大陆国家洋中群岛的整体性基线是国际法中的重要问题。所谓整体性基线，即用基线将整个群岛或者群岛中的若干部分围成一个或多个整体，而非将群岛中的地物作为单一地物逐一划定基线。越来越多的大陆国家声称依据《公约》第7条主张洋中群岛的基线。但不是所有的群岛都符合该条规定的条件，可以依据该条主张整体性的基线，现实中越来越多的大陆国家不顾其洋中群岛的实际情况与该条所规定的条件之间的差异，声称依据该条对多个洋中群岛主张整体性的基线。2017年以来，部分国家试图否定大陆国家依据《公约》之外的国际法规则划设整体性基线的权利，声称《公约》第7条是大陆国家对群岛（包括沿岸群岛与洋中群岛）划定整体性基线的唯一依据。尤其是所谓的“南海仲裁案”以来，法国、英国等国陆续声称其主张洋中群岛整体性基线的依据为《公约》第7条；美国国务院在2022年发布的《海洋界限第150 号报告———中华人民共和国在南海的海洋主张》也声称《公约》第7条为主张直线基线的唯一依据。越来越多的国家主张引起该条在大陆国家洋中群岛的过度适用问题，该问题也成为《公约》第7条适用中的新问题。

一、问题的产生 

由于《公约》中未直接规定大陆国家洋中群岛基线问题，部分国家在《公约》中寻找相关的条款，作为主张大陆国家洋中群岛整体性基线的替代性方案。《公约》第7条则通常被《公约》成员国作为主张洋中群岛整体性基线的代替性依据，引起该条的过度适用问题。

以《公约》第7条作为划定大陆国家洋中群岛基线的替代性依据的国家主张通常包括以下几种类型：

其一，部分大陆国家早已对其洋中群岛划定基线，但在划定基线之时未言明其主张的法律依据，而在近年来宣称《公约》是主张基线的唯一依据，法国与英国是该类国家的典型。其二，部分大陆国家以《公约》第7条或者1958年《领海及毗连区公约》第4条为依据对其洋中群岛划定整体性基线。澳大利亚与丹麦的主张属于此类。其三，部分大陆国家对其洋中群岛主张整体性基线，未明示其主张的依据，但依据其向联合国秘书处交存了与基线相关的地理坐标的行为，推定其主张洋中群岛基线的依据为《公约》第7条。印度的群岛整体性基线主张属于这一类型。其四，部分大陆国家将其洋中群岛作为整体划定基线，且认为其依据《公约》主张直线基线，但未明确指出依据《公约》中的哪些条款划定基线，但又通过国内法对《公约》第7条作了一定变通规定。巴西的主张属于此类。

二、《公约》第7条适用于大陆国家洋中群岛的基本条件

紧接海岸存在一系列岛屿是适用《公约》第7条划定直线基线的基本条件。紧接海岸有一系列岛屿这一条件包括三个方面的内容：

其一，岛屿的类型。国际法院在2022年加勒比海主权权利和海洋空间受侵犯的指控案中认为，依据《公约》第7条“紧接海岸有一系列岛屿”划定直线基线时，基点必须定在《公约》第121条所指的岛屿，不能为低潮高地。

其二，对岛屿的数量要求。在2022年加勒比海主权权利和海洋空间受侵犯的指控案中，国际法院认为 “一系列岛屿”意味着岛屿数量与相关海岸长度相对，岛屿的数量不宜过少。

其三，岛屿间的距离问题。在实践中，国际法院还认为，“一系列岛屿”必须是一群或一串岛屿，展现出某种一致性与连续性，成为一个互相联系的系统。在某些情况下，覆盖一部分海岸的一系列岛屿可能对大部分海岸具有遮盖效应。

事实上，部分国家声称依据《公约》第7条对洋中群岛提出的基线主张并未满足上述要求。澳大利亚霍特曼·阿布罗霍斯群岛、法国瓜德罗普群岛、英国特克斯与凯科斯群岛分布并不满足《公约》第7条所规定的“紧接海岸有一系列岛屿”这一划定直线基线的基本要求。

三、适用《公约》第7条划定直线基线的限制

      除了“紧接海岸有一系列岛屿”这一基本条件以外，《公约》第7条还对直线基线的划定设定了若干限制。

第一，直线基线不应在任何明显的程度上偏离海岸的一般方向。国际法院在该案的判决中同时指出，认为“一系列岛屿”必须充分靠近大陆，以使其可以作为海岸的外缘或边缘。这些岛屿必须是海岸结构不可分割的一部分。

考察目前的国家主张，部分国家依据《公约》第7条所主张的整体性群岛基线，如法国克尔盖兰群岛的基线、英国特克斯和凯科斯群岛的基线、法国的瓜德罗普群岛基线、印度的拉德沙克韦普群岛基线等，实际上未能满足该条的这一要求。

第二，基线内的海域必须充分接近陆地领土，使其受内水制度的支配。国际法院在1951年的英挪渔业案中认为，真正的问题是基线的选择是否使基线内的水域充分靠近陆地，以使基线内的水域受内水制度的支配。目前部分国家依据《公约》第7条提出的主张并未满足该条的要求。

四、《公约》第7条适用于大陆国家洋中群岛直线基线划定的局限性

从国家立场考察，近年来越来越多的大陆国家声称《公约》第7条是其主张洋中群岛整体性基线的依据。其问题主要集中在以下三个方面。其一，部分群岛中的岛屿分散分布，难以满足“紧接海岸有一系列岛屿”这一条件。其二，部分国家的洋中群岛分散分布，实际上无“海岸的一般方向”。其三，部分洋中群岛分散分布，所划的整体性群岛基线内水域面积较大，难以使水域充分靠近领土，受内水制度的支配。

从理论与实践考察，群岛基线的划定受岛礁分布、海岸线方向、水陆距离等因素的影响，是一个受地理因素直接影响的法律问题。《公约》第7条来源于大陆沿岸群岛基线划定的个案实践，但大陆的沿岸群岛与洋中群岛的地理情况存在明显差异，数量较多的洋中群岛地物呈分散分布，这就决定将该条全局性适用于洋中群岛基线划定具有较大的局限性。近年来越来越多的大陆国家所谓的依据《公约》第7条提出的洋中群岛基线主张明显超过该条的适用范围，大陆国家过度地依赖《公约》第7条主张洋中群岛的整体性基线，使该条被滥用从而条承受着“不可承受之重”。而考察目前的国际司法实践，通过嗣后的实践对《公约》第7条进行扩大化解释，面临法理上的限制。

然而，目前多个国家对《公约》第7条进行扩大化适用的现象已经出现，这一方面固然是由于《公约》缔约过程中大陆国家洋中群岛的海洋权利成为一个悬而未决的问题，目前国际法中缺乏直接适用于大陆国家洋中群岛的成文法规则，以《公约》第7条作为替代性的依据成为部分大陆国家主张洋中群岛基线的替代性方案。另一方面则更是因为部分国家为了非法反对中国在南海依据《公约》以外一般国际法的规则和原则对南海四群岛的整体性权利主张，而强行声称本国划定洋中群岛整体性基线的依据为《公约》第7条。

五、结论

由于《公约》中无关于大陆国家洋中群岛基线的明文规定，在缔约过程中该事项未予讨论，最终成为《公约》序言所称的“未予规定事项”。在这种情况下，《公约》第7条被部分大陆国家作为主张群岛基线的替代性依据。《公约》第7条只能部分适用于大陆国家洋中群岛基线的划定，其适用受到一系列条件的限制。由于地理情况的差异，《公约》第7条并不能涵盖群岛的所有情况，可见《公约》关于基线的规定并不完善。 既然大陆国家洋中群岛的基线问题属于《公约》未予规定事项，对于该问题，应该按照《公约》序言第8段的规定，继续以《公约》之外一般国际法的规则和原则为准据，而非只以《公约》中的规则为唯一依据。

2022年10月7日，拜登政府基于对北极和全球战略形势的最新研判，发布了新版《北极地区国家战略报告》，规划了未来十年的北极议程，提出美国在北极地区的行动计划。本文将结合《北极地区国家战略报告》的主要内容及拜登执政以来的主要北极实践，探析拜登政府北极战略的特点及国际影响，对拜登政府北极战略的实施前景进行前瞻性预判，并提出新形势下中国的因应之策。

一、拜登政府北极战略的新特点

新版北极战略是依据北极和全球战略新形势，对2013年5月奥巴马政府发布的首份北极战略的更新，形成了拜登政府北极战略的新框架，呈现出以下新特点。

（一）突出大国北极安全博弈

《北极地区国家战略报告》强调大国北极安全博弈。一方面，服从并服务于美国国家安全战略。在北极事务中，美国不仅从区域视角看到北极事务，亦从霸权护持角度把北极战略纳入其国家安全战略当中，试图通过北极战略的布局和推进，持续强化对俄罗斯的战略威慑和围堵，遏制中国在北极地区不断提升的国际影响力。另一方面，北极盟友需求和北极地区安全局势的动态变迁是拜登政府强调大国安全博弈的重要推手。在2020年前后以北欧五国为主体的“第二波北极政策高潮”中，对北极区域安全态势的评估从合作转向了竞争，纷纷强调加强与美国和北约的安全合作关系。从这个意义上讲，强调大国安全博弈、重视北极安全议题是拜登政府回应北极盟友和区域安全态势的自然之举。

（二）重视北极气候变化的综合影响及应对

拜登政府北极战略尤为重视北极气候变化对阿拉斯加社区安全与美军行动能力的挑战。新版北极战略指出“由于气候变化，超过60%的阿拉斯加土著社区受到严重环境威胁。我们将与阿拉斯加土著部落、社区、公司和其他组织合作，采取多种举措增强阿拉斯加社区应对北极地区环境变化的适应力。”同时，新版北极战略把北极气候变化纳入国防安全战略的重点关注事项，缓解其带来的安全威胁，试图通过多举措提升美军在北极区域的行动能力。2022年9月7日，美国国防部宣布成立北极战略与全球复原力办公室，由新上任的负责北极与全球复原力的国防部副助理部长艾里斯·弗格森领导。

（三）强调民用与军用基础设施建设

民用基础设施建设是阿拉斯加经济发展的重要前提，也是保障北极居民福祉、实现社区安全的重要保障。2021年11月，拜登正式签署《基础设施投资和就业法案》，为阿拉斯加基础设施建设提供了重要保障。军用基础设施建设是确保美军行动能力、维护美国安全利益的重要保障。新版北极战略强调要“投资于现代化的领域意识，以探测和跟踪潜在的空中和海上威胁”等，既有经济利益的考量，又有军事和战略安全的考虑。

（四）采取“全政府”方式合力应对

在北极事务中，“全政府”方式合力应对标志着美国北极战略的实施不仅是由美国国务院、国防部等两大传统部门主导，而是由美国的安全、外交、发展和其他“非传统”部门合力推动。其中缘由，一方面源于《北极地区国家战略报告》打破了内政和外交的界限，依靠传统的单独部门主导方式已经难以顺利推动北极战略的实施。另一方面，照顾和回应阿拉斯加州的北极政策需要。在当前美国宪政体系下，如何协调不同层级政府部门，协力推进北极战略的实施，是拜登政府北极战略提出“全政府”方式合力应对的重要因素。

二、拜登政府北极战略的国际影响研判

鉴于美国北极国家和霸权国家的双重国家身份，其北极战略的调整疑会对北极地缘政治、治理格局和中国北极权益维护产生深远影响。

（一）加剧北极“再军事化”进程

2013年以来，美国陆军、海军等陆续发布和更新各自军种的北极战略，力推各种举措加强北极地区军事建设和存在。《北极地区国家战略报告》体现出浓厚的军事进攻意味，强调“加强美国在北极地区的军事力量部署、军事设施建设和各种军事训练的运行，显示美国力量在北极的存在”等。同时，《北极地区国家战略报告》“推崇”北约在北极事务中发挥关键性角色。2022年8月25日，北约秘书长斯托尔滕贝格访问北极，这是北约秘书长历史上第一次访问北极。在瑞典、芬兰完成入约程序后，以美国为首的北约同俄罗斯在北极地区的军事博弈更为激烈，双方将围绕增加军力部署、开展威慑演习等开展高烈度的对抗，进一步加剧北极“再军事化”进程。

（二）破坏现有北极国际合作框架

2010年前后北极域内外国家相继颁布本国北极政策或战略文件，突出强调通过国际合作解决和治理北极域内外国家共同面临的区域性和全球性问题，被众多学者称为“北极例外主义进程”。但在俄乌冲突发生后，大国博弈和战略竞争“重回”北极，对现有北极国际合作框架带来严重挑战。拜登政府北极战略指出俄乌冲突使得与俄罗斯在北极地区的合作“几乎不可能实现”。未来，气候变化和环境保护等部分议题依然可能成为七国与俄罗斯重启北极“有限合作”的切入点，但现有的“安全困境”将会极大限制“有限合作”的地缘政治影响。

（三）恶化中国参与北极事务的外部环境

随着中国北极存在感的增强和话语权的提升，美国对中国北极政策的认知逐渐发生偏差。在美国看来，中国作为“非北极国家”，强化在北极事务中的影响力和话语权，意图不负责任地颠覆北极治理规则等。在美国影响和施压下，北欧国家作为中国参与北极事务的重要支点，其对中国北极政策的态度开始发生转变。未来较长一段时间，美国势必将联合部分国家排斥我国参与北极事务，阻滞和干涉我国北极外交进程，进一步恶化我国参与北极事务的外部环境。

三、拜登政府北极战略的实施前景及中国因应之策

（一）拜登政府北极战略的实施前景

《北极地区国家战略报告》聚焦四大支柱议题，打破了内政与外交的界限，其实施前景难以用单一的维度进行评估，在不同的支柱议题领域可能存在不同的激励和掣肘变量。

在国际层面，美国推动北约在北极安全事务中发挥关键性角色，有助于协调北极国家盟友参与对俄、对华的战略竞争。但美国与北极盟友在北极国家利益的界定与认知依然存在较大区别。譬如北欧国家虽然对俄罗斯针对乌克兰的特别军事行动和北极军备建设存在较强恐惧，但囿于“小国”角色，依然期望通过多边机制框定中美俄等大国的北极行动。从这个意义上讲，美国在传统安全领域的北极盟友伙伴关系建设，很难被成功复制到气候变化、国际合作等领域。在国内层面，第一，新版北极战略文件强调采取“全政府”方式合力应对，但如何协调不同的联邦政府主体和如何满足不同层次政府机构、不同种类参与主体的利益需求，也存在较大不确定性。第二，新版北极战略文件并未详细列举具体的战略举措和联邦资金等资源投入。在推进过程中，美国国会和政府在未来十年能提供多少资源也存在较大的不确定性。第三，2022年11月举行的美国国会中期选举，形成国会和政府的“分立”状态，这势必对拜登政府北极战略的实施带来重要影响。

（二）关于中国因应之策的思考

在北极地缘政治态势发生重大变迁和美国对华北极立场发生根本性变化的背景下，如何维护和拓展中国北极国家利益是我国外交和极地事务工作部门的紧迫问题。

1.夯实参与北极事务的科学基础

美俄等北极国家占据北冰洋国家的地缘优势和身份优势，拥有在北冰洋公海区域活动的悠久历史，对中国等北极域外国家未来利用北冰洋公海带来严峻挑战。我国需要直面美俄等国在北极公海强化存在的系列挑战，加强对北极公海区域的科学考察，争取参与相关国际联合科研项目，这样我国既可以为北极环境保护和应对北湖气候变化提供国际公共产品，又可以增强对该“公域”空间的认知和利用能力。

2.增强维护北极权益的能力存在

利用军用和民用卫星导航系统加强对北极地区的态势感知和监测是美俄等传统北极国家的重要手段。在美俄强化对北极全域卫星监测背景下，我国应利用不断发展的北斗系统，实现对北极区域的全天候监测，既可以开展气象观察等自然科学领域的研究，又可以为维护我国科考船只、商业船只的航行安全提供重要依托，维护总体国家安全利益。

3.探索开展北极双边外交的新思路

我国需要积极探索开展北极双边外交的新思路，力争缓解美国对华北极行动的围堵和遏制。其一，在中美战略竞争态势下，我国可以积极推动把中美全球层次的气候治理合作切入到北极区域，为中美北极关系留下合作空间。其二，我国可以通过深化双边交流、科技外交等途径力争维护中国－北欧北极合作关系的平稳发展。其三，在欧美对俄制裁背景下，俄罗斯将更为倚重中方政治经济等方面的支持。我国在加强参与俄罗斯北极油气资源开发、北方海航道开发之际，可以推动拓展中俄北极合作的议题领域。

4.强化中国北极政策的有效传播

近年来，中国参与北极事务遭遇了较严重的国际负面舆情压力，对我国参与北极事务造成了严重舆论干扰。在我国主流媒体发声容易受到国际猜疑的背景下，我国极地事务部门可以协调国内智库和学者等参加北极圈论坛等固定性北极事务论坛，同时与欧美国家相关极地研究智库开展学术对话与交流，增强对方对华北极政策的正面认知。

随着中美战略竞争的加剧，美军在南海军事行动的政治化倾向愈发明显， “闯岛”式“航行自由行动”是典型代表。除了有关行动的表态和言辞越来越政治化，美军在中国驻守的南海岛礁周围的“航行自由行动”在时机选择方面与中美关系重大议程密切相关，意图对中方施压并配合美国涉华重要议程的推进。“闯岛”式“航行自由行动”只是一个缩影，实际上美军在南海的几乎所有军事行动都在不同程度地政治化。面对中国军事力量的现代化和海洋强国建设，美国变得日益焦虑，原本低调的军事行动变得越来越富有政治色彩，未来这种趋势只会愈演愈烈。

一 、美军“航行自由行动”的一般特点

20世纪70年代末，联合国海洋法谈判如火如荼，为了应对新的国际机制可能对美军全球自由进入构成的挑战，美国卡特政府在1979年7月正式出台了“航行自由计划”，目的是以自己的实际行动挑战其他国家的所谓“过度海洋主张”。“航行自由计划”（ FONOPs）主要有军事行动宣示、外交抗议和对外咨询磋商三类形式。 “航行自由行动”即是军事行动宣示，美国海军和空军通过兵力行动挑战美国所认定的他国“过度海洋主张”。根据惯例，美军“航行自由行动”一般具有如下特点 : 

首先，在外交层面，FONOPs在操作上是低烈度的，在外交上是低调的。其要点不是用炮舰去威胁针对的国家，也不是要在舆论上压倒对方，而是通过言辞和行动维护相关的法律规范。但是，在实际执行中，政治因素从未曾缺位。

其次，在叙事层面，美军对“航行自由行动”的细节往往讳莫如深。美国国防部每年会发布上一个财年的《航行自由行动报告》（Freedom of Navigation Report），罗列挑战了哪些过度海洋主张，但并未公布针对每一类过度海洋主张的行动次数，更不会透露每次行动的时间、具体地点和其他行动细节。尽管近年来，美军偶尔会公布部分行动的细节，但这绝非主流。

