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王小丁

武汉大学中国边界与海洋研究院兼职研究员

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第3期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

边界联合检查，指两国依据勘界成果文件，例如国界线走向叙述议定书、载明国界线具体位置和走向的叙述议定书附图等，共同对国界线的位置和走向进行检查维护，保证国界线在实地的清晰和稳定。在两国勘界结束后，通常会按照约定定期，比如十年，进行一次边界联合检查。

（一） 联检的组织机构

联检委负责确定联检工作的任务、原则和方法，制定工作计划和为完成上述工作所需的文件，协商解决联检中产生的问题，保障按计划完成联检工作。

专家组通常由边界主管部门人员和测绘专家组成，负责联检委日常工作，验收联检组上报成果，起草联检成果文件。

测图组主要由测绘专家组成，负责联检工作用图的测制、共同制定测图所需的技术文件、 联检成果的出版印刷和指导实地联检中的测绘工作。

联检组由辖区外事部门人员和测绘技术人员组成，一般有若干个，负责实地联检工作。

（二）联检的工作文件

（三）联检的具体实施

按照惯例，中方实地联检工作由相关省区外办负责具体实施，省区外办成立边界联检办公室，作为实地联检的协调机构，下设若干个联检组。联检办有1—2名测绘专家，具体负责指导各联检组的业务工作、处理联检组上报的技术问题、组织验收联检组的工作成果，以及与测绘业务主管机关和测绘人员派遣单位沟通协调。每个联检组通常配备3名测绘技术人员，其中一人担任技术副组长，全面负责联检的技术工作。

联检中的测绘工作主要分三个阶段：

（一）国界地图的测绘

测图组的工作文件主要包括：《大地联测技术细则》《大地联测协同工作计划》《航空摄影飞行实施计划》《航空摄影观察员工作细则》《测制地形图野外作业细则》《测制地形图野外作业工作计划》《野外控制点布点方案》《地形图图式》《室内制图作业细则》《测图成果检查和交换规定》等。其具体工作流程包括：

    1.大地联测：指在统一的测绘基准下开展联检地形图测绘。测绘基准，是指我国进行测绘的各类起算面和起算点及其相关参数，包括有大地基准、高程基准等。我国已正式启用1985年国家高程基准和2000国家大地坐标系，国内所有的测绘成果都已经统一到这两个更高精度的基准上。为了便于与国内的测绘成果接轨，同时也为了便于边界信息系统的建设和使用，在以后的边界联检中，应尽量说服对方采用我们的这两个基准。从近年来的实践来看，因为我们的这两个基准精度更高、更符合国际上的技术主流，只要跟对方讲清楚道理，虽然过程可能很艰难，但最后通常会得到对方的理解和接受。

2.航空摄影：指将专用的航空摄影相机安装在专门改装过的飞机上，获取某一指定地区（测区）的影像资料。边界地区航空摄影通常是沿着国界线走向，按一定间隔敷设互相平行直线（航线）进行。对于高山地区和实地难以到达的地区，也可以采用双方共同认可的卫星遥感影像来代替航空摄影。

3.野外控制测量与调绘。获取了航空摄影成果后，一般应根据测图比例尺、地形特点和内业测图需要，野外实测像片控制点；同时，持航空像片到实地，根据影像与现实的地物地貌比较、对照和调查，将地形图上要表示的地物地貌要素和地理名称描绘和注记在像片上，也就是行话所说的调绘。

4.内业测图与出版。内业测图与出版就是以航空摄影获取的立体影像和双方的野外作业成果作为基础资料，在室内测绘地形图，经测图组联合验收合格后，打样印刷提供给各联检组，作为联检工作用图使用。

（二）实地联检中的测绘工作

联检组依据《以界标标示国界细则》、《界标位置测定细则》、《联检组细则》和《过境简化规则》等规定开展工作，联检组的所有技术性工作都是在联检组组长的领导下，由双方测绘技术人员共同完成的。

1.联检组的任务。将已确定的国界线走向标绘在联检工作用图上；修复受损界标，原位重竖灭失的界标或对无法在原位重竖的界标移位重竖，竖立的新增界标，测量所有界标的坐标和高程，填写界标登记表、界标坐标和高程一览表，并将界标位置和编号标绘在联检工作用图上；根据已确定的国界线走向，明确界河中新出现的岛屿、沙洲的归属、地理名称并顺序编号，填写岛屿、沙洲归属一览表；起草本组负责地段国界线走向叙述（草案）；根据实地地物地貌变化情况修改联检工作用图，作为本组负责地段国界线走向叙述（草案）的附件。

2.联检组的工作成果。联检组的工作成果分为文字部分和图表部分。

3.需要注意的几个问题。

（三）联检文件起草的测绘保障

1.工作流程。联检组在完成实地联检后，将成果上报给联检委确认。测图组根据这些成果，组织叙述议定书附图（国界地图的最终版本）的出版和其它附表的整理工作，经双方互相检查后，按分工印刷并交换，上报给联检委确认。专家组负责起草国界线走向叙述议定书和再次核对叙述议定书附图和其它附表成果，以确保两种文版的议定书、附图和附表的相关内容完全一致。专家组确认所有联检成果文件已核对无误后，再由测图组负责正式印刷出版，并制作四套（两种文本倒版）精装本，供双方政府代表签字。

2.工作成果。联检工作通常会形成以下文件工作成果：《国界线走向叙述议定书》《标有国界线、界标的叙述议定书附图》《界标登记表（包括界标位置略图）》《界标坐标和高程一览表》《大地点坐标和高程一览表》《岛屿、沙洲归属一览表》《消失的岛屿、沙洲一览表》《界桩式样图》等。

3.需注意的问题。

（1）国界线走向叙述议定书中所描述的国界线长度都是从叙述议定书附图上量取的。两次标定界线时如果都采用重新测绘的国界地图，由于测量技术的原因，两次量取的国界线长度肯定会有变化，这是正常现象，国界线在实地的位置、走向和长度都不会因此发生变化。

（2）国界线的位置一般都是以某种自然地理特征，如河流、分水岭、山谷等，来确定的，因为如果将国界线设在河滩或山坡上，除非是以直线段划分，否则只有测绘人员使用专业的测量仪器才能实地确定国界线的位置，给双方边界管理工作带来极大的不便。但国界线的位置一旦确定并标绘在叙述议定书附图上，即具有唯一的和不可更改的特点，将不会因为实地地形变化而变化。

（3）因某些原因，勘界或联检各成果文件之间、文件描述与实地现状之间可能会出现矛盾，但这类矛盾可以在后面的国界线联合检查等机制内，通过双方友好协商得到公平合理的解决。一般来说，当附图上标示的国界线与叙述议定书有矛盾时，原则上应以叙述议定书为准。当界桩实地位置与叙述议定书附图上标示的国界线位置不符时，原则上应以叙述议定书及其附图为准，因为界桩的位置反映的是叙述议定书及其附图标示的界线，并且界桩在实地是可能被移动的，而叙述议定书及其附图是不可改变的文证。

（一）界标维护

界桩是国界线的主要标志，一旦竖立即不可单方面随意移动。规范的做法是发现界桩倒塌，应立即拍摄多角度的清晰照片并及时逐级上报，绝对不能擅自扶正，如果单方面在倒塌的地方随意扶正，很可能会导致双方对界桩准确位置产生不同意见甚至纠纷。非联检期间如果需要及时原位修复、原位重竖或移位重竖，通常应由双方边界主管部门和测绘技术人员到现场，依据勘界或上一次联检的成果文件，按照界桩竖立流程完成相关工作。

