在《南极条约》签订前的1816年至1946年，阿根廷以激发国内反殖民为核心的民族主义、构建南极地缘政治想象、组建阿智双边合作关系、援引传统国际法准则等方式参与以领土主权声索为目的的南极权力政治博弈。1946年至1961年，阿根廷开始适应南极政治制度化趋势，跟随议题转变，加大科研力度，定下和平开发南极的基调，反对将南极交由联合国托管，确保自身在南极政治中的特殊地位，并最终顺利成为《南极条约》的原始缔约国。2021年是《南极条约》正式生效的60周年，阿根廷始终没有放松在主权声索方面的实践与铺垫。

作为南极政治议题的领土主权声索、资源养护和环境保护之间并非历时性的替代关系，而是以共时性为基础并存，这一复杂局面既导致国家政治资源投入分散化，又促使国家南极政治实践目的呈复合态势，故须深入考察南极政策制定的多义性。

首先，尽管《南极条约》已生效，主权声索国仍然使用“条约内主权”（treaty sovereignty）进一步巩固各国主权主张，特别是在公共文化领域。伴随国际格局变迁，主权被创造出更广泛的子类，以便涵盖在原语境中无法被明确言说的实践和意象。在《南极条约》生效后，“主权”在三个层面被巩固：其一是借由媒体、学术界和政治明星反复重申“主权”；其二是通过为科考站等基础设施及地点命名的方式，将法律和行政架构延伸到“南极领土”上；其三是构建碎片化的“管辖”事实加以象征性地巩固。

其次，原主权声索国在没有领土或领土存在未决争议的情况下行使围绕科考站和科学人口的“准管辖权”，是对既成国际制度事实的适应，也便于转化为国际法中领土主权获得和变更所必须的“有效占领”依据。科学人才通过三种方式在南极治理中发挥作用：其一是负责国家内部南极意识构建和科学知识传播；其二是为国际组织输送技术官僚和提供咨询服务；其三是为南极科考基地提供运营和管理配套工作人员。当本国籍人力资源有效渗透到南极的自然及人造实体物或管理机构时，属人管辖可以带动“准属地”管辖能力。

第三，建构“荒野价值”和“保护区理念”。人类的学术介入是赋予南极荒野价值的必要步骤，这使南极治理存在荒野与荒野价值难以并存的悖论。气候变暖导致夏季延长，恶劣环境赋予的非宜居状态被冲击，南极荒野价值依托人为框定的旅游观光区和环境保护区。南极荒野价值的叙事和保护区理念还是对“人类共同继承遗产”概念的抗衡，具有排他属性。《马德里议定书》将南极定义为“自然保留地”。“保护区”是一个具有权力属性的概念，区域被指涉为客体。以科研成果为依据的海洋保护措施，可能使掌握科研特权的国家以研究之名，行垄断生物监测信息和养护话语权之实，自利地诠释可捕捞的生物种群以及禁捕时间和空间。

自1961年以来，南极治理日益依托于南极条约体系，其机制化进程为阿根廷以国际制度合作为明线、以主权声索为暗线的南极政策提供了缓冲空间。

第一，南极治理机构文职化。首先，自《南极条约》签署以来，阿根廷的南极活动从国防问题转变为外交关切。原隶属于国防部的国家南极理事会（DNA）和南极研究所（IAA）并入外交部。南极政策渗透进阿根廷各大机构的日常关切中，以高曝光度活跃于各类跨专业合作中，以天然的地缘优势塑造共商合作南极事务的平台角色。

 第二，科学活动的仪式化。阿根廷的南极科研活动出于多重考虑。后主权声索时代，国际法依据主要起建构作用，调节国家对南极议题的认知，指导国家科研方向，作证主权声索正当性。阿根廷以兴建教育的形式完善“管辖”措施，通过学术渠道宣传相关贡献。

第三，设施完善和人才培养。阿根廷建有各类功能的站点30个，特别管理区1处，特别保护区4处。围绕巩固南极政治地位的初衷，阿根廷更加注重人力资源培训，包括学术论文指导、专业授课、发布招聘启事、举办青年知识竞赛、规范工作人员南极活动规范等。

第四，提议建立海洋保护区。阿根廷计划联合智利在斯科舍岛弧共建海洋保护区，提议将斯科舍岛弧67万平方公里的保护区分为严格保护生物多样性、禁止磷虾捕捞的一般保护区（GPZ）和兼顾各国商业利益的磷虾捕捞区（KFZ）。从地图上看，一般保护区的划分与其说是为了保护磷虾，毋宁说是在其陆地主权声索区域的近海所实施的“反商业介入”举措。

第五，与拉美国家合作互助。在阿根廷带动下，《南极条约》54个成员国中有10个拉美国家，其中6个是协商国。阿根廷积极寻求双边合作或“共享主权”模式，将准盟友关系嵌套进南极制度中，与合作伙伴加强两用船只的海上互操作性。阿根廷、巴西、西班牙、智利、乌拉圭携手参与了2021年南极洲青年知识竞赛。阿智两国形成了“大会之前开小会”的双边政策协调默契，在年度协商会议召开前，先行接洽并评估双方在气候变化、古生物学、微生物学、地球科学和地震学等领域的合作潜力。

阿根廷南极政策的目标聚焦于两点：其一是保障国家在未来南极主权声索问题上的优势，其二是确保在南极条约体系这一国际制度中的话语权，两者互为表里。

阿根廷南极政策对其国内政治和国际制度有效性皆有影响。就对阿根廷国内政治的影响而言，南极政策成功塑造了南极国家意识，结合媒体宣传、学术活动和官方辞令灌输，阿根廷政府将民族意识和集体认同嵌入南极，从官方层面下沉到民间。但同时也加重阿国内政治经济负担，阿根廷在南极科考站众多，军事力量的落后，或将导致后勤保障工作难以维系。就对南极制度有效性的影响而言，阿根廷以消极保护为主，积极治理和开发为辅，对旅游和生物资源养护议题的话语贡献颇为有限。阿军事力量和资源开发技术的不足，客观上迎合了《南极条约》非军事化和环境保护的内涵，弱化了对军事实力的要求。阿智两国的联合巡逻可能提高他国安全焦虑，但客观上对南极非军事化原则的落实起到监督作用。阿根廷南极政策中各种复杂化的“准管辖权”演绎，促使各国效仿，并就“条约内主权”“有限主权”和“共同主权”等博弈方式达成新的默契。

