题，该组织《1990年度建议》提出，在不需要纳入管控的辐射源或辐射暴露中，应尽量避免实施过度的监管程序。该建议实际上构成了放射性物质“豁免”和“排除”概念的渊源。1996年，IAEA根据该组织的建议，重新修订《国际电离辐射防护与辐射源安全的基本安全标准》，纳入约300种放射性核素的豁免概念、标准、活动浓度和数值。

直至2003年，IAEA制定的“最低特许标准”判定原则、标准及程序均仅基于“保护人类健康”目的，并未考虑放射性废物对周边环境及动植物的具体影响。国际放射防护委员会为探索后一问题，在2005年设立委员会，致力构建对特定生物区系动植物辐射影响的评估体系。国际放射防护委员会《2007年度建议》指出，在制定新的安全标准时，应考虑新的生物、物理信息及趋势，并在其2008年《环境保护：参考动植物的概念及运用》中制定新的研究方法，基于代表不同环境的若干“参考动植物”概念来研究辐射对各类生物的影响。该研究方法对后续同类研究影响深远。前述IAEA《依据1972年〈伦敦公约〉及1996年议定书确定海上处置材料的适当性：放射性评估程序》就借鉴了该方法。

（2）经合组织核能署

该核能署是经合组织的半自治性政府间机构，成立于1958年，其宗旨是通过国际合作，帮助成员国维护和发展相应的科学、技术和法律等基础，从而安全、环保和经济地实现对核能的和平利用。

经合组织核能署在放射性废物规制方面做出了突出的贡献。20世纪60—80年代，在该核能署构建的合作框架下，经合组织部分成员国曾在东北大西洋数次实施放射性废物联合倾倒活动。这是迄今为止在该领域开展的唯一国际联合行动。该核能署为其提供了统一的操作程序，涉及风险评估、制定倾倒地点选择规则、设计放射性废物贮存容器、选择运输船舶等内容，并设立监督制度。

为增强对东北大西洋倾倒评估的科学性，经合组织1977年通过决议，设立了“海洋倾倒放射性废物多边咨询与监测机制”。根据该决议，核能署应至少每五年对各国提出的倾倒场所做出适宜性评估，并对先前已视为合适的场所进行复审。核能署1979年组建海洋和辐射防护领域的专家组，详细审查东北大西洋的倾倒场所的适宜性与安全性。专家组建议，对特定场所设立科学的方案，增进对海洋环境中放射性核素转移过程的了解，为今后的评估提供更可靠、全面的科学基础。该建议直接促成了1981年“协调研究和环境监测项目”（Coordinated Research and Environmental Surveillance Programme，CRESP）的设立。

CRESP项目是经合组织核能署在放射性废物规制方面的另一重要贡献。该项目历时14年，是全球首个针对核废料释放至海洋的放射性核素的科研项目。CRESP的研究对象，不仅包括海洋倾倒放射物，而且扩展至成员国沿海排放的放射性废物，因此对福岛的核污水处理更有借鉴意义。

CRESP项目专家构成也为解决同领域的难题提供参考。该项目由成员国和国际组织代表共同组成的执行组指导各项工作，设立地球化学和海洋物理学、生物学、模型开发以及放射学等四大领域的任务组实施评估。15个国家和IAEA与IMO参与项目工作，在沉积物与海水的相互作用、沉积物的放射性物质转移、海水的垂直混合机制、涡流扩散数据、深海食物链的识别及潜在暴露途径等关键领域，获得了宝贵的研究经验。该项目还为各国方案协调、资源和设备共享、国际考察交流等提供国际平台，极大地促进了区域合作。

20世纪60年代以来，经合组织核能署与IAEA持续开展合作。同国际放射防护委员会类似，核能署制定的文件可作为IAEA文件的重要渊源，核能署与IAEA在各环节对接，信息共享，共同制定原子能领域的新文件。在放射性废物治理方面，IAEA与经合组织核能署于1988年对辐射源或实践可免于管制的问题达成了共识。随后，两机构联合制定的《辐射源与实践的管控豁免原则》，确立了豁免的一般标准，明确了放射防护目标的个人和集体剂量值等细节。在信息共享方面，IAEA与核能署就数据库服务签署协定备忘录，授权部分非经合组织核能署的IAEA成员国访问核能署数据库。在国际合作方面，为避免职能重叠，IAEA与核能署每年定期会谈，为未来的合作制定路线图。