根据历年的《航行自由行动报告》，在南海针对中国的“航行自由行动”至少有如下六类：（1）外国军舰在领海的通过制度（中国已公布的大陆及海南岛领海区域）；（2）直线基线（西沙群岛）；（3）外国实体在专属经济区的测量和调查；（4）低潮高地的领海和领空主张；（5）毗连区的安全管理制度；（6）专属经济区及上覆空域的管辖。其中，除了针对南海岛礁的挑战，还有针对中国大陆及海南岛无可争议的领海、毗连区和专属经济区的挑战，大部分的行动也是不公开的。另外，单就行动轨迹而言，“航行自由行动”与一般的存在行动或巡航有很多相似之处，除非美军确认或明确，否则外界很难判断某些行动究竟是不是“航行自由行动”。因此，我们很难统计，美军每年针对中国究竟进行了多少次“航行自由行动”，专家们根据媒体信息或美军优先披露信息统计出来的次数，也仅仅是管中窥豹。即便是“闯岛”式的“航行自由行动”，实际上也很难统计，所谓的“次数”的意义也没有想象的那么大。

二、2015 年以来美军南海“闯岛”式“航行自由行动”的新特点

2015年10月27日,美国导弹驱逐舰“拉森号”（USS Lassen）闯入渚碧礁与美济礁 12 海里，开启了一种更具政治化色彩且十分高调的“航行自由行动”。与传统的低调和秘而不宣风格不同，在南海的这些“航行自由行动”简直是锣鼓喧天，它们大幅度地曝光在公众面前。

一方面，从2015年10月美军“拉森”号驱逐舰的行动开始，美军主动向路透社和美国海军学会新闻网（USNI News）等媒体披露，甚至通过声明的形式公布针对中国的“航行自由行动”的细节，包括行动兵力、时间和地点。

另一方面，随着“航行自由行动”声明篇幅的不断增加，其措辞也愈加激烈、尖锐。本文整理了2015年以来39份美军在南海诸岛周围进行“航行自由行动”的公开声明，按照“航行”“行动”“法律”“自由”“权利”“规则”“规范”等11个关键词进行梳理和统计，得到总计1249个样本数据，以此分析美军“航行自由行动”声明中的规范逻辑。

三、美军“闯岛”式“航行自由行动”与中美关系重要议程的关联性

从中美关系大事记类型来看，美国“闯岛”式“航行自由行动”与“美国涉华涉海重要政策动向”的关联度最高。39次“闯岛”式“航行自由行动”的15天内、7天内 、3天内和当天分别有22次、14 次、9次和 3次事件发生。其次是“中国节庆及会议”，39次行动的15天内、7天内、3天内和当天分别有11次、5次、5次和3次事件发生。“中国涉美重要政策动向和重大军事行动”和“地区热点及重要国际会议”与美军“闯岛”式“航行自由行动”的关联度相对不高，15天内分别有9次、6 次事件发生，7天内均有3次事件发生。“闯岛”式“航行自由行动”3天内和当天的“地区热点及重要国际会议”分别有2次。“中美重要双边互动”与“闯岛”式“航行自由行动”的关联度最弱，39次行动的15天内有6 次事件发生，7天内有2次事件发生。

图1 美军公开的39次“航行自由行动”15天内、7天内、3天内和当天

中美关系大事记的各类型数量

注：类型1是中国节庆及会议；类型2是美国涉华涉海重要政策动向；类型3是中国涉美重要政策动向和军事行动；类型4是地区热点及重要国际会议；类型5是中美重要双边互动。

从事件主题来看，美军“闯岛”式“航行自由行动”15天内的中美关系事件主要集中在中国南海岛礁建设 、“南海仲裁案”、“南海行为准则”磋商和中美贸易摩擦等议题。早期美国在南海岛礁周围针对中国开展的“航行自由行动”主要是对中国南沙岛礁建设的回应。随着“南海仲裁案”的仲裁结果出台，为呼应“南海仲裁案”中对于美济礁法律定性的裁决，2017年5月美海军“麦凯恩”号驱逐舰闯入美济礁12海里，停留了一个半小时并进行救生训练。在2021年9月的“航行自由行动”声明中，美海军则公开表示美济礁是“低潮高地”，否认其岛礁地位。在“南海仲裁案”四周年、五周年和六周年之际，均有美国“闯岛”式“航行自由行动”的发生。 

从时间周期来看，中美关系重要议程出现在美军39次“闯岛”式“航行自由行动”当天、3天内、7天内和15天内的分别有8次、16次、27次和54次。从2015年至今的美军“闯岛”式“航行自由行动”当日发生的中美重要事件共有8次。

四、美军“闯岛”式“航行自由行动”政治化的理论解释

外交是海军在和平时期的最主要和最普遍的职能。传统海权理论认为，海上力量肩负着军事、外交、执法（警察）三位一体的综合性任务。外交一直是海上力量的三大职能（作战、警察和外交）之一，海上力量的政治外交作用向来非常重要，也远比战争时期的运用频繁。近十余年来，美军扩大和加强在南海的军事行动至少希望达到三个政治目的 : 一是遏制中国并向中国施压。总体来看，“确保有利于美国的地区力量对比”是美国在南海的对华战略竞争核心目标。二是向亚太各国彰显自己的海上军事主导地位。美国在南海地区建立了广泛的同盟体系和安全网络，并自认为是地区安全秩序的维护者。三是向美国国内凸显自己在应对“中国威胁”方面的作为。在中美战略竞争的大背景下，向中国显示强硬在美国是“政治正确”。

在中美南海力量对比缩小的进程中，美国变得日益焦虑，其认为“中国将控制南海”。在此背景下，军事行动的政治化除了传统意义之外，还有弥补美军实力不足、发挥美国政治外交比较优势的考虑，这也是美国在南海对华“全政府战略”的重要体现。

在南海岛礁周围针对中国的“航行自由行动”已经成为美国塑造中美关系重大议程的政治工具，不仅具有战略与政治挑衅性，甚至也偏离了美国“航行自由行动”计划的初衷。当然，“闯岛”式“航行自由行动”仅仅是美军南海军事行动政治化的典型代表。如前所述，美军“航行自由行动”本身就有政治或外交宣示的意味，在中美战略竞争加剧的背景下，美国对内出于“对华强硬”政治正确的考虑，对外为了炒作南海问题进而实现自身战略目的，开始不遗余力地在南海推动“航行自由行动”的进一步政治化。

五、结语

中美在南海及其周边地区的军事竞争正变得日益激烈，美军正在做各种“大、中、小”规模战争或武装冲突的准备。与此同时，美国又希望与中国保持“斗而不破”的局面，即希望在大规模战争的门槛下进行竞争。因而，政治、外交和舆论等工具正变得举足轻重，而和平时期的军事活动也必然带有更多的政治色彩和外交意味。“ 闯岛”式“航行自由行动”的政治化绝非孤案，事实上美军针对中国的几乎所有军事行动都越来越带有政治色彩。如2018年始，美国开始大张旗鼓地炒作美军舰穿越台湾海峡，而在此前，这种行动几乎都是静悄悄的。毫无疑问，美军在南海乃至整个西太平洋军事行动的政治化是我们未来需要关注和研究的重大课题，无论是理论或实践层面的研究，还是在定性或定量的分析方法运用方面，都有较大的研究空间。

2018年美国出台《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），2019和2020年又陆续发布补充规定和实施细则。这是美国自2007年颁布《外国投资与国家安全法》（FINSA）之后又一次对外资安全审查制度进行重大修订，是美国外资准入制度的最新变化。FIRRMA的颁布实施，极大增强美国外商投资委员会（CFIUS）的审查权限，并不断扩大其审查范围，使其对来自中国的直接投资审核愈加严格，导致中国企业赴美投资急剧下降，投资风险不断增加。

一、美国外资安全审查制度的发展与变革

美国国会在1917年颁布《与敌国贸易法案》，授予总统在特殊时期，即战争时期或国际紧急状态时期，有限制甚至阻止外资进入美国的权利。该法案首次提出“安全审查”的概念。此后，美国发布多项政策收缩对美国外商投资的审查，以求稳定国内经济。1975年，时任总统福特发布《第11858号行政命令》，创建了美国外资安全审查核心机构——CFIUS，这一跨部门的外商投资委员会主要负责外资的监管与审查。早期的CFIUS职能并不明确，管辖范围也十分有限，在后续的实践中未能发挥预期作用。美国意在对CFIUS进行改革，2007年，美国国会通过立法对1988年颁布的《埃克森-佛罗里奥修正案》进行修订，出台了《外国投资与国家安全法》（FINSA)，美国外资安全审查制度的相关法律准备与机制框架最终确立，并开始走向成熟。

2018年8月，美国国会两院通过、时任总统特朗普签署了《外国投资风险评估现代化法》（FIRRMA)，这是继2007年FINSA颁布后十年以来首次重要修订，对美国外资安全审查制度影响重大。2020年1月13日，美国财政部发布《关于外国人在美国进行特定投资的规定》《关于外国人在美国进行有关不动产特定交易的规定》（以下合称《最终法规》）。《最终法规》是FIRRMA法案的实施细则，对FIRRMA的实施提供了针对性、细节化的规定，进一步扩大了CFIUS对外商投资的审查权利，并详细规定了相关交易的声明和申报程序，增加了关于强制声明和自愿声明的相关规定，这标志着美国外资审查政策的进一步收紧。

二、美国出台外资审查新法案的现实动因

2008年次贷危机后，美国国内矛盾加剧，国内外形式均不乐观，美国国内孤立主义、保护主义思潮再度回归。2017年特朗普就任美国总统之后，更是进一步将“以美国为中心”的思想落实到施政政策中，在各领域贯彻“美国优先”理念，企图通过民粹主义经济手段“使美国再次伟大起来”。在此背景下，特朗普政府收紧对外资的审查，严格保护国内制造业和敏感行业关键技术，以此来维护美国的核心竞争力，同时收割美国内的民意和选票。

自1988年颁布《埃克森-佛罗里奥修正案》后，CFIUS的管辖权长达三十年基本没有变更。作为美国外资安全审查的关键机构，CFIUS越来越无法有效应对美国日益复杂的国家安全担忧与快速增长的审查需求。通过CFIUS进行安全审查的交易数量快速增长，CFIUS面对的交易审查情况日趋复杂、反复审查案件不断增多，但仍存在工作人员数量不足、职位空缺、职能不清的问题。

同时中国在高新技术行业和科技创新方面都展现了极强的竞争力和发展势头。2015年，中国颁布实施制造强国战略的第一个十年行动纲领《中国制造2025》，随后2016年中国成为仅次于美国的全球第二大资本输出国，这引起了美国的严重关切和强烈反弹。2018年以来，中美贸易摩擦逐步出现全面性和持续性的特征，而中国抗住压力持续稳定的发展更加刺激了美国的冷战思维。美国国防部于2018年发布的《美国国防战略报告》中提及，现在美国国家安全首要考虑的是国家间战略竞争问题，该报告将中国定义为美国长期的战略竞争对手。

    三、美国外资安全审查制度新规的实质变化

扩大受管辖交易的范围。在FINSA的基础上，FIRRMA明确授权CFIUS对不动产交易有审查权限的具体情况，对其他涉及美国基础设施、关键技术和个人信息的特定投资进行了解释，相关投资交易都被纳入CFIUS的审查范围内。

增强CFIUS的审查权。进一步扩大CFIUS的监督权，赋予其终止交易权和司法审查豁免权。收紧对缓解措施的要求和条件，旨在规定外国投资者可自行采取一系列措施缓解该项投资对美国国家安全带来的威胁，前提是该项投资不涉及国家重要机密，不足以使CFIUS对其叫停。

增加强制性申报的要求。FIRRMA对外国投资者在美国的投资中涉及关键技术、个人信息的某些交易做出了强制申报的要求，目的是加强对涉及美国敏感领域的外国投资的限制与管辖。此外延长了CFIUS的审查时限，对一项交易的审查最长时间由90天延长至120天。

重要的是，将中国列为“特别关注国家”，专门增加关于“中国特别报告”的具体要求。虽然FIRRMA并未对“特别关注国家”进行明确界定，但根据CFIUS既往审查历史及FIRRMA草案中曾明确指出CFIUS需对来自中国的与国家安全相关的投资给予更多关注。由此可看出，中国就是美国意有所指的“特别关注国家”之一。FIRRMA法案还专门增加了关于“中国特别报告”的具体要求，规定美国商务部部长不迟于FIRRMA法案颁布两年后并在此后每两年至2026年，应向美国国会和CFIUS提交一份关于中国主体在美国进行直接投资交易的报告。

四、FIRRMA法案对中国赴美直接投资的影响

宏观而言，2018年FIRRMA出台后，由于CFIUS审查范围的扩大和审查时间的调整，其审查权力不断加强，与中国相关的交易中在调查阶段就被驳回或撤销的越来越多，能通过第一阶段进入审查阶段的交易明显减少，被审查的中国对美投资项目从2017年的60件迅速减少到2020年的17件。但即便如此，涉及中资的案件数在CFIUS审查案件总数中的占比仍然位居各国前列。据统计显示，2017年以来中国赴美直接投资总量和总交易额均呈现断崖式下降，这说明FIRRMA法案的颁布对中国赴美投资确实产生了实质性影响。此外，2020年新冠肺炎疫情以来，中国对美直接投资仍然呈现萎靡状态，除疫情引起的经济休克外，美国对中资的“特别关注”与不公平对待是导致此结果的重要原因。

从行业企业角度来看，CFIUS对中国投资审查的范围已经从半导体、金融行业扩展到信息、娱乐甚至猪饲料等食品加工业，可以说只要和中国有关的外资进入美国，不管涉及何种领域，都会引起美方的高度警惕，由此，中国企业在涉及敏感信息行业的投资大幅减少。可见在美国外资安全审查日趋严厉的大环境下，中国企业对美投资将愈发艰难，CFIUS也逐渐从单纯审查外资安全的机构变为带有浓烈政治色彩的大国博弈工具。

从国际影响角度来看，美国作为世界上最早建立外资安全审查制度的国家，其举措无疑会引起一系列审查连锁效应。欧盟跟随美国脚步，于2019年制定《外国直接投资审查条例》，建立欧盟外资审查机制、提高外资审查标准，澳大利亚、日本于2020年分别颁布《外国投资改革法》《外汇及外国贸易法》修订案，不约而同仿照美国扩大审查管辖范围，降低审查门槛，赋予审查主体更多更大的权利，并有意针对来自中国的投资。

五、中国的应对之策

在政府政策层面，首先应适时推动中美双边投资协定谈判，降低中美双边投资风险。在双边投资协定谈判中可以要求美国明确国家安全的内涵和外延，并进一步细化国家安全例外条款的适用范围和规则，防止美国在审查中国投资交易时任意引用国家安全例外条款。其次，应掌握主动顺应潮流，为企业海外投资指明新的方向。以新生效的RCEP为契机，着力构建立足周边、辐散“一带一路”与面向全球的自贸区网络，此外积极与欧盟保持良性沟通，继续推动WTO改革，积极维护多边经贸体系，充分利用WTO中与“国家安全”有关规则，为我国企业对美投资营造良好的支撑环境，提高企业对外投资的稳定性预期。最后，吸取经验完善制度，反制美国过度的外资安全审查。进一步提升我国外资安全审查的有效性、针对性和适应性，面对美国有意针对中国投资的特别关注和特殊规定，中国也应在机制和政策上予以回应。

在企业策略层面，中国企业需要深入研究FIRRMA的最新规定，了解其对来自中国企业投资的敏感领域以及启动审查的标准和程序，以便更好地调整投资行动，提高效率，减少损失。同时，在近年美国对外资审查制度收紧的环境下，中国企业应当在国家政策的指导下，选择合适的时期与行业对美进行投资，仔细考量投资领域，尽量避开FIRRMA中明确规定的与关键技术、关键基础设施、个人敏感信息相关的行业企业。最后，中国企业还需开阔思路，顺应全球化和区域发展潮流，不要局限于美国市场，而应积极利用“一带一路”和RCEP的时代契机和政策优势，开拓新的投资合作领域。

日本作为典型的“海洋国家”，海洋战略关系其立国之基。中国海洋力量的崛起使亚洲海洋力量格局从以日美同盟为绝对主导逐渐向“势均力敌”的两强格局演进，日本对华战略中有关海洋的战略规划迅速受到重视。分析一国的对外战略，除对权力逻辑的理性权衡外，还需要充分探讨具有相对稳定性与倾向性的认知观念与思维模式。在此视角下，“战略文化”论为分析日本海洋战略提供了思路。

一、日本海洋战略文化内涵探析

 一国战略文化深受该国地理环境与社会历史的影响。海洋作为自然属性的场域，塑造了海洋国家独特的国家观、民族属性和集体记忆。海洋的连通性使国家间的竞争与合作超越原有的地理限制，在更广泛的范围内围绕国家利益进行战略部署，做出战略选择。在漫长历史进程中，国家围绕海洋进行的战略实践经历与互动中逐渐建构的海洋国家身份使得战略文化在海洋场域的展开具有丰富的意蕴内涵。

日本对其周边的海洋战略环境一直怀有强烈的危机感，认为威胁始终存在，主观刻意地以设定“假想敌”为基础完成海洋战略环境的建构，进而进行战略选择以缓解这种危机感。在战略行为的偏好选择上，领土狭小的日本将对外进取性的行为视作拓宽战略空间的直接手段，通过扩大战略空间，逐步积累一直以来匮乏的战略纵深，缓解“感知威胁”所带来的情感焦虑。同时，日本主要以“海洋国家”的身份观念作为支撑，采用多元进取性方式积累战略资源。基于此，本文认为日本海洋战略文化的具体内涵是一种由“兼顾实力和身份的战略资源积累”“主动进取式的战略资源使用”“对环境敏感，不断自我构建危机感”而构成的谋强性文化。

日本对华海洋战略既是日本海洋战略体系受到实力格局变动这一不安因素刺激后产生的系统性反应，亦是日本在“谋强性”战略文化调节下，以中国崛起为结构性变量，主动把握国际秩序调整中的机遇，回归增进海权的大国道路，缔造主导性海洋秩序，建设“海洋强国”的主动选择。

二、战略环境的感知与战略目标的形成

（一）新世纪日本对华海洋战略的生成背景

自21世纪以来，日本国内对建构“海洋国家”的身份呼声日高。日本于2007年通过了《海洋基本法》，并建立国家海洋战略指挥的中心部门“综合海洋政策总部”，为日本的“新海洋立国”战略确立了法律与制度保障。自此，日本又制定三次《海洋基本计划》与配套落实的法令、政策文件，海洋战略体系也逐步成型。

近代以来，中国一直是日本海上战略互动重要的“他者”，中日间持续的海洋互动使得中日战略关系的变动与中日在海洋权益上的竞争与合作息息相关。近年来，中国力量的迅速崛起使得日本所处的海洋战略环境正在发生快速且深刻的转变。同时，日本的海洋安全形势也因朝鲜半岛的紧张形势、韩日主权领土纷争以及海上恐怖主义而愈发复杂，多方位、多维度的安全挑战无疑进一步加深了日本的海上战略焦虑。

（二）战略环境感知与目标设定

自2010年钓鱼岛撞船事件以来，日本开始大肆宣传中国海洋威胁，开始在海洋事务上不断对中国的能力与意图进行单方面解读，在中国《海警法》出台后，日本政界与媒体的炒作更上一个台阶。

