拜登政府在上台之初，提出"外交优先"的原则，明确军事手段被置于从属地位。但从实际执行情况来看，拜登政府在防务政策上基本上延续了此前美国政府的基本思路，其继承多于创新。这体现在它继续推进美军战略转型和能力建设、调整在印太地区及全球的军力布局、构建印太多边安全体系、从中国周边热点强化对中国安全压力之中。其对华安全战略的实施将进一步加剧中美军事竞争，强化黄海、东海、南海、台海、印度洋的安全联动，恶化中国周边安全环境，深化印太地区安全困境，引发新一轮军备竞赛和国际关系格局调整。总体而言，尽管拜登政府宣称要找到一条不同于“冷战对抗”的道路，但更多只是一种为塑造战略竞争环境的权宜之计。而从短期战术、方法上看，拜登政府对多边主义、联盟外交的强调，反而使其对中国周边安全和地区稳定造成更大损害。

拜登政府在遏制中国、保持美国全球主导地位的目标和决心上并不弱于特朗普政府。从根本上说，近年来中美关系恶化是两国结构性矛盾所致。但在与中国战略竞争的具体方法上，拜登政府表现得更加谨慎，更讲策略。这既是出于扭转美国防疫不利局面、重振美国经济、弥合政治分歧的短期需要，又体现了拜登政府以中国为长期战略竞争对手、而非迫在眉睫的敌人的定性。鉴于此，拜登政府对华政策不是备战，而是着眼于在长远战略竞争中获胜，并将希望建立于所谓“中产阶级外交”之上：一是重振美国民主价值观，通过振兴美国民主体制，对内“使美国自我纠正并实现理想”，对外重建美国威信；二是发挥美国创新优势，重视科技、产业竞争；三是开展多边外交，打造价值观同盟和伙伴关系。

在此情况下，拜登政府在安全战略上表现出以下特点和倾向：首先，明确提出“外交优先”的原则，而将军事手段置于从属地位。其次，在安全防范的对象上，拜登政府虽然将中国视为最主要威胁，但也继承了民主党长期以来对俄罗斯的敌视态度，相较于特朗普政府，其对俄安全政策趋向强硬。再次，在军力建设方面，更强调长远能力和战略转型。最后，拜登政府更强调军力的发展与使用要服从和服务于总体对华战略的需要。拜登政府对军事力量的需求主要有三：一是塑造战略环境，强迫中国在不利条件下与美和平竞争。二是防止中国以武力改变现状。三是借军事活动扩大政治影响力，开展多边外交、重建合法性、强化民主价值观。保持“斗而不破”成为拜登政府对华安全战略的主要选择。

（一）继续推进美军战略转型和能力建设，争夺对华军事优势

为抵消中国“反介入/区域拒止”能力，近年来美军不断创新作战理念，积极推进战略转型，提出“联合全域作战”的指导思想。其核心一是化整为零，二是增强单兵作战能力，三是多域融合。在上述思路指导下，美国各军兵种纷纷发布战略文件，提出和规范未来军队建设、作战、行动方面的战略概念。拜登政府向国会提交2022财年国防部预算响应了增强在拒止环境中“可生存”和“战区外”作战能力（stand-off capabilities）的需求，增加路基常规远程火力、无人平台的投资，积极开展反导能力建设，支持高超音速导弹防御，提出有史以来规模最大的研发经费，体现了其对美军战略转型的总体支持，以及以牺牲部分当前战备，换区美军未来优势的倾向。

（二）调整在印太地区及全球的军力布局，贯彻“分布式作战”构想

美军继续调整在印太及全球军力部署。首先寻求加强西太平洋岛链体系的防御能力和战略地位，优先争取在关岛建立“360度、一体化”的防空反导系统，在夏威夷部署国土防御雷达，在帕劳部署“战术多任务超视距雷达（TACMOR）。同时，积极推进部署“远程精确打击火力”，增加陆基导弹数量和改进空中和海上远程火力，并组建集成的跨军种、跨系统的联合火力网。美军还强调“在国际日期变更线以西”部署联合部队，寻求扩大在阿拉斯加、大洋洲和太平洋岛国以及东南亚地区的军事存在，并继续在全球收缩兵力以集中转移于印太地区。

（三）修复和加强同盟伙伴关系，构建印太多边安全体系

拜登政府上任伊始就着力修复与盟友、伙伴国家的关系。在修复盟友关系的基础上，拜登政府打造印太版“小北约”的思路逐渐清晰。首先，将亚太安全结构由原有的“轴辐式”双边安全同盟升级为多边安全体系。其次，打造“方便联盟”，使各国都可以根据自身方便，在某个对华政策的具体议题上与美国形成松散但实质性的合作关系，从而形成一个针对中国的多层次、多功能的多边安全关系网。再次，进一步将北约引入印太地区。为增强同盟威慑力和战斗力，美印太司令部特别重视与盟友及伙伴国家的互操作性建设。