（二）新增单边沿界或跨界设施

非联检期间也可能会因为人为原因修建包括巡逻路、铁丝网、监控探头等在内的单边沿界设施，或跨界设施，如新增口岸、跨界公路或铁路、水利工程等，在这些情况下，为保证单边沿界设施不越界并符合相关边界管理制度、跨界设施不影响界线位置的判定，规范的做法是在开工前应由测绘技术人员到现场依据勘界和上一次联检的成果文件，确认国界线位置并指导施工。

（三）解决界务纠纷

边界工作事关领土主权，是高度敏感的政治工作，双边任何一方的边界管理失误都可能导致界务纠纷的发生，很多情况下界务纠纷主要是确认某一方的固定设施或人员活动是否越界的问题。解决此类纠纷，规范的做法是由双方测绘技术人员依据勘界和上一次联检的成果文件，实地确认国界线位置。因为测绘是世界通用技术，原始测量数据具有唯一性和不可人为改动的特点，所以一旦双方确认共同的或某一方的测量成果，是否越界的问题通常都可以迎刃而解。

（四）为准备联检所做的边界内部调查

在边界联检正式启动前，通常要组织进行全线的内部调查，以摸清界桩破损情况及相关处理建议。处理建议通常包括，修复、原位重竖、移位重竖等。此外，内部调查还需提出拟新增界桩的数量和概略位置、调查界河改道和相关防护设施情况、弄清越界设施位置和范围等。

内部调查如果有测绘技术人员参加，一是可以通过技术手段帮助提高调查工作的效率，二是相关的测量数据有助于确保调查成果的准确性，三是可以对边界地区可能会在联检时引起争议的地方做到心中有数，四是可以比较准确地评估联检工作量。

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孟庆龙

中国社会科学院世界历史研究所研究员

国家领土主权与海洋权益协同创新中心特聘研究员

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第3期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

1962年中印边界自卫反击战（以下也称“1962年战争”）对印度的政治、军事、外交、心理、思维方式产生了广泛而深远的影响。印度官方对这场战争的反思具有两重性——既无奈接受了战败的结局，又笼罩上一种浓厚而低沉的阴影。不但增加了解决边界问题的难度，也成为印度在面临边界危机时国内对华一致强硬的“政治正确”的注脚。梳理并分析印度人对1962年战争的总结和反思，既可提供历史参考，也有助于透析印度在涉华议题上强硬、竞争、和缓、合作、纠缠、阻遏的内在原因。印度两份秘密文件《布鲁克斯报告》（以下简称《报告》）和《1962年与中国冲突的历史》（以下简称《历史》），加上相关英国档案及其他资料，提供了梳理印度官方对这场战争的看法的基本资料。

印度把1962年战争的起因和责任完全推给了中国。《历史》说，印中关系在20世纪50年代后期开始显露不和，主因是中国修建新藏公路、西藏平叛及达赖喇嘛逃亡印度，而1962年战争则“源于中国的扩张主义和对西藏的占领”。美国中情局说印度总理尼赫鲁把1950—1951年中国解放西藏作为中印争端的起点。《历史》不加掩盖地抱怨：1954年印度虽然很不情愿地“通过一纸条约默认了中国人对西藏的占领，却没有在边境问题上获得任何补偿”，中国“以恶报善”让印度深感失望。中国于1962年10月20日对印发起自卫反击作战后，尼赫鲁指责中国“以怨报德”，称中方提出的1959年11月7日实控线“绝对没有根据”。印度认为战争是中国一步步扩大的“精心准备的大规模进攻行动”，特意趁古巴导弹危机而为之，而“不用担心美苏会插手”。

对于中方解释的中印边界争端的历史原因及原则立场，印度不但予以全然否定，还倒打一耙，称“中国政府1957年侵入印度领土，两年后又对印度大片地区提出要求，才制造了边界问题，在此之前并无边界问题” ，诬称1962年10月中国军队发动了“无耻的大规模侵略”，“使一直集中力量于和平建设的印度政府不得不采取防御措施，利用友邦援助的武器装备来加强防御，保卫印度的领土完整。”

（一）误判形势

印度高层一味盲目乐观地实施“前进政策”，对中国可能做出的反应不予重视。从国家安全层面看，印度当时重点关注的是巴基斯坦，认为并没有必要投入更多力量和资源来加强中印边境的安全。

（二）准备不足

印度多个方面准备不足。一是情报工作极不得力；二是边境地区基础设施落后；三是军事准备不足，朝鲜战争后印度就没有人去组织研究过中国的战争策略，印军整体规划缺失，资源匮乏，后勤保障严重滞后；四是军队缺乏战斗力，士气不高；五是军队高层重视不够；六是文武要员之间有分歧，军方的意见有时不被重视。

（三）官僚作风严重，作战体系混乱

官僚作风和盲目自信。印度只顾不断实施“前进政策”，根本就不去考虑中国可能采取大规模报复行动，其军事决定均建立在缺乏军事常识的“敌人不会做出过激反应”的假设之上，甚至中国两个阶段自卫反击作战之间的平静竟使印军普遍产生了一种自满的感觉。作战指挥体系混乱，军种之间、军队上下级之间、人事安排等皆存在问题。军种之间缺乏协作，各级军官职责不明或不分，高级指挥官经常插手下级军官的分内之事，战场指挥官屡犯“最终对当次交战乃至整个战争具有决定性意义”的战术错误。

（一）夸大中国威胁，张扬印度“骨气”

印度极力夸大战败对世界的影响，拔高它对世界的重要性，故在中国提出三项和平建议后不甘示弱，称将把一切资源用于“抵抗中国的进攻”，在中国宣布停火撤军、呼吁进行谈判后拒不响应。尼赫鲁等领导人还频频发表显得决心满满的讲话，给国人壮胆打气，以图在国际上争取更多的支持和同情。

（二）对尼赫鲁沉重的精神打击

1962年战败在身心两方面都击垮了尼赫鲁。尼赫鲁原本风度翩翩，是国内强人和国际“宠儿”，甚至“东方的丘吉尔、罗斯福”，战败后却声望大跌，身心俱疲，几乎每天都在讲印中争端“将是一场漫长而痛苦的争端”。他临死前称此生最不甘心的是未能将中印关系再带回正轨。印度记者说战败“是尼赫鲁难以经受得住的打击”。

（三）极力减小战争对民众的影响

因担心影响民众士气，尼赫鲁和军方有意低报、瞒报战争伤亡情况。中方主动向印方遣返战俘，交还汽车、大炮、枪支等武器装备，被印度认为是为了“争取舆论支持”，中方优待印军战俘竟被说成是洗脑，“实乃对印度军队的一种侮辱”。印度虽承认此战对其声望“造成了沉重打击”，但又说并非“一场全国性的大灾难”。印度军方承认此战是一场军事惨败，但不认为是整个印度军队的失败，理由是卷入其中的部队仅占印陆军的约20%，且大部陆军精锐并未参战，除了空中补给和运输外，海空军也未参战。

（四）拒绝中国的和平谈判建议

中国主动停火撤军后多次呼吁印度举行谈判，但印方要么提出自己的要求，要么不予响应。印度国内虽也有理性声音，但比较微弱：既然中国是真诚停火，“那么最好的做法应该是以一定的代价与中国达成和解”。印度还有人建议由第三者对中印边界问题进行仲裁：一种是由中立国家或社会主义国家的领袖进行政治仲裁；另一种是由中立国家或社会主义国家领袖指派高级法官组成法庭进行司法仲裁。