面对中国的海上崛起，日本认为，对华海洋关系的核心问题不是开展“全面军事冲突”，而是“和平时期的较量、试探与反复博弈”。日本需要增强其海洋“综合防卫力量”与战略投射能力，在增强日美同盟承诺可信度的同时，建立与美国以及地区利益攸关国家密切相关的“战斗姿态”，为卷入“有事”时做好准备。

三、战略布局的层次

总体来看，日本将当下战略形势视作中国既希望谋求区域内的“控制力与状态主导”，又试图在更大范围内拓宽战略存在。面对这种形势，日本在能力、场域和合作三个层面设置外向性战略布局，获得物质性收益与战略边疆的延展以缓解战略焦虑。

（一）能力层面

对日本而言，“海洋国家”身份塑造的海权文化深刻于其战略文化中，海上力量作为实力政治的客观载体，在日本的战略决策中占据极其重要的位置。

在导弹防御方面，日本战略界已经充分认识到，利用弹道导弹防御系统应对来自中国陆海的导弹袭击是必须解决的课题。在海上保安能力方面，日本强调加强对海洋状况的把握能力，提出要在钓鱼岛领海强化警备体制，并大幅提高海上保安厅的预算以引进先进的海上装备。在岛屿防卫方面，日本强调西南诸岛的重要性，必须建设“应对先发制人打击的能力”“阻止中国通航的能力”以及“受打击后反击的能力”。

（二）场域层面

日本的地缘境况缺乏天然屏障，且严重限制了国家资源的攫取。因此，日本的战略文化高度重视在局部地区内向外扩张，延伸势力范围，强调对空间场域的探索、掌控与有效利用。2018年《防卫计划大纲》将日本的防卫理念升级为“多维联合防卫力量”，推动陆海空天网等不同空间的军事力量协同行动以增强安全保障效果。

在情报收集方面，日本利用人造卫星等技术建立海洋监视体制（MDA），在和平时期监控中国海洋活动与海洋开发，收集情报；同时大力发展水下无人潜航器，建立一个全场域的情报监视网络。在海上作战思想方面，日本许多战略学者积极引入美国的“全球公域介入与机动联合”（JAM-GC）概念，主张在海上力量与空中力量协调配合的基础上，主动发挥日本在反潜战上的优势，对中国施加威慑。

（三）合作层面

日本历史中充斥着毁灭性的自然灾害与来自海上且不可抗拒的外部干涉，这使日本认识到其处境的脆弱性，单凭自身力量无法避免受到摆布，从而确立了其战略文化中与外部强者结盟的集团主义偏好。在日本看来，东亚的大陆性强国崛起，将在亚欧大陆侧翼使其陷入战略包围。因此，必须积极运筹对外关系，联合外部世界的力量，对陆地一端的威胁施加有效的遏制，规避压迫性的体系压力带来的战略风险。

为了实现维护自身安全环境，保护其海上通道安全的战略意图，日本不断扩大合作范围，试图将越来越多的本地区国家拉入其对华海洋战略的框架，确立以日美同盟为战略基石，以美日澳印“四方安全对话”(QUAD)为战略支柱，以东盟与欧洲力量为重要补充的海上合作网络。

四、战略资源的积累手段

随着东亚地区力量格局的变动，日本自近代以来对华形成的“强者心态”不复存在，民族精神中的实用性开始迅速苏醒。

（一）力图构建日本主导的地区海洋秩序

日本“谋强”性战略文化的突出特点便是追求对外关系的主动性，特别是近代以来，日本的主动性意识在极大程度上被唤醒，确立了“先发制人”的指导思想。日本十分担心体量庞大的中国主导地区秩序异质化演进，使其可能陷入冲突或被支配的境地，倾向于主动塑造与地区国家的互动模式，推动建构彼此的角色身份，以谋求自主转圜的战略空间与理想的实力地位。自安倍政府第二次上台以来，日本积极通过“自由开放的印度-太平洋”战略擎画“印太”秩序，寻求安全合作对象的多元化与体系化，建设一张贯穿两洋的海权合作网络。

（二）突出“海洋国家”的身份与价值观叙事

作为大陆边缘的海上小国，日本的战略文化要求其战略思维以实用、多元为底色。在战略文化的作用下，日本主动调试其对外战略大框架，将其海洋国家身份与“自由、民主、法治、开放”的价值观叙事捆绑，突显对海洋文化与国家身份的深度认同，以及中国陆上大国身份的异质性，从而使其战略逻辑并不局限于实力对抗的“硬制衡”，而是通过价值观共识与身份属性搭建合作纽带，在最大程度上团结战略境况相似、价值取向相同的国家，塑造起具有共有价值的战略联盟，并主导联盟机制的强化与延展。

（三）通过多边平台与国际媒体争夺话语权与合法性

日本战略文化中的敏感与危机意识并不仅局限于现实力量的物理空间，还广泛地扎根于话语与观念层面。在国际关系中，话语可以引导受众理解，在社会性互动中构建意义。通过话语实践，国家可以在国际社会推广其倡导的规范并使之内化，在国家间塑造战略文化上的趋近与认同，从而在战略决策中树立共同的外部威胁。因此，日本在海洋战略中重视话语权的争夺亦具有战略文化的深层逻辑。日本战略研究人员与学者十分重视向世界传播、推广有关海洋问题的主张与立场、提供证据以证实行动的合法性，主张“要避免出现中国发出的片面信息向世界传播，得到国际社会同情与肯定的情况”。

新疆是中国通往中亚、南亚的重要门户，有“亚洲枢纽”之称。在近代史上，新疆是英、俄等西方列强侵略中国的重要目标。美国也较早对新疆给予关注。19世纪后期，就有美国外交官和学者踏足新疆。20世纪40年代，新疆政治局势发生变化，长期采取亲苏政策的盛世才与苏联关系破裂，要求苏联驻新疆部队和相关人员撤离。1942年7月，国民政府颁布《收复新疆主权方略》，欲借机加快新疆归顺中央的脚步。与此同时，国民政府为遏制苏联在新疆的影响力，试图将美国势力引入新疆与之抗衡，这也为美国全面进入新疆提供了契机。1943年，美国在迪化（今乌鲁木齐）设立了领事馆，这也标志着美国政治势力真正进入新疆，自此美国开始频繁介入新疆事务。

一、密切关注苏联在新疆的行动

二战结束后，美国依靠驻迪化领事馆在新疆频繁开展活动，积极结交新疆上层人士，培植亲美人员，扩大美国影响力。美国认为，苏联虽觊觎新疆，却并不想为控制新疆而付出政治代价。1946年1月10日，美国驻苏联代办乔治·凯南（George Frost Kennan）在向国务卿伯恩斯（James Francis Byrnes）发送的电报中指出，“在这一地区（新疆），苏联可能更倾向于获得不需承担责任的权威”。在美国政府看来，苏联对新疆的政策更倾向于通过培植亲苏势力来达到控制新疆的目的。美国驻华大使司徒雷登（John Leighton Stuart）认为，苏联通过培养年轻的革命领导人来扩大自身影响力。1946年6月，新疆省主席张治中代表中央政府同三区革命政府签署和平协议，美国对苏联在此过程中所扮演的角色尤为关注。美国驻苏联大使史密斯(Walter Bedell Smith)致电国务院提出，苏联会在新疆问题上采取谨慎的态度，以等待新疆形势出现有利于苏联的转变，“一旦这种转变出现，苏联就可以在不引起国际恐慌和反对的情况下，获得对新疆的有效控制。”他还指出，“‘叛军’得利意味着新疆政府权威的削弱，而这同时意味着苏联在新疆地位的加强。”

1945年中国同苏联签订《中苏友好同盟条约》后，国民政府对中苏关系一直保持谨慎态度，这也影响着新疆的政治氛围。外交部长王世杰曾向美国远东事务办公室特别助理休·博顿（Hugh Borton）表示，中国不希望在新疆等地同苏联发生冲突，避免为苏联提供废除中苏条约的借口。在战后对日谈判过程中，国民政府也处处担心自身立场影响到中苏关系。 美国方面也认为国民政府的担忧是有根据的。美国驻华大使司徒雷登表示，“中国的大片重要地区目前处于苏联的公开或非公开控制之下。中国人很清楚，如果对日和平条约将苏联排除在外，这会给莫斯科提供加强控制这些地区的借口。”因此，司徒雷登提出，苏联并不会加强对新疆的直接控制，同时美国也应当减少直接参与新疆事务，并发挥起平衡中苏矛盾的作用。

二、插手新疆社会经济事务

1945年1月，美国驻重庆大使馆派经济考察团前往迪化，就新疆的通货膨胀问题进行为期三天的考察。考察团认为，重新与苏联进行贸易是解决新疆经济困境的方式。美国驻迪化领事馆也提出，解决新疆通货膨胀的主要办法是重新开放与苏联的贸易。在中苏贸易谈判之时，时任行政院副院长的翁文灏希望美国能对中苏贸易谈判给予关注。他认为，美国虽不会在中苏谈判问题上采取公开立场，但美国大使馆仍可以向中国外交部询问相关事项并获得谈判信息。美国还积极参与对新疆石油和矿产资源的争夺。美国驻迪化领事馆重点对乌苏油田的情况进行考察后提出，乌苏油田主要供应中国军队使用，但中国政府在开发油田过程中面临设备短缺、技术人员不足等诸多困难。苏联驻新疆领事曾要求新疆省政府对苏联提供新疆所有矿产和石油的开采权。为应对苏联独占新疆石油资源的要求，南京政府认为，美国对新疆石油资源开采的援助“会使美国与苏联的利益对立，在这种情况下，苏联在新疆利益会相对削弱。”随后，国民政府接受美国在新疆地区提供的石油开采技术和设备方面的援助。

1947年5月27日，美国驻迪化领事包懋勋（John H. Paxton）在提交美国国务院的信件中指出，苏联在获取新疆战略性矿产资源方面表现得十分积极。1947年6月初，据美国特工马克南（Mackiernan）汇报，苏联曾对新疆的绿柱石、锂辉石等4种矿藏进行勘测，其中的铌铁矿引起苏联特别关注。美国政府得出结论认为，苏联勘测的4种矿石均与国防建设相关。美国采取主动出击战略，试图以同中国合作开发的方式反制苏联在新疆矿产资源上的垄断地位。美国驻华大使馆同国民政府资源委员会委员长翁文灏接洽，翁表示，愿意同美国就合作开发放射性矿物进行交流。1947年11月11日，翁文灏在南京会见司徒雷登，表示中国愿意与美国共同开发钨矿、钍矿以及与两国核能项目有关的矿产，要求美国提供设备技术支持和人员支持，美国方面对此表示认可。

新疆的交通运输是美国同国民政府开展资源开发的一项重要保证。前美国驻迪化领事华瑞德（Robert S. Ward）曾指出，希望美国敦促国民政府开发新疆，重视在新疆开展公共设施建设，同时建议美国政府帮助中国建立并维持内地与迪化等地区定期的运输通道，尽可能将空运、陆运等运输方式应用于输送消费品和其他商品。同时，出于国防考虑，通往新疆的运输通道在必要时也应在亏损的情况下继续运作。同时，美国一直希望获得在新疆的航空权利。1948年7月，美国驻华公使刘易斯·克拉克（Lewis Clark）乘坐美国飞机前往迪化考察时，国民政府将其飞机在兰州拦下。美国驻华大使馆认为，中国这一举动是依据《中苏航空协定》而行，中国并不想引起苏联的不满，以免苏联借此制造事端。美国飞机飞抵新疆失败后，中国同苏联达成了延长《中苏航空协定》的共识，这也意味着美国开辟新疆航线计划的破产。

三、煽动民族分裂阻挠新疆和平解放

随着国共内战形势逐渐明朗，国民政府对新疆的控制力减弱，新疆政局也愈加复杂。对美国而言，新疆是中共组织发展较为薄弱的地区，因此，阻止新疆和平解放、扩大美国在新疆政局的影响力就成为这一时期美国在新疆的主要任务。美国中央情报局还同新疆分裂分子建立联系，并给予物资支持。1949年5月，美国出台的《当前亚洲共产主义危机概述》（Summary of Present Communist Crisis in Asia）明确提出，“美国应毫不拖延地采取措施，协助非共产主义中国抵制共产主义进入台湾、海南岛和中国西部，包括新疆。”1947年，包懋勋同新疆省政府秘书长艾沙进行会谈，艾沙要求美国政府提供帮助，在新疆实行所谓的“自治”。艾沙还向美国提供所谓汉人实施“压迫”政策的证据。1948年，包懋勋送给艾沙3000美元作为“独立”经费。得到美国的支持后，艾沙继续利用民族情绪进行分裂活动，丑化共产主义，提出以所谓的“民族自决”来实现新疆“独立”。美国则继续通过经济资助的形式支持反共分裂活动。1948年初，美国将300盎司黄金用于收买新疆少数民族武装，利用民族分裂主义势力开展反共活动。同年，美国驻迪化领事包懋勋在伊犁、塔城等地进行考察，在此期间同各少数民族政教领袖和地方军政要员进行接触，寻找反共合作的契机。

阿山地区哈萨克族地方武装首领乌斯满是美国联络的重要分裂势力。美国之音（VOA）广播曾将乌斯满称为“美国的朋友”。美国将乌斯满作为牵制苏联在新疆活动的力量，也是阻挠新疆和平解放的棋子。1949年1月31日，乌斯满在三台会见马克南，并告知对方他“将尽力同马步芳达成协议，参加西北地区反共活动。”1949年6月18日，乌斯满同迪化领事馆美方人员会谈。乌斯满表示，“如果美国愿意接受并援助他们，他们将完全听从美国的安排。”6月，尧乐博斯派其子尧道宏密会包懋勋，包懋勋赠送黄金50两，并建议尧乐博斯同乌斯满合作，组织所谓“新疆北疆军事联防”以图顽抗。1949年9月25日，马克南向国务院报告，新疆军政官员将于26日断绝与国民政府的一切联系，并接受北京的中央政府。9月28日，美国驻迪化领事馆停止运作，马克南带领白智仁（Frank B．Bessac）以及三名“白俄”逃离迪化前往乌斯满营地，向其提供黄金和电台，煽动乌斯满继续搜集情报并组织军力阻止新疆解放。之后，马克南奉命前往西藏开展间谍活动，最终殒命途中。

亚美尼亚 - 阿塞拜疆冲突地区的国际争议再次扩大，欧盟观察团将加入那里的俄罗斯维和部队。由于欧洲受亚美尼亚邀请的，他们只能在边境的亚美尼亚一侧工作：他们不会被允许进入阿塞拜疆，包括有争议的亚美尼亚控制部分的纳戈尔诺-卡拉巴赫地区。

亚美尼亚认为欧盟的参与是重大的外交胜利，因为如果边境局势再次升级，阿塞拜疆进入争议区，它将面临更大的压力。亚美尼亚需要外部监督员，因为尽管俄罗斯和俄罗斯领导的集体安全条约组织（CSTO）对亚美尼亚负有联盟义务，这两者却在边界冲突中采取明显的中立立场，拒绝确认甚至否认阿塞拜疆对争议区的占领。

在此背景下，与欧盟的合作是亚美尼亚巩固地位的难得机会。第一个几乎具有象征意义的欧洲代表团在去年10月布拉格举行的亚美尼亚-阿塞拜疆峰会之后抵达冲突地区。对亚美尼亚方面来说，这更多的是安慰奖，观察团只有四十位成员，观察时间仅持续两个月。当时，亚美尼亚和阿塞拜疆正在讨论在2022年底之前制定和平协议的可能性，欧洲观察员的存在旨在给亚美尼亚人带来更多信心。但是，由于没有很快达成协议，欧洲监察员于当年12月离开，亚美尼亚开始担心去年9月造成197名士兵死亡的边境冲突可能会重演。

尽管阿塞拜疆存在不同意见，但亚美尼亚设法说服欧盟向该地区部署另一个观察团，这次由100名观察员组成，为期两年。阿塞拜疆自去年年底以来一直封锁从亚美尼亚到卡拉巴赫的拉钦走廊，这可能是欧盟决定派遣观察团的另一个因素。把两个月的休整时间调整为两年，对亚美尼亚人来说是一个相当大的成功。毕竟，是阿塞拜疆在敦促签署和平协议，而亚美尼亚一直试图推迟任何决定，以期在未来获得更好的谈判条件。

虽然俄罗斯由于不愿向阿塞拜疆施压而失去了亚美尼亚的信任，但欧盟增加其在该地区的存在是有道理的。100名观察员的新任务并不是欧盟可以做出的最大胆的举动，但它足以助长亚美尼亚的亲西方情绪。欧盟首席外交官何塞普·博雷尔公开称这次访问是“欧盟参与南高加索区域的新阶段”。

俄罗斯的反应是可以预见的。俄罗斯外交部指责欧盟执行美国的政策“只会带来地缘政治对抗，加剧该地区现有的分歧”。俄罗斯的声明还含蓄地威胁说，自1992年以来部署在亚美尼亚边境的俄罗斯边防部队“将考虑当地的事态发展，对欧盟观察员的行为做出反应”。

与俄罗斯一样，欧盟在南高加索事务中不可能完全公正。欧洲人将牢记俄罗斯能源出货量减少后天然气和石油市场的波动。如果需求上升，阿塞拜疆可以提供所需的数量（事实上，甚至可能是阿塞拜疆可以转售的俄罗斯天然气，或者在阿塞拜疆精炼的俄罗斯石油产品）。

尽管如此，欧盟可以成为亚美尼亚更可靠的代言人，而不仅仅是出于人道主义和法律考虑。欧盟的任务是在南高加索地区排挤俄罗斯。去年年底，俄罗斯和西方各自向冲突各方提出了自己的和平协议建议。亚美尼亚更倾向俄罗斯的草案，因为其推迟了纳戈尔诺-卡拉巴赫问题的解决，而阿塞拜疆则倾向于西方的提议。如果欧盟最终确保亚美尼亚的相对和平，并促成边界地区稳定，那么不可否认的是，俄罗斯并不是亚美尼亚可以依靠的唯一力量。

关于和平协定的工作现已放慢，亚美尼亚人认为——在世界全神贯注于乌克兰的情况下做出如此关键的决定是不谨慎的，这种认知并非没有理由。亚美尼亚希望两年后乌克兰冲突可能已经缓和，而无论雷杰普·塔伊普·埃尔多安总统是否赢得即将举行的选举，土耳其可能已经进入一个更加稳定的时期。

当然，这些希望很难称之为深思熟虑的战略，但亚美尼亚早就学会了不制定影响深远的计划。在11月和12月，仅40名欧洲观察员在场就有助于减少武装冲突，避免了做出新让步的需要。这有可能再次奏效。

俄罗斯外交部和国家杜马（下院议员）已同意在3月举行下一届“俄罗斯-非洲”国际议会会议。在几份正式报告中，这次国际议会会议被视为计划于7月下旬举行的俄罗斯-非洲首脑会议筹备工作的一个重要阶段和组成部分。在鲍里斯·维亚切斯拉沃维奇·格里兹洛夫的主持下，第一届俄非议会间会议和主题为“俄罗斯-非洲的合作前景”的特别商业论坛于2010年7月15至17日举行。联邦委员会和国家杜马仍然记得会议结束时发表的最后联合声明。当然，在2010年那次会议之后，两国没有采取任何行动，也没有取得任何进展。只有当维亚切斯拉夫·沃洛金成为国家杜马主席时，才出现了重大变化。将非洲议员聚集在一起的想法紧急复兴出现在政治舞台上——这是2019年首次俄罗斯-非洲峰会的前奏。国家杜马随后与非洲国家驻俄罗斯联邦大使举行了一次筹备会议，为巩固俄非关系的未来集思广益。会议还旨在为计划于2019年举行的俄罗斯-非洲议会间会议做准备。