（四）以中国领土主权与海洋权益问题为抓手，从多点强化对中国安全压力

在对钓鱼岛和南海岛礁主权争端的立场表述上，拜登政府几乎全盘接受了特朗普政府的“遗产”。上任以来，拜登政府多次就钓鱼岛问题与日本发表联合声明。在南海问题上，拜登政府炒作“南海仲裁案五周年”，重申2020年7月13日蓬佩奥南海政策声明。拜登政府还打着维护人权、民主价值观、国际秩序、同盟外交 的旗号，将原本不同地域、不同性质的南海、东海、台海、涉港、涉疆、涉藏等议题捆绑在一起，相互借力，公开干涉中国内政。拜登政府在中美关系中最敏感的台湾问题上也动作不断。拜登政府虽然表面上仍声称坚持“一个中国”原则，但实际上却不断发展与台湾的“非正式关系”，一步步架空“一个中国”的内涵，造成“事实台独”。

（一）打破现有中美军事平衡，围绕中国近海区域的控制权与反控制权的斗争将更加激烈

分布式作战的构想使美军内部认为找到了既能应对中国近岸优势、又能在政治上机动灵活的办法，并积极将其付诸实施。近期美军跃跃欲试，在我周边海域和空域的挑衅行动将增多并升级，以检验新的概念、战术、战法。在此情况下，中美一线部队发生擦枪走火事件的可能性显著升高。美军在第一、第二岛链以内防御和生存能力的增强，也将使美军敢于在关岛附近部署更多进攻性武器，威胁中国安全。

（二）黄海、东海、南海、台海、印度洋的安全联动凸显，恶化中国周边长期安全环境

拜登政府力图在印太地区构建多边安全机制，将导致美国与盟国伙伴之间的安全义务相互关联，中国周边多个潜在热点的联动态势愈发明显。拜登政府对盟友关系的重视，也使美国更容易被盟友利用，卷入对盟友的安全义务。拜登政府强调中美之间的意识形态对抗，将两国战略竞争描述为所谓民主与专制、自由与威权两种社会制度、生活方式和价值观的二元选择，这种非黑即白的意识形态对立比单纯的国家利益之争更难妥协，更容易受舆情影响，也更容易酿成危机和冲突。

（三）深化地区安全困境，引发新一轮军备竞赛

近年来朝鲜半岛、南海、东海、中印边界等地区热点此起彼伏，并日益相互捆绑。高超音速弹、无人机、激光武器、空间武器等新技术、新装备的到来也催生着新一轮军事革命。拜登政府继续火上浇油，不仅加快自身军队战略转型，着力打造明显针对中国的军事能力，还挑动和帮助中国周边邻国发展“不对称军力”，甚至公然发展与台湾的防务关系，中美在争夺中国近海区域军事优势的竞争势必升级。美国对外军售和防务技术的输出还将打破印太地区力量平衡，刺激各国军力发展，加大核扩散风险，危害地区稳定。AUKUS协定的签署更加剧了东北亚、东南亚到印度洋的紧张形势。

（四）印太地区国际关系格局面临深刻调整

由于拜登政府更顾及盟友立场，在分担美军驻军费用、安全承诺、经贸关系等议题上向盟友让渡利益，美国与日、澳等传统盟友伙伴摩擦减少，并加强了政策协调。拜登政府在对华政策上表现强硬，也减少了日、澳等国被美国抛弃的顾忌，更坚决地站在美国一边。其他印太国家、包括东盟在内将面临更大的在中美之间选边站队的压力。

拜登政府的如意算盘未必能够完全实现。中国正应保持战略定力，以我为主，不为外力干扰，重视意识形态工作，大力开展公共外交，倡导和平、开放、包容、平等、互惠的地区秩序。

陆地国界事务涉及政策、法律和地理等多角度，边界、边境和边疆多层面，以及地方、国家和国际多维度。2021年10月，我国历经20多年制定的《陆地国界法》出台，至此陆地国界立法体系形成。目前，学界对陆地国界立法问题的研究不多，有必要以《陆地国界法》为中心，对我国陆地国界立法的实践历程及内在逻辑全面梳理，并对相应的规范体系及其适用问题进行探讨。

我国陆地国界立法的历程与国家建构与发展密切相关。陆地国界管理逐渐从政策主导迈向依法而治，立法的位阶越来越高，体例越来越专门，实现了由分类立法、单行立法、地方立法向统一立法、综合立法和国家立法的重大转变，形成以《陆地国界法》为基础的陆地国界立法体系。

新中国成立初期，我国陆地国界是国家安全的防火墙，主要发挥屏蔽效应。直到1990年，我国陆地国界管理主要靠政策，以灵活多样处理突发事件，只是在以刑法为代表的一般立法中包含陆地国界条款，所以可称之为一般立法时期（1949-1990）。一般法律规定虽然也逐渐涉及边境管理问题，但主要是对人员进出、边防治安和军事安全等问题的规范。即使这样，这一时期已经有建议主张制定涉陆地边境的综合管理法律，并且有关部门专门研讨相关可行性甚至内容。