（五）编造“英雄”和“英雄事迹”，大搞民粹主义爱国教育

印度战败后为了减少负面影响，鼓舞士气，促进和维持国内团结，大造“英雄”、编造“英雄事迹”。其媒体称印度士兵在战斗中展现出 “英雄主义和不屈不挠的精神”，“精神高涨，精力无限”，有的甚至吹嘘印军在瓦弄“进行了史诗般的战斗”，“打破了中国人无敌的神话”，“证明自己比中国士兵优秀”。印度政府还通过抹黑、丑化中国来煽起民粹主义爱国教育氛围，财政部宣布建立可捐钱捐物捐“义务劳动”的国防基金，媒体则在报道捐献行动时极尽渲染之能事。

（六）盲目乐观，自行打气

印度战败后依然不甘示弱、自顾自地壮胆打气。新闻局称中国“面临在共产主义世界与日俱增的孤立”，说中国解决与缅甸和尼泊尔的边界争端是为了“开启反对印度的宣传攻势”，害怕被孤立。1962年战争后，印度在边界问题上的下述言论成为经典官话：“印度自独立以来一直希望同中国保持友好和平的关系”，“令人失望的是中国不仅对印度保持敌意而且还虚伪地掩饰这种行为”，“一个有尊严、热爱自由的印度”，“不论结果怎样都不会对侵略屈服，也不会同意中国占领印度领土并以此作为筹码来强迫印度按照中国的意愿来解决边境分歧”。

（七）对华强硬与“政治正确”

尼赫鲁说1962年战争对印度“是一场永久的教育”，虽然未改变其基本政策，但“确实改变了印度的对华政策”。印度利用战败的“羞辱”，在国内制造悲情，培育复仇“决心”，纵容和支持民族主义情绪，众多政治领袖通过制造边界紧张来维持和提高在国内的支持度，谋取自身和所在党派的私利。在边界问题上对华强硬成为印度国内的“政治正确”。

印度的调查报告自称旨在通过重点考察、分析、记录印方各个层级在政治、战略和战术方面的失误，以使其军事计划人员和兵法家们“从中汲取有益的教训”，但又说因“种种原因及诸多敏感性”而不宜公开出版。如此表述实乃不敢给最高领导人定责，更担心若公开会使印度方面更没面子。综合解读印度和英国的档案资料，可对印度官方的反思和总结作以下点评。 

（一）应更加自主务实

《历史》说，由于受到公众舆论及部分内阁成员的压力，尼赫鲁被迫对中国采取了强硬立场。在中印关系恶化到爆发边界战争的过程中，印度政府受到了来自议会、媒体和民众的巨大压力，但它们只知道一味声严厉色地“谴责政府缺乏决心”，“无知而喧嚣的媒体和反对党，在迫使尼赫鲁不情愿走上军事对抗道路方面扮演了极不负责任的角色”。

（二）应适时调整政策，不再做不计后果、力不从心之事

《历史》直接或间接表达了此种观点：印度推行“前进政策”有些过火且太不计后果，故在后期自乱阵脚。高层的判断一旦有误，结果“必然是灾难性的”。然而，1962年战争后印度在对外政策上不计后果、力不从心的言行屡见不鲜，显然未能从那次战争中汲取教训。

（三）要处理好政治与军事的关系

《历史》认为，“1962年的那场惨败，主要还是一场政治上的失败”，印度在国家安全领域“决策全凭个人作风”，1962年惨败的根本原因之一就是“错误的政治估计再加上不正确的情报预测的诱导，使国家在准备最差的时期陷入了战争状态”。这实际上是在揶揄文职人员干预职业军人分内之事。但1962年战争后并未见印度有多少改进，其各军种之间、军方与外交部门、各部门与国家安全委员会之间、总理与内阁各部门之间，在重大事件决策中的作用依然时常混乱不清。

（四）对国防安全应更加重视

关于军事方面，《历史》主要总结了几点。一是军队缺乏战斗力，特别是陆军缺乏团队精神和想象力，行动迟缓；二是严重依赖进口武器和装备；三是国防教育薄弱。然而，纵观世界各大国，国防安全是一个系统工程，并非主要体现在军队数量和武器装备的优劣多寡。印度在1962年战争后一直将三分之一左右的军队部署在中印边界，既劳民又伤财，国防安全还未必提高多少。

（五）要清楚自己手中的“牌”

印度官方的反思中，认为1962年战争前后没有用好自己手中的牌，这主要指对外宣传方面。英国人认为“印度不知道怎么把其情况解释清楚，没有用好手中的牌”，而“中国在宣传方面更胜一筹，赢了所有的牌”。印度议会领袖巴杰帕伊也觉得“印度政府在中印边界问题上本应做得更好”。  

对于1962年的惨败，印度竟总结出了羞辱之外的是四大意外“收获”：一是对印度人的教育意义，二是意外帮助印度解决了内部的“团结”难题，三是提升了民众的爱国主义，四是更加重视军事。

从上述印度官方的总结和反思，结合1962年战争后印度在边界问题上的言辞论调以及在边境争议地区麻烦不断、甚至制造严重事端的所作所为，不难看出它对这场战争的原因和责任的说法和看法迄今基本没变，半遮半掩、一带而过的战败教训难言深刻。近60年来，印度官方借战败煽起的爱国主义、促进国内团结的遗产逐渐固化，并扩大为在中印边界和多个对华议题上一概强硬的“政治正确”。近年来，印度高官对两国关系“深明大义”的言辞屡见不鲜，但务实、互惠、双赢的行动却越来越少见。可见印度官方并没有对那场战争给予历史、理性、客观、全面并具长远战略的评估，该吸取的教训大都变了味。

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胡杰

武汉大学中国边界与海洋研究院讲师

国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第3期，本文在原文的基础上有所删减，

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“英加澳新共同体”的主旨是在英国、加拿大、澳大利亚、新西兰四个盎格鲁-萨克逊民族国家间建立更为密切的政治和经济联系，特别是促成商品、服务和人员的自由流动，甚至是实现四个国家的深度融合，构建一个跨洲际的联邦实体。“脱欧”赋予了长期被冷遇的“英加澳新共同体”倡议获得持续关注的契机。

（一）“英加澳新共同体”倡议的由来

 “英加澳新共同体”倡议可以追溯到20世纪60年代，但长期鲜为人知，直到2016年英国举行“脱欧”公投，这一倡议才逐步进入公众视野。2016年6月24日，美国企业家和作家詹姆斯·贝内特在《今日美国》专栏文章中率先提到“英加澳新共同体”，这是这一概念首次出现在主流媒体上。2016年6月和8月，英国经济学家安德鲁·利里科也分别在英国《泰晤士报》和加拿大《金融邮报》上撰文，提出英加澳新四个文化和价值观相近的国家应组成一个“紧密的地缘政治联盟”，以增强它们在国际舞台上的竞争力。 

目前，在“英加澳新共同体”的倡导者和支持者中，形成了三个最有代表性的组织，即“英加澳新共同体国际”（CANZUK International）、“英加澳新共同体运动”（CANZUK Campaign）、“英加澳新共同体联合阵线”（CANZUK Uniting）。其中，“英加澳新共同体国际”主张四国缔结全面的多边自由贸易协定，并建立更为紧密的情报、防务和外交合作关系，扩大四国公民在“英加澳新共同体”国家内的权利。“英加澳新共同体运动”主张英加澳新四国在贸易、人员流动、信托、外交、安全、科研和主权等七个领域加强合作。