中国是南极制度的后来参与者，也是构建南极命运共同体的积极呼吁者和可靠实践者。中国可在中阿双边互惠合作、国内南极政策法规完善和国际制度博弈三个层次获得启示。

第一是双边互惠合作启示。南极半岛是旅游最热门区域，阿根廷以提供中转服务为主，但在持有旅游资产和运营中高端旅游项目方面能力平平，未来中国可与阿根廷国际旅行社开展船基旅游业合作。中国可将科考与外交有机结合，开展联合海上巡逻，将“冰上丝绸之路”延伸至南极和南美洲，共享环境危机预警信息，提升事故预防和处理能力。

第二是南极政策法规制定启示。中国政策制定应不拘泥于政府层面，也应对非政府组织及个人进行规制。中国南极立法应兼顾《南极条约》协商国身份和联合国常任理事国身份，通过立法促进国际制度良性横向互动，促进政策制定、立法与实践相适应。

第三是国际制度博弈启示。在南极国际制度多层次成员准入体系中，中国是协商国而非主权声索国，因此须警惕原主权声索国不顾其他成员利益的“跑马圈地”行径。基于国际舆论近期对中国设立南极洲第五个研究基地却未完成环境影响评估等不实指摘，中国须警惕中美战略竞争外溢至南极。加强与以拉美地区为单位的整体合作协商，避免霸权国利用南极“领土”争议离间阿智，考虑与阿根廷、智利、巴西和乌拉圭各国开展小多边合作。

无论是前制度阶段还是后主权时代，阿根廷南极主权声索实践一以贯之。成为《南极条约》原始缔约国之后，阿根廷的南极政策以国际制度合作为明线、主权声索为暗线开展。阿根廷在南极事务中之所以能保持特殊地位，成为虽小尤重的参与者，在于美国这一《南极条约》及相关国际制度主导者转换了获取世界霸权的方式，更加注重将权力解读为吸引他国共同遵守规则的能力。阿根廷则能积极适应这一转变，成为国际制度的拥护者。随着阿根廷经济危机、国内民粹主义引发选举政治波动，国家在南极的活动，或将越来越依赖国际制度的庇护，也将越来越难以承受未来国际制度变动带来的损失，未来阿根廷在南极政治中保持特殊地位的可持续性有待进一步考察。

《联合国海洋法公约》对一国是否有权在他国专属经济区从事军事活动，或者说，沿海国在专属经济区内是否享有对外国军事活动的管辖权，并未作出明确规定，所以国家间存在巨大争议。意欲对本国专属经济区内外国军事活动采取相应管控措施的发展中沿海国，需要对传统海洋强国所持的对立主张，从国际法的角度予以驳斥。因为公约本身未作出明文规定，所以可以进行不同的法律解读，其中一种是“法不禁止即可为”，这本质上属于“荷花号”推理，以美国为代表的传统海洋强国据此主张在他国专属经济区进行军事活动的自由。另一种解读是“法无授权不可为”，这看似接近发展中国家欲管控专属经济区外国军事活动的立场，但实际上二者不同：“法无授权不可为”体现的是一种“禁止”的立场，而“管控”不同于“禁止”，是“自由”和“禁止”之间的一种持中立场。包括我国在内的发展中沿海国欲从国际法的角度驳斥传统海洋强国的“自由”立场，首先需要指出“荷花号”推理适用于专属经济区外国军事活动的种种问题，继而论证“管控”的立场为何更可取。

法国轮船“荷花号”在公海与土耳其轮船相撞，造成船毁人亡。土耳其依本国法对“荷花号”的船员启动了刑事程序。法国认为土耳其违反了《洛桑条约》第15条的规定，请求常设法院确认土耳其是否违法。法院的多数意见是《洛桑条约》第15条的规定并不存在排除本案涉及的刑事程序的实行的任何国际法原则，土耳其所启动的刑事程序本质上属于国际法留给每个主权国家的裁量权，并未违法。

“国际法不禁止的行为就是国际法许可的行为”，这一论断被广泛视为“荷花号”推理的精髓并被用作权利主张的依据。对“荷花号”推理一直存在反思的声音，笔者认为“荷花号”推理最大的问题是：它本质上不是解决争端，而是用新的争端替代原有的争端。法国和土耳其之间本来的争端是法国认为自身具有排他性的刑事管辖权，而土耳其不享有，是一个“有无管辖权”的争端；当常设法院判定两国共享管辖权时，这只是在形式上解决了法国和土耳其之间的争端，因为在双方均享有管辖权的情况下，通常有必要考虑“哪国管辖权优先”的问题。因此，“荷花号”推理实质上将“有无权利”这样一种争端演变成“哪方权利优先”的争端。“国际法不禁止的行为就是国际法许可的行为”，这种思路某种意义上会扩张争端双方的权利；当争端双方都依“荷花号”推理主张本方应获得比法律明文确认的范围更广的权利时，权利冲突难以避免。遗憾的是，从这一推理本身无法获得关于解决权利冲突的任何指引。

《联合国海洋法公约》没有对在专属经济区进行军事活动进行明确的规定，这就导致了所谓“剩余权利”问题：发展中沿海国和传统海洋强国都希望获取尽可能多的“剩余权利”，然而这不可能同时发生，因为二者在特定海域的权利总是互为消长的。主张在他国专属经济区享有不受该国约束的“海洋自由”，其实是在推行这样一种“剩余权利”分配方案，即外国在一国专属经济区享有军事活动自由，但该国在本国专属经济区不享有对外国军事活动进行管控的“剩余权利”。根据“国际法不禁止的行为就是国际法许可的行为”，公约并没有禁止其他国家在沿海国专属经济区从事军事活动，那么认为外国在一国专属经济区享有军事活动自由这一“剩余权利”不无道理。但是，公约也没有禁止一国在本国专属经济区对外国军事活动实施管控，因此认为国家在本国专属经济区享有对外国军事活动进行管控的“剩余权利”，同样有理。在严格适用“荷花号”推理的情况下，应当认定外国在一国专属经济区既享有军事活动自由这一“剩余权利”，同时一国在本国专属经济区也享有对外国军事活动进行管控的“剩余权利”。