（3）联合国核辐射效应科学委员会

该委员会成立于1955年，其职能是对地球上的电离辐射来源及电离辐射导致的生物效应科学数据信息进行系统的收集、分析和评价，并向联合国提交报告。与IAEA等组织不同，该委员会本身无权制定放射性标准，也无权就核试验提出任何建议，其报告仅为制定保护人类和环境的建议和标准提供科学依据。

该委员会的研究涉及核能产业链的全过程。放射性废物处理作为核循环的重点环节之一，属于该委员会的研究对象。该机构的《电离辐射的来源、影响及风险》系列出版物，被视为评估放射风险的权威科学依据。此外，该委员会还针对包括广岛和长崎的核爆事件、切尔诺贝利核事故和福岛核事故等重大国际关注事件，做出过专门的辐射评估报告。

1.4对在全球海洋放射性废物治理中与IAEA有密切合作关系的IMO和FAO的分析

全球海洋环境治理体系涉及多个国际组织，各组织相互间存在职能重叠。在放射性废物治理领域，除IAEA外，IMO和FAO也在不同层面上发挥作用，共同维护海洋环境和生态系统。

（1）国际海事组织（IMO）

IMO是海事领域的主要国际组织，制定了50多项国际条约和数百项准则与建议。尽管海洋污染防治并非IMO的初心，但自1975年海事组织大会赋予其治污职能以来，该组织对海洋环保领域的影响日益增大，并与放射性废物治理存在交集。总体而言，IMO对放射性废物治理的影响，体现在对船源污染和倾倒污染防治两大方面，其主要影响形式可归纳为三类：一是推动国际海事规章、标准和程序的发展；二是为创设、执行和审查国际规则构建、维持国际机制；三是厘清和完善既有的国际法原则和规范。通过上述方式，IMO不仅可对缔约国进行约束，而且对海事领域的各个从业者产生直接影响。

在倾倒污染方面，IMO不仅是1972年《伦敦倾废公约》的拟定机构，也是历届缔约方协商会议的承办方，履行秘书处职能。IMO为维持和改进《伦敦倾废公约》体系贡献甚多。例如，IMO协助第16届缔约方会议在1993年通过修正案，禁止低放射性废物的倾倒。三年后，IMO又协助缔约方协商会议通过《〈防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》，对1972年公约予以实质性修改，将既有的“黑/灰名单”制度改为“黑/白名单”制度，还引入了“污染者付费”和“预防原则”等国际环境法原则，推进倾倒污染防治体系的发展。

若一国希望进行放射性废物倾倒活动，则不可避免要实施放射性物质的海上运输。在海上运输安全方面，IMO的前身政府间海事协商组织（IMCO）在1974年制定了《海上人命安全公约》，并在1978年通过了《关于1974年国际海上人命安全公约之1978年议定书》，二者共同构成对商船最为重要的海上安全法律体系。《海上人命安全公约》第7章对放射性物质海上运输活动予以规制。1965年，IMCO制定《国际海运危险货物规则》，以保障船舶载运危险货物和人身、财产安全，防止事故发生。2002年，IMO通过决议，将规则并入《海上人命安全公约》第7章，使之成为具有约束力的国际文件。合并后的《海上人命安全公约》适用于海上各种危险货物运输，并将其分为9大类、20小类，其中第7类涉及放射性物质，并对包装、集装箱运输、积载、不兼容物质之间的分隔等方面设置具体要求。

值得注意的是，IAEA的防护理念为，只要放射性物质采用了符合标准的包装，其运输即是安全的。《国际海运危险货物规则》第7类中采用与IAEA相同的标准，体现了该理念。但是IMO认为，除包装外，运载该类物质的船舶及设施也需要符合特殊的标准。为此，IMO与IAEA、联合国环境规划署（UNEP）组建联合工作组，共同起草了《国际船舶安全载运包装的辐放射核燃料、钚和高放射性废料规则》。该规则在1993年以海事组织大会决议的形式获得通过，并于2001年被纳入《海上人命安全公约》体系，具有法律约束力。其中，IMO发挥自身在船舶设计和海上运输方面的专业性和权威性，针对放射性废料运输的船舶设计、遭受损害后的稳定性、防火以及结构阻力等问题提出建议，对IAEA文件进行补充。上述实践体现两大机构的国际协作性，也反映出该问题的解决，需要两大机构共同应对。