（二）构建“英加澳新共同体”的基础

1.历史和文化基础

“英加澳新共同体”的倡议有着深厚的历史渊源，它同历史上的帝国联邦运动有着异曲同工之妙。19世纪下半叶，面对外部强国的竞争和大英帝国内部的政治不稳定因素，建立“更大的不列颠”（Greater Britain）的构想应运而生，迪尔克、弗鲁德和西利是其中最有代表的三位思想家。

从19世纪80年代开始，英国掀起了一场轰轰烈烈的帝国联邦运动，代表性方案主要有三种，即议会制的帝国联邦、以“咨询议会”为中心的帝国联邦和以“联邦议会”为中心的帝国联邦。构建“更大的不列颠”也面临诸多反对声音，特别是以曼彻斯特学派为代表的自由主义者强烈反对建立统一的帝国，他们高举自由贸易和道德的大旗，强调英国与殖民地“自由和自愿”的联系。19世纪80年代以后，在列强竞争日趋白热化、殖民扩张浪潮盛行的年代，自由党和保守党都开始追求“有形帝国”。在布尔战争和两次世界大战中，英国都得到其帝国成员的鼎力相助，这一方面增进了各自治领与英国的凝聚力，另一方面也促成了各自治领民族主义的发展，助长了它们的独立倾向。

2.政治和安全基础

构建“英加澳新共同体”的政治与安全基础，主要来源于“脱欧”后的英国希望借助加拿大、澳大利亚和新西兰的地理优势和安全网络资源，提升自己的全球影响力，特别是增强在欧洲以外的地区，尤其是印太地区的政治和安全影响力的动机，以及“盎格鲁文化圈”现有的双边和多边防务与安全合作机制。

首先，英加澳新有着悠久的开展防务与安全合作的历史。其次，在“脱欧”背景下，英国致力于以印太为重点推进防务外交，更需要澳大利亚和新西兰的鼎力支持。第三，“英加澳新共同体”倡议带有浓厚的意识形态色彩，契合英国日益重视价值观外交的政策取向。

3.经济和贸易基础

相较于历史和文化基础、政治和安全基础，“英加澳新共同体”倡议的经济和贸易基础是比较薄弱的，这源于无论是加拿大、澳大利亚还是新西兰，在英国的外贸总额中的比重太低。单纯的“英加澳新贸易集团”不足以弥补英国因为“脱欧”而遭到的经济损失。同样地，英国也不是加拿大、澳大利亚和新西兰最为重要的贸易伙伴。不过，对“脱欧”后的英国而言，构建一个更为机制化的英加澳新自贸区仍然是颇有吸引力的。美国在特朗普政府时期的反全球化倾向，特别是种种“退群”行为，使得英加澳新与美国的贸易面临显著的不确定性，这也成为了四国结成更为稳定的贸易集团的动力。

（一）“脱欧”导致英国民族主义情绪高涨

“英加澳新共同体”倡议契合了“脱欧”背景下英国高涨的民族主义情绪，这一倡议提供了英国加强与英联邦各国的经贸联系，甚至将英联邦重建成历史上的经济和政治集团的可能性。

（二）加澳新需在美国之外寻找更多选择

二战后，加拿大、澳大利亚和新西兰在对外关系上“疏英亲美”的倾向日趋明显。澳新美同盟（ANZUS）既是美国“岛链战略”的重要一环，更是澳新对外关系的基石。同样地，作为美国最重要的邻国，加拿大在经济、防务等领域也格外倚重美国。不过，随着英国“脱欧”和特朗普政府任内中美冲突的加剧，加拿大、澳大利亚和新西兰也有意在对外关系上减少对美国的依赖，将“重启”同英国的传统关系作为新的选择。

（三）可借力“全球英国”获得政策支持

要推进“全球英国”（Global Britain）构想，英国就必须充分利用大英帝国留下的丰厚殖民遗产，特别是要借助“盎格鲁-萨克逊兄弟”的支持。因此，构建“英加澳新共同体”符合落实“全球英国”构想的目标，它被一些学者认为是推进“全球英国”构想的五大战略优先选项之一。反过来，“英加澳新共同体”倡议也有望获得“全球英国”的政策支持。

构建“英加澳新共同体”有助于扩大英国在外交事务、国际条约和规则制定中的话语权，巩固英国在国际法的解释和运用上的优势地位，充分发挥英语媒体强大的国际传播力和影响力，顺应了英国决心通过重振英联邦来实现“全球英国”的思路。

首先，“英加澳新共同体”的保守性、封闭性和排他性特点与“全球英国”的开放性和包容性原则存在矛盾，其浓厚的意识形态和种族主义色彩一定程度上会损害英国的国际形象。“英加澳新共同体”倡议强调盎格鲁-撒克逊民族的优越性，在意识形态上偏向保守，特别是这一概念从一开始就表现出明显的种族优越感，其本质上是“五眼联盟”的继续，而且会以同西方价值观迥异的中俄为假想敌，采取更为直接的意识形态话语表述和政策取向，助推英国的价值观外交。

其次，英国与加澳新不同的利益诉求，特别是加澳新不愿削弱与欧盟的经贸关系，让建立“英加澳新共同体”缺乏足够的共同利益基础。“英加澳新共同体”更多是以血缘、情感、历史和文化等为纽带，而非以现实的利益为最坚实的基础，这一方面给“英加澳新共同体”贴上了理想主义标签，另一方面也使得其在凝聚力和组织性上面临较大的困难。

第三，英国尚未厘清“后脱欧时代”对外关系的思路，突出表现就是迄今仍未对“全球英国”构想的具体内容予以明确阐释，这决定了“英加澳新共同体”的发展前景存在诸多变数。伴随着“脱欧”，英国建立由盎格鲁-萨克逊白人组成的自由经济区的政策取向符合英联邦中少数经济发达国家的利益，但此举很难取悦英联邦中的诸多欠发达国家，影响英联邦的团结。“英加澳新共同体”倡议本身也还需进一步凝练方向、细化方案。

目前看来，“英加澳新共同体”倡议还是一个抽象、理想化的构想，它受制于各种障碍、阻挠和挑战，距离实现憧憬中的目标还有相当距离，但这并不意味着这一倡议是遥不可及的幻想。尽管在短期内，英加澳新的合作是松散、碎片化和框架性的，合作的方向、领域和程度未来究竟如何发展也有待观察，我们更不能就此断言英加澳新已踏上了建立联邦制国家的道路，但无可置疑的是，在前景不明的“后脱欧时代”，“英加澳新共同体”倡议为英国巩固全球性大国地位提供了一种可行性思路，它在未来很长时间都会是对英国颇具吸引力的选项。

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左荣全

陆军边海防学院昆明校区副译审、博士

关兵冰

陆军边海防学院昆明校区讲师、博士

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第3期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

越南于2018年出台了首部边防战略——《国家边界保卫战略》，其出台标志着越南在边防理论领域取得重大突破，边防思想和政策大为完善。还标志着越南的边防建设迈入自觉规范，统一高效的阶段，边防综合实力将获得大幅提升。本文从越南《国家边界保卫战略》的基本情况入手，对越南边防思想的新发展、越南边防政策的新发展以及对邻国边防管控的影响等进行分析。

（一）时代背景

越南《国家边界保卫战略》的出台有着国际和国内两方面的背景。在国际方面，世界范围内的领土主权争端局势复杂多变，隐藏着爆发局部战争和武装冲突的危机。在国内方面，“革新开放”30年后，越南在社会经济发展和国防建设等领域已取得巨大成就，但在边界安全建设、边界的管理和保卫等方面，尤其是在海上和空中还面临着不少困难和挑战。