国家杜马主席维亚切斯拉夫·沃洛金强调了定期会议对塑造俄罗斯与非洲未来关系的重要性。国家杜马主席在2019年4月的会议开幕式上表示，“我们对计划于2019年举行的俄罗斯-非洲议会间会议寄予厚望。在我们看来，这将作为一种刺激措施，并启动一些旨在发展我们议会之间关系的进程。”

在此期间，人们认为这种形式将有助于充分讨论关于加强双方关系的议程，汇集关于若干问题的办法，并有助于在国家元首一级达成的协议框架内筹备会议。尽管如此，正如谢尔盖·卡拉加诺夫教授领导的25名政策专家于2021年11月编写的题为“情境分析报告”的权威报告所指出的那样，各种协议仍未达成。俄罗斯的主要目的是为长期合作奠定基础，并支持非洲人对地缘政治发展的兴趣稳步增长，现在计划于2023年3月邀请非洲议会首脑前往莫斯科。可以利用议会纲领就非洲大陆和俄罗斯联邦的共同问题交换意见。

国家杜马通过与非洲议员的建设性讨论，有可能提高在需要共同决定的问题上的互动效率，这些问题包括可持续发展、国际安全、环境保护、消除贫困和不平等以及打击恐怖主义。国家杜马必须概述俄罗斯相互合作的优先事项，并进一步提出有益的全面方案，以及与非洲国家、区域经济集团和泛非联盟的合作建议。大多数非洲国家目前正在寻求改善其经济，因此准备以足够的投资资金欢迎潜在的外部投资者，考虑到政治基础。可以理解的是，地缘政治中立是一种务实的方法，不会消除潜在的真正的外部参与者。

正如俄罗斯外交部长谢尔盖·拉夫罗夫（Sergey Lavrov）于2019年7月在莫斯科世界贸易中心（WTC）举行的议会论坛上发表的讲话中指出的那样，国家杜马必须以共同的目标将议员聚集在一起，共同审议最广泛的热门问题，例如全球安全、可持续发展、与贫困和恶劣环境作斗争等问题。拉夫罗夫外长表示，议会外交必须为支持各国之间的信任和相互理解，寻求妥协和适当的解决手段做出重大而深入的贡献。

有趣的是，自2010年那次会议以来，俄罗斯和非洲议员一直在互动，主要交谈的主题是全球和地区问题。我们监测的报告显示，许多非洲立法者访问了莫斯科。在互惠方面，俄罗斯立法者对非洲进行了多次工作访问。这是值得高度赞扬的，但涉及哪些区域、哪些非洲国家以及取得了什么成果？除了集体反对“新殖民主义”和“霸权主义”，并进一步做出无数承诺和承诺之外，还取得了哪些成就？

为了进一步加强双边议会关系，俄罗斯联邦议会议长瓦伦蒂娜·马特维延科率领一众俄罗斯参议员在2022年5月30日至2022年6月1日期间率团对莫桑比克马普托进行了访问。联邦委员会主席向莫桑比克共和国议会代表发表讲话，并与俄罗斯-莫桑比克议会友好联盟单独举行了会议。她对议会间关系的蓬勃发展表示满意，议会法律基础是关于发展莫桑比克共和国联邦委员会和议会之间议会间合作的议定书。

然而，在双边经济合作方面，莫桑比克国家元首对俄罗斯扩大与莫桑比克的双边合作一直表现出高度兴趣，特别是在经济和社会方面。莫桑比克当地媒体以及俄罗斯和莫桑比克政府网站的报道表明，俄罗斯仍在寻找可行的经济部门，以加强和扩大与莫桑比克的合作。

苏联解体后，在俄罗斯与莫桑比克关系的这三十年中，俄罗斯和莫桑比克被恰当地描述为“可靠、经过时间考验”的伙伴。回顾双边关系的演变过程，现在是强调已经开展或正在进行的发展项目的时候了。但是，对于备受尊敬的议长瓦伦蒂娜·马特维延科来说，要求莫桑比克政府确定扩大合作的优先领域，特别是在双边历史的这个时候，似乎完全不合适，尤其是在与莫桑比克总统菲利佩·纽西会晤期间。

2020年2月早些时候，联邦委员会主席瓦伦蒂娜·马特维延科率领立法者代表团进行了为期三天的工作访问，旨在加强与纳米比亚和赞比亚的议会外交。这次访问表明了俄罗斯对追求其战略利益和支持其非洲盟友的压倒性承诺。

根据联邦委员会的官方发布，这次访问是在俄罗斯与非洲国家之间议会协商的广泛框架内进行的。重点是与纳米比亚和赞比亚的政治对话、经济伙伴关系和人道主义合作。赞比亚和俄罗斯就核电站建设有过深入讨论。赞比亚政府希望，在该项目投产后，该电厂产生的多余电力能够根据南部非洲发展共同体电力联营框架安排出口到邻国。根据2016年12月达成的关于建造核电站的协议，估计价值100亿美元。有关该项目的设计、可行性研究和批准过程已经结束。俄罗斯没有准备好做出财政承诺，赞比亚也没有足够的资金来资助该项目。

虽然其重要性不容小觑，但同样令人担忧的是，这次充满象征意义和承诺的访问在没有任何新的重大政策宣布的情况下结束。另一方面，它标志着俄罗斯再次努力促进与南部非洲地区的关系。毫无疑问，纳米比亚和赞比亚仍然充分承诺扩大与俄罗斯联邦的传统外交关系。尽管俄罗斯在全球的地位受到高度赞扬，但实际上，俄罗斯在非洲的经济参与仍然远远落后。俄罗斯应该开始计算其在非洲取得的成就，而不是向对抗表示不满。

这几年来，在加强和扩大与非洲议会的关系等方面，非洲代表经常强调俄罗斯和非洲之间的关系有着悠久的历史，包括苏联时代对非洲的援助，遵循平等和相互尊重的原则，俄罗斯支持非洲国家制定的原则，即“非洲问题的解决方案”，然而俄罗斯的政策目标似乎与非洲联盟2063年议程相去甚远。

阿拉伯国家对俄罗斯在乌克兰的特别军事行动的态度被认为背离了阿拉伯国家传统的政治趋势。通常情况下，阿拉伯国家试图制定统一的政策会一直面临分歧,但阿拉伯国家通常支持美国，历史上许多阿拉伯国家是美国的战略盟友。这也是阿拉伯国家之间没有事先协调的情况下达成阿拉伯共识的独特局势之一。但是对于此次俄乌冲突，阿拉伯国家则采取了共同或相近立场，即对俄罗斯动机表示理解。

阿拉伯国家意识到，美国在乌克兰进行的是一场以耗尽俄罗斯并削弱其国际和地区影响力为目的的代理人武装冲突。究其根本是哪个国家在火上浇油，供应大量武器、提供后勤和情报支持以及派遣专家和军队直接参与冲突，使冲突的强度升级，答案不言自明。事实上，站在俄罗斯对立面的不仅仅是乌克兰，还有美国、所有北约国家及其合作伙伴，包括澳大利亚、加拿大和日本。

虽然叙利亚是唯一一个在持续危机中公开宣布支持俄罗斯的阿拉伯国家，但也有许多其他阿拉伯国家在没有公开宣布的情况下表示支持。政策表态已经是最为有力的表态。阿联酋决定退出在2022年2月26日联合国安理会上以美国为首的谴责俄罗斯在乌克兰行动的决议，这被认为是对俄罗斯的默许支持。沙特阿拉伯和阿联酋在俄罗斯与乌克兰和美国之间的囚犯交换中发挥了重要作用，包括与在美最高安全级别监狱服刑十年的俄罗斯公民维克多·布特有关的囚犯。

尽管美国对阿拉伯国家施加了巨大压力，但阿拉伯国家与其他地区许多国家一样并没有参与西方的制裁。他们一直保持“积极中立”，从而留下与俄罗斯发展合作的空间。所有阿拉伯-俄罗斯合作方案以及贸易都按照预定的时间表继续进行。例如，埃及和俄罗斯分别于7月和11月为达巴埃及核电厂的第一和第二机组浇筑混凝土。埃及和俄罗斯海军于12月在地中海进行了“友谊桥-5”联合海军演习。

俄罗斯官员受到阿拉伯国家的欢迎。俄罗斯外交部长谢尔盖·拉夫罗夫受到埃及、沙特阿拉伯、阿联酋和阿尔及利亚的欢迎。拉夫罗夫还于2022年7月24日在阿拉伯联盟总部发表演讲。俄罗斯总统弗拉基米尔·普京对11月1日在阿尔及尔举行的阿拉伯首脑会议致贺。阿联酋总统谢赫·穆罕默德·本·扎耶德于10月访问了莫斯科。阿尔及利亚总统阿卜杜勒马吉德·特布恩宣布即将访问俄罗斯。阿拉伯官员还广泛积极地参加了俄罗斯在过去10个月中举行的所有经济、军事和文化论坛。

此外，阿拉伯人对俄罗斯领导的国际组织的参与有所增加，加强了俄罗斯与阿拉伯世界之间的安全和经济合作。埃及、沙特阿拉伯和卡塔尔签署了加入上海合作组织的谅解备忘录，成为“对话伙伴”。金砖国家开发银行已接纳埃及和阿联酋为成员。包括阿尔及利亚和埃及在内的许多阿拉伯国家正在寻求成为金砖国家正式成员。埃及宣布将俄罗斯卢布列为埃及使用的货币，采用俄罗斯的Mir电子卡支付系统，并将其与埃及国内的Meeza卡网络连接。埃及和俄罗斯之间的航班增加了一倍，这表明两国之间的人文和经济互动日益增加。

阿拉伯的立场有几个考虑因素。首先是与俄罗斯的共同利益。除了在苏联时代与阿拉伯国家作为可靠伙伴与俄罗斯的悠久合作历史外，俄罗斯在过去二十年中还能够在许多重要的发展领域与阿拉伯国家建立强大的联合合作基础，最著名的是“欧佩克+”。沙特阿拉伯已经证实，其在“欧佩克+”框架内的政策排除了美国增加石油产量的压力。

其次，一些国家因为美国政策的曝光，对美国作为可信赖盟友的信心下降，其中海湾国家尤其如此。拜登政府与沙特阿拉伯之间的关系似乎出现了紧张。拜登发誓要孤立沙特阿拉伯。此外，海湾国家认为，美国已经放弃了对海湾安全的承诺。美国将其一些军舰从巴林的第五舰队转移到太平洋的第七舰队，冻结了与沙特阿拉伯和阿联酋的武器交易，宣布准备重新承认伊朗核协议并无视沙特的利益向胡塞开放。沙特人和阿联酋人对美国看待胡塞袭击沙特阿拉伯和阿布扎比的反应感到沮丧。最重要的是，阿拉伯世界记得美国以民主和人权为借口和口号，摧毁了许多阿拉伯国家，特别是伊拉克。也门、叙利亚和利比亚的阿拉伯人继续遭受华盛顿所谓的“阿拉伯之春革命”留下的混乱和经济和社会状况恶化的痛苦。

最后，全球南方对美国的立场鼓励阿拉伯国家走同样的道路。印度是一个很好的榜样。尽管印度与美国有着密切的伙伴关系，但印度奉行的独立政策符合其国家利益。印度拒斥了美国谴责俄罗斯和采取美国制裁的压力，反而加强了与俄罗斯在各个领域的合作。

尽管美国有计划，但乌克兰危机已经导致俄罗斯与阿拉伯世界之间的合作更加密切，因为后者选择进一步与俄罗斯加深建设性伙伴关系。阿拉伯世界已经成熟，更加意识到自己的利益，在一个没有独一档的主导力量的多极世界中更能区分朋友和敌人。

在乌克兰的特别军事行动开始后，西方国家冻结俄罗斯公私部门实体的资产，同时讨论了没收和清算这些资产以便将资金转移到乌克兰的可能性。但是到目前为止，只有加拿大有这样的法律机制，该国也将是第一个在实践中实施没收的国家。新机制如何运作？首次实施没收的实质是什么？我们未来可以从新做法中预想什么后果？

在对某些个人实施制裁的国家，失去对资产的控制是一种长期普遍现象。几十年来，美国当局已经广泛使用封锁制裁的机制。欧盟以及瑞士、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本等国也采用了类似的方法。俄罗斯和中国也可能诉诸这些策略，虽然这两个国家很少使用它们。然而，在西方国家，封锁制裁已屡见不鲜。除了禁止与被封锁人员名单所列个人和法律实体进行金融交易外，这种制裁会冻结发起国管辖范围内的人员的资产。换句话说，在受到封锁制裁后，个人或组织将失去使用其银行账户、房地产和任何其他财产的能力。自2022年2月以来，西方国家以这种方式封锁了超过1500个俄罗斯人。如果加上附属机构，受制裁的数量将更多。这些人在国外冻结的财产数额巨大。它包括至少3000亿美元的黄金和外汇储备。

这还不包括价值7亿美元或以上的高净值俄罗斯个人资产。然而，冻结财产并不意味着没收财产。虽然被封锁的人不能处置资产，但财产在形式上仍然属于该个人。在某个时候，制裁可能会解除，财产可能会恢复。实践中，限制性措施可以实施多年，但从理论上讲，追回资产的可能性仍然存在。

特别军事行动开始后，西方国家开始出现没收冻结财产并将其转移到乌克兰的呼声。没收机制以前就存在。例如，作为对违反制裁立法者的刑事起诉的一部分，法院命令可以没收财产。然而，这种机制显然不适合大规模没收财产。封锁制裁是一项政治决定，不需要刑事诉讼中所需的有罪证明水平。坦率地说，数百名因支持俄罗斯特别军事行动而被列入封锁名单的俄罗斯官员或企业家并没有犯下可能被没收财产的刑事犯罪。制裁刺激了对洗钱或其他非法活动形式的此类犯罪的追捕。但以这种方式筹集的资金数额将只占冻结资产价值的一小部分。为了落实没收受制裁者冻结资产并随后为他们转移收益的想法，乌克兰需要一个不同的机制。

加拿大是第一个实施这种机制的国家。2022 年修订的《特别经济措施法》第四条赋予加拿大当局行政权力，可下令扣押位于加拿大的外国政府或该国任何个人或实体拥有的财产，以及特定国家的任何非加拿大居民的公民。实施这种措施的理由可以是“严重违反国际和平与安全，造成或可能造成严重的国际危机”。第五条规定关于没收的最终决定必须由法官作出，行政部门的有关代表向法官发出相应的请愿书。此外，行政当局可自行决定将没收财产的收益转给因破坏和平与安全的行动而遭受损失的外国，以恢复和平与安全，以及有利于因他国破坏和平与安全行为或违反人权法或反腐败法行为而受害的对象。

新法律机制的第一个目标将是罗曼·阿布拉莫维奇的加拿大资产——花岗岩资本控股有限公司。根据加拿大当局的一份声明，该资产的价值为2600万美元。罗曼·阿布拉莫维奇在加拿大封锁名单上，他的财产已经被冻结，交易被禁止。现在，这个俄罗斯商人的财产将被没收，所有权很有可能被转移到乌克兰。从国有资产的角度看，这是一个相对较小的资产，但程序本身是可以灵活制定的，进一步的没收可能更为广泛。

其它西方国家可以复制加拿大的做法。美国早在 2022年4月就宣布进行这种机制的工作，尽管它尚未在立法层面通过。在欧盟，尽管第269/2014号条例第9条要求成员国制定关于没收因违反制裁制度而获得的资产的规则，但这种机制也没有最终在欧盟的监管法律行为中得到确定。“违反制裁机制”的概念本身可以作广义的解释。因此，例如，该条例第九条要求被封锁的俄罗斯人在被封锁后六周内向欧盟国家当局报告其资产。违反这一要求可被视为规避封锁制裁。

加拿大当局的倡议有几个后果。首先，没收规则显然不是休眠的，存在使用的可能，足以构成风险。对于那些尚未受到制裁但在西方拥有财产的俄罗斯人和俄罗斯公司来说，这是一个重要的信号。其资产不仅可能被冻结冷冻，还可能被没收。其他国家的投资者和所有权者将不可避免地考虑这种风险，他们可能成为未来西方加强制裁的目标，其中包括中国、沙特阿拉伯、土耳其等。没收俄罗斯财产不太可能导致这些国家及其公民的资产从加拿大和其他西方司法管辖区外流。但是放出的信号足以让相关主体加以重视。

其次，俄方极有可能采取报复措施。西方公司正在迅速从俄罗斯撤出资产。即使在特别军事行动开始之前，加拿大企业在俄罗斯的规模也很小。如果没收的做法变得普遍，那么俄罗斯方面可以针对剩余的西方企业实施没收。然而，到目前为止，俄罗斯对冻结西方财产一直非常犹豫。虽然美国、欧盟和其他西方国家积极封锁俄罗斯人及其资产，但俄罗斯主要以签证制裁作为回应。没收可能会使俄罗斯失去耐心，并实施更加相称的报复行为。

最后，没收的做法改变了西方的制裁观念。目前，没收基本意味着受制裁者的“行为改变”将导致制裁的解除和财产的归还，冻结机制与这个想法相结合。然而，实际上没收机制与此相矛盾。制裁现在完全成为造成损害的机制。

“你不能同时坐在两把椅子上，特别是相距那么远的两把椅子。时任美国负责欧洲和欧亚事务的副助理国务卿霍伊特·布莱恩·余早在2017年就向塞尔维亚发出了一个明确的信息：塞尔维亚必须在西方和俄罗斯之间做出选择。五年过去了，塞尔维亚的外交政策仍然是双向的。到目前为止，即使是俄乌冲突也没有导致塞尔维亚总统亚历山大·武契奇改变政策方向。

塞尔维亚与俄罗斯的联系在整个地区引起了警惕。在他们看来，俄乌冲突助长了塞尔维亚的民族主义，并危及西方支持的整个西巴尔干地区的领土现状。

俄罗斯在西巴尔干地区构成的威胁不应被夸大。塞尔维亚并不依赖俄罗斯，而是在对冲自己的风险，就像长期以来所做的那样。此外，美国和欧盟正在失去耐心，加大了对武契奇的压力，要求他摆脱困境。在贝尔格莱德，欧盟主席冯德莱恩强调，塞尔维亚加入欧盟的进展取决于该国与欧盟外交政策的一致性。然而，俄乌冲突可能意味着余的警告终于被注意到了。

一、塞尔维亚-欧盟-俄罗斯三角

塞尔维亚在经济和政治上都依赖欧盟。长期以来，欧盟是塞尔维亚的主要贸易投资伙伴。然而，塞尔维亚在欧盟方面的进展很难取得成功。加入谈判进展相当缓慢，八年间仅仅完成两个方面的谈判。相比之下，克罗地亚在2005年至2013年间完成完全加入欧盟仅花费了相同的八年。这样缓慢的进展在塞尔维亚社会中滋生了挫折感。研究机构New Third Way于2022年7月进行的一项调查发现，66%的塞尔维亚人觉得与俄罗斯比与西方更亲近，40%的人赞成结束与欧盟的成员资格谈判。自2008年科索沃宣布独立以来，俄罗斯一直站在塞尔维亚一边。尽管当塞尔维亚在2010年转向欧盟作为调解人时，俄罗斯失去了一些外交影响力，但俄罗斯在联合国安理会的常任理事国席位以及与全球南方的关系对塞尔维亚孤立并向科索沃施压有很大帮助。