20世纪90年代以来，我国陆地国界成为国家开放的桥头堡，中介效应越来越明显。陆地国界管理逐渐改变了原来严密管控的理念，开始强调安全与发展的均衡。随着陆地国界事务的特殊性越来越显现，更多立法涉及陆地国界事务，并不断修改完善已有法律。国务院有关部门陆续出台陆地国界安全、边防管理和边境经贸等专门部门规章。沿边省、自治区陆续制定或修改了边境管理、边防管理、边民互市和边境经济合作区等方面的地方立法。同时，以《陆地国界法》为代表的陆地国界及边境管理立法议案是该时期我国涉外立法讨论的重要内容。所以，这段时间可以称之为分散立法时期（1991—2012）。

党的十八大以来，尤其是2013年十二届全国人大之后，陆地国界立法迈入统筹立法时期（2013-）。这一时期坚持以法治思维和法治方式捍卫国家利益，而陆地国界是我国国家安全和涉外法治建设的重点领域。在这种背景下，我国涉陆地国界立法开始迈向专门化和综合化，统筹政治军事安全和经济社会发展，加强规范性、一致性和协调性，解决碎片化、部门化和分散化问题。2021年，全国人大常委会将《陆地国界法》作为初次审议的法律案纳入立法计划，并于10月23日通过，将于2022年1月1日生效。

在立法目标方面，我国对陆地国界及边境地区管理秉持安全共存理念，将维护边疆地区稳定和捍卫国家主权与领土完整作为陆地国界管理立法的主要目的。目前，我国对陆地国界及边境管理强调发展共生理念，统筹安全与发展。陆地国界立法在强调推动强边固防的同时重视兴边睦邻。陆地国界立法日益为沿边地区经济社会发展以及推动周边关系改善提供法律保障。如《陆地国界法》出台就是为了维护国家主权、安全与领土完整，规范陆地国界及边境的防卫、管理和建设，促进我国与陆地邻国睦邻友好和交流合作。

在立法模式方面，我国早期陆地国界立法的管理色彩过浓，注重对相对人和管理机关行为的规制，多是强制性规定，目的是将行为纳入规范化、程序化和制度化轨道。可以称之为管制型立法。然而，管制型立法在陆地国界领域难以实现抽象性和逻辑性相统一，难以消弭立法稳定性和有效性的张力，无以解决管理机关协调整合等难题。随着陆地国界及边境地区出现新问题新情势，立法要为陆地国界事务管理提供引导、鼓励、支持甚至保障，由注重规制功能转换为发挥治理功能。我国陆地国界立法的重点转向规范管理机关权责配置和制度性保障等问题。这就要求陆地国界立法处理好与政策的关系，进行政策型立法。政策型立法重塑了法律与政策的关系，法律和政策在陆地国界事务中并不排斥反而是互为融合的。首先，政策是我国陆地国界立法的导引，在法体系外影响边界法的制定、修改和实施。其次，陆地国界立法在立法目的、原则规定及具体条文中可以通过授权条款、一般条款和转介条款，或直接规定政策型条款，将相关政策纳入法律规定作为制度性保障内容。最后，政策也是陆地国界法律实施的手段。我国陆地国界立法涉及面比较广，多是原则性规定，不确定性法律概念较多。此外，政策也是陆地国界管理方面司法解释的重要考量。

在内容构造方面，我国陆地国界立法在很长一段时间主要是为各级各类管理机关规范陆地国界事务主体的行为提供法律依据。它多是侧重行为法方面，集中在跨国婚姻、非法越界、违规生产作业、非法走私和破坏边境地区社会秩序与安全稳定等民事交往、行政处罚、刑事犯罪等领域。随着党和国家机构改革的深化，以及陆地国界管理机关的权力配置问题越来越突出，势必要用法律进行规范。由于我国组织法滞后，很多组织规定都分散在行为法或国家政策中，涉陆地国界的组织法也是如此。所以，《陆地国界法》最为重要的就是理顺管理体制机制，优化权责配置，整合陆地国界及边境地区管控资源，进一步明确中央地方权能定位，优化管理机关权责配置，完善公民和组织参与机制。

由于我国法治体系的特殊性以及陆地国界事务的复杂性，陆地国界事务的法律规范除以《陆地国界法》为载体外，还源于党内法规、其他法律、国际条约甚至政策文件。只有处理好陆地国界管理的法律渊源问题，理顺《陆地国界法》与相关党内法规、其他国家法律、国际条约甚至政策性文件的关系，将其作为具有内在结构的整体，进而推进陆地边界事务的规范体系构建及其适用。