（二）制订过程

《国家边界保卫战略》由边防部队司令部牵头，负责起草工作。该战略自2010年开始酝酿准备，2018年8月29日正式通过。该战略的制订大致经历了三个阶段，即2010年至2012年的酝酿，2013年至2014年的草案编撰，2015年至2018年的完善通过。在此期间，越南边防部队司令换了三任（陈华<2008.01-2012.03>、武仲越<2012.03-2015>、黄春战<2015-2020>），该战略的标题五易其名（“至2020年越南边界保卫战略”、“边界战略”、“国家边界战略”、“国家边界保卫战略”和“新形势下的国家边界战略”）。

（三）主旨思想

越南《国家边界保卫战略》的主旨思想是对长期以来边界建设、管理、保卫的经验进行概括、总结和提高，并用于今后相关工作的指导中去。正如越南边防部队前司令武仲越曾指出的那样，边界保卫战略要将越南党和国家有关边界的所有主张、决策进行更高层次、更广泛、更深入的归纳，提出更长期的预测、更同步的措施、更加具有前瞻性的目标以及更加协调的解决措施，制订机制、政策，边建设边吸引资源以管理、保卫边界，同时转变认识、提高责任感、转化为行动，使各级各部门心系边界。

（四）内容框架

《国家边界保卫战略》内容包括：总体目标、具体目标指导方针、八项任务、战略环境和配合实施，共五个部分。

（五）地位性质

在越南的国家战略体系中，《国家边界保卫战略》是边防领域的国家部门战略。《新形势下卫国战略》《越南国防战略》和《越南军事战略》等战略与《国家边界保卫战略》之间，包括但不仅限于以下三个关系：是上位战略与下位战略的关系，是被贯彻落实与贯彻落实的关系，是广泛涵盖与具体化落实的关系。

《国家边界保卫战略》作为越南在边防领域的首部战略文件，所含各项内容表明越南的边防思想发展到了新高度。 

（一）安边固边思想的新发展

越南有重视安边固边的传统。《国家边界保卫战略》的制定，本身就是对传统边防思想的继承与发展。

从历史上看，越南重视边防的思想和传统由来已久。越南认为，国家边界是确定越南民族子孙万代的生存空间的屏障；建设、管理和保卫国家边界，被确定为卫国战略的一个重要组成部分。越共十一届八中全会决议提出《新形势下卫国战略》，其中加强国家边界保卫工作是核心内容之一。越共十二大文件指出，需要“在每个经济社会发展战略、规划、计划中，将经济、文化、社会与国防安全相结合，国防安全与经济、文化、社会相结合，重视边远地区、边界、海洋海岛”。

（二）全民边防及其阵势思想

越南在边防领域提出全民边防的思想，建设全民边防体系和全民边防阵势。全民边防体系是指“以全民、全面、独立、自主、自强的方针，建立在政治、精神和各种资源基础上的国家边防力量”；全民边防阵势是指“组织、展开、部署必要的力量和资源，按照《国家边界保卫战略》落实边防任务”。越南以构建边界地区的全民边防阵势为牵引，推进全民边防体系建设，提升边境地区管理水平。

“全民边防阵势”的提出，是继“阵势”和“全民国防阵势”之后的新发展。1995年8月8日，越共七届中央政治局第11号决议明确指出：“边防部队必须与群众保持密切联系，依靠群众来实施任务，同时紧密结合全民国防阵势和人民安全阵势，在边界地区积极建设政治基础，建立强大的全民边防体系和强大的全民边防阵势”。2017年3月，时任越南边防司令部司令黄春战发表《建设强大的全民边防阵势》一文，对“全民边防阵势”进行较为系统完整的阐述。2018年《国家边界保卫战略》载入全民边防及其阵势思想，则表明全民边防及其阵势思想，进一步巩固了其在管理、保卫国家边界、维护领土完整和捍卫主权独立方面的重要地位和作用。

（三）边防既合作又斗争思想

越共在冷战后认为：侵犯国家边界主权的斗争对象不仅仅是挑起战争、暴乱颠覆的力量，而且还包括以武装或非武装方式，贪求越南领土、侵犯主权、侵害国家民族利益的好战者和国家。2003年制定的《新形势下卫国战略》形成了既合作又斗争的思想的雏形。《国家边界保卫战略》强调：“凡是尊重越南独立、主权和领土完整，拥有与越南建设和平、友谊、合作、发展的边界线这一共同目标的人都是合作伙伴。凡是有侵犯越南社会主义共和国主权、领土完整的阴谋和行动，侵犯并改变国家边界、国界界碑体系、边界线标识、口岸的原状，使用国家边界来破坏越南社会主义祖国建设和保卫事业的人都是斗争对象”。

（四）打造边防专责力量

越南边防部队在1998年白皮书中被划入地方部队，但此后2004年、2009年和2019年的三部白皮书都将其划为主力部队。越南对边防部队的重视有增无减，《国家边界保卫战略》强调，“以人民武装力量为骨干，边防部队是率先投入战斗并坚持战斗到最后的专责力量”。这是对边防部队的新定位，也指出其今后建设的新方向。自《国家边界保卫战略》通过后，越南“边防报”网站报道了大量落实新战略的举措。尽管越南边防部队机关正大幅裁军，但作战单位不改变编制，各边防屯仍保持足够的军额。

《国家边界保卫战略》首次对越南边防政策的宗旨目标、指导观点和原则方针等进行了全面集中阐述，使其从分散状态到系统具体的过程中获得了新发展。

（一）边防政策宗旨目标的新综合

《国家边界保卫战略》明确提出越南边防的新综合性目标：“建设和平、友谊、稳定、合作的国家边界；牢固保卫和防守国家边界；为边境地区和全国的经济社会发展和国防、安全、外交事业的巩固增强做出贡献”。具体目标是“1.预防、阻止、挫败侵犯国家边界，破坏陆地和海洋海岛上的国家界碑、口岸、边境工事的一切阴谋和行动；2.扩大与邻国边防部队和相关国家职能力量的国际合作、国防外交、边防外交关系；3.完成越柬陆地边界勘界立碑工作；4.加快与邻国的海上争端解决、海上划界的进程；5.管理和保卫和平、稳定、友谊、合作与发展的边界线”。

（二）边防政策指导观点的新凝练

《国家边界保卫战略》强调在任何环境和条件下都要建设、管理和保卫国家边界主权，并形成带有新的凝练性的指导观点。具体包括：1.加强党的领导，提升国家管理的效力效果，发挥全民族大团结的威力，建设牢固的“民心阵势”；2.国家边界的管理和保卫是全党、全民、全军乃至整个政治体系的经常性重要任务；3.将国家边界的管理和保卫置于建设与卫国两大战略任务的总体之中；4.坚决持久斗争，捍卫边界地区的国家主权、统一和领土完整；5.将民族力量与时代力量相结合，以依靠内力为主，建设、管理、保卫和平、稳定、友谊、合作、发展、文明与现代的国家边界。

（三）边防政策原则方针的具体化

《国家边界保卫战略》强调要坚持以下原则：“独立、自主、自立自强；在国际关系中，不诉诸武力或以武力相威胁；不参加军事联盟，不与这个国家结盟来对抗那个国家；在越南法律、国际法与越南所签署和加入的有关国家边界的国际条约的基础上，以和平方式解决所有主权、领土、边界争端和分歧”。此原则旨在为越南各级部门行业规范思想和统一认识，便于具体确定国家边界建设、管理和保卫的方式、任务和措施。