有鉴于此，若要否定一国在本国专属经济区享有对外国军事活动进行管控的“剩余权利”，单纯强调外国在一国专属经济区享有军事活动自由这一“剩余权利”，只能选择性适用“荷花号”推理，即对沿海国采取“法无授权不可为”的标准，而对其他国家采取“法不禁止即可为”的标准。这种做法问题很大：如果允许传统海洋强国采取这种选择性适用“荷花号”推理的做法，那么也没有理由反对发展中沿海国采取同样的做法。发展中沿海国也可以对传统海洋强国采取“法无授权不可为”的标准，对自身采取“法不禁止即可为”的标准。如果传统海洋强国不能接受这样一种选择性适用“荷花号”推理的做法，那么也没有理由要求发展中沿海国接受自己这么做，否则就是在实施双重标准。而且，考虑到发展中沿海国和传统海洋强国同为《联合国海洋法公约》的缔约国，双方对公约条文至少在形式上享有平等的解释权。从主权平等的角度出发，不能认为传统海洋强国可以主张自身具有优先性的法律解释权。

不过，就算严格适用“荷花号”推理，问题依然存在：在这种情况下，沿海国和其他国家都可以根据“国际法不禁止的行为就是国际法许可的行为”，在专属经济区主张相冲突的权利，即一方主张军事活动管控，另一方主张军事活动自由。“荷花号”推理本身没有为解决权利冲突问题提供指引，要解决这一问题需要在“荷花号”推理之外寻找适合的分配“剩余权利”的方案。《联合国海洋法公约》第59条规定：“在本公约未将在专属经济区内的权利或管辖权归属于沿海国或其他国家而沿海国和任何其他一国或数国之间的利益发生冲突的情形下，这种冲突应在公平的基础上参照一切有关情况，考虑到所涉利益分别对有关各方和整个国际社会的重要性，加以解决”，这为“剩余权利”的公平分配提供了一定的指引。“荷花号”推理固有的“禁止/许可”二元模式跟公约第59条规定的公平分配“剩余权利”的原则属于两种不同的思路：前者是一种“全有或全无”的思路，而后者通常意味着各方享有有限的“剩余权利”并承担有限的义务。实际上，包括我国在内的发展中国家当前对专属经济区外国军事活动的立场，跟公约第59条的规定原则上是相符的，因为“管控”不同于“禁止”，“管控”的前提就是不否认外国享有一定的军事活动自由。尽管这一立场和公约第59条在原则上是相符的，但具体操作上依然存在进一步作为的空间。

根据公约第59条的精神，“公平”强调的是主张管控和主张自由的双方都能接受的“剩余权利”分配方案，所以必须是双方的共同决定，而不能是单方决定。单方决定“剩余权利”分配，在形式上缺乏“公平”的色彩。考虑到主权国家之间处于平等的法律地位，第59条规定的公平分配“剩余权利”的原则是国家主权原则在专属经济区内相关权益分配问题上的具体表现。

依公约第59条的规定，主权国家做出有关彼此之间在专属经济区内“剩余权利”分配的决定，这样的决定本质上就是条约法所指的“条约”。不论是主张自由的一方还是主张管控的一方，都需要将本方的主张转变为国际法的规定，才能产生法律约束力，否则就是缺乏明确国际法依据的单方主张，对方能以没有法律上的义务为由否认这样的主张；缔结条约，将专属经济区军事活动自由和管控变成具体的国际法律条文，对双方都有益。

此外，从预防和减少专属经济区内军事摩擦的角度看，缔结这样的条约也有必要。事实证明，完全不受约束的海上军事活动自由在当代很可能引发频繁的海上冲突和对抗。为了避免不必要的冲突和损失，防止危机升级，连美国这样竭力主张“航行自由”的国家都和苏联缔结了《美苏关于防止公海及其上空意外事故的协定》。如果说为了避免在公海上发生军事摩擦，主权国家有必要缔结国际条约加强对军事活动的管控，限制军事活动自由，那么没有理由认为在专属经济区内没有这个必要。这一协定其实也揭示了观察海上军事活动自由和军事活动管控二者关系的新视角：一国的海上军事活动自由可能对另一国的军事活动自由构成妨碍，反之亦然。为了使两个国家各自享有的军事活动自由能够兼容并存，需要一定的国际法规范对此进行调整，尽管这样的规范构成了对军事活动自由的限制。

就公平分配有关军事活动自由和管控的“剩余权利”而言，用立法解释补充《联合国海洋法公约》的不足比用司法解释更可取。这首先是因为公约第298条规定了关于军事活动的争端属于强制管辖程序的任择性例外。另外，即使对那些在签署公约时未声明排除对关于军事活动的争端的强制管辖的国家，用司法解释处理这类问题很多时候也免不了争议，因为所谓的“司法解释”本质上就是“法官造法”。鉴于军事活动所具有的现实威胁以及国家最了解自身的国防安全需要，国家亲自参与有关专属经济区军事活动自由和管控的国际立法优于“法官造法”。而且，用双边条约这样的立法解释替代国际司法机构的司法解释，对公约进行补充，在现实中还能避免争议较大的司法解释向其他案件拓展。

关于专属经济区外国军事活动自由和管控这一问题，适用“荷花号”推理是无法解决的。因为“荷花号”推理本质上不是解决争端，而是用新的争端替代原有的争端。为实现专属经济区内有关军事活动自由和管控的“剩余权利”的公平分配，需要更多地从国际立法的层面进行考虑，用新的国际立法补充现行国际法律体系的不足。