二、塞尔维亚对俄乌冲突的反应

2022年New Third Way民意调查发现，59%的塞尔维亚公民将俄乌冲突归咎于西方，相比之下，23%的人指责俄罗斯，18%的人认为莫斯科和西方大国负有责任。根据人权组织研究、透明度和问责中心于2022年6月进行的另一项调查，72%的塞尔维亚人认为俄罗斯被迫发动战争是因为北约的扩张意图。

这些态度的存在并非空穴来风。俄罗斯从塞尔维亚对其有利的媒体报道中受益匪浅。总的来说，大众电视台和纸媒将这场冲突描绘成俄罗斯和美国之间的冲突。

就武契奇而言，他将与俄罗斯的关系视为必要。2022年5月，塞尔维亚与俄罗斯能源巨头俄罗斯天然气工业股份公司签订了一份为期三年的新供应合同，由于与原油价格而不是现货市场挂钩的公式，确保在2022-2023年冬季以优惠的价格交付：2022年12月初，塞尔维亚天然气公司每兆瓦时（MWh）价格略高于29欧元（31美元）的费用， 相比之下，现货市场每兆瓦时约94欧元（99美元）。

塞尔维亚其他官员与俄罗斯的合作更进一步。2022年8月，长期担任内政和国防部长的亚历山大·武林前往莫斯科，在那里他会见了俄罗斯外交部长谢尔盖·拉夫罗夫，并获得了俄罗斯国防部的勋章。“由亚历山大·武契奇总统领导的塞尔维亚不会忘记与俄罗斯数百年的兄弟情谊，”武林自豪地宣布。然后，在9月24日纽约举行的联合国大会年度会议期间，时任塞尔维亚外交部长尼古拉·塞拉科维奇与拉夫罗夫签署了一份关于协调两国外交政策的备忘录。

三、没有第二条战线

尽管俄罗斯采取了破坏性举措，但它面临着在西巴尔干地区实现其地缘政治议程的艰巨任务。俄罗斯面临的三个障碍很突出。

首先，俄罗斯对西巴尔干地区进行全面军事干预的情景仍然显得牵强。与1998-1999年科索沃战争期间一样，俄罗斯缺乏在前南斯拉夫的军事能力。其部队早在2003年就离开了波斯尼亚和黑塞哥维那以及科索沃。目前，乌克兰正在消耗俄罗斯的资源。因此，在东南欧的任何假定行动都必须让塞尔维亚不仅担任配角，而更多的是作为主要角色。

塞尔维亚的每个人都清楚，在欧盟和俄罗斯之间的将给该国和武契奇个人带来巨大风险，因为他将损害与西方的关系，并将面临令人痛苦的经济制裁。北约和欧盟加强了在该地区的存在，以确保稳定并震慑敌对行动。自2022年2月以来，欧盟部队和欧盟驻科索沃法治团都得到了增援。北约驻科索沃维和特遣队驻科部队也宣布愿意增加其人数。这些部署得到了欧盟和北约成员国以及美国在欧洲的军队的支持，极大地抑制了武契奇承担不当风险的因素。

其次，塞尔维亚不是俄罗斯的正式盟友。塞尔维亚没有毫无保留地站在俄罗斯一边，而是在国际论坛上对冲自己的风险。自2022年3月以来，塞尔维亚外交上支持了几项谴责俄罗斯的联合国大会决议。10月13日，塞尔维亚与另外143个国家一道谴责俄罗斯9月在顿涅茨克、赫尔松、卢甘斯克和扎波罗热地区的公投。

在实际层面上，武契奇正在讨好其他强大的国家和领导人，而不是完全依赖普京。塞尔维亚正在采购中国的地对空导弹。在埃尔多安2022年9月访问塞尔维亚期间，购买土耳其“Bayraktar TB2”无人机的长期计划被提上了议程。塞尔维亚也表示了对替代天然气供应的兴趣。2022年5月9日，武契奇出席了港口城市亚历山德鲁波利斯附近希腊海岸浮动液化天然气终端的落成典礼，以及10月1日希腊-保加利亚互连管道的启动仪式。一旦目前与俄罗斯天然气工业股份公司的三年协议到期，塞尔维亚将与阿塞拜疆和液化天然气生产商谈判进口，并通过与保加利亚边境的另一条互连器交付。此外，俄罗斯人可以免签证进入塞尔维亚，这意味着该国还在某些情况下，还为普京的政治对手提供了避风港。

第三，塞尔维亚面临相当大的被要求对俄罗斯实施制裁的压力。美国驻塞尔维亚大使克里斯托弗·希尔于2022年3月下旬抵达贝尔格莱德，明确表示其任务是说服武契奇加入西方联盟。希尔在10月19日接受国家广播公司RTS采访时表示，塞尔维亚必须认真思考其利益所在，并认识到塞尔维亚与西方利益一致。

综上所述，这些因素缩小了武契奇的回旋余地。他得以推迟在2022年4 月选举后组建新内阁，从而推迟对俄罗斯制裁的决定。从宪法上讲，有权实施制裁的是政府，而不是国家元首。但是，由于总理安娜·布尔纳比奇的新政府得到了塞尔维亚议会的支持，并考虑到欧盟和美国的压力，塞尔维亚至少可以满足西方的一些要求。

塞尔维亚已经采取了一些小步骤与欧盟保持一致：它加入了对白俄罗斯和乌克兰前总统维克多·亚努科维奇的制裁，并且自 2022 年 2 月以来没有参加与俄罗斯或集体安全条约组织的任何军事演习。

四、结论

俄乌冲突揭示了西巴尔干地区悬而未决的政治问题和持久的裂痕。然而，该地区没有直面俄罗斯的风险。战争的经济影响也不应被低估。塞尔维亚仍然是俄罗斯在该地区影响力的中心，但欧盟和美国尚未耗尽其影响力。虽然武契奇不会与俄罗斯关系完全破裂，但塞尔维亚和俄罗斯可能会渐行渐远。

由欧洲对外行动署以及已经制定蓝图的法国和德国斡旋的科索沃协议同样将有助于该地区发展。这将消除塞尔维亚和科索沃在加入欧盟的道路上最严重的障碍。这一情况一旦发生，将削弱俄罗斯的影响力，尽管俄罗斯肯定会试图使得这一结果对自己有利。

巴尔干国家与欧盟的入盟谈判取得进展也将产生有利影响。如果黑山在本世纪20年代末加入欧盟，这将发出一个强烈的信号，表明欧盟对2003年做出的加入承诺是认真的。从短期来看，科索沃于2022年12月提交的加入欧盟的申请，以及从2024年1月1日起取消科索沃公民前往欧盟的签证的前景，也可能发挥积极作用。当然，加入途径的进展应取决于经济改革，更重要的是，候选国在法治和民主问责制方面的进展。欧盟和该地区的政治精英共同承担了这一责任。

俄乌冲突对气候和生物多样性的影响并不是最近两次联合国主要环境会议官方议程的一部分，包括11 月的《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会（COP27）和12月的《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议(COP15)。然而，在联合国外以及其它相关平台上，武装冲突对气候、能源部门、食品和生物多样性的影响占了很大比重。这些讨论表明乌克兰战争远非使全球环境议程黯然失色，而是给能源市场带来了新的问题，并迫使人们重新评估向可再生能源的过渡。

在冲突发生后的几个月里，气候问题在议程中的列次似乎正在下滑，减少碳排放计划（主要是发展中国家）的资金将被削减，部分原因是西方国家在武器上的支出急剧增加。有关俄乌冲突、气候变化、能源和粮食安全问题、生态系统破坏以及生物多样性减少之间的相互联系的谈论越来越多。

俄乌冲突对气候议程的一些后果已经可以确定。首先，全球能源市场正在转型。许多国家已经改变了石油和天然气供应商，正在匆忙建设液化天然气基础设施，重新启动燃煤站，考虑延长核电站的寿命（或建造新核电站），并投资新的化石燃料项目。与此同时，全球能源市场的中长期趋势保持不变——可再生能源的重要性和份额继续增长。对这一方面的投资正在增加，可再生能源在提供能源安全方面起到的作用也在增加，相关技术逐渐变得更便宜有效。其次，冲突正在重塑全球粮食和化肥市场。许多国家正计划扩大粮食生产和化肥生产原材料的采购，这对生态系统和生物多样性构成威胁。此外，乌克兰金属供应的减少以及俄罗斯的部分制裁和供应限制正在改变全球冶金业。其中一些变化影响了全球脱碳和能源转型进程，包括钢、铝、锂、镍、铜和稀土金属。

与气候和生物多样性问题相关的更多领域也在发生变化。例如，由于俄罗斯木材供应商面临制裁、国际认证机构的停摆以及出口（主要是对中国）的转移，增加了世界其他地区森林的负担。最后，冲突对乌克兰本身的生态系统有直接影响。制裁和贸易壁垒使俄罗斯的气候政策受到质疑。去绿化立法以及取消或放宽各种环境标准、要求和检查的趋势已经很明显。

俄罗斯当局继续通过与气候和碳监管相关的立法，并且正在启动新项目，例如在远东进行的一项实验，以便在2025年底之前实现碳中和。公司坚持其减排目标和ESG（环境、社会和治理）措施。致力于气候，脱碳和可持续发展的活动仍然定期举行，尽管国际焦点已转移到亚洲，中东和其他金砖国家的经验上。在埃及举行的《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会(COP27)上，俄罗斯企业——尤其是长期以来在国际绿色论坛上将核能作为一种安全和低碳技术推广的俄罗斯国家原子能公司（Rosatom）——也与来自全球南方的代表一起发声（主要是在小组讨论中）。俄罗斯当局使用关于多极世界建设的言论，试图将非西方国家拉到他们一边，包括在绿色问题上利用技术合作。

这种情况存在矛盾。一方面，俄罗斯越来越强调反西方言论和创建“主权绿色议程”的必要性。另一方面，在COP27和COP15上，俄罗斯谈到不可能将个别国家排除在全球气候对话之外，并呼吁取消对能源转型所需的低碳技术和商品的制裁和贸易限制。

俄罗斯当局接着谈论到俄生态系统在解决气候和生物多样性问题方面的重要性。俄罗斯长期以来一直表现出这种对生态系统的重视（包括植树造林等），并不断受到国际环境专家的批评，他们指责俄罗斯不愿减少其他部门的温室气体排放或开发可再生能源。值得注意的是，在COP27上，俄罗斯代表反对在会议的最终协议中纳入减少化石燃料使用或增加可再生能源份额的条款，声称俄罗斯的立场源于对发展中国家的支持。同样，俄罗斯继续坚持“技术中立”原则，认为每个国家都可以自行决定如何减少排放。从俄罗斯的角度来看，这主要需要开发核能和天然气动力能源，以及森林对排放的吸收。

联合国峰会表明，俄罗斯仍然对绿色外交感兴趣，这是俄罗斯自2014年以来一直在努力的事情。该国代表在国际绿色合作变得更加积极，将合作视为继续对话并获得技术和融资的机会。然而，现在，俄罗斯在获得绿色技术和国际融资方面的问题只会越来越大。俄罗斯不应该对新伙伴抱太大希望，因为他们更感兴趣的是以折扣价获得俄罗斯的自然资源，而不是进行绿色发展的高科技合作。俄罗斯科学院经济预测研究所预测，到2050年，俄罗斯减少温室气体排放的潜力将因为技术限制而几乎减半。尽管如此，这并不一定会阻止俄罗斯2060年实现碳中和。即使国家没有任何特别的努力，这也可能发生，仅仅是经济衰退也将自动减少温室气体排放。

GDP下降，俄罗斯在全球经济中所占份额的下降以及人口减少都可能减少俄罗斯的温室气体排放。在很大程度上，我们将看到1990年代的重演，由于苏联解体后工业生产急剧下降，当时俄罗斯的排放量下降30%以上，超过了该国在《京都议定书》下的义务。但这很难被认为是真正的脱碳。

随着俄乌冲突进入第二年，一个重大的战略问题是美国及其盟友是否对俄乌冲突感到厌倦。冲突调查人员忙于调查分析西方对乌克兰的支持是否正在减弱的问题。这很可能是乌克兰总统沃洛德米尔·泽连斯基早些时候前往华盛顿的主要原因，这是自俄乌冲突开始以来他首次离开乌克兰。

但美国人的俄乌冲突疲劳到底有多真实？很可能比看上去更少。

对美国遭受俄乌冲突疲劳的大部分担忧源于一系列美国选民民意调查，这些民意调查发现民众对乌克兰的支持率下滑。来自《华尔街日报》、《芝加哥全球事务委员会》和罗纳德·里根总统基金会和研究所的多个调查发现，虽然绝大多数美国人仍然支持乌克兰，但越来越多的少数人——尤其是共和党人认为美国提供了太多的援助，俄乌冲突使美国付出了太多的代价。

这些数字需要结合具体情况来考虑。首先，从绝对值来看，美国人对乌克兰的支持率仍然相对强劲——徘徊在57%及以上，具体的民意调查结果不一，对俄乌冲突的看法出现党派偏见也不罕见。各种冲突，包括越南、伊拉克和阿富汗的冲突往往在开始时具有两党的支持，但随着冲突的进行，随着干预的最初动机开始从集体记忆中消失，党派分歧逐渐蔓延。

然而，美国对乌克兰的政治支持仍然是两党一致的。国会今年多次以两党多数通过对乌克兰的多项援助计划，其中包括上周作为更广泛的政府拨款法案的一部分的450亿美元。尽管一些右翼人士呼吁对乌克兰援助进行更多审查，泽连斯基在国会联席会议上发表讲话时还是受到了热烈欢迎。

美国对乌克兰的政治支持很可能会继续下去。诚然，共和党在 11 月赢得了众议院的控制权，众议院议长凯文·麦卡锡可能承诺乌克兰将不再收到“空白支票”。可以确定的是，乌克兰一些最坚定的立法支持者不会回来参加下一届国会会议。但与此同时，共和党孤立主义派别的一些候选人在11月的竞选中落选。许多共和党领导人仍然支持给予乌克兰更多军事援助，即使他们希望加强对这笔钱具体用途的监督。

更重要的是，美国的外交政策很少完全跟随民意调查。尽管历届总统政府都抱怨阻碍其外交政策议程的“小集团”或“深层国家”，但事实仍然是，在大多数情况下美国人允许他们的领导人在外交事务上比国内事务有更多的自由度，部分原因是美国人往往不太关心外交政策问题，而是关心国内问题，尤其是那些直接影响他们财力的问题。这并不是说美国人对外交政策没有看法，他们是有看法的。向美国人询问任何特定问题——特别是像乌克兰一样吸引媒体关注的问题时，大多数人都会提出意见。但民意调查只是采访时的一次“快照”，结果经常随着新的事件发生而变化。

值得一提的是，美国人讨厌输。举个例子，美国人压倒性地支持当时的总统巴拉克•奥巴马在2011年从伊拉克撤出美国作战部队，却在2014年伊斯兰国几乎占领伊拉克时抨击他对伊拉克的处理。拜登总统自己的任期也遵循类似的路线：美国人支持美国从阿富汗撤军，但他们将随后的崩溃归咎于他。从纯粹的政治角度来看，美国政治家在冲突决策中坚持到底通常更安全。在美国，朝鲜、越南、伊拉克和阿富汗战争最终都非常不得人心。然而，美国在朝鲜作战了三年，在伊拉克战斗了近九年（在最初撤军后返回），在越南和阿富汗都战斗了近二十年。所有这些运动涉及的美国人力和物质投入远远超过美国迄今为止对乌克兰所承诺的。

最后，对美国人所谓的乌克兰疲劳持怀疑态度的最重要原因很简单，并不存在所谓的疲劳。事实上，美国人并没有因为这场冲突而筋疲力尽。除了少数直接参与美国对乌克兰政策的美国决策者，以及在欧洲其他地方提供安全援助和人道主义救济的美军之外，很少有美国人直接参与冲突。美国在战场上没有遭受损失，也没有遭遇能源短缺。对于大多数美国人来说，现今汽油价格平均比一年前低几美分。美国人也没有因为俄乌冲突而缴纳更高的税。由于国会不需要平衡联邦预算，至少目前对乌克兰的援助不会以牺牲国内支出为代价。

美国舆论制造者各有各的理由来放大乌克兰疲劳的说法。一些“美国优先”的共和党人可能会认为俄乌冲突分散了美国民众注意力，更愿意谈论国内移民和犯罪等问题。某些自由派反战活动人士可能会对美国的任何直接或间接的军事参与做出下意识的反应。对于一些媒体评论员来说，俄乌冲突疲劳叙事是将复杂的外国话题解构为国内政治辩论的简单方法。少数声音可能真正同情俄罗斯，一些美国人可能真的认为美国为冲突付出的代价比实际上要多，但这主要是基于感官而不是事实依据。

换句话说，美国“对乌援助疲劳”与其说是现实，不如说是幻想。这对俄乌冲突本身具有重要意义。目前，俄罗斯的战略似乎主要基于持久：让俄乌冲突继续下去，最终美国及其盟国将失去兴趣，乌克兰人将屈服。这种策略很可能行不通。如果过去是先例，而目前的趋势继续下去，那么美国公众支持率的下降实际上导致政策变化可能还需要数年时间。泽连斯基对华盛顿的访问是提醒美国人到底什么是利害攸关的问题的重要一步。不幸的是，俄乌冲突似乎不太可能很快结束。只要冲突还在继续，争取西方舆论的斗争也必须继续下去。

随着物流的改变，俄罗斯对东行运输路线的机会的兴趣急剧增加，包括经蒙古到中国和亚洲其他国家的过境运输。除了关键的基础设施——正在使用的蒙古纵贯铁路，其他潜在的交通连接需求量也可能很大。加强俄罗斯、蒙古和中国之间的跨境基础设施互联互通是一个已经讨论多年的问题，主要推动力是中国推动的“一带一路”倡议。建设的大部分基础设施支撑了2016年共同通过的中蒙经济走廊计划，该计划旨在与全球物流路线和区域发展整合增加竞争力。尽管项目的实际交付活动不多，但各方仍然热衷于合作，最好的证据是俄罗斯、蒙古和中国之间国家领导人的定期会晤，这些会晤通常上是在上合组织峰会期间举行的。在2022年9月的最后一次上合组织撒马尔罕会议上，各方同意将该计划延长五年。

合作模式

中蒙俄经济走廊项目意味着对三边合作的概念化整合。最初批准的32个联合项目清单项目并不包括具有特定数量和截止日期——只是关于仍需具体阐释的潜在合作途径，还需要准备项目文件和各方批准。主要优先事项包括交通基础设施的发展和跨境运输物流合作。2018年，在与交通基础设施相关的13个项目中，有两个项目被优先考虑：即中央铁路走廊（乌兰-乌德-瑙什基-乌兰-巴托尔-二连-北京-天津）的全面现代化，以及亚洲公路网AN-3路线（乌兰-乌德-恰克图-乌兰-巴托尔-二连-天津）沿线的过境运输发展。