在现阶段乃至今后较长时期内，《国家边界保卫战略》将在越南边防建设中起着指导性作用。越南边防能力的提高，将对柬埔寨、老挝和中国三个邻国产生影响。在双边合作上，越南在边境地区的各种配套措施建设逐步展开；在处理边界纠纷上，要充分考虑越南全民参与的可能性。

具体到中越边境地区，合作是主流，但在某些具体问题上，不排除长期斗争的可能性。在合作方面，“一带一路”框架下的跨境经济合作区项目，以及与“两廊一圈”的对接方面，乃至部分海上合作项目，越方会加速推进。但分歧乃至斗争依然存在。有越南军方人员在文章中写到“……大国继续调整战略，激烈竞争，推动干涉别国内政并对其施加压力，甚至企图重新划定边界线”。上文的“大国”暗指中国，可能是担心中国提出白龙尾岛地位未定而重新在北部湾划界等。此外，在战略的具体目标中提出要“加快与邻国的海上争端解决、海上划界的进程”，这也直指中国，斗争将长期存在。

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傅梦孜

中国现代国际关系研究院副院长、研究员、博士生导师

国家领土主权与海洋权益协同创新中心学术委员

陈子楠

中国现代国际关系研究院海洋战略研究所助理研究员、博士

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第3期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

2017年特朗普政府上台后，南海问题成为美国政府对话中国“战略竞争”的抓手，南海局势一度呈现“高开高走”态势，并在新冠疫情期间达到顶峰。特朗普时期南海政策及其造成的现实形势是拜登政府不得不接手的“基本盘”。

（一）强化南海地区军事挑衅

显著提升“航行自由”等军事行动。新冠疫情期间，美军在南海军事活动频率和强度呈现逆势增长。美国在“印太战略”框架下进一步整合美军舰穿越台湾海峡、南海“航行自由行动”和“轰炸机持续存在”等“航行与飞越自由”系列行动的态势突显，制造军事干预海上争端先例。在中国和马来西亚围绕“西卡佩拉”号海上钻井平台的事件中，美海军派遣两栖攻击舰和巡洋舰前往事发海域，声称“支持盟友和伙伴为本国经济利益所做努力”，宣称美国承诺南海“基于规则的秩序”，将继续捍卫海洋自由和法治。推动海警力量向西太平洋和南太平洋延伸。美国有意调整应对南海所谓“灰色区域”行动的策略，试水美国海岸警卫队在南海行动的能力。

（二）围绕“南海仲裁案”挑拨离间，图谋影响地区规则

马来西亚提交南海“外大陆架划界案”，引发南海争端当事国在联合国层面新一轮外交和法律论战。美国看准时机，意图抢先定调南海治理规则，强调美方立场就是仲裁裁决，仲裁裁决就是南海各方行为“合法”与“非法”的判断标尺。

围绕“南海仲裁案裁决”做文章。2019年马来西亚提交南海大陆架划界案后，美国为相关国家非法主张“站台”，意图借机坐实“南海仲裁案裁决”在解决南海争端中的“基本法”地位，推动南海问题国际化。

干扰“南海行为准则”磋商进程。美国、日本和澳大利亚等域外国家在“准则”磋商问题上利益高度重合，分头游说东盟国家，利用当前南海争端，宣扬“域内外国家权利和利益一致”，挑拨和煽动部分南海争端当事国抵制中方案文，导致“准则”磋商一再受阻。

（三）拉拢东盟国家施加外交压力

紧盯域内主要国家。近年来，中菲在南海问题上协调合作增多，争端分歧趋缓，而美菲之间就终止《访问部队协议》龃龉不断，区域事务合作拉开距离。美国开始重视越南战略地位和区域影响力，抓住时机深化对越南战略拉拢，极力促成双方外交和安全合作。

迎合域内国家资源诉求。菲律宾目前在南海气田将近枯竭，但菲律宾国内在是否有必要同中方联合开发、是否要为中菲合作设置前提条件等问题上仍然存在争论。美借机挑起中菲、中越南海资源争端和海上对抗，散布“中国资源掠夺”论调。

整合涉华海陆矛盾。美国强推“美国—湄公河伙伴关系”，煽动湄公河次区域五国围绕跨界水资源治理问题对华追责，意图将湄公河水治理矛盾和南海海上争端相结合，改变东盟非南海争端国对华中立立场。

从拜登政府主要官员言论和美军在南海近期行动来看，拜登不仅继承特朗普政府《印太战略框架》总基调，维持美国在印太地区全面优势，而且还有进一步的具体落实措施。不同的是，拜登在对与中国战略竞争的认知上更为明确，突出借力欧洲盟友实现南海对华“再平衡”。

（一）着力塑造中美地区“竞争为主调+合作关系”

维持特朗普时期对华强硬总体路线。当前美国民主和共和两党在对华“战略竞争”立场上具有较大共识，对华强硬成为某种程度上的“政治正确”。拜登首次外交政策讲话一定程度沿袭特朗普政府对华强硬立场，短期内恐难转变。

强调对华“无害竞争”。尽管拜登团队强调重新评估对华政策并盘整对华政策“工具箱”，但相关表态与特朗普政府后期片面渲染中美敌对的话语倾向存在显著差异，持续推动美国对华政策的“范式转变”。中美“竞争加合作”关系首先能够在一定程度稳定双边互动心态，为南海局势稳定划定战略底线。其次也表明拜登政府上台并非给中美在南海问题博弈画上“句号”，而是新阶段的开始。

（二）注重影响甚至主导区域规则制定

重返多边机制遏制中国影响力增长。拜登政府认为，中国利用新冠疫情和特朗普政府“不断退群”之机实施影响力扩张，进一步寻求重塑印太地区秩序，在南海地区“更加强势和进取”，威胁区域秩序和规则。美国应当努力恢复印太地区原有游戏规则，坚持“基于规则的秩序”，重新接触印太地区多边机制并掌握主动。

迫使中国遵守美国主导下的国际规则体系。拜登政府将着力施压中国“再融入”美国主导制定的全球和地区规则和标准，并联合盟友和伙伴极力说服中方相信“竞争但和平的地区环境”符合各方利益。美国最直接的目标是“阻止中国干涉美国行动自由以及从领土空间上胁迫美国盟友和伙伴的行动”。因此，美国需要以其强大的海空军力量为后盾，反对有关沿海国的海洋权利主张，借助“航行自由行动”进行军事行动威慑和外交抗议，加大目标国与美国咨询和磋商的压力。

（三）加码南海军事力量“再平衡”

继续推动美国军事力量向印太地区转移。沙利文和坎贝尔认为，为了确保美国在印太地区的威慑力，美国应该将其投资的方向从航母等昂贵而脆弱的战力上转移到性价比更高的对华不对称能力上，并且在必要时利用好各类准入协议，而不是设置永久性质的军事基地。美军近期在印太地区低调举行“贵族怒火”、“荒岛求生者”等演习，实际是在验证“远征前进基地”等新作战概念。

针对具体议题“精准建群”，坎贝尔等提出，美国不应该建立涵盖所有议题的“大联盟”，而应该针对不同议题与不同盟友构建“小圈子”，就具体问题凝聚共识和力量，逐步形成美国主导下涵盖各个领域的多维合作架构。2020年“马拉巴尔”演习和2021年“拉彼鲁斯”演习突显“四边安全对话”机制在军事领域向南海快速逼近态势，不排除未来四国借助“四边+”模式，邀请南海域内国家参与演习，直接涉足南海海域的可能。