自2011年奥巴马政府开始实施“亚太再平衡”战略以来，美国的国际战略重心向亚太即中国周边地区转移已达十年。在此期间，亚太地区的小多边合作势头正在不断上升，在其助推下，美国未来的亚太战略将进一步割裂本地区的经济与安全秩序，中国将面临更加复杂的地区安全形势。

作为美国最为重要的地缘战略，美国的亚太战略在中美关系中起到了举足轻重的作用，当前学界经常探讨的“亚太战略”通常所指的是2011年前后奥巴马政府宣布“转向亚洲”（Pivot to Asia）后美国的亚太地缘战略，其与冷战后美国传统的亚太战略处在两个不同的发展阶段，而频繁运用小多边合作则是美国亚太战略在新发展阶段中的新现象。

2010年后，美国的亚太战略进入了新的发展阶段，呈现出了战略力量部署与战略思想的统一性，在这一阶段美国的战略重心开始了向亚太地区实质性的转移。由于美国的盟国在亚太国家中只占少数，奥巴马政府意识到只有与广大新兴国家建立新的伙伴关系，并深化现存的伙伴关系，才有助于推进“亚太再平衡”战略，其增加了对地区多边机构的外交投入，并开展了包括“湄公河下游倡议”（Lower Mekong Initiative）在内的一系列小多边合作。

特朗普政府上台后，大幅度降低了多边主义的比重，转而有选择性的采取小多边行动。特朗普政府认为多边协议会降低美国掌控事务的能力，因而试图将亚太地区的多边安全模式转变为“四方安全对话机制”（Quad）等更具灵活性的“小多边”安全合作模式。拜登政府上台时间虽然较短，但从其目前的行动来看，美国在亚太战略的推进过程中、亚太区域秩序的建构上和美国对华的全面围堵中，将放弃“大联盟”式的行动，转而更灵活地就个别议题按件处理，以“多边”和“小多边”并进的方式团结一切可能的盟友力量。奥巴马、特朗普及拜登三届美国政府的对外战略均凸显出了2011年后美国的全球战略重心向亚太即中国周边地区转移的持续性和不可逆性，以及小多边手段在美国亚太战略中的重要地位。

但目前学界对于小多边问题的研究并不充分，尚未对“小多边”相关概念作出明确的定义。其原因在于“小多边主义”（Minilateralism）本身是“多边主义”（Multilateralism）的相对概念，而学界对于多边主义的定义仍然比较模糊。基于鲁杰与秦亚青对多边主义的研究，本文以从高到低的三个层次来对“小多边主义”“小多边机制”（Minilateral Mechanism）以及“小多边合作”这三个概念进行定义区分。首先，“小多边主义”是一种制度形式，与多边主义不同，小多边主义对条约义务、成员构成的要求并不高，其经常以一般性倡议取代普遍性组织原则，在小多边框架下做出的决议一般不具有约束力，但成员国对“可扩散的互惠性”的预期仍然能够产生。简单来说，小多边主义是一种以最少成员、最宽泛的条约义务，使成员国之间产生互惠性的制度形式。其次，“小多边机制”是一种成员国在小多边主义制度下进行活动时的具体行为机制。与现存的军事同盟或者较为持久、较为稳定的多边机制不同，“小多边机制”具有明确的问题导向性，通常是现有议题后有合作，国家基于共同关切、利益或者威胁建立起形式灵活、较为松散的国家间组合，在没有新议题的情况下，“小多边机制”有可能进入时间较长的停摆，成员国之间一般没有形式、时间固定的例会安排。最后“小多边合作”指的是成员国的具体行动，是成员国在“小多边机制”的指导下所施行的具体外交政策。本文重点关注的是中、下两个层次上的小多边问题。

20世纪90年代冷战结束后，亚太地区迎来了一波多边主义的发展浪潮，以“东盟10 + 3”和东盟地区论坛（ARF） 为代表的多边合作机制在此浪潮中涌现。自2011年奥巴马政府正式提出“亚太再平衡”战略至今的十年间，亚太地区多边主义浪潮再次涌起，有学者将其称为“多边主义2.0”。不同于东盟在“多边主义1.0”中发挥的关键作用，在不考虑中国的情况下，当前绝大部分的亚太小多边合作是由美国及其域内盟友所倡议和主导的。美国主导的小多边合作以安全领域的居多，在推进亚太战略的过程中，美国积极以小多边合作的方式构建起符合其自身利益的安全框架，试图以此维护其在亚太的霸权地位。其主导的小多边安全机制的功能正不断向外延伸，美国希望以小多边合作为抓手，在地缘安全、科技安全、医疗安全、供应链安全等多个方向对中国施加压力，中国的地区影响力、周边安全环境、经济发展都可能受到相当负面的影响。

与此同时，美国的亚太盟友也正在积极采取措施，试图以小多边合作的方式填补因美国影响力下降而造成的同盟领导位置空缺。2020年，澳大利亚宣布在未来10年增加40%的国防开支，用于提升其以印太为重点的远程军事能力，其还试图发展独立能力，通过与日本、印度、印尼建立更加紧密的小多边安全联系来避免自身在军事安全上过于依赖美国。日本不但在传统的地缘安全和经济贸易问题上积极承担起了美国亚太同盟体系中的“次轴心”作用，在网络安全等非传统领域其也主动开展了诸多小多边合作。其连续十余年主办了“日本-东盟网络安全政策会议”，借此在亚太地区的网络安全规则架构中抢占了一定的先机。

在推进亚太战略的过程中，美国及其亚太盟友所开展的小多边合作不局限于传统地缘安全，而是逐步形成了经贸安全、供应链安全、科技安全等全领域的覆盖，试图以此在政治影响力、经贸主导权和国家软实力等多层面扩大对中国的竞争力。

在美国推进亚太战略的过程中，其亚太轴辐同盟体系（Hub-and-Spokes System）暴露出了四个重大缺陷，即该体系中容易产生的“行动困境”，同盟成本上的“分担困境”，同盟规模上的“扩员困境”，以及战略思维、战略手段、战略架构无法顺应时代变局的“升级困境”。小多边机制则敉平了美国亚太轴辐同盟体系中的分歧和短板，成为推进亚太战略过程中不可或缺的政策模式。其原因如下：