首先，《陆地国界法》与党内法规的衔接协调。党内法规与国家法律之间的关系是国家治理包括陆地国家与边境管理法治化的重要问题。《陆地国界法》相关条文必须与相关党内法规规定衔接协调才能提炼出规范内涵。这主要体现在以下三个方面：一是明确管理机关的法定职责；二是理顺统筹协调机构的关系；三是规范重要情况和重大问题的上报程序。

其次，《陆地国界法》与相关法律的系统整合。《陆地国界法》是我国陆地国界工作领域的基本法。它与宪法相比是下位法，与刑法等法律相比是非基本法律，与国家安全法等法律相比是特别法，是对宪法、刑法和国家安全法等法律在陆地国界领域的具体化；也作为原则性规定为行政法规、地方性法规和政府规章等下位法提供依据和预留空间。在很多问题上，与国家其他法律的规定相互构成。

最后，《陆地国界法》与国际条约的交互协同。国际法尤其国际条约是陆地国界及边境管理工作的规范依据之一。其中，双边条约主要包括划界、勘界、联合检查及陆地国界及边境管理条约等；多边条约规定了多边协调机制。《陆地国界法》与国际条约在陆地国界管理中形成交互作用，共同为陆地国界事务提供法律依据，在明确条约执行方式、规约跨国实务交涉、细化国际合作机制等方面构建了面向协同的体制机制。

我国初步建成了以《陆地国界法》为基础的陆地国界立法体系，陆地国界管理从政策主导迈向依法而治，从压力型立法转向回应型立法。它的立法历程和具体规定说明陆地国界从屏蔽效应转向中介效应、从一般领域转向专门区域、从政府管理转向合作治理，把国家安全与经济社会发展统筹起来。与此同时，《陆地国界法》作为陆地国界管理的基本法，要与党内法规、其他法律和国际条约进行规范统合，才能真正实现体系化的规范建构，进而推进陆地国界治理体系和治理能力现代化，提高陆地国界事务的国际法治话语权。

《中华人民共和国陆地国界法》（以下简称《陆地国界法》）自2022年1月1日起施行。

（一）陆地国界立法的四起四落

1979年全国人大五届二次会议上有代表提出关于国家边境立法的议案，1981年公安部受理五届全国人大交付的代表议案，单独制定“中华人民共和国国境法”。因诸多局限，1988年起草工作停止。

1987年，原总参谋部牵头会同公安部和外交部起草了应急的“陆地国界和边境管理条例”。1988年5月，条例草案送审，因意见不统一等原因，条例制定工作停止。

1991年国家边防委员会作为中央军委和国务院的议事机构成立后，责成当时的国务院法制局牵头会同相关部门重新修改上述条例草案。由于理顺边防体制的条件和时机还不成熟，“陆地边境管理条例”的制定工作被迫暂停。

1999年九届全国人大第二次会议交付全国人大常委会外事委员会审议制定“中华人民共和国边境管理法”的议案。由于权力交叉的边防体制等原因，该立法工作再次被“搁置”。

（二）影响我国推进陆地国界立法的重要因素

1．宪法缺乏关于国土的明文规定

中华人民共和国的四部宪法除规定“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”外，总纲里均没有关于领土的专条规定。 “七八宪法”和“八二宪法”在序言中增加了“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”的表述。1992年颁布的《中华人民共和国领海及毗连区法》规定了我国对部分岛礁的主权。

2．严峻的周边地缘环境

20世纪60年代初我国先后与缅甸、尼泊尔、蒙古、朝鲜、阿富汗、巴基斯坦划定了陆地边界，并勘定边界线总长度超过1万公里，与最大的边界邻国苏联进行了边界谈判。20世纪60年代中期后中苏严重对立，有关划界工作被搁置，我国在陆地边境不得不实行高度军事化的防控和严格管理。冷战结束后，周边形势缓和，至2005年我国与老挝、哈萨克斯坦、越南、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、俄罗斯彻底解决了划界问题。

3．漫长的立法思路探索

20世纪80年代中期至冷战结束，国家兴边稳疆和经略周边的整体战略尚不明确。因此，全国人大常委会外事委员会在牵头立法的初期视野有限，过于侧重边境管理中的具体问题。随着内外形势的发展，反恐稳疆、兴边固边、安邻睦邻富邻等国家战略方针政策的逐渐明晰和完善，全国人大外事委员会经过总结论证，将法律草案的名称由“陆地边境法”改为“陆地国界法”。以“界”为核心立法可以规范涉边的各类制度性问题，涉及领土主权属于宪法相关法。

4．边防体制不顺对国家立法的掣肘

边防防卫和管理中存在两支互不隶属的现役部队。1979年国家抽调部分解放军部队组建了一支人民公安边防武装警察部队。这支原与解放军有一定联系的部队后来演化为一支与解放军没有组织联系、享有邻边乡镇民事治安综合管理权并负责绝大多数边防检查站和海警事务的部属部队。2012年钓鱼岛撞船事件后，为加强海上维权执法，公安边防海警转隶2013年重新组建的国家海洋局指挥调度。在边防体制没有理顺的情况下，陆地国界法很难向前推进。