（2）联合国粮农组织（FAO）

FAO并非应对海洋环境问题的专门机构，其宗旨是“实现所有人的粮食安全，确保人们能够定期获得充足的优质食物，拥有积极健康的生活”。在放射性废物治理方面，FAO的作用主要体现在探索放射性污染对海洋生物资源，尤其是可作为消费品生物资源的影响。

1988年，FAO与世界卫生组织（WHO）共同设立国际食品法典委员会（the Codex Alimentarius Commission），联合制定《食品和饲料中污染物和毒素通用标准》，为发生核紧急情况后食品所含放射性核素标准提供基本指导。1995年，两机构对标准进行修订，并在2006年增加覆盖的放射性核素数目。FAO也与IAEA有合作关系。早在1964年，两机构就设立合作项目，就粮食、动物疾病防治等领域的核能技术利用开展合作。针对日本福岛核事故，FAO、IAEA和WHO曾共同就日本核应急和食品安全问题进行联合答疑。

二、IAEA与其他国际组织在日本核污水排海事件中的作用

在褔岛核污水处理上，IAEA的地位十分明确，不仅没有针对倾倒合法性问题的决定权，且无权干涉经济、政治、社会等领域的研究。

2.1 IAEA与其他组织在核污水排海合法性方面的作用

日本政府单方面做出的排海决定是权衡的结果。首先，日本长期以来与IAEA保持密切的合作关系。2009年7月，时任日本政府代表天野之弥当选IAEA总干事，使日本对该机构的影响力达到顶峰。然而，天野之弥于2019年病逝，日方会在天野之弥的政治遗产耗尽之前，为解决福岛核污水问题争取有利空间。其次，日本现有的污水贮存方式并非毫无风险，最初使用的储罐存在设计缺陷，容易在各种风险（尤其是地震）中出现事故。近年也出现了储罐老化导致核污水泄漏的事例。设施维护的高成本使日本政府及东京电力公司无意维持此开销。最后，从放射性废物规制制度的发展趋势看，国际社会对该类物质的限制标准愈发严格。在核事故阶段，日本政府已有向海洋持续排放核污水的实践，当时未引起国际社会的广泛关注。但随着人类环保理念的普及，尤其是对生物多样性和生态系统脆弱性认识的深化，日本面临的国际压力与日俱增。故此，日本不惜铤而走险，希望将核污水排海变为既成事实。日本政府的决定，一定程度上可满足其政治利益，希望IAEA为其背书。

日本政府的行为在国际法上不具备合法性。国际组织的职能与权限，遵循“法无授权即禁止”的原则，不得擅自扩大职权。当前，无论是有约束力的国际条约，还是仅有建议属性的国际组织文件，均未赋予IAEA在放射性物质处置的决定或背书的权限。相反，历史表明，对于影响国际社会的倾倒实践，最终还需以国际条约作为合法性依据。福岛核污水并非传统的放射性废水，现有文件不能予以有效规制，国际社会需要制定新的条约，对该类污水进行处置。若日本最终决定通过倾倒方式排污，《伦敦倾废公约》体系可能需做出针对性修订。包括经合组织核能署在内的机构认为，IMO管理相应事项更为合适。若日本坚持通过陆源管道排污，鉴于当前尚未有针对陆源污染的全球性国际条约，IAEA可与IMO协作召开会议，呼吁国际社会寻求妥善解决方案。

在核污水定性及合法性问题妥善解决前，IAEA应发挥自身监督职能，敦促日本中止排海行动的实施。相应做法不仅是国际法中“善意”（good faith）原则的要求，也有先例可循。早在1983年召开的《伦敦倾废公约》第7届缔约方会议上，基里巴斯和瑙鲁等太平洋岛国已提出全面禁止放射性废物海上倾倒活动。芬兰等北欧国家认同上述两国的观点，但建议将全面禁止的时间推迟至1990年，设立过渡期。西班牙认为由于废物对人类健康和海洋环境的影响评估不足，要求在必要的研究和评估完成以前，暂停相应倾倒。即便是英国、德国和荷兰等拥有核技术的国家，也对全面禁止的决议持开放态度，呼吁IAEA通过国际合作设立专家组，进行深入研究。