第一，从多边机制的行动效率上看，基于广泛共识且成员众多的多边组织往往更容易陷入行动困境，而小多边机制则具备了议题针对性强的特点，可以做到先有议题后有组织，域内国家可以根据不同议题的需要迅速搭建起相应的小多边机制。第二，在中美关系不稳定的情况下，美国的域内盟友正在扩大自身的战略自主性，将小多边合作当成是对美国的安全承诺的一种补充，并且这些小多边合作大部分针对的都是中国，因此也分担了一部分美国亚太战略的实施成本。第三，小多边机制对成员义务和准入条件不设置过多门槛，其为美国将域内关键的非盟友国家吸引到亚太战略中提供了便利，解决了美国亚太同盟的扩员难题。第四，美国可以借助小多边机制在地缘安全领域之外通过挑起冲突、制造议题等方式从不同维度来重塑周边国家对中国的威胁认知，拉拢更多国家参与其亚太战略，并最终达成对其亚太同盟体系进行功能升级、威慑手段升级的目的。

拜登政府上台虽然未满一年，但仍然可以较为清楚地判断出其亚太战略的整体思路，即积极利用小多边机制拉拢盟友参与对中国的战略竞争，并在亚太战略中以此为抓手和平台，在中国周边织罗起更为紧密的影响力和地缘安全网络。

首先，拜登政府将会在亚太战略中继续利用现有的小多边机制加大在中国周边的前沿军事存在，相比特朗普政府，拜登政府在亚太进行行动时的调门和激烈程度明显降低，但频率却基本保持不变甚至有所上升。其次，自上台后拜登就开始着手修复“跨大西洋同盟关系”，其在重拾对欧洲盟国的安全承诺的同时，还试图通过小多边机制拉拢欧洲盟友参与亚太战略，协助美国加大对中国的施压力度。其三，自美国的战略重心转向亚洲的十年来，美国国内的涉华立法明显增多，在未来，这些法案将为其提供超脱亚太地缘限制向中国施压的政策工具，并在其搭建小多边机制时为其提供法理支撑。

当前，美国政府越来越偏好以实用性更强的小多边合作来推进其亚太战略，小多边机制以其独特优势，敉平了亚太轴辐同盟体系所陷的困境，并对其进行了时代性的补充升级。美国在推进亚太战略过程中所承担的领导成本被有效转移，域外盟友也得以以此为平台介入亚太事务。但美国的亚太战略本身也存在诸多矛盾和弊端，其以“假多边”真小多边的手段推进地缘战略的做法与时代发展潮流完全相悖，在亚太战略的推进过程中，美国与盟友之间的内在矛盾也在凸显。只要我们清楚认识到时代变局的复杂性并牢牢把握中其中的机遇、不受美国影响努力改善与亚太国家的关系、不断谋求发展为地区的安全和经济增长带来动力，牢记并践行“发展就是最大安全，也是解决地区安全问题的总钥匙”，美国以任何形式旨在围堵中国的地缘战略最终都会徒劳无功。

新中国初期，中国与12个陆地邻国接壤，即：朝鲜、苏联（含现俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦）、蒙古、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、锡金（后被印度吞并）、不丹、缅甸、老挝和越南。中国与邻国的陆地边界线总长度约21100多公里。

（一）肃清特权，恢复中国对本国领土的主权

1949年4月20日，英国的“紫石英号”等军舰在中国内河长江与人民解放军发生炮战，史称“紫石英号”事件。中国人民解放军总部发言人李涛将军对英国军舰进入中国内河挑衅表示抗议，明确要求英国、美国、法国等外国“在长江、黄浦江及在中国他处的军舰、军用飞机、陆战队等项武装力量，迅速撤离中国的领水、领海、领空”。“紫石英号”事件标志着西方列强军舰随意进入中国内河的历史一去不复返。 

根据毛泽东提出的“打扫干净屋子再请客”的指导思想和《共同纲领》的有关规定，新中国采取措施逐步清除列强在中国的特权残余，特别是驻军权。其中最费周折的是取消苏联根据雅尔塔协定和1945与国民党政府签订的《中苏友好条约》获得在中国旅顺的驻兵权。经过艰苦谈判，有关问题直到1955年才获解决，中国收回了苏联在旅顺口的海军根据地。

至此，中国废除了除香港、澳门外列强在中国大陆沿海的所有特权，恢复了中国政府对大陆沿海的控制和主权。

（二）和平解放西藏，实现对大陆领土的全面控制

建国初期另一项重要举措就是进军西藏，实现对中国大陆领土的全面控制。人民解放军部队于1951年10月进驻拉萨。中国人民解放军迅速进驻西藏并取代藏军承担起保卫边疆的责任，不仅粉碎了西藏内部分裂势力搞独立的幻想，而且打破了印度一些帝国余孽的殖民扩张遗梦。印度想保留英帝国主义者在中国西藏的一些特权，被迫同中国谈判。1953年10月，周恩来总理在接见印度谈判代表团成员时提出在和平共处五项原则基础上发展友好关系的建议，即互相尊重领土主权、互不侵犯、互不干涉内政、平等互惠和和平共处。1954年1月至4月，两国代表签订《中印关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》及有关换文，取消了印度在西藏的特权，包括派驻武装卫队、设立驿站等，同时确定了根据平等互利原则促进中国西藏地方和印度之间通商贸易关系和方便两国人民往来和朝圣的各项具体办法。

（三）组织调查，为同邻国进行边界谈判创造条件

建国之初，随着解放大军向全国进军，进驻边境地区，新中国政府实际上已接触到边界问题，并在巩固国家政权和实行领土管辖实践中需要回答一些现实问题。

第一个问题：解放军部队进入边疆地区，一直要推进到什么地方？哪儿是边界？怎么守卫祖国边疆？

中央政府组织国内专家经过初步调查研究，将中国与12个邻国的边界大致分为两大类，即已定界和未定界。对于已定界，守住原来国民党政府统治时期到达的地方，对于这些地方，要全部接收；有些地方，国民党政府有过形式上统治，但实际管辖并未达到，也要接收；对于未定界，守住原来统治已经达到的地方，其中有些需要调整，留待日后通过谈判解决。