（三）陆地国界立法的突破

1．陆地国界立法在健全国家安全法治体系的进程中取得突破

从国家安全的政治考量出发，我国提出总体国家安全观并在2014年成立了中央国家安全委员会。2014年9月1日中央国家安全委员会办公室部署《国家安全立法规划（2014—2020年）》任务分工，明确全国人大外事委员会牵头起草陆地国界法。陆地国界法被提上第十三届全国人大常委会的重要立法议程。

2．陆地国界立法在边防体制改革后取得重大进展

将全国出入境边检站按专业化要求一律由现役制改为职业制，邻边公安边防派出所按属地化管理原则退出现役改由县公安局领导，是改革的方向。2016年1月发布《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》，党中央和中央军委对武警部队实行集中统一领导，按照“军是军、警是警、民是民”的原则，彻底解决军、警、民的归属。2018年3月，根据中央《深化党和国家机构改革方案》，公安边防部队全部退出现役。

（一）适应复杂的地缘政治环境，服务于维权维稳的历史任务

第一，我国有22200多公里陆地边界，与14个陆地邻国接壤，地缘政治环境复杂。陆地国界法对维护陆地国界和边境地区安全的一系列问题做了法律规定，改变了维护领土主权、处理涉边事件无法可依的不利状况。

第二，维护良好的边界秩序、通过陆地国界发展互利共赢的国家关系。陆地国界法对各类涉边活动作出明确奖惩的法律规定，为各边境地区制定下位法及行政执法提供依据。

（二）填补有关领土边界问题的基本法空白

《陆地国界法》属于宪法相关法，该法把我国关于边界问题的方针、政策和有关的边界工作制度法律化，把已签订的边界管理制度协定的相关条款规定纳入国内法，明确我国陆地国界工作的领导体制、协调机制、各有关方面的职责，对陆地国界的划定和勘定、陆地国界及边境的防卫和管理、陆地国界事务的国际合作、法律责任等作出明确规定，为制定具体涉边法律法规和地方立法提供上位法依据。

（三）提高陆地国界治理能力

国防和军队改革彻底解决了两支边防部队并存的情况，国家移民管理体制改革调整基本完成。一个职责清晰、分工明确的陆地国界和边境管理体制初步确立。《陆地国界法》对上述成果予以了法律确认。可以预期，陆地国界法的制定和实施将大大提高我国在陆地国界问题上的治理能力和水平。

（四）助力固边兴边，实现边疆地区长治久安

治疆稳边关系国土安全，不仅需要维稳的手段，更需要长治久安之道，如边界工作经费的保障、促进富民兴边的政策、增进民族和国家认同的教育，这些需要用法律固定下来。《陆地国界法》对上述问题做了非常明确的规定。通过立法促进富民兴边对增进边境民族地区繁荣、实现共同发展、反对民族分裂具有深远意义。

（五）服务于推进“一带一路”和海洋强国战略

《陆地国界法》促进兴边固边、边疆治理体系和陆地国界管理体系的完善、陆地国界事务的国际合作，将助力西部疆域的长治久安和与陆地邻国的互利共赢，有利于推进“一带一路”，为我国走向海洋、成为海洋强国提供有利条件。

（一）《陆地国界法》的体例

一般而言，我国周边国家的国界法是根据“守土”的主旨进行立法，包括总则、职责、国界的确定（和变更）、国界防卫、边境管理、经费保障、公民和法人的义务、罚则、附则（越南增加了“边境建设”部分）等内容。我国《陆地国界法》的内容在定边、防边、管边三方面与他国有共性，但在用边方面则有独特之处，非常重视通过陆地国界促进我国与陆地邻国睦邻友好。

（二）《陆地国界法》的总体规定

总体规定主要包括总则和附则，其中总则最为重要。《陆地国界法》的总则部分有十五条（第1-15条），主要包括立法目的、基本原则、领导体制和协调机制、职责分工、重要政策、对外的政策和原则等。

（三）陆地国界法的具体规定

这部分是对定边、防边、管边和用边的具体规定，总体上分为行为规范和法律责任两部分。第一，陆地国界的划定和勘定，是对我国“定边”制度问题的规定。第二，陆地国界及边境的防卫，是对我国“防边”制度问题的规定。第三，陆地国界及边境的管理，是对我国“管边”制度问题的规定。第四，陆地国界事务的国际合作，是对我国“用边”制度的规定。最后是法律责任部分。

（一）我国陆地国界工作的领导体制问题

国界问题和主权密切联系，鲜明体现一个国家外交权、防卫权和行政管辖权的行使，同时还涉及立法权。我国的国界及边境问题，是党中央通过全国人大、国务院和中央军委三个法定权力实体行使相关权利，党的核心领导不仅决定国界和边境问题的重大外交、军事和行政管辖问题，而且我国的武装力量接受党的绝对领导。陆地国界法规定我国陆地国界的领导体制，即 “国家对陆地国界工作实行统一领导”。