借助欧洲盟友力量实现南海“再平衡”。布林肯认为，为应对中国挑战，美国需要召集盟友和伙伴，而不是疏远他们。近期，英国、法国、德国等美国在欧洲的传统盟友就纷纷表态并采取实际行动，派军舰通过南海海域，积极响应美国号召。

拜登打南海牌的架势确已摆开，南海各方利益关系错综复杂，南海域外国家“手长袖子短”，美国维持霸权图谋恐难一呼百应。

（一）南海国家对中美竞争态度暧昧

特朗普政府南海政策的鲜明特点就是拉拢东盟国家，但在实施过程中不断碰壁。蓬佩奥南海声明发表后，并没有出现美方预想的对华“群起而攻之”的景象，东盟国家仍然持观望态度，不愿在中美之间公开“选边站队”，排斥域外国家抬升南海军事风险之举。东盟国家体现出“横排看齐”的心态，主要南海沿岸国都不希望做“出头鸟”，成为大国博弈牺牲品，在具体问题上倾向首先回归东盟框架协调立场，最终表态一般较为中性温和。东盟国家还存在渔利中美竞争的心态。南海相关争端国对美国等西方仍有较大战略需求，主要体现在政治上要支持，安全上要援助，经济上要投资，其中尤其期待深化对美安全合作，为其自身在南海攫取实际利益谋求安全保障。同时，东盟国家也意识到对华合作是抗疫、恢复经济和维护地区和平繁荣的重要保障，不愿因南海争端与中国关系彻底搞僵，倾向务实推进对华合作。

（二）域外盟友军事介入限度仍待观察

从国际环境来看，美国大国权威和战略信誉因相对实力下降而不断走弱，美国重振对盟友领导力面临修复关系和重塑信誉的艰巨任务。从团结盟友和伙伴来看，当前国际社会对美国政策疑虑并未完全消除，担心拜登承诺的加强同盟关系最终落空，质疑美国履行协议的能力和意愿，担忧美国下届政府再次推翻现有协议，此外美国传统盟友和伙伴介入南海的真实实力也存在一定限度。

（三）区域军事力量转型面临困难

拜登近期宣布美军撤离阿富汗时，就指出会把战略重心转移到印太地区，矛头直指中国。拜登政府认为，如果能够减少在阿富汗地区的军力消耗，可以将重心转移到南海等地区，通过增加在这些地区的军事部署，达到集中精力和资源提升对中国威慑和影响的效果。美国国务卿布林肯也表示，当下的重点应该是对待与中国相关的议题。但是，美国军力转向亚太恐难一蹴而就。美国在印太地区深度推进对华战略围堵和军事包围，但相关国家对实质性介入南海问题仍心有余悸，尚处于逐步试探阶段。

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Kanwal Sibal，印度前外交秘书

Shyamala B Cowsik，印度前驻加拿大高级专员

Veena Sikri，印度前驻孟加拉国高级专员

Bhaswati Mukherjee，印度前驻荷兰大使。

另有Prakash Shah（印度前常驻联合国代表，联合国副秘书长，曾担任英迪拉·甘地、莫拉尔吉·德赛、查兰·辛格三位前总理的秘书）;Pinak Ranjan Chakravarty（印度负责经济关系的前外交秘书，印度外交官协会主席）;Satish Chandra（印度前国家安全委员会秘书处主任，副国家安全顾问）等33位前印度外交官联合署名

文章于6月3日发表于《印度快报》

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Brahma Chellaney ，布拉马•切拉尼

印度国内著名的战略思想家和分析家

印度政策研究中心战略研究教授

德国罗伯特•博世学院研究员

地缘政治学家

代表作有《水：亚洲新战场》

《亚洲主宰：中国，印度和日本的崛起》等

文章于6月4日发表于《NikkeiAsia》

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G Parthasarathy ，高·帕塔萨拉蒂

印度政策研究中心客座教授、印度前外交官

曾任印度驻缅甸大使

印度驻澳大利亚、巴基斯坦和塞浦路斯高级专员等职

文章于5月27日发表于《The Tribune》

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Shyam Saran ，萨仁山

印度前国家安全委员会主席，前外交秘书

文章于5月29日发表于《印度快报》

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Khalid Shah

印度观察家研究基金会助理研究员

研究重点是克什米尔冲突、巴基斯坦和恐怖主义

文章于5月12日发表于《印度观察家基金会》

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C. Raja Mohan，拉贾·莫汉

新加坡国立大学南亚研究所主任

文章于5月25日发表于《印度快报》

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高圣惕

武汉大学国际法研究所二级教授

梅晶晶

武汉大学国际法研究所硕士研究生

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第2期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

1、 议事规则附件一第5（a）条的原则及例外

“如果已存在陆地或海洋争端”，CLCS不应审理划界案（原则），“争端所有当事国事前表示同意”CLCS仍可审议划界案（例外）。“所有（all）”这个词很重要，意指：不管有其他几个争端当事国同意CLCS审议该划界案，只要有一个争端当事国不同意CLCS审理有争端的划界案，就不能适用例外规定，即不应审议划界案。

2、 该如何做出“同意”

依据CLCS议事规则附件一第5（a）条，争端所有当事国应该在“事前”表示同意。这里的同意包含几层意思：（1）“同意”须在CLCS决定如何处理特定划界案之前，也就是决定是否设立小组委员会（Sub-commission）之前做出。（2）从上下文来看，“同意”必须由所有争端当事国“明示”表示。

3、 由谁指认“争端”

根据CLCS议事规则附件一第1条，从“各国”（“states”）这个词可看出：（1）CLCS无权决定“争端”存在与否；（2）“States”这个词是复数，争端“是否存在”不由提案国单独决定。

4、 “陆地或海洋争端”的意涵为何

“陆地争端”，从《公约》第76（8）条的上下文来看，代表着对于一个具备领土自然延伸可以产生大陆架的“陆地（或岛屿）”的所有权或主权归属的“争端”。通过检视CLCS议事规则附件一第（a）条的上下文，“海洋争端”的范围包含（但不限于）海域划界争端以及“海洋权利依据争端（maritime entitlement dispute）”。

作者梳理CLCS在过去24年面对划界案如何处理举报“争端”的外交照会的种种做法，发现CLCS曾做出以下三类决定：

1、决定“不审议本划界案”

事实上，CLCS只有在少数的案子中做出“不审议”的断然决定：阿根廷（2009/04/21）提出的25号划界案和英国（2009/05/11）提出的第45号划界案；针对南极洲，CLCS收到的第3号澳大利亚（2004/11/15）划界案、第25号阿根廷（2009/04/21）划界案、第30号挪威（2009/05/04）划界案；涵盖日本的北方四岛的第1号俄罗斯（2001/12/20）划界案。前述六个CLCS“不予审理”的实践，直接适用议事规则附件一第5（a）条，发生该条款原则规定的法律效果，但并未援引第5（a）条。

2、决定“延后处理划界案”

跟前类实践相比后发现，只有当CLCS面临难以解决的陆地争端（领土主权争端）时，才会做出“不予审议划界案”的断然决定。当争端有希望在未来解决时，CLCS可能会选择延后处理。

（1）援引第5（a）条且“不同意CLCS审议”。这类实践的照会如：孟加拉为了阻挡缅甸（2008/12/16）提出的第16号划界案而在（2009/07/23）提出的照会；索马里 （2009/08/19）为了阻挡第18号也门 （2009/03/20）划界案所提出的照会。