对中央铁路走廊进行全面现代化改造，即建设第二条交通运输通道并使现有的跨蒙古铁路电气化项目尽早施行。尽管这个项目被优先考虑，但实践中仍整体滞后。与此同时，近年来在全球货物集装箱化趋势的有利背景下，铁路货运一直在稳步增长，尽管它仍然远远落后于通过哈萨克斯坦过境。

通过蒙古的公路运输项目等待全面启动，但蒙古面临的障碍很多，包括道路基础设施发展水平、建立物流链的困难以及边境检查站的能力有限。达尔汗和乌兰巴托之间的高速公路的AN-3路段正在进行长期大修，预计要到2023年底才能全面投入使用。

通过蒙古的汽运物理障碍因制度上的限制而进一步加剧。尽管俄罗斯、蒙古和中国于2016年签署了《关于沿亚洲公路网国际道路运输政府间协定》，但中国直到2019年才取消对国际公路运输系统的限制。然而，随着新冠疫情发展，。国际公路运输仍然受到高速公路检查站实施的疫情防控的限制。

与此同时，从俄罗斯经蒙古到中国的天然气运输问题出人意料地获得了关注。虽然管道建设未列入经济走廊计划的项目清单，但是三方已经做了大量工作。2019年，俄罗斯天然气工业股份公司被指示需要考虑通过蒙古建造“西伯利亚2号”天然气管道。2021 年，一家名为东方联盟号特殊公司成立，宣布了管道建设开始的年份为2024 年。2022年1月，干线燃气管道建设和运营研究结果获得批复，为组织相关设计和勘察工作铺平了道路。该项目为三国跨境基础设施的景观带来了新的元素。

蒙古基础设施的复兴

尽管这三个国家都对经济走廊感兴趣，但可运行的经济走廊对蒙古尤为重要，因为它直接影响该国的社会经济发展。现在基础设施转型对蒙古至关重要，因为该国是内陆国家，其对外贸易的效率高度依赖运输和物流，包括与邻国俄罗斯和（特别是）中国的边界。计划中的基础设施改造不仅旨在促进连通蒙古，实施或计划的改造主要是由于运输矿产资源的需要。煤炭、铜、金和其他矿产出口到中国的大规模开发催生了新的基础设施需求：道路、电力线和边境检查站。

在新冠疫情期间，蒙古在基础设施连通性方面受限的问题尤其严重。首先，横贯蒙古铁路的负荷增加。这是由汽车和航空运输的货物转移引发的，但中欧班列上集装箱运输的爆炸性增长产生了更大的影响。其次，随着疫情的爆发，汽运在确保贸易畅通方面的脆弱性显露无遗。俄蒙边境以及中蒙边境机动车路检查站的暂停，不可避免地导致边境地区的交通拥堵，导致供应链复杂化，最终影响了许多国家的对外贸易。

2021年12月，蒙古政府公布了“新复兴政策”（shine sertiin bodlogo），标志着蒙古面对全球挑战新的尝试。简而言之，“新复兴政策”代表了长期发展政策“2050愿景”（Alsyn Kharaa-2050）的第一阶段。该政策针对六个关键领域：边境检查站的发展、能源部门、制造业、城市和乡村、绿色发展和公共行政。

边境检查站（boomtien sergelt）的振兴并不像乍一看那样局限于以改善基础设施并引导蒙古与外部世界的贸易流动为目的而确定的一次性措施。其活动范围要广泛得多，因为它们涉及建设国家铁路网，增加连接边境检查站和铺砌道路的跨蒙古铁路的能力，建立自由经济区等。蒙古总理罗布桑那木斯来·奥云额尔登在2022年9月的东方经济论坛上介绍了“新复兴政策”范围内规划的基础设施项目。

显然，蒙古国铁路的建设将从根本上改变三国边境检查站的基础设施，主要是中蒙边境。除了自1956年以来在蒙中边境扎门乌德和二连之间唯一的铁路检查站外，还将开设四个新的铁路检查站，主要集中在矿产运输上。其中三个（Gashuunsukhait-Gantsmod,Shivahuren-Sehe,Bichigt - ZunKhatavch）已经正式商定。2020年，这些检查站被纳入《中蒙边境口岸及其管理制度协定》。总的来说，蒙古作为俄罗斯和中国之间的纽带，为经济走廊计划中概述的铁路走廊的预期启动提供了条件。

适应新现实状况

自2022年2月以来，全球地缘政治形势发生根本性变化，成为中蒙俄经济走廊面临的挑战。俄罗斯与西方之间日益加剧的对抗为中俄蒙互动带来了新的现实，中国在促进替代运输路线方面变得越来越积极。

在这种情况下，蒙古正试图奉行基于两个“永久邻国”（俄罗斯和中国）之间的力量平衡以及与美国、欧盟、日本、韩国和其他国家在“第三邻国”战略下保持伙伴关系的对外政策。尽管如此，2022年11月28日蒙古总统乌赫那· 呼日勒苏赫与中国国家主席习近平在北京会晤的结果却很能说明问题。在一份联合声明中，双方一致同意与俄方一道，加大推进中蒙俄经济走廊建设力度，加快中央铁路走廊现代化可行性研究，推进天然气运输管道项目。

在来自西方前所未有的制裁压力下，俄罗斯正在转向东方：它对基础设施机会的兴趣不断增长，迈向经济走廊的步骤更加切实。中央铁路走廊升级项目的工作正在加速：到2023年底，俄罗斯、蒙古和中国的相关机构将完成可行性研究，并于2024年开始实际实施。

对俄罗斯来说，蒙古方向可以成为本国商品进入国际市场，促进必要产品的进口的可靠渠道，其中有许多重要的有利因素。这个方向的特点是运输路线安全，经过无冲突领土，以及基础设施改建的潜力巨大。此外，在中蒙贸易快速增长（从2010年的24.6亿美元增加到2021年的101.6亿美元）的背景下，俄罗斯和蒙古加强双边经济关系非常重要。尽管到2022年底，贸易额可能达到超过20亿美元的历史新高，但扩大进出口潜力的潜力尚未释放。目前，俄罗斯方向在蒙古出口中的份额略高于1%。而来自俄罗斯的供应占蒙古进口的28.5%，就某些商品而言是可观的：超过90%的石油产品，27%的食品和30%的电力。俄罗斯和蒙古之间的商业关系最近有所加强，比如蒙古每年派代表团参加东方经济论坛。两国正在寻找新的有前途的互动领域，双方的努力旨在为交付联合项目创造有利条件。因此，为了建立新的商业联系和互利合作，2022年5月在乌兰乌德举行了俄蒙论坛。总的来说，俄罗斯对蒙古的兴趣不断增长，尽管在各种俄罗斯促进欧亚一体化的项目中，蒙古的方向确实很少受到关注。

备受期待的俄罗斯对外经济关系调整已经在进行中。从长远来看，中国将取代欧盟成为其主要贸易伙伴，而逐步转向东方的贸易流动可能是西伯利亚和俄罗斯远东发展的重要因素。俄罗斯正在通过在其东部地区发展相关基础设施来实现对外贸易和国际运输的多样化。阿尔泰共和国、图瓦共和国、布里亚特共和国以及与蒙古接壤的跨贝加尔湖边疆区处于不同的条件，无法融入新兴的中蒙俄经济走廊，包括基础设施能力和社会经济潜力。总的来说，有必要使边境地区的运输和物流适应新的环境。

适当维持国际货运流量，利用物流以及强有力的中间对外经济活动是经济走廊内边境地区的优先利益。考虑到这一点，除了过境机会之外，俄罗斯地区还需要更有意义的内容——毕竟，建立经济走廊的目的是发展经济活动。这需要逐步改变投资重点：从投资基础设施、物流解决方案和城市建设发展到生产部门资金多样化。只有这样，中俄蒙走廊才能作为经济走廊发挥作用。

俄罗斯多年来一直是西方制裁的目标。制裁升级的主要阶段与2014年的事件以及2017年美国《通过制裁对抗美国对手法》有关，这是最富野心的制裁法案。该法案规定了对乌克兰问题、网络安全、人权、腐败问题和对俄罗斯在中东政策的限制性措施。此外，该法案允许对采矿、金属加工和铁路行业的公司实施部门制裁。2019年至2020年期间，欧盟对俄罗斯的制裁大幅扩大。此时，欧盟为引入限制措施建立了新的法律机制，并对俄罗斯个人和组织实施了限制措施。这预示着欧盟的制裁政策将发生变化，有利于华盛顿和布鲁塞尔之间更紧密地整合和协调制裁压力。然而，当时西方国家没有实施大规模或严厉的制裁。2020年底，在被针对发起的制裁事件数量上，俄罗斯仅排第三。

然而，2022年，多国对俄罗斯采取了前所未有的限制性措施，这些国家主要是由西方国家组成的联盟：美国、欧盟、英国、瑞士、加拿大、日本和澳大利亚。他们协调制裁政策，采取类似但不总是相同的措施。其中一些国家在具体限制方面领先于其合作伙伴，特别是禁止进口俄罗斯天然气这一方面。到目前为止，欧盟、瑞士和日本都没有采取这一措施，美国则完全禁止从俄罗斯进口能源。

总的来说，在过去一年中，所有针对俄罗斯的限制性措施的发起者都大幅收紧了制裁制度。西方制裁针对的是金融部门、运输部门、能源部门、采掘业和军工综合体。除其他限制外，美国财政部已通过指令，禁止与俄罗斯中央银行、俄罗斯联邦国家福利基金会和俄罗斯联邦财政部进行某些交易，包括以外币转让资产和业务，以及参与他们发行的卢布和非卢布债券的二级市场。欧盟也采取了类似措施，许多俄罗斯大型银行已受到封锁制裁。此种封锁意味着禁止发起国管辖范围内的人员与其进行金融交易。根据欧盟的决定，一些俄罗斯银行（俄罗斯联邦储蓄银行、莫斯科信贷银行等）与SWIFT结算系统断开了联系。

七国集团决定对俄罗斯石油和石油产品设定最高价格，防止其超出限价为其海运提供服务。俄罗斯飞机被限制进入多个国家的领空，船只被限制进入港口和船闸。禁令还影响了公路货运。对此，俄罗斯政府对限制俄罗斯实施运输的国家的公司采取了对称措施，禁止它们在俄罗斯境内进行公路货物运输。

值得注意的是，西方国家也通过进出口限制增加了对俄罗斯的压力。西方国家广泛来自俄罗斯的许多商品适用进口限制，包括石油、煤炭和黑色金属。同时，对两用物品和技术以及包括工业设备、制冷设备、特定类型的电动机和发动机等在内的各种工业产品实行严格的出口管制。对俄罗斯能源部门的出口限制也已收紧。

此外，美国对俄罗斯使用FDP规则，该规则对使用美国技术、软件和组件而在第三国生产的商品对俄罗斯出口和再出口进行管制。因此，制裁的发起者几乎使用了所有现有类型的限制：封锁、部门措施、出口管制、进口禁令、签证和运输限制。然而，收紧制裁的可能性尚未最终耗尽。特别是，一些国家尚未加入对俄罗斯能源的全面禁运。尽管如此，如果我们谈论的是定性特征，扩大制裁的可能性在很大程度上受到现有措施的限制。

然而，发起国通过将更多的个人和法律实体列入制裁清单，并在禁止出口或进口的货物清单中增加新的物品，保留了扩大制裁数量的潜力。换言之，可能会扩大现有的限制。值得注意的是，在7月对制裁条例的修正案中，英国澄清了与俄罗斯政府有关联的人的“最亲近亲属”的概念，这些人可能会受到限制措施。

另一个方向可能涉及使用次级制裁和强制措施。美国有完善的强制措施实施机制，并积极使用罚款手段。机构对违法事实的调查可能持续数年。今年4月，美国财政部对美国公司标准普尔全球股份有限公司（S&P Global，Inc.）处以罚款，原因是该公司2016年违反了对俄罗斯的部门制裁规则。目前，美国正在审理多起因违反对俄制裁的刑事案件，特别是涉及向俄罗斯供应两用技术和试图向俄罗斯出口磨床。对于无许可证使用美国飞机，美国商务部对多家航空公司实施了临时拒绝令（TDO）。TDO禁止从美国出口或通过第三国再出口以使其涵盖的公司受益。

欧盟和英国也在完善自己的制度和做法。在这方面，必须强调一个事实，即今年10月，欧盟改变了实施限制的标准，建立了二级制裁机制。他们申请的一个先例是对伊朗无人机制造商沙希德航空工业公司（Shahed Aviation Industries）和某些伊朗个人实施封锁制裁，因为他们涉嫌向俄罗斯供应无人机。值得注意的是，此前欧盟曾批评美国实施二级制裁和强制措施，前者甚至试图对抗措施，包括使用所谓的“阻止规约”，但基本上以失败告终。

因此，西方国家可能会继续对俄罗斯施加制裁压力。与其他发起国的制度相比，美国的制裁是决定性的。在外国企业已经倾向于过度遵守制裁的情况下，欧盟制定使用次要和强制措施的机制不太可能产生重大影响。事实上，俄罗斯的经验表明，尽管经济受到损害，而且存在一些失衡，但依然可以适应大规模制裁。

从2021年起，杜特尔特政府南海政策就已出现调整迹象。2022年6月30日，小费迪南德·马科斯正式宣示就职为第17届菲总统。菲新政府南海政策向何处去备受各方瞩目。

二、杜特尔特政府后期南海政策转向的原因分析

在“百年未有之大变局”和世纪疫情交织，俄乌冲突延宕导致国际能源危机、粮食危机、供应链危机不断的大背景下，如何构筑全球海洋新秩序、完善全球海洋治理体系，已成为全人类需要共同思考的时代命题，并直接影响到世界的持久和平、繁荣与安全。作为当前全球海洋治理中的重要驱动性力量，中国创造性地提出打造蓝色伙伴关系的新倡议（以下简称“蓝色伙伴倡议”），这对于构建“海洋命运共同体”具有十分重要的战略指导意义。

科威特与沙特阿拉伯、科威特与伊拉克的领土争端问题曾是中东动荡的重要因子，特别是1990年“海湾危机”的爆发，曾深刻影响和塑造了波斯湾地区的政治格局，影响延续至今。那么，“弱小”的科威特与其两个强大邻国的领土争端从何而来，以及当时作为科威特保护国的大英帝国扮演了何种角色就成为我们必须要探知的课题。国内外学术界有关本课题的研究较少，已有的相关研究成果对英国在其中发挥的作用和影响也未能给予充分的探讨。英国基于自身利益和意愿主导科威特边界形成的行为，短期内强化了英国在波斯湾的霸权地位，但为未来科威特与其邻国的领土边界争端埋下了祸根。

北极理事会是北极地区重要的多边合作平台，在北极治理进程中发挥着重要作用。在角色理论的视角下，北极理事会轮值主席国的优先议题取向、北极理事会成员国的共识程度以及北极理事会的组织结构因素等内生因素，以及不断变化的北极自然环境、国际政治演变在北极地区的映射等外生因素共同构成了影响北极理事会参与北极治理的内外驱动力。在二者的推动下，北极理事会扮演了北极治理议题的引领者、北极事务利益的协调者、北极治理规范的供给者等角色。

美国的边界线漫长，在跨界水资源方面拥有巨大的国家利益。具体而言：美国与加拿大、墨西哥共享 19条跨界河流，另外，美国和墨西哥之间至少还有 15个跨界含水层，这些跨界河流的利用与保护对美国国民经济的发展具有举足轻重的意义。因此，美国高度关注国际水道立法。2014 年5月生效的《国际水道非航行使用法公约》(以下简称《公约》)被视为国际水法发展史上的里程碑。针对《公约》草案，美国积极参与并提出了诸多具体建议；且在该《公约》正式文本的表决中投了赞成票；然而，自《公约》于 1997年通过，迄今25年已过去了，美国却仍未加入《公约》。拥有众多跨界河流且长期致力于推动国际水法发展的美国，其至今未缔约似乎并未引起多少非议，而同样未加入该《公约》的中国却备受国际舆论的质疑甚至谴责。何以如此？分析美国在《公约》制定、通过以及生效等各阶段的态度及原因，对中国合理参与国际水法发展进程、坚持关于《公约》的立场并化解国际负面舆论具有深刻的启示意义。

为预防和解决国际水冲突，1970年第25 届联合国大会通过决议，委托国际法委员会研究《公约》的编纂，以期逐渐发展相关的国际法。1991年、1994年《国际水道非航行使用法条款草案》一读和二读先后通过，联大遵循民主程序，将公约条款草案发往各国政府广泛征求意见。期间，美国基于长期以来对跨界河流水资源立法的重视，积极参与了《公约》的制定过程。美国表示完全支持将该草案形式确定为一个框架文件的决定，并对国际水道的界定、公平合理利用和参与原则、不造成损害原则、国际合作原则、国际水道各种用途的使用、预防突发事件并减轻其造成的损失、不歧视原则等内容提出了意见和建议，这些诸多建议对《公约》草案的完善以及最终文本的形成产生了重要影响。《公约》生效能否对美国产生直接影响取决于美国将来是否成为其缔约国，而美国是否缔约则取决于《公约》能在多大程度上维护其国家利益，美国通过参与《公约》制定过程，将其跨界水权益渗入其中，这既是一个博弈的过程，也是显示其国家智慧能力的窗口。

美国对《公约》的通过投了赞成票，体现了其对《公约》整体内容的基本认可和支持态度，在一定程度上助推了《公约》的生效进程。美国对《公约》投赞成票的原因主要包括：一是《公约》主张流域生态环境保护理念符合美国跨界水政策的发展趋势。美国分别与加拿大、墨西哥关于跨界河流生态系统保护的法律政策及实践，在一定程度上为《公约》提供了借鉴，而《公约》关于生态系统保护理念的确立既是对美国跨界河流生态系统保护制度的肯定，也必然推进美国跨界河流法律政策的进一步完善。二是《公约》倡导的利益共同体理论已在美国跨界河流开发利用中实践。《公约》是一份集中而明显体现当代流域国利益共同体的国际法律文件，而美国和加拿大《关于合作开发哥伦比亚河流域水资源条约》成为利益共同体理论的早期践行范例。三是《公约》的相关规定对美国已产生法律约束力。

在后冷战国际格局演变过程中，中国与其他新兴国家的群体性崛起成为引人注目的重大事件。新兴国家在推动国际法发展变化过程中发挥了突出作用，至少表现在阻止国际和平与安全领域国际法的异变及促进国际司法公平多元发展等方面，而新兴国家群体性崛起推动国际法发展变化的过程明显呈现出渐进而非突变的特点。群体性崛起的新兴国家能否主导21世纪整个上半叶国际法的走向，关键就在于其能否为国际社会提供足够多的安全、经济发展、人权保护、国际规则等公共物品，为国际秩序的重构做出实质的积极贡献。

毋庸讳言，长期以来，西方发达国家在世界经济格局中一直占据主导地位。然而，1997年始自泰国的亚洲地区金融危机使西方发达国家逐渐意识到，要解决全球性金融问题离不开新兴国家的参与。2008年开始的世界经济危机，可谓自1973年布雷顿森林体系解体后世界经济面临的最大挑战。在旧有格局日渐解体，而新秩序形成的过程中，新兴国家群体性崛起无疑成了促成国际政治、经济秩序发生重大变革的主要推动力量。在这个背景下，美国等西方大国也不得不调整其与群体性崛起的新兴国家的关系，主要是增加新兴国家在国际经济类组织的投票权等。