第二个问题：对于中国旧政府与同外国政府签订的边界条约和协定等，根据《共同纲领》所宣示的政策，在重新审理中应该采取什么立场？

最初是“暂时维持现状”，作为权宜之计，“既不承认”“也不否认”。随后，中央认为，“我国和外国的边界，已由旧条约确定了的应该按照国际法的一般原则处理。”作为国际法主体，新中国是旧中国的延续，是在旧中国原有领土的基础上建立的，有关领土边界的条约是要继承的。鉴此，中国政府对旧界约采取的政策是，在分清历史是非的情况下，承认旧界约构成解决边界问题的基础，并立足现实，考虑条约实践，通过谈判，重新核定边界线的走向，在必要情况下，通过协商，本着互谅互让的原则，对边界线进行调整，重新签订新的边界条约。中国政府这一立场和政策是针对中国同邻国的边界实际情况制订的，完全符合国际法。

第三个问题：看待领土边界历史沿革，并用好相关文字记录和地图等历史资料？

这里涉及到尊重历史问题，包含几层意思：其一，中国是统一的多民族国家，要把边疆地区政权纳入中国和中华民族统一的多民族国家的形成进程中予以解读。其二，关于怎么运用历史资料，考虑到中国领土边界主要是在明、清两代统治疆域基础上演变而来的，要区别古代史和近、现代史，总体上贯彻“厚今薄古”原则，重点用好近、现代史资料。其三，古代史仅仅是历史，不构成国际法上的证据；但历史不是无本之源，古代史对于揭示事情来龙去脉，澄清有关事实，说明是非曲直，仍有重要作用。其四，解读近、现代历史事件及其对领土边界的意义，要把握国际法上人民、土地、政权组织和主权之间关系，才能对近、现代史涉及领土边界的历史事实和事件作出准确、有力的解读。

（四）审时度势，适时将边界谈判提上议事日程

1954年日内瓦会议之后，中国奉行和平外交方针，积极发展同亚非拉国家的关系，内外环境有了较大改善，中国、印度和缅甸共同倡导了“和平共处五项原则”，使之成为发展新型国家关系的指导原则。1955年4月，周恩来总理在万隆会议上郑重宣布，中国政府愿意用和平的方法通过谈判与邻国解决边界问题。1957年7月，周恩来总理在第一届全国人民代表大会上全面阐述了中国政府解决边界问题的基本主张，即安定四邻、缓和形势、利于建设、贯彻和平外交政策。

对历史上遗留下来的边界领土问题，中国的一贯主张是，在和平共处五项原则的基础上，根据国际法，同有关邻国通过和平谈判，求得公正合理的解决，反对在解决边界领土问题时使用武力或以武力相威胁。考虑到一些边界地段的特殊情况，中国还主张，在边界问题最终获得解决前，双方应努力维持边界现状，一方面，双方边民按照惯例进行正常生活和生产活动应不受干扰；另一方面，任何一方不以任何方式将边界实际控制线向前推进，双方武装力量在争议地区脱离接触，避免武装冲突。

中国同邻国通过谈判解决边界领土问题主要集中在两个高峰期，一个是20世纪50年代末至60年代，另一个是20世纪80年代末至21世纪初。

（一）第一个高峰期

1954年12月12日，中国和缅甸发表联合公报，提出在适当时机解决两国边界问题，就此揭开新中国同邻国通过边界谈判解决边界问题的序幕。在解决中缅边界问题的实践中，中国政府抓住有利时机，坚持友好协商，以国际法为基础，提出“互谅互让”和“公平合理”等原则，解开了矛盾的主要结症。1960年10月1日中缅正式签订《中缅边界条约》。这是中国通过和平谈判同邻国划定的第一条边界，开创了中国与周边国家以和平方式解决边界问题的先例。

20世纪60年代，中国抓住时机，因势利导，运用成功经验，又先后同尼泊尔、蒙古、朝鲜、巴基斯坦和阿富汗进行边界谈判，成功解决了中国同这些国家之间历史遗留的领土边界问题，先后签订5个边界条约并进行了勘界立标工作，划定并勘定边界线总长度超过1万公里。

（二）第二个高峰期

20世纪80年代末、90年代初，国际格局及周边形势发生巨大变化，和平发展成为时代的主题，为中国着手解决与邻国之间的边界问题提供了机遇。中国政府适时作出重大决策，提出“睦邻友好、稳定周边”的外交方针，积极同老挝、越南、前苏联及其继承者俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等6国进行边界谈判，至21世纪初先后同老挝、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和越南签订一系列边界条约或协定，成功解决了这些历史遗留的领土边界问题。

自20世纪60年代中苏第一次边界谈判至2008年中俄在黑瞎子岛上举行国界东段界碑揭幕式，双方谈判解决边界问题前后历时共计44年。双方通过签订界约，实地勘界立桩，最终得以全面彻底解决。中越解决陆地边界问题从1974年第一次边界谈判起，至2019年完成全线勘界立标，前后历时达35年。

（三）中国未解决的领土边界问题

中国同不丹和印度的边界谈判也早已开启，并一直在进行。中不自1984年起正式启动边界谈判，迄今共举行了24轮边界会谈，9次专家组会议。双方就解决边界问题的指导原则达成一致，同意通过互谅互让解决边界问题；在边界问题解决前，双方致力于保持边境地区和平安宁，维持1959年3月以前的边界现状，不采取任何单方面行动改变边界现状；将通过友好协商解决争议地区问题。

中印边界谈判曾两度次中断，自2003年起，中印恢复边界谈判，已举行22轮边界问题特别代表会晤，取得阶段性成果。目前双方仍就解决框架进行探讨，未进入讨论具体解决方案的实质性阶段。