值得注意的是，日本当时即对可致全面禁止海上处置放射性废物的提案表示“强烈反对”，认为并无任何科学证据表明，既有的放射性废物倾倒制度对人类健康和海洋环境造成损害，进而认为，基里巴斯的提案存在大量的错误或存疑观点，因此建议国际主管部门与IAEA开展充分合作进行研究。“强烈支持”基里巴斯和瑙鲁提案的绿色和平组织认为，放射性废物处置对海洋环境带来潜在危害。该类物质的海上处置决定不应只依据科学证据进行判断，因为这也涉及政治、社会、道德方面的问题。最终，会议通过决议，呼吁各缔约国在特定专家组出台最终报告前暂停实施放射性废物倾倒活动。

1985年，专家组得出的结论为“在放射性废物处置中适用国际接受的辐射防护原则时，没有科学依据证明海洋倾倒选项与其他的可选方案存在区别”。但考虑到放射性物质倾倒问题涉及多个领域，第10届缔约方会议设立“放射性废物处理政府间专家组”（Intergovernmental Panel of Experts on Radioactive Waste Disposal，IGPRAD），并设立了两个工作组，分别对自然科学和社会科学问题做进一步研究。IAEA仅为其中的自然科学组专家提供技术援助。

2.2 IAEA与其他组织在福岛核污水定性方面的作用

2011年以来，各国际机构持续关注福岛的核事故。除IAEA外，上述各机构均曾发布与福岛核事故相关的文件。也有机构设立专门项目，对福岛问题进行跟踪。例如，国际放射防护委员会设立第84号任务组，负责汇编福岛事故有关辐射防护系统的经验教训，随后又设立第90号任务组，研究环境源外部辐照（包括核事故引起的辐照）的剂量转换系数，并要求第93号任务组对既有的核紧急情况出版物进行更新。

联合国核辐射效应科学委员会针对福岛的核问题设立了独立项目，并多次发布针对性文件。2014年，该委员会发布了题为《2011年日本东部大地震和海啸后核事故造成的辐射接触水平和影响》的年度报告。该报告阐述了日本人在事故后遭受辐射的情况，以及辐射诱发人类健康风险与环境风险的影响，对周边海洋与陆地生态系统实施独立评估。报告认为，核事故发生后，无人居住的海洋地物和陆地的生物群体的辐射暴露量普遍较低，尚未出现急迫性的辐照影响。但由于地区差异，局部区域也出现了例外情况。辐射对海洋环境及生物的影响集中在高放射性污水排放区。总体上看，该报告与当时世卫组织和FAO等机构的评估基本一致。

2021年，联合国核辐射效应科学委员会发布题为《福岛核电站事故造成的辐射接触水平和影响：自2013年科委会报告以来发布信息的含义》的年度报告。新报告基于2013年后的信息，对放射性物质在大气、海洋、陆地的分布情况做出修正评估，并对该类物质给人类健康与海洋生物的影响做进一步分析。其中，该委员会发现在福岛附近海域已经出现海洋生物种群因遭受辐射而产生细胞遗传学、生理和形态学方面的有害影响。报告也注意到个别文件认为辐射已对特定区域的大量生物种群产生影响。值得注意的是，该委员会报告所采用的模型和方法，与IAEA实施评估的方法存在差异，为科学评估、对比放射性造成的生物影响带来更多元的结论。

经合组织核能署分别于2013年、2018年和2021年发布三份技术报告，对福岛核事故的问题持续追踪。值得注意的是，2021年发布的《福岛第一核电站事故十年后：进展、教训与挑战》报告，具体探讨了核污水的来源、处理原则、既有措施和现行处理技术。令人关注的是，除氚元素外，该报告指出碳-14也无法通过现有技术（ALPS多核素移除系统）有效清除，而任何放射性物质的排海都将引发公众对政府决策与食品安全的担忧。

福岛核事故后，FAO与世卫组织联合发布《核事故和食品放射性污染》报告，阐述食品放射性污染的来源、种类和对人体健康的影响等内容。2021年5月，两机构又联合发布了《日本核事故对海产品安全的影响》，指出放射性物质已通过高、低放射性污水，受污染的雨水和大气粉尘等媒介进入海洋，测出福岛周边部分鱼种的放射性水平已经超标。

然而，既有报告主要针对福岛核电站事故阶段所产生的影响，涉及善后阶段和处理方案的报告数量和深度相当有限。核污水排海计划作为日本政府单方决策，其影响具有全球性，是对国际社会的新挑战。既然在事故发生阶段，上述机构各显所长，对福岛的核事故多领域研究做出了贡献，在善后阶段，各机构似乎没有理由回避新的挑战，在核污水问题继续开展合作，共同探讨真正可行的处理方案。