冷战结束后，现行国际法维护世界和平与国际安全的作用和正当性受到质疑，突出表现在以美国为首的西方国家屡次违反国际法使用武力的做法受到挑战，群体性崛起的新兴国家呼唤国际社会创制新的、适应国际社会现实的“武力使用法”与“集体安全制度”的原则与规则。西方有学者认为，如果国际法中也存在位阶或者说“等级”的话，那么联合国安全理事会的决议就处于最高等级。因此，联合国特别是联合国安全理事会的未来发展走向就更加值得密切关注。在此背景下，群体性崛起的新兴国家逐渐形成一种政治势力，在联合国等国际组织中和国际会议上抵制美西方国家利用现有机制尤其是维护和平与安全机制来干涉中小国家内政，具体表现在朝核问题和伊核问题等方面。虽然我们不敢说新兴国家在涉及国际和平与安全的问题上始终立场观点一致，但是，与此形成鲜明对比的是，冷战时期美国为了庇护以色列长期多次阻止联合国安全理事会召开紧急特别会议，涉及以色列的安全理事会决议美国一概投否决票。现在的局面是，以中俄为代表的新兴国家经常在重大国际问题上立场观点相同或者相近，因此在重大事项的表决中就出现了投票基本一致的情形，中俄两国甚至出现为了秉持国际正义和支持新兴国家而在联合国安全理事会中多次投出两张否决票的情况。

背景

俄罗斯和乌克兰是全球能源市场的重要国家。事实上，俄罗斯是世界三大原油生产国之一，也是世界上第二大天然气生产国，拥有最大的天然气储量，也是最大的天然气和石油出口国。俄乌冲突扰乱了全球能源形势。在此之前，由于封锁后能源需求超过供应，全球能源形势本来就不稳定。由于地缘政治动荡，石油和天然气价格已达到近十年来的最高水平，促使一些国家重新评估其能源供应和政策。2021年12月至2022年6月，由于能源成本增加了58.3%，价格影响幅度最大。自俄乌冲突以来，石油和天然气继续从俄罗斯运往欧洲，部分甚至通过乌克兰的管道。这场能源危机使俄罗斯和其他石油和天然气生产国受益匪浅。

对欧洲的影响

欧盟90%的天然气需求来自进口，其中41%来自俄罗斯。欧盟还从俄罗斯进口了46%的煤炭和27%的石油。自俄乌冲突开始以来，进入欧洲的俄罗斯石油和天然气供应急剧增加，欧洲的石油价格和天然气价格相比前一年分别上涨了60%和400%。石油供应仍然可控，因为俄罗斯的原油运输仍然可以到达亚洲和非洲的客户，但天然气市场更困难，因为它依赖于液化工厂和管道等特定基础设施。仅在3月份，欧洲就向俄罗斯支付了价值超过220亿欧元（240亿美元）的石油和天然气。自4月初以来，俄罗斯每天向欧洲出口至少10亿欧元的能源。由于俄罗斯决定拒绝向芬兰等要求加入北约的国家以及保加利亚和波兰等拒绝以卢布付款的国家供应天然气，天然气供应在6月下旬被切断。在这些案例中，耗尽的少量供应都迅速恢复。但在7月11日，俄罗斯关闭了重要的“北溪1号”管道以进行定期维修，可能会切断德国60%的供应。如果俄罗斯选择不恢复管道，另寻供应将更具挑战性。由于存在这样的风险，德国政府已加快执行下一阶段的应急响应计划。

随着各国将其计划付诸行动，实现能源供应多样化，减少俄罗斯石油和天然气的流入，未来几个月情况可能会发生变化。例如，到今年年底，波兰将停止进口任何俄罗斯煤炭、天然气或石油，而奥地利和德国正在建立天然气配给框架。德国超过三分之一的石油、超过一半的天然气和煤炭依赖进口，是一个能源问题特别严重的国家。德国的当务之急是减少其在发电领域对天然气的依赖，但由于德国决定放弃核能，最后三座核电站将于今年关闭，这一任务变得更加困难。

对美国的影响

美国从俄罗斯进口的能源很少，而且是化石燃料的净出口国。因此，美国限制从俄罗斯进口能源的决定对该国的能源安全没有影响。

供应链中断

由于俄罗斯和乌克兰的基础设施受损，对欧洲的石油和天然气物流供应链的立即中断产生的影响比对俄罗斯的影响更为严重。特别是由于乌克兰所有港口的关闭，黑海地区运输产品的难度和成本大大增加。

对其他全球能源市场参与国的影响

鉴于2022年世界能源需求的近50%将由石油和天然气满足，供应缺口对国际社会构成挑战。由于战争中断了能源供应，石油、天然气和其他化石燃料价格以前所未有的速度上涨。截至2022年7月5日，欧佩克每桶石油成本已升至114.3美元。全球天然气价格也从2022年1月的2.55美元升至2022年7月份的3.27美元。能源成本是生活成本危机和通货膨胀以及经济衰退的一个重要因素，因为随着全球价格的上涨，欧洲和其他国家的消费者正在支付更多的费用。

减少对俄罗斯依赖的替代方案

为了谈判必要的采购，欧盟委员会建立了单一买家机制，并与美国达成协议，每天从美国进口150亿立方米。德国于2月22日放弃了对俄罗斯最近建造的天然气管道的批准，转而准备从卡塔尔和美国等国进口液化天然气。当意大利、荷兰和英国都在加紧建设风力发电时，比利时正在重新考虑放弃核能的决定。

到2027年，欧盟承诺将全面停止从俄罗斯进口天然气。为了实现这一目标，欧盟可以增加从阿塞拜疆等非俄罗斯天然气供应商的管道进口，或者重启某些煤电厂。后者或表明欧盟绿色协议实现净零的目标将暂时推迟。据报道，欧洲各地的化肥厂产量减少，31个国家同意从各自的战略储备中使用石油。可以通过提高能源转化效率减少气体排放，而其他气体可以通过增加可再生能源的生产来避免排放。然而，即使考虑到这些替代能源供应和减少需求的选项，两者之间仍有相当大的差异，目前市场的担忧源于此。

自冲突开始以来，国际能源署一直关注俄乌冲突对世界能源市场的影响。为了缓解市场压力，并发出俄乌冲突不会导致供应短缺的明确信息，国际能源署成员国已同意采取特殊措施，以调取紧急储备石油。

对全球经济和地缘政治环境的影响

通货膨胀：在经历了十年极低的通货膨胀之后，欧盟27个成员国的年通货膨胀率在7月份达到了9.8%，创下了25年来的最高水平。俄乌冲突之前，天然气批发价格上涨了约200%；基准天然气价格目前的交易价格为每兆瓦时250欧元以上，7月份达到了每兆瓦时340欧元以上的峰值，比一年前高了10倍多。批发电价也出现了类似的模式。

货币贬值对外汇的影响：在俄罗斯停止通过其主要管道向欧洲供应天然气后，欧元跌至0.99美元以下，创20年最低。由于欧元兑美元走软，已经应对通胀上升的经济体可能遭受更大的伤害。

金融影响和企业损失：西方企业面临着越来越大的压力，要求切断与俄罗斯的贸易关系。俄乌冲突发生后，一些企业就终止合同和撤资发表了各种声明。对这些企业来说，财务影响是巨大的。

更高的运输成本：由于对俄罗斯实施制裁，从俄罗斯运输原油的成本正在上升，这增加了沿此类路线运输货物的风险。与此同时，由于急于寻找替代来源，其他渠道的成本也在上升。

能源政策的变化，包括可再生能源的增长和能源组合：特别是那些严重依赖俄罗斯的国家需要新的战略，当前的能源危机正在加快能源转型，需要对可再生能源进行额外投资。从2022年底到2030年底，欧盟已设定目标通过REPower EU将天然气进口量减少三分之二。

其他国家的机会

俄罗斯的能源出口似乎正在向东部和南部转移，这两个地区的经济正在增长。如果价格合适，这种能源波动可能会使中国和印度受益。从东地中海到中亚已经发现了天然气储量，但开发这些储量和修建将其商业化所需的基础设施需要数年时间。

前进的道路

俄乌冲突这样重大的地缘政治事件对世界能源安全形势产生了直接和间接的影响，特别是在能源供应和能源市场定价方面。

尽管俄乌冲突可能会加速欧洲能源转化进程，但考虑到东南亚和俄罗斯的温室气体排放，也可能减缓世界碳排放清零目标的实现。预计在一年内，几乎所有欧洲国家都将停止从俄罗斯购买大部分石油，并在中东和其他地区寻找替代来源。沙特和其他国家可能会为了保持每桶100美元以上的价格而限制产量，只有在美国页岩行业能够带来新的供应变革时，这种倾向才会减弱。

预计双边和可能的多边协议将取代能源安全议程上能源自给自足的预想。其中不仅包括企业之间的长期供应协议，还可能包括政治、贸易和安全方面的更深层次的联系。更多的天然气开发很可能会在世界各地进行，甚至在政治敏感地区，如以色列和黎巴嫩海岸附近的水域。

能源安全挑战将影响欧洲和世界各地的经济和政治联系，促成新的联盟，同时也引发新的紧张局势和冲突。由于补贴是短期的和不可持续的，那些利用补贴来保护本国能源市场免受俄乌冲突影响的国家实际上可能会让未来的情况更不乐观。

各国在实现能源独立的同时保护环境的必要性使得实现全球能源安全的道路成为一把双刃剑。为了减少欧洲对俄罗斯能源进口的依赖，国际能源署提出了一些建议，其他国家也可以利用这些建议来确保本国的能源安全。其中包括加快太阳能和风能项目研究，充分利用核能和生物能源，以及加大能源脱碳力度。这场危机突显了各国对于扩大可再生能源的供应，并创造替代的可持续能源迫切需要。俄乌冲突的影响需要时间才能显现，对未来唯一可靠的预测是全球能源安全的不确定性和价格波动将会加剧。

在俄乌危机严重的时候，在当前地缘政治和经济变化的背景下，拉夫罗夫于今年7月24日至28日对四个非洲国家进行了短暂访问。行程上的四个非洲国家是埃及、埃塞俄比亚、乌干达和刚果共和国。2023年1-2月，拉夫罗夫将首先关注北非。为什么马格里布是俄罗斯关注的战略地区？诚然，尽管意识到将会在非洲地区同美、欧和海湾国家出现竞争，但俄罗斯仍选择提高其在马格里布的影响力。

值得注意的是，埃及已经与俄罗斯建立了重要的战略和经济关系。由于埃及的地理位置，拉夫罗夫频繁访问埃及有一些隐含的含义。例如，俄罗斯7月的访问旨在具体解释俄罗斯在邻国乌克兰采取行动的原因，以确定其在该地区的地缘战略态势，并寻求整个阿拉伯世界的支持。此前，美国总统乔·拜登对中东进行了正式访问。拜登访问了以色列、巴勒斯坦领土和沙特阿拉伯。

俄罗斯外交部的报告显示，拉夫罗夫将计划进行两次“协调工作访问”，第一次访问将集中在讲阿拉伯语的北非地区，该地区通常被称为马格里布。几十年来，马格里布地区一直是一个各方面冲突多发的地区，是最动荡的地缘政治边界之一，包括毛里塔尼亚、摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯和利比亚。这片面积广阔的地区位于巨大的地中海和撒哈拉沙漠之间，居住着约1.2亿人，其中80%居住在阿尔及利亚、埃及和摩洛哥。

从历史上看，自苏联时期以来，俄罗斯不仅与北部，而且与撒哈拉以南非洲乃至非洲南部有着长期良好的政治关系，为非洲解放运动提供了巨大的支持，最终实现了去殖民化以及非洲经济的崛起。非洲大陆充满了竞争，尤其是在新的全球秩序出现之际吸引了外国的参与。根据官方报道，俄罗斯有兴趣扩大多方面合作，并积极尝试建立一个合作机制来提升双边关系。俄罗斯寻求开发参与发展项目、促进基础设施、贸易和其他可行的经济联系所需的新架构的密切合作。三年前举行了第一次俄非首脑会议，签署了许多双边协议，并发表了一份令人印象深刻的联合宣言，作为未来方向的路线图。

在定于圣彼得堡举行的第二届俄罗斯-非洲首脑会议的议程上，一些事项涉及在加强多极性和国际安全、粮食和能源安全、医疗保健和人道主义合作、教育、科学和文化的背景下建立新的全球架构。

随着西方国家对俄罗斯实施一系列制裁，俄罗斯和非洲寻找彼此不依赖西方货币或受制裁政策影响的替代合作方式变得更为有利。当然，西方国家对俄罗斯实施的非法制裁继续对俄罗斯对外经济关系产生负面影响，因此迫切需要重新调整推动进一步合作的战略。

有报告指出，非洲市场是对目前俄罗斯生产商最重要、增长最快的地区之一。俄罗斯清楚在非洲加强参与和实现可持续发展的重要性。例如，俄罗斯面临的挑战是建立可靠的基础设施，以促进非洲能源产品的生产和运输以及国内市场的发展，并如何扩大在非洲大陆的经济影响力。然而，2021年11月，一份题为《形势分析报告》的政策文件在塔斯社（TASS News Agency）发表，对俄罗斯当前的对非政策提出了批评，指出虽然高级别会议的数量有所增加，但俄非议程上的实质性问题所占比例仍然很小。根据由俄罗斯外交和国防政策委员会主席谢尔盖·卡拉加诺夫主持的由25位俄罗斯政策专家研究和撰写的权威报告显示，此类会议几乎没有明确的结果。

报告指出，与非洲合作的各个国家和准国家机构之间缺乏协调。在过去三十年中，俄罗斯在非洲的基础设施、农业和工业中几乎没有发挥作用。许多顶层和高层的双边协议仍未得到执行。自索契举行的首届非洲领导人峰会以来，许多更重要的问题几乎没有受到关注。专家的观察显示，俄罗斯商界几乎没有认识到非洲大陆自由贸易区的重要性，也没有做出相应努力，即使自由贸易区为企业进入拥有超过13亿人口的一体化非洲市场提供了一个独特而有价值的平台。

南非国际事务研究所（SAIIA）非洲治理和外交项目负责人史蒂文·格鲁兹德（Steven Gruzd）接受采访时解释道，非洲是一个繁忙的地缘政治舞台，有许多新旧参与者参与其中，除了欧盟国家，中国和美国，还有伊朗、土耳其、以色列、阿联酋、日本和其他国家。俄罗斯必须与他们竞争，并将其努力重点放在战略上。

另一方面，俄罗斯在与非洲的交往中使用了反殖民主义的表达，并表示它正在与西方的新殖民主义作斗争，特别是在与前殖民地的关系中。它将法国视为对其在讲法语的西非国家、马格里布和萨赫勒地区利益的威胁。俄罗斯给非洲大陆带来的实际利益很少，特别是在急需投资的经济部门，尤其是在基础设施建设方面。不可否认的事实是，许多外部参与者也建立了长期关系，并继续加强非洲大陆的政治、经济和社会联系。史蒂文表示，“我基本上同意，在高级别会议和峰会上承诺的内容与实际实现的内容之间存在着差距。对话多于行动，正式提出的已经在进行中的倡议仅仅是意图和想法。第二次峰会需要真正取得大量实质性进展，产生相应的影响。我们将很期待看到定于2023年举行的第二届俄非首脑会议的报告中具体取得了什么成果。”

当然，俄罗斯的目标是恢复其苏联时期的部分影响力，但在规划和处理既定任务方面存在问题，对实现其政策目标缺乏信心。最重要的方面是如何让对非洲国家的战略努力更加实际、更加一致和更加有效。因此，如果没有这些基本因素，考虑到与非洲的多方面伙伴关系，这将是一个虚幻的梦想。

随着2022年即将结束，俄罗斯和伊朗都发现自己与西方处于激烈对抗中，并受到越来越多的西方制裁。因此，俄罗斯和伊朗之间正在进行的积极和解毫不奇怪：不仅在军事领域，在能源领域也是如此。两国签署了一份关于俄罗斯对伊朗天然气项目投资400亿美元的备忘录，并已开始实施。

鉴于俄罗斯和伊朗分别拥有世界第一和第二大天然气资源，许多人认为，这一合作可能导致“全球天然气卡特尔”。实际上，这些雄心勃勃的计划的实施可能会受到制裁和其他障碍的阻挠。就在几个月前，俄罗斯和伊朗可能更像是对手而非合作者。几乎在俄罗斯对欧洲的天然气出口因俄乌冲突而遇到问题的同时，伊朗当局表示，他们正在考虑介入以弥补由此造成的欧洲市场赤字的可能。

然而实际上，在可预见的未来，从伊朗向欧盟输送天然气是不可能的。过去三十年来，欧洲和美国一直在系统地将伊朗与任何重大国际能源项目隔离开来，宁愿选择俄罗斯和卡塔尔等看似更可靠的能源供应竞争国，也不愿选择伊朗这个反西方的伊斯兰共和国。

美国通过阻止向伊朗出口液化天然气技术、修建通往欧洲的天然气管道的制裁方式是对伊朗天然气供应到达西方的最后一击。因此，伊朗将重点放在自己的天然气需求上，以及无关紧要的地区出口上，主要是向土耳其和伊拉克出口。任何时候解除制裁的可能性都很小，因为制裁与伊朗的核计划有关，而关于续签核协议的谈判已经走到了尽头。即使取消制裁，伊朗建造液化天然气接收站也需要数年时间，更不用说管道了。

从技术上讲，由于阿曼拥有备用液化天然气产能，可以通过向阿曼出口天然气来规避制裁。欧洲进口商可以与阿曼签署协议，但实际上将进口伊朗天然气。尽管如此，该计划仍需要约400公里的管道，这至少需要两年的时间才能建成。

在这种情况下，俄罗斯似乎有希望成为伊朗天然气行业的合作伙伴。俄罗斯对此曾表示过兴趣。俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）在德黑兰开设了一个办事处，但这纯粹是象征性的：俄罗斯这家天然气巨头不想为了发展与被制裁的伊朗的关系而冒险牺牲其西方项目。现在俄天然气进口欧洲受阻俄罗斯则不再需要有此担心。7月，伊朗国家石油公司和俄罗斯天然气工业股份公司签署了400亿美元的备忘录。11月，伊朗外交部副部长迈赫迪·萨法里表示，其中65亿美元已经签署合同。由于天然气价格飙升，俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）今年宣布了创纪录的利润，但这很可能是暂时的，因为对庞大的欧洲市场的天然气出口已经暴跌，而由于俄罗斯预算的困难，该公司的税收负担也有所增加。

无论如何，行业分析人士对俄罗斯将帮助开发南帕尔斯和基什的两个主要伊朗气田的可行性表示怀疑，因为所需的管道类型这两个国家都不生产，而且由于制裁不能从欧洲或日本进口。伊朗还计划在俄罗斯的帮助下建造自己的液化天然气接收站，但这也不容易。俄罗斯和伊朗都还没有自己建造一个功能完备的液化天然气接收站，鉴于技术上的孤立，他们将很难做到这一点。