（一）维护主权，稳定周边

中国对外奉行独立自主的和平外交政策，积极寻求同周边邻国通过谈判解决边界领土问题。这一政策主要服务于两大目标：一是维护国家主权和领土完整；二是致力于睦邻友好。

围绕着两大目标，中国贯彻落实和平共处五项原则，尊重主权独立，坚持平等协商，一方面坚定地维护国家主权和领土完整，反对蚕食中国领土主权和分裂中国领土完整的行为，另一方面，也采取实事求是的态度，摒弃以大欺小，以强凌弱的做法，考虑自身利益，同时也兼顾对方合法、正当的诉求，坚持在国际法的基础上寻求双方都能接受的解决办法。

（二）友好协商，和平解决

边界问题是两个主权国家之间的事，不能由一国说了算，必须由当事国通过协商予以解决。国际法的基本原则，包括中国一贯倡导的和平共处五项原则和《联合国宪章》所确认的国际关系基本准则，是确保国际和平和国家之间关系稳定的基础。基于此，中国政府一贯坚持践行国际法基本原则，主张以和平方式通过谈判解决领土边界问题，反对在解决边界领土问题时使用武力或以武力相威胁。

（三）尊重历史，立足现实

尊重历史就是还历史以其本来面貌，既要客观地看待历史，澄清历史事实，辩明是非，又要以现代国际法的观点看待中国作为主权国家及与之有关的领土、疆域、边界等概念随着时代发展的演进。解决问题既要考虑与领土边界直接有关的事实和法律依据，也要考虑历史发展所形成的实际情况，达成的最终解决方案要经得起历史、国际法和现代国际关系准则的检验。不能以历史上中国强盛时期的疆域版图作为依据提出领土要求。以此为据提出超越现实可能性的要求，不仅不能为邻国所接受，而且会激化矛盾，导致中国和周边国家纠纷不断，显然不符合国家、民族和人民的根本长远利益。

立足现实，在解决领土边界问题上主要考虑两项内容：其一，特定时期的国际形势和中国对外政策。解决边界领土问题，要考虑现实利益需要，贯彻和平外交政策，营造并维护良好的周边环境，为国家经济建设服务。既要照顾过去的历史背景，又要照顾已形成的实际情况。其二，考虑双方边境地区居民的利益和现实需要，包括考虑边境地区双方居民的民族、宗教、生产和生活情况，适当照顾边民利益，避免划界对边民生产生活造成严重影响。

（四）以国际法为基础，谈判解决边界问题

中国政府一贯坚持在国际法的基础上，通过平等协商，公平合理地解决边界领土问题。首先，谈判是主权国家之间的平等协商，适用国家主权、平等、自愿缔约等国际法原则。其次，在谈判中，国际法是双方谈判的共同认同的依据和标准，一方提出的主张必须以国际法为依据，才能得到另一方的尊重。再次，必须适用国际法及其包含的公平正义原则才能判断双方主张及其依据的合法性、正当性、合理性，才能在双方主张之间寻求公平、平衡的解决办法。最后，谈判的最终结果只有符合国际法，符合公平正义，才具有法律基础，才能为两国人民接受和认可，得到两国最高代表机构批准，并在两国未来实践中得到充分、有效地实施和遵守。

基于独立自主的和平外交政策，中国在同邻国解决领土边界问题进程中把和平共处五项原则作为谈判的政治基础，始终践行两项国际法基本原则：一是反对在边界领土问题上使用武力；二是坚持通过双边平等谈判和平解决领土边界问题。

（一）反对使用武力或以武力相威胁

一是主张在争议解决前，双方维持边界现状，两国武装力量尽早脱离接触，任何一方不得动用武力来试图改变现状。二是中国同邻国之间发生边境武装冲突，并不排除相关国际法基本原则的适用。三是基于这一原则，同时汲取历史教训，中国在有关同邻国谈判解决边界问题过程中倡导并签订了一系列关于在边境地区裁军和加强军事领域信任的协定。

（二）坚持由当事国通过谈判解决领土边界问题

中国一向主张并坚持通过双边谈判同有关邻国解决领土边界问题。首先，这是领土边界问题的性质决定的。边界问题涉及中国和有关邻国，不能由一国说了算，不能由一国来决定，更不能由一国通过武力或者其他手段强加给另一国，必须由当事国通过平等友好协商予以解决。其次，中国在和平解决国际争端众多方式中选择谈判作为解决领土边界问题的方式，有深刻的原因和充分的理由：一是历史原因。近代以来，中国在领土边界问题上饱受列强欺凌，这种情况只有在新中国成立后才发生根本性改变，中国人自此真正掌握了自己国家和民族的命运。二是国内政治原因。边界领土问题涉及国家和人民的根本和长远利益，作为执政党的中国共产党和承担人民重托的中国政府在这个问题上要对中华民族和全体国民负责。三是法律原因。在和平解决方式中，谈判是唯一可以全程自始至终充分体现国家主权、主权平等和主权者自由意志的方式，国家可以全程参与谈判，把握进程，决定结果，并以此掌握自己的命运。四是国际政治原因。领土边界问题涉及中国在世界上的生存发展环境，涉及中国与有关邻国的睦邻友好关系，因此需要中国同有关国家通过平等友好协商予以确定。

（一）已定界以旧约为基础核定边界线走向

中国政府主张，对有旧界约的，在旧界约基础上核定边界线走向和位置，签订新的边界条约。这一划界原则首先用于中缅边界谈判，涉及南定河和南帕河汇合处到南段已定界的第一段界桩为止的边界，中国提出原则上按照旧约，共同考察核定边界线走向和位置。这一划界原则也被运用于划定中老边界和中越边界全线以及中国同俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的边界绝大部分地段。

（二）未定界按照传统习惯线划界

对未定界地段，中国政府主张按照传统习惯线并依据习惯法规则，确定边界线的大致走向和位置，签订条约正式予以划定。例如，以水为界地段，通航河流沿主航道中心线划界；非通航河流沿水流或主流中心线划界。以山为界地段，如山体比较完整，边界线沿分水岭划定；如山体比较破碎，边界线沿山脊线、山梁线等自然地形特征划定。中尼划界主要以双方行政管辖为基础，适当考虑地形因素，选择沿分水岭和山脊线划界。中巴选择按照分水岭划界，是基于同样的考虑。中缅在划定自尖高山起到西端点的边界时有选择性地适用分水岭和山脊线划界的原则和方法。