诚然，针对福岛核污水处理问题，各机构存在职能重叠。若IAEA愿意发挥领域核心机构的作用，借鉴与上述机构的既往合作经验，统筹协调福岛核污水的定性研究，无疑将有利于提高效率，形成科学的合作安排，有助于推动核污水问题的真正解决。相反，若IAEA默认日本推行的单方面处理模式，将自身影响力凌驾于其他国际机构，不仅可能出现力有未逮的后果，更可能破坏相关机构多年来的合作实践，辜负国际社会对IAEA的信赖。

历史上，《伦敦倾废公约》缔约会议中的国际合作可为福岛核污水的定性问题提供借鉴。尽管该公约赋予IAEA对高放射性废物的定义权和对低放射性废物排放的建议权，但IAEA并未独揽大权。相反，IAEA与IMO、经合组织核能署和联合国环境规划署等机构密切合作，不断对定义和建议进行审查。

IAEA既有协调国际机构的能力，也有在历史上推动国际合作的先例。联合国于1969年设立海洋污染科学问题联合专家组（Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Environmental Protection，GESAMP）就海洋环境保护的科学问题向联合国系统提供咨询。该机构专家由联合国特定的专门机构提名，具备多学科背景。IAEA要求GESAMP构建适当的模型，用于评估黑名单中的废物倾倒入海后的放射性核素浓度。GESAMP模型不仅成为IAEA的决策依据，也对经合组织核能署的CRESP项目研究产生重要影响。如今，GESAMP已有50多年历史，其赞助机构也比20世纪80年代更为多元，在全球海洋污染防治，以及全球海洋生态系统评估方面的经验更胜以往，应在包括福岛核污水等问题上发挥更积极的作用。

三、结论及建议

国际放射性废物规制的历史表明，海洋放射性废物治理是艰巨的国际任务，不仅需要各主权国家、国际组织，甚至其他非国家行为体共同参与，而且需要以协调的方式通力合作。单一国际组织无力推动国际社会实施普遍有效的管控，也无法在制度中发挥决定性影响力。放射性废物治理涉及陆源污染和船源污染，不仅是科学问题，也涉及政治、经济、社会、法律等系列因素。寄望于单个国际组织解决所有问题，既缺乏国际法理据，也不具备现实可行性。

绝大多数国际组织尚未发展至可自我赋权的阶段，更不具备独断专行的能力。在全球治理进程中，国际协调仍旧是国际组织发挥的最主要作用。如没有来自成员国的明确授权，国际组织的行动将面临合法性与正当性挑战。《国际原子能机构规约》未赋予IAEA针对放射性废物处置的决策权，《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》《伦敦倾废公约》《公海公约》《联合国海洋法公约》等公约的赋权也是辅助性的。日本希望IAEA的背书能为其单方决策提供正当性，使IAEA陷于违法的境地。

日本的决策有其背后的政治动机，但IAEA应该以真为要，以法为据，以史为鉴，以人为本，在福岛核污水问题上，做出经得起历史检验的负责行动，真正为福岛核问题的妥善解决恪尽职守。

第一，应继续发挥IAEA在福岛核污水方面的技术援助和监督作用。确保IAEA的“安全标准”及其他技术文件在福岛核问题上的可适用性，并敦促日本政府与东京电力公司落实国际、国内标准，提升日本行为的透明度和可信度，推动后续核电站退役解体工作的有序进行。

第二，应借鉴已有国际合作机制与经验，进一步发挥IAEA在国际原子能体系中的主导作用，对涉及福岛核污水定性的科学问题开展协调，充分利用各机构自身优势，形成高效的合作体系。对于核污水可能涉及的政治、法律、经济和社会问题，IAEA应积极配合相应的国际主管机构（或国际会议），为核污水的妥善处理谋求国际共识。在专家组或委员会的设立上，应参考GESAMP、IGPRAD和CRESP的经验，确保专业技术的权威性、人员构成的多元性和机构设置的科学性。

第三，在定性与合法性等关键问题尚未解决时，IAEA应敦促日本善意履行其国际义务，不得擅自实施排海活动。对当前存在的核污水泄漏风险，IAEA应要求日本政府和东京电力公司实施科学的措施，避免泄漏风险加剧，并对现有贮存设备的维护实施有力监督。