对伊朗来说，西方孤立俄罗斯的企图似乎是伊朗填补由此产生的市场空白的好机会。然而，在实践中这只会产生新的问题——伊朗很难在价格上与俄罗斯竞争，因为随着俄罗斯向欧盟输送的天然气逐渐减少，俄罗斯生产商准备提供大幅折扣。随着从伊朗和俄罗斯到土耳其的天然气管道相继建成，土耳其市场的竞争也将升温。早在5月，伊朗石油、天然气和石化产品出口商联盟主席赛义德·哈米德·侯赛尼就抱怨俄罗斯的倾销导致整个地区的天然气价格下跌，甚至像阿富汗这样的偏远市场也在向伊朗要求大幅折扣。

伊朗天然气行业已经面临巨大问题。伊朗拥有世界第二大天然气储量，仅次于俄罗斯。然而2021，德黑兰仅出口了170亿立方米天然气，而莫斯科的出口量为2410亿立方米。由于管理效率低下、缺乏技术、人员配置问题以及对本国人的补贴价格，伊朗天然气行业正在亏损。伊朗国内天然气销售的收入甚至不足以抵销建设天然气配送网络的成本。

伊朗从天然气问题的泥潭中脱身并不符合俄罗斯的利益。但与此同时，外国投资显然可以在短短几年内改变伊朗天然气行业。因此，只要欧洲因制裁而无法对伊朗进行投资，俄罗斯将试图利用这一点在伊朗天然气行业获得一些影响力——不仅是天然气生产，还包括为其出口创造新路线。

然而，在整个俄罗斯天然气工业的宏伟计划中，与伊朗合作有利可图的可能性令人怀疑。宣布的400亿美元投资总额令人难以置信，而且与两国经济的糟糕状况不符，特别是考虑到许多项目无法保证盈利。考虑到伊朗政治精英历来对俄罗斯缺乏信任，如果伊朗与西方的关系开始解冻，这种联盟不太可能持久。无论如何，很难想象伊朗会准备好在很长一段时间内退居初级合伙人的角色。更有可能的是，当前的形势迫使伊朗领导人抓住任何可能的机会进入全球市场，而没有考虑未来可能出现的困难。

俄罗斯政府指望与世界上另一个最大的天然气储备国合作，为俄罗斯提供另一种向世界能源市场施压的方式。但鉴于世界上主要的天然气进口方欧盟仍在积极对两国实施新的制裁，这一潜在的卡特尔成功的可能性似乎很小。

由于国际货币基金组织增加了对经济衰退风险的警告，G20峰会讨论的最重要的经济问题可能是协调全球应对经济危机的措施。未来几年，发展中国家有机会使G20转变为更有效和更具包容性的全球反经济危机平台。

在印度尼西亚举行的G20 峰会的当务之急是关注当今全球经济，尤其是全球经济衰退风险的日益增加。事实上，在全球面临前所未有的风险和市场波动之际，有一些重要问题急需全球最大经济体的解决方案。峰会可能的讨论主题之一是G20本身需要具有更大的包容性，以及增加新兴经济体的适当代表性。在对全球经济衰退的担忧日益加剧的情况下，也越来越需要建立协调一致的应对经济危机的机制。

今年G20改革中最一致的呼吁可能是将非洲联盟纳入G20的正式成员。这种呼吁既来自学术界（美国经济学家杰弗里·萨克斯就是一个例子），也来自非洲经济体本身。在现阶段，唯一获得G20正式成员资格的区域组织是欧盟，目前还不清楚它为何能拥有区域组织的独家代表权。过去几年，非洲联盟在区域经济一体化方面取得了重大进展，它可以在G20的作为全球南方的区域代表，就像欧盟可以作为全球北方区域代表一样。

从长远来看，G20的包容性问题最好由未来三年担任G20主席国的发展中成员国来解决。三个金砖国家将在 2023-2025年担任G20主席国：2023年的印度、2024年的南非和2025年的巴西。因此，可以创建一个平台，将G20国家的区域组织聚集在一起，从而扩大参与协调应对经济危机的国家范围。

未来几年不应错过这一使G20对发展中国家更具包容性的独特机会。将非洲联盟纳入G20将是一个重要事件，但这不足以从根本上解决全球治理的包容性问题。G20应该成为一个与世界其他经济体互动的平台，单个小国、区域组织和一体化集团应该有机会为完善全球治理做出贡献 。

虽然G20内部的宏观治理平台具有巨大潜力，但也可能需要转向注重行业合作和提高企业经济效率的微观平台。印度在即将担任G20轮值主席国时已经提出了这样一项建议，即建立Start-Up 20，这是一个鼓励在全球经济中创业的平台。它可以成为在G20经济体及其区域伙伴之间借鉴国际最佳实践的绝佳平台。

鉴于国际货币基金组织对全球经济衰退风险增加的警告， G20峰会讨论的最重要的经济问题可能是协调全球经济危机的应对措施。这种协调过程随着每一次全球危机而改善——最近一次是在2020年经济衰退期间，G20利用多边开发银行的资源，确保更有效地利用全球金融安全网，以全面应对经济危机。

在G20协调应对危机的新阶段框架内，有可能进一步利用区域发展机构积累的资源。发展机构（国家和区域）之间优先投资领域的初步协调可以更有针对性地应对全球经济衰退。同时，区域一体化组织也可以通过放弃地方保护主义措施和商定相互自由化倡议的方式为反经济危机做出贡献。总体而言，发展中国家有机会使G20转变为更有效和更具包容性的全球协调应对经济危机的重要平台。

11月3日，瓦尔代国际辩论俱乐部项目主任季莫费•博尔达切夫发表评论文章称，对俄罗斯来说，欧亚经济联盟现在变得更加重要。联盟内部成员的相互开放确实能够有助于俄罗斯解决其在欧洲军事政治危机的影响下面临的问题。从某种意义上说，欧亚经济一体化可以成为一个对俄罗斯相对安全且资源充足的“战壕”。

欧亚经济一体化，其在制度上表现为欧亚经济联盟（EAEU），旨在解决三个问题。

首先，到欧亚经济联盟成立时，其所有成员国都明白，它们将更容易融入全球化的主导模式。其次，由于美国无法在整个世界经济框架内完成利益分配者的任务，许多国家选择建立区域性一体化组织，以解决一些问题。第三，俄罗斯的邻国以及俄罗斯自身，需要以一种文明的方式来组织一个共同的空间，同时确保其作为独联体最大大国的主导地位和规模。

事实上，参与欧亚经济一体化的国家的实际任务不仅仅是“守住火种”，希望有朝一日实现欧亚经济一体化的条件会变得更加有利。而且它们必须认识到，人们所普遍认知的全球化和以美国为首的自由世界秩序不会回归。即使对西方垄断及其新殖民主义体系的破坏不会完全发生，欧亚经济联盟创建时的条件永远不会再回归。因此，对于俄罗斯及其欧亚一体化合作伙伴来说，明智的做法是现在考虑合作将如何帮助他们解决当下和未来的问题。这可能会赋予欧亚经济联盟新的内涵，正如我们所希望的，它应该与国际环境的大规模变革相结合。 

如果俄罗斯和其他欧亚经济联盟国家在未来几年里不为未来的共同发展创造先决条件，只是为了战术让步讨价还价，那将是可悲的。在后一种情况下，几年后他们仍然必须回答重要问题，但那时情况要困难得多。欧亚经济联盟不能抵抗来自西方的强大压力，这将导致相互依存的区域体系的崩溃。现在这种情况是否会发生取决于俄罗斯和其他欧亚经济联盟国家。

严格来说，俄罗斯在欧亚一体化中的重要目标包括让邻国最舒适地置身于其所在的地缘政治条件中。同时，欧亚一体化的形式、制度和法律框架，在某种程度上借鉴了20世纪下半叶的欧洲经验，通过相互调整和联合来保障经济基数较小和人口较少的联盟国家的发展。

必须承认，总的来说，欧亚一体化的模式在过去七年中取得了相当大的成功。这尤其得益于欧亚经济联盟主要执行机构（欧亚经济委员会）工作人员的专业精神。欧亚经济联盟成员国市场相互开放程度的不断提高，彼此之间的贸易壁垒很大一部分正在消除，欧亚经济一体化不断呈现出积极态势。尽管欧亚经济联盟国家内部不时发生动乱，但这并没有成为整个共同体走向文明关系的障碍。现在，在一体化框架内建立的贸易机制可以解决参与国在西方对俄罗斯的经济制裁背景下面临的问题。

但更重要的是，对于俄罗斯本身来说，欧亚经济联盟现在变得更加重要。联盟内部成员的相互开放确实能够有助于俄罗斯解决其在欧洲军事政治危机的影响下面临的问题。此外，不仅俄罗斯，白俄罗斯也被隔绝于那些垄断地位属于西方的全球化领域。这意味着整个欧亚经济联盟都面临着经济制裁的挑战，一些国家认为其可以免于制裁的想法是轻率的。

此外，欧亚经济联盟由于其基础设施和监管能力能够应对俄罗斯和白俄罗斯面临的经济制裁以及其他外部经济冲击的能力，已经为欧亚经济一体化未来的发展奠定了坚实的基础。这也让我们能够将其视为大欧亚伙伴关系发展的基础。随着美国及其盟国继续扰乱全球化，拥有这样一个“战壕”，尤其是其中拥有资源丰富的俄罗斯的情况下，对一大群欧亚中小国家来说可能至关重要。

但是，我们不能只谈论等待全球风暴结束的愿望。“战壕”之间需要“桥梁”——各种跨区域伙伴关系建立在最灵活的协议体系之上，并将各个区域集团联系起来。在这方面，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和亚美尼亚正试图脱离美国和欧洲，继续参与俄罗斯和白俄罗斯的全球化机构，这对欧亚经济联盟来说越来越重要。 应该考虑到，我们目前目睹的世界经济危机中的一些危机现象对俄罗斯的主要竞争优势产生了积极影响，俄罗斯的主要竞争优势包括关键的自然资源，在能源产品，粮食作物和矿物肥料出口方面的仍占据领先地位。

特别是，我们可以指望在欧亚经济联盟的框架内为形成共同的能源和食品市场创造条件。这符合俄罗斯作为能源和农产品主要出口国的利益，也将为联盟其他国家提供机会。欧亚经济联盟内较低的能源价格可以吸引来自友好国家的外国直接投资。金融一体化，特别是在相互结算中使用本国货币正变得必要。它更密切地顺应了现代世界最重要和不可逆转的趋势——拒绝对美元和欧元的广泛使用。

在此基础上发展可替代的金融机制和结算措施，将使进出口问题成为增强欧亚经济体互联互通和抵御外部挑战的重要手段之一。此外，欧亚经济联盟在与友好国家缔结优惠协定和其他协议的问题上应摆脱保守态度。随着世贸组织机制的崩溃，这种形式的“桥梁”很可能成为最常见的形式。当然，这需要扩大欧共体的对外贸易能力，原则上加强一体化的制度框架，最后形成欧亚经济联盟的共同运输和物流体系。这些措施只是欧亚经济联盟国家可以做的事情的一部分，而现在最重要的任务是加强相互联系，应对外部挑战。

考虑到乌克兰在特别军事行动结束后的未来，许多专家和政治家在讨论为这个国家制定新的马歇尔计划的可行性。马歇尔计划（官方称欧洲复兴计划）是第二次世界大战结束后，美国对被战争破坏的西欧各国进行经济援助、协助重建的计划，尽管这一计划距今已有四分之三个世纪之久，但它仍然被认为是最成功的援助大规模冲突后重建的项目之一。它的实施经验即使在今天也具有一定的价值，而对于“是否可以对乌克兰实施马歇尔计划？”这一问题，专家做出如下分析。

首先，将马歇尔计划视为无限的金融资本涌入西欧经济是错误的。1948-1951年，华盛顿在欧洲的投资为130亿美元（相当于今天的1150-1500亿美元）。而在今年夏天，乌克兰领导人估计他们国家的冲突后重建需求为 6000-8000 亿美元，随着秋季双方冲突的加剧，这些需求将进一步增加，并以数万亿美元来衡量。

其次，由于马歇尔计划的财政资源分布在17个国家和地区，即使是最大的受援国（英国——33亿）也没有获得如此巨大数额的援助。专家认为，虽然从美国获得的资本仅仅促进了欧洲经济每年约0.5%的增长，但是这并不意味着马歇尔计划在欧洲大陆的重建中没有发挥重要作用。该计划的意义不在于援助的金钱数量，而在于这一机制有助于启动欧洲经济复苏的自然进程，包括私营企业的复苏，欧洲国家之间的贸易增长，国家投资活动的兴起等等。

就目前的情况而言，外国援助本身不太可能成为乌克兰经济在冲突后恢复的唯一甚至主要驱动力。乌克兰仍需在打击腐败、司法独立、提高各级部门行政质量等领域取得决定性进展。换言之，任何潜在的对于乌克兰的“马歇尔计划”都不能其替代尚未完成的国内改革。任何的援助计划都只能成为推动这些改革的可能工具之一。但是，就像四分之三个世纪前一样，大规模的政府或国际援助计划应该会刺激私营企业的投资。

二战后，美国正处于经济和金融实力的顶峰，因此可以相对轻松地向欧洲国家援助130亿美元，而且这些金钱中有很大一部分以欧洲购买美国商品和服务的形式返回美国。今天，美国背负着更加严重的财政问题，国际社会不能再期待美国前所未有的慷慨。鉴于乌克兰对欧盟国家的重要性，可以合理地假设欧盟将成为冲突后乌克兰的主要捐助者，但包括德国在内的新马歇尔计划的潜在提案国的财政情况也不容乐观。

美国或许寄希望于2022年2月24日之后在西方被冻结的俄罗斯央行的资金。虽然从冻结到没收的决定性步骤尚未实施，但美国很可能迟早会采取这一步骤。然而，一些其他国家，比如收容乌克兰难民的国家，以及因对俄制裁而蒙受损失的国家，都希望获得经济补偿。因此，事实上，3000亿美元的俄罗斯冻结储备绝不是一个可以随意支取的无底洞。

只有在俄罗斯完全承认失败的情况下，西方才能要求俄罗斯提供大额资金，以达到要求的6000-8000亿美元水平。从目前的事实判断，这种情况显然不可能发生。而且，即使这种情况发生，我们也能轻易得出结论：一个筋疲力尽俄罗斯根本不会拥有足以重建乌克兰的必要资金。历史告诉我们，支付债务赔款一直是一项艰巨的任务。 

可以预见的是，乌克兰的恢复还需要相当长的一段时间。同时，“恢复”可能也不完全正确——乌克兰的任务不会是回到本世纪初的旧经济结构，而是要建立一个全新的、可以适应国际社会的全新经济结构。在这个过程中，外部资金援助是重要的，但不是决定性的。

马歇尔计划还有另外一个特点：该计划是在第二次世界大战结束两年后启动的。当时，不仅欧洲的敌对行动完全停止，而且战后的欧洲秩序也得到了重建。与现在进行类比，我们可以得出这样的结论：只有在冲突结束和欧洲大陆恢复基本稳定之后，才有可能成功实施马歇尔计划。这意味着，发生冲突的每一天不仅会导致人员伤亡和经济损失，而且还使乌克兰与重建之间的距离变得越来越远。

10月21日，瓦尔代国际辩论俱乐部项目主任季莫菲耶夫发表评论文章指出，针对俄罗斯的“制裁海啸”已经走到了分岔点，它要么引发全球力量的重新布局，要么将继续维持美国在全球经济和金融中的霸权。

2022年2月，俄乌冲突的爆发导致西方对俄罗斯实施了大规模经济制裁，这一制裁方式让人们看到一国的政治方向对其对外经贸的影响。冷战结束后，美国确立了其在世界金融领域无可争议的霸主地位，美元成为通用的国际支付方式，美国金融机构成为全球金融交易的枢纽。自二十世纪初以来，在打击国际恐怖主义的背景下，美国不断增强其控制金融交易的能力，冻结外国人的资产作为一种制裁手段已被广泛使用。

美国在全球金融领域的领导地位大大提高了金融制裁的有效性。除了恐怖分子，其他人也越来越多地被列入被冻结资产人员名单。由于经济制裁越来越多地用于威慑敌对国家，被冻结资产的人员的名单也受到越来越多的争议。鉴于世界金融的全球化和美国的在金融体系中的领导地位，美国的经济制裁已对正常的国际贸易造成了损害。事实证明，针对个人或公司有针对性的经济制裁极具破坏性。例如，封锁特定目标国家的公司资产可能会导致巨大损失，例如伊朗石油行业因制裁而引起的罢工。实施经济制裁包括出口或进口禁令。

中国和欧盟的快速经济增长似乎应该影响美国的领导地位并减轻经济制裁的严重性。但事实证明，无论是欧盟还是中国，在经济制裁的实施规模上都未能赶上美国。迄今为止，只有美国拥有在全球范围内运作的制裁机器，包括通过使用域外制裁和对管辖权进行广泛解释。例如，美国当局对与受制裁者（包括个人与组织）的美元交易实施经济处罚甚至提起刑事起诉。欧盟金融机构在过去十二年因违反美国制裁制度被美国监管机构处以超过50亿美元的罚款。英国脱欧后一直很活跃，他们经常联合美国实施制裁。

俄罗斯在 2014 年成为制裁的主要目标。直到 2022 年，制裁的程度都相对适中。国际货币基金组织 2019 年报告记录显示，制裁使俄罗斯经济增长每年仅放缓0.2%。然而，在俄罗斯对乌克兰实施特别军事行动后，情况发生了巨大变化。在过去的几个月里，美国及其盟国几乎对俄罗斯使用了所有可能的制裁措施。俄罗斯大型银行和工业企业受到封锁制裁，数千亿美元的俄罗斯个人及企业财产已被冻结。美国及其盟国禁止向俄罗斯提供的商品和服务，包括电子产品和工业设备，禁止进口俄罗斯石油和石油产品。虽然随着俄乌冲突的持续，大量非西方国家拒绝加入对俄罗斯联邦的制裁，但是许多这些国家的企业害怕因违反美国制裁制度而受到美国当局的行政或刑事起诉。

尽管制裁给俄罗斯造成了巨大损失，俄罗斯经济仍表现出高度的韧性。俄罗斯当局设法维持金融稳定，进出口贸易正在逐步转向亚洲市场。该过程并非处处顺利，然而，俄罗斯的经济体系正在不断重建并趋向稳定。

对俄罗斯来说，建立以美元和欧元以外的替代货币的支付系统至关重要。由于中国市场的巨大体量和中俄贸易日益紧密，人民币支付系统正成为最受欢迎的选择。对中国而言，与俄罗斯建立独立于美国的经贸关系渠道将是建立人民币支付系统第一个主要先例。尽管如此，大量中国企业在西方有着巨大市场，而这些企业不想因为俄罗斯而放弃西方市场。同样的逻辑也适用于在印度和许多其他友好国家的俄罗斯伙伴。因此，建立新的支付系统需要付出时间和相当大的努力。

俄罗斯在当前情况下别无选择，只能从根本上重组其与外国的经贸交易机制。俄罗斯及其合作伙伴在这一领域的成绩将表明美国目前的领导体制的稳定程度。针对俄罗斯的制裁已经走到了分岔点，俄罗斯要么在全球金融和贸易中被边缘化到朝鲜或伊朗的水平，要么全球金融能够重组，形成包括中国在内的几个经济中心。