（三）未定界地段按照实际管辖划界

对一些未定界地段，中国接受按照实际管辖划界。这一划界原则最早在解决中阿边界问题和中蒙边界问题中得到了运用。中阿边界与历史上的帕米尔问题有关。在中阿边界谈判中，中方充分考虑到阿富汗是小国及中阿友好关系，没有纠结于历史上的情况，决定对阿富汗以必要的照顾，同时声明这一实践不涉及中苏边界问题，不构成可为第三国援引的先例。中蒙边界基本按照实际管辖划定，包含一条重要原则，即划界要照顾到双方边民的利益和感情，对于边境地区人民的生活和生产作出妥善安排。

（一）解决领土争议的实践

在边界谈判中，通常当事国就划界原则此达成一致后即交换各自标绘边界主张线的地图，然后根据划界原则进行领土处置，即解决大块领土争议问题。这些争议地区，或者由于地理位置重要，或者涉及敏感历史，需要由当事国做出决断，这个决策在边界谈判中是最艰难的。中缅划界采取的是一揽子解决办法，双方“本着友好协商，互谅互让，进行调整”原则，对争议领土进行调整。中国和俄哈吉塔的边界谈判则创造了另一模式，即跳过争议领土处置阶段，先易后难，先寻求就较大争议地区以外的边界线全线走向达成一致，起草和签订边界协定，以此增进互信，积累条件。最后，双方回过头来，再解决比较敏感或复杂的较大争议地区问题。

（二）核对边界线走向的实践

1.已定界核对边界主张线，通常是以旧约为基础，涉及到对旧约的解释和适用问题，需要适用有关条约解释的国际法规则，同时兼顾边界条约本身的特点。根据国际法理论和各国实践，解决旧约划界、勘界文件以及实地界碑之间的关系，通常遵循以下几点：第一，后约与前约的矛盾，一般原则是后约优于前约。第二，子约与母约的矛盾，边界议定书（子约）构成界约（母约）附件，是对界约的补充，界约并不因议定书的签订而失效。若当事国双方明确说明议定书有关部分构成对界约的修改，则修改部分以议定书为准。第三，约文和地图矛盾，附图构成对约文的补充，应符合界约文字叙述。附图标示的边界线与界约文字叙述不符合，一般以界约文字叙述为准。第四，实地界标与界约和地图不一致，应以界约和附图为准。

2.未定界核对边界主张线，在确定以传统习惯线为基础的划界原则之后，有关边界地段的实际管辖情况构成核对边界主张线的重要依据。关于实际管辖，通常适用“谁主张谁举证”规则。一方主张实际管辖，需要提出证明材料，包括关于地方政府行政管辖的历史文件、双方出版的地图标绘的边界线以及双方居民在边界实地的生产生活情况等。针对双方边界主张线画法不一致的地区，查明边界实地“自然形成”的实际管辖情况尤其重要。

（三）确定边界线走向和位置的实践

中国在同有关邻国的边界谈判中无论已定界还是未定界地段，在确定边界线具体走向和位置时，均考虑并适用了各国边界实践通用的划界原则和方法。例如，中俄曾就确定以河为界的划界原则及其涉及的界河岛屿归属问题进行多年谈判，最终确认通航河流沿主航道中心线而行、非通航河流沿河流或主流中心线而行两项划界原则，并以此确定界河中的岛屿归属，公正合理地解决了两国之间边界问题。

中国和邻国在划界时，还考虑交界地段的地形特点，采用一些适合于山岭地段划界的习惯规则和方法，例如分水岭、山脊线、山梁线或者直线线段等。例如，中缅边界北段是沿喜马拉雅山分水岭划定的，中蒙边界部分是沿阿尔泰山划定的，中巴边界基本上是以塔里木河和印度河两个水系之间的大分水岭即喀拉昆仑山划定的，中尼边界部分是以分水岭划定的。

从国际实践看，一条清晰的边界线正式确定通常包括划界和勘界两个阶段。一条划定、勘定的边界线能否保持清晰，还需要经过一定时间及自然和人为因素的考验，需要当事国通过定期边界联检才能真正稳定下来。中国同有关邻国谈判解决边界问题的实践，与上述各国实践的三阶段总体是吻合的，不仅包括划界和勘界，还包括边界联检。

（一）实地勘界立标

实地勘界立标通常由当事国政府通过组织联合勘界委员会予以实施。联合勘界委员会在两国政府领导下通过举行会议方式开展工作。联合勘界委员会从边界条约生效起，以边界条约关于边界线走向的叙述和条约附图为依据开展工作，确定勘界工作的任务、原则和方法，立标原则，界标位置和编号，制定勘界工作计划，就边界分段、选用地图、勘界路线、上界日期和完成野外作业的日期进行协调。

（二）签订三国交界点协定

边界有时候还涉及到第三国。一国与多国相邻，边界线上就存在三国交界点问题。在确定边界线走向并签订边界条约基础上，中国同有关邻国就确定三国交界点位置进行谈判，签署了一系列边界三国交界点协定 ，内容包括：说明三国交界点的位置，协商是否实地设立界标，用地图表示三国交界点并对此作出叙述，对三国交界点及其附近边界线走向的清晰、界标维护，日常检查等事项作出规定。

（三）边界联合检查

边界在经过勘界立标后，由于人为或自然原因可能出现一些变化，界桩可能被移动或者损毁，因此影响边界线清晰和稳定。边界联检任务主要包含两项：一是确保实地的边界线稳定和清晰，涉及界桩维护，进行实地测量、重新打通界桩之间的林间通视道，解决界河改道对边界线的影响问题等；二是实地重新标清的边界线走向和位置以及界线标志，用文字和地图予以记录，形成边界联检议定书及其附图。