（二）我国陆地国界工作的协调机制问题

我国陆地国界工作的协调包括宏观政策协调、应急反应协调（处置边界重大突发事件的协调）、边防管理和实际执法的协调等方面。国务院和中央军委可以统筹协调宏观政策，但为此工作的国家边海防委员会不是法定实体单位，难以入法。因此第九条规定“军地有关部门、单位依托有关统筹协调机构，合力推进强边固防，组织开展边防防卫管控、边防基础设施建设与维护管理等工作，共同维护陆地国界及边境的安全稳定与正常秩序”。

（三）关于国界安全和边境管控问题

《陆地国界法》没有将防边、管边的职责赋予单一的“执法主体”，坚持从我国的武装力量和治安管理体制出发，维护法制的统一，与相关法律的职责规定充分衔接；坚持从我国陆地国界和边境问题多元管理的实际出发，明确了根本领导体制、各方面的职责，规定了统筹协调、合力管边的重大原则，也明确了具体工作的牵头方和协助方。

（四）关于兴边固边问题

我国陆地国界长度和复杂程度世界第一，固边不可能仅依靠军力和警力以及国家投入。固边必须兴边。总纲第十条规定“国家采取有效措施，加强边防建设，支持边境经济社会发展和对外开放，提高边境公共服务和基础建设水平，改善边境生产生活条件，鼓励和支持我国边民在边境生产生活，推进固边兴边富民行动，促进边防建设和边境经济社会协调发展”。

（五）关于我国信守陆地国界条约的问题

陆地国界法第14条规定“中华人民共和国遵守同外国缔结或者共同参加的有关陆地国界事务的条约”。作出我国对陆地国界条约信守的规定，即以国内法的形式肯定已签订的国界条约及相关协定，表明我国对于维护地区和平稳定是真诚和负责任的，有助于消除陆地邻国因中国崛起而产生的疑虑。

2021年初拜登入主白宫，大国关系开启新一轮深入复杂互动，各方博弈空前激烈，各种矛盾错综交织。新冠疫情蔓延呈现常态化、长期化、反复化态势，加速世界百年变局。全球经济复苏不平衡，经济增长面临严重不确定性。传统和非传统安全问题挑战不断增大。我们要顺应历史潮流和时代要求，透过变乱交织的表象，牢牢把握当今世界发展的趋势和规律，致力于维护世界和平发展，促进人类共同进步。 

（一）大国关系更加复杂，各种力量博弈日益激烈

拜登政府强化对中国和俄罗斯的遏制。中美关系迈入全面激烈较量新常态和战略相持新阶段，美俄关系降至冷战结束以来的新低点。全球军备竞赛升级，科技创新竞争更趋激烈。美国在欧洲和亚太地区部署先进军备，搞多国联合军演。美国力促陆、海、空、天、网络和电磁频谱等领域一体化运作，打造全域作战优势。

传统及非传统安全问题此起彼伏。美国强化 “印太战略” 以及在台海及南海的军事存在感，试图搅乱亚太地区形势，谋求通过北约插手亚太事务。同时极端天气与自然灾害频发，并与疫情交织，加深人类健康危机、粮食危机与生存危机。

（二）美国竭力运作新旧机制，谋求维护全球霸权地位

美国大力激活冷战残余机制，七国集团受到新的重视。拜登政府试图借助同盟关系服务于自身利益。美国重新强化北约军事及政治功能，试图将之改造成新形势下维护美国霸权的工具。美国推动美日印澳“四国机制”（QUAD）实化，四国成立疫苗专家工作组、气候工作组、关键和新兴技术工作组、高级网络小组。美英澳宣布建立“三边安全伙伴关系”（AUKUS）并签署《海军核动力信息交换协议》，就澳大利亚获得核潜艇达成协议，此举将引发大国矛盾激化和地区军备竞赛，加剧地区局势紧张。

（三）新冠疫情蔓延肆虐，美国成为世界疫情灾难中心

全球疫情延宕，呈长期化、反复化态势。美国是世界疫情的中心，无论是确诊感染人数，还是因病死亡人数，均为世界第一。全球疫苗分配不公，助长病毒不断变异，大批感染者被夺走生命。世界卫生组织（WHO）称，到2022年3月，欧洲死于新冠肺炎的总人数可能突破 200万人，新冠肺炎成为该地区头号死因。全球范围内的人员流动受到极大影响，线上办公成为常态化选择。疫情还减缓劳动力流动，导致人才互动及工作模式发生重大变化，使全球人口失衡变得更加明显。迅速老龄化的富国拥有的新工人太少，而年轻人口过剩的国家无法为所有人提供就业。