（2）援引第5（a）条，避谈是否“同意”。提出反对性照会的国家，有时候除了指出争端、提到第5（a）条外，对于是否“同意”CLCS审议不置一词。这类国家的实践可见第54号丹麦（2010/12/02）划界案、第55号孟加拉（2011/02/25）划界案，遭遇来自印度（2011/06/20）及缅甸（2011/03/31）的照会以及其他划界案抗议照会。

（3）未援引第5（a）条。在少数CLCS决定推迟审议的划界案中，照会国并未提到第5（a）条，但因照会文字充分展现争端的存在与当事国间不妥协的立场，令CLCS无法忽略，例如：针对第53号马尔代夫（2010/07/26）划界案，毛里求斯在（2011/03/24）发出的第二份照会；第60号加蓬（2012/04/10）划界案，遭到安哥拉（2012/06/07）照会的质疑。

（4）国际司法仲裁的裁决是否被CLCS视为“争端已不存在”或“当事国同意”的证据？对此，答案是否定的。例如，在孟缅案中，国际海洋法法庭（ITLOS）决定行使其管辖权对于孟加拉湾做出的划界判决，并不能在CLCS场域中证明孟缅之间“争端”已经消失。相同情况在CLCS第48号印度（2009/05/11）划界案中也可见一斑。

3、决定“未来设立小组委员会审议划界案”

(1)   外交照会不彰显争端。例如：针对第1b号俄罗斯（2015/08/03）修正版划界案，丹麦、美国和加拿大分别提出的照会；针对第5号新西兰（2006/04/19）划界案，斐济提出的照会；对于第4号爱尔兰（2005/05/25）划界案，冰岛提出的照会。这些照会的关键在于：既然不援引CLCS议事规则附件一第5（a）条，也不将情况定性为“争端”，照会所描绘的情况就不构成CLCS审理划界案的障碍。但这类照会并不必然导致CLCS推进审议划界案，关键仍在于“争端”是否存在或其他争端当事国是否表示“同意”。

(2)   外交照会指出“争端”但表示“同意”。有几个划界案遭遇照会国指出：存在CLCS议事规则附件一第5（a）条所称的“海洋争端”，但是“同意”CLCS审议划界案。例如针对第7号挪威（2006/11/27）划界案，俄罗斯（2007/02/21）提出的照会。

(3) 照会国举报的“争端”因提案国立场修正而消除。第8号法国（2007/05/22）划界案遭遇到瓦努阿图（2007/07/11）照会，后法国代表要求CLCS不审议瓦努阿图照会提到的两个岛屿所牵涉到的大陆架，CLCS于是决定在未来成立小组委员会来审议法国（修正的）划界案。

将CLCS对划界案的做法分类，追踪不同决定的原因，便可找到特定的国家实践与特定的CLCS决定的关系。

CLCS所做的第一类决定即“不审议也不认定该划界案”。这种决定背后的提案国与照会国的实践是：（1）两种国家的照会往来充分展现存在于彼此的难以解决的领土主权争端；（2）第5（a）条几乎未被照会国援引；（3）照会国断然要求CLCS不能审理该划界案；（4）提案国与照会国之间的争端闹得举世皆知，不需要援引第5（a）条来提醒CLCS争端的存在。

CLCS做出的第二类决定是“延后处理划界案”。这种决定背后的国家实践的特点是：（1）照会国援引第5（a）条，并且表示“不同意”CLCS审理该划界案；（2）照会国援引第5（a）条，对于“同意与否”未置一词；（3）照会国不援引第5（a）条，但是通过照会国与提案国的意见交换看出两国间存在争端，而且照会国不同意CLCS考量该划界案。

CLCS做出的第三类决定就是“在未来将成立小组委员会来审议该划界案”。两种不同的提案国与照会国的互动模式导致CLCS如此作为：（1）提案国与照会国不将彼此的重叠海域主张或是海域划界谈判定性为“海洋争端”，既然争端不存在，自然无需适用第5（a）条；（2）照会国或提案国指出存在第5（a）条意义下的争端，但是照会国表示“同意”CLCS考量该划界案。

基于前述三种不同类型的CLCS决定，本文提出下列观察:

第一，CLCS一直非常尊重国家对于“情况”的定性。当提案国或是照会国将彼此的情况定性为“陆地或海洋争端”时，CLCS皆给与尊重。

第二，海域主张重叠的情况或是海域划界的谈判情况，是否被定性为“海洋争端”，完全由“国家”来决定。

第三，适用议事规则附件一第5（a）条，不以该条款被划界案或照会援引为条件。

第四，一旦存在符合议事规则附件一第5（a）条定义的争端，CLCS的决定为何，有赖于争端国的态度。

第五，CLCS是否可以改变“延后处理划界案”的决定有赖于提案国跟照会国彼此“争端关系”的良性发展。

第六，不同类的争端将导致CLCS不同类的决定。

第七，海洋权利依据争端（maritime entitlement dispute），作为被CLCS议事规则附件一第5（a）条涵盖的海域划界争端的固有部分，屡次被照会国提出，用以抗议划界案并阻挡划界案在CLCS的审议。

第八，从CLCS过去24年处理照会国跟提案国争论的实践，可以看出委员会持续地适用并尊重其议事规则附件一与附件一第5（a）条的规定，并发展出折中方案：就是“延后处理划界案”，适用于存在海洋争端而当事国有可能改善关系的情况。

最后，ITLOS在孟缅案的裁决仍有疑问。国际司法仲裁机关对于外大陆架的外部界限的划定，若缺乏CLCS这样的科学与技术专业机构的“建议”的支持，裁决可能在科学与技术层面站不住脚，也会损及CLCS职能的行使。

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邢瑞利

南京大学国际关系研究院博士研究生

中共南通市委党校讲师

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第2期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

近年来，在世界主要国家推动“再边境化”的进程中，边境安全治理的日益私人化现象值得关注。越来越多的私营安保公司（Private Security Companies）正参与到边境安全治理中来，它们承担了以往由政府负责的边境监视与控制、拘留、安置、运输、驱逐非法移民等各种职能。目前，国内学界关于边境安全治理的研究较少且主要是以国家行为体为中心的，私人行为体在边境安全治理中的活动常常被忽略。鉴于此，本文主要以欧盟边境安全治理的私人化为案例进行专门探究，探究私营安保公司参与欧盟边境安全治理的现状、动因及其产生的作用和影响，以期对欧盟边境安全私人化问题有一个初步的了解与认识。

私营安保公司将欧盟边境管制视为一个潜力巨大的市场并积极寻求参与欧盟边境安全治理，它们活跃于欧盟内部边境安全执法、欧盟外部边境监视系统研发以及第三国边境安全合作等各个领域。私营安保公司与欧盟及其成员国相关执法机构在边境安全治理上各有分工合作。私营安保公司在欧盟边境安全治理中总体起着一种协助性作用并提供辅助性边境安全服务，而欧盟及其成员国仍掌握核心边境安全服务供给的权力。这主要是因为，欧盟边境安全私人化的过程很大程度上是欧盟及其成员国自上而下推动将边境安全业务外包给私营安保公司的动态过程。在这一动态过程中，国家只是将某些边境安全业务的执行权委托和外包给私营安保公司，但与此同时国家保留对边境安全管控和垄断的权力。由此可见，私营安保公司主要是作为辅助性的角色参与到欧盟边境安全治理中，帮助警察和公共机构加强执法以更好地应对各类边境安全挑战。

第一，欧盟应对边境安全挑战的能力有限，尤其是协调成员国边境安全政策的能力不足，成为边境安全治理私人化的直接原因。冷战结束以来特别是进入21世纪，尽管欧盟为加强