（四）全球经济复苏不平衡，经济增长面临严重不确定性

2021年以来，世界经济呈现复苏态势，但复苏不均衡性突出。中美等少数主要经济体引领世界经济复苏，发达国家复苏进程快于新兴市场和发展中国家。在美欧等经济体史无前例的“印钞放水政策”刺激下，全球通胀压力急剧增加。全球供应链安全问题愈发严峻，尤其是2021年第四季度全球能源严重短缺，石油、天然气、煤炭等都供不应求，能源危机风险显升。

新冠肺炎疫情进一步暴露出实现2030年可持续发展目标面临严重困难。根据亚行发布的《2021年亚太地区关键指标》，截至2020年预计疫情已导致亚洲发展中经济体约7500万至8000万人口陷入极端贫困。实现可持续发展，是世界各国面临的必答题，而不是选择题。

（一）稳妥应对中美关系，对美霸凌行径坚决斗争

中方坚决反击美国损害中国核心利益、破坏双方经贸合作和人文交流的言行。同时，中方致力于推进大国协调合作，构建总体稳定、均衡发展的大国关系框架。美国不适应中国发展壮大，担心自身霸权地位遭到挑战，不甘心承认并接受中国在国际上应有的大国地位；继续在台湾问题上损害中国主权利益，借所谓民主、人权问题干涉中国内政，大肆纠集反华新同盟，中美将在复杂的互动中探索新的相处模式。

（二）中俄新时代全面战略协作伙伴关系更加充实牢固

中俄两国经贸合作不断扩大，双边贸易额屡创新高，达到历史性的1300亿美元。《中俄睦邻友好合作条约》宣布延期，中俄新时代全面战略协作伙伴关系基础更坚实，内涵更加丰富。能源合作是两国务实合作重要方向。

（三）上海合作组织扩员提质，在全球和地区事务中的影响进一步上升

2021 年 9 月，上海合作组织成员国元首理事会第二十一次会议召开，启动吸纳伊朗为上合组织正式成员国的进程，正式接纳埃及、卡塔尔、沙特阿拉伯为对话伙伴国。面对阿富汗局势剧变，各成员国加强协作，用好“上海合作组织—阿富汗联络组”等平台，积极推动阿富汗局势平稳过渡，同周边国家实现友好相处，真正走上和平、稳定、发展的道路。

（四）中国积极引领中欧关系健康稳定发展

中欧在抗疫、宏观政策协调、应对气候变化等领域务实合作深化，中欧班列成为全球产业链“大动脉”和疫情防控“生命线”。通过持续高层对话，增进了解互信，减少误解误判，妥善管控分歧，加强对中欧关系的政治引领，确保中欧关系行稳致远，为世界局势注入更多稳定因素。

（五）中国周边外交更加走实向深，睦邻友好合作深入人心

日本新首相岸田文雄上台，中日关系迎来改善契机，两国一致同意推动构建契合新时代要求的双边关系，明确两国关系发展大方向。中韩两国外事外交部门负责人多次面对面沟通，两国致力于积极构建政治互信，大力加强各领域务实合作，开展联防联控合作，加快自贸协定第二阶段谈判，取得明显成效。2021年11月，中国与东盟正式宣布建立中国东盟全面战略伙伴关系，成为双方关系史上新的里程碑。

（六）亚太区域经贸合作逆势发展，全球经济中心继续东移

包括中国在内的亚太地区15个国家签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），深刻表明经济全球化浪潮不可阻挡，体现了地区国家追求自由贸易、维护多边贸易体系、建设开放型世界经济的共同意愿，标志着亚太区域经济合作迎来新的里程碑。以RCEP为代表的亚太区域经济合作协定将大大加快成员之间的商品和其他要素流动，提升整个地区产业和经济竞争力，更有利于在后疫情时代增加国际社会对经济全球化的信心，对全球可持续发展产生积极影响。

（七）中国与中东地区国家深化战略互信，推进各领域务实合作

2021年是中国—科威特建交50周年、中国—黎巴嫩建交50周年和中国—叙利亚建交65周年。中国为实现中东安全稳定提出“五点倡议”；为解决叙利亚问题提出“四点主张”；为落实“两国方案”以解决巴勒斯坦问题提出“三点思路”，为推动热点问题政治解决贡献了中国智慧。中国与中东地区国家相互支持，在联合国人权理事会第48届会议、第76届联合国大会第三委员会等场合，携手挫败美西方借人权问题干涉别国内政企图，维护了国际公平正义。

（八）中国加大对非洲国家支持，中非合作关系进一步巩固

2021年11月， 在中非合作论坛第八届部长级会议开幕式上，习近平主席指出，中国将同非洲国家密切配合，共同实施卫生健康、减贫惠农、贸易促进、投资驱动、数字创新、绿色发展、能力建设、人文交流、和平安全等“九项工程”。疫情对非洲经济、政治、安全、民生等领域造成破坏性影响，加剧非洲冲突局势，使中非合作面临安全隐患。美国全方位打压中国发展，对中非经贸互利合作横加指责，中美战略博弈逐渐向非洲传导。

（九）中国—拉美和加勒比国家务实合作关系不断加强

目前中国继续保持拉美第二大贸易伙伴地位，双边贸易额已连续三年超过3000亿美元。拉美也是中国对外投资的第二大目的地，在拉美中资企业已超过2700家。随着中国不断提高对外开放质量和水平，拉美国家纷纷“组团”到中国营销，中拉经贸合作焕发新活力。

（十）中国坚定维护真正的多边主义，积极参与引领全球治理体系改革

中国发起全球疫苗合作行动倡议及“一带一路”疫苗伙伴关系倡议，向世界提供大量抗疫物资，与美西方国家“疫苗民族主义”狭隘做法形成鲜明对比。中国推动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式生效，释放全球最大自贸区红利。中方承办《生物多样性公约》第十五次缔约方大会，推动达成《昆明宣言》，为未来10年全球生物多样性保护绘制新蓝图。中国推动《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议取得积极成果。

展望未来，中国外交将始终坚持相互尊重、公平正义、合作共赢的原则，大力弘扬全人类共同价值，努力推动建设新型国际关系，积极推动构建人类命运共同体，坚决维护国家主权、安全、发展利益。观察分析国际形势，要把握正确的历史观、大局观、角色观。我们要学深悟透习近平主席对国际形势的深刻阐述，学懂弄通习近平外交思想贯穿的当代中国马克思主义、21世纪马克思主义的立场观点方法。我们要顺应历史潮流和时代要求，透过变乱交织的表象，牢牢把握当今世界发展的趋势和规律，致力于维护世界和平发展，促进人类共同进步。

       可以看到，2022年全球治理将日益走深走实，全球治理合法性将进一步加强。

　　全球治理建立在一定的法律基础、一定的组织机构基础之上。而法律基础、组织机构基础的核心主要是国际法和国际组织。从理论层面看，有三种理论对加强全球治理的民主合法性比较有建设性。

　　第一种是民主的政府间主义。这种理论强调，全球治理应该考虑通过加强民主的价值（特别是负责任、透明度、包容和参与），来加强现有的全球治理的政府间国际组织。这种理论强调，主权国家是现在全球治理主要的承担者，也是现行国际体系最重要的支撑者，要尊重主权国家平等、促进主权国家合作，承认主权国家在现行国际条约、国际体制内所享有的权利、所承担的义务和所肩负的责任。这种理论比较符合现行国际实际，不需要所谓的“国际市民社会”、国际非政府组织来取代现行以主权国家为中心、成员国驱动、以联合国为代表的政府间国际组织，这是第一种理论。

　　第二种理论强调跨国协商民主。这种理论强调，应该超越现有的以国家为中心的国际组织体系，应该在相关国际组织的决策与执行过程中，考虑跨国家之间的民间社会和不同利益集团的诉求，反映不同的利益集团、跨国家组织（包括跨国公司、市民社会、利益团体）的合理意见，特别是要考虑某些边缘人群组织的意见。还要使国际组织的活动有足够的透明度，程序公正，能够反映它们的心声。这种理论特别强调透明度和参与。与第一种理论相比，这种理论只起补充作用，虽然强调跨国家民间社会和不同利益集团是现行全球治理的重要组成部分，但是尊重主权国家为中心、以主权国家为主或者主权国家驱动的政府间国际组织。

　　第三种理论是所谓全球利害攸关者的民主。在全球治理中，除了主权国家、政府间国际组织以外，还有全球治理利害关系者，尽可能确保所有各方都能够参与。只有利益相关者的充分参与，才能进一步扩大全球治理的民主合法性。

　　可见，全球治理理论，实际上是以民主的政府间主义为主，另外两种理论为辅。政府间国际组织、国际民间组织和国际利益相关者应该相互促进、互补性竞争合作，但以政府间国际组织为主。

　　加强全球治理实践，核心是遵守和坚持以《联合国宪章》为基础的现行国际法。《联合国宪章》是第二次世界大战结束以来现行国际法律秩序的核心。《联合国宪章》明确规定，在现行国际法律秩序中，宪章的义务优先，其他凡是与宪章义务发生冲突的，多边条约也好，双边条约也好，必须首先考虑宪章的义务。《联合国宪章》的宗旨和原则确立了全球治理所有各方必须遵守的基本原则。全球治理的民主，首先必须体现尊重《联合国宪章》规定的各国主权平等原则，这是国际层面民主的一个最基本要求。

　　民间组织是基于其国内法建立起来的，不能超越其国内法的限制。民间组织或者其他跨界的非政府间利益团体参与全球治理，主要通过其国内法途径。关键是其国内法要有明确的规定。如果没有国内法依据，其参与将会受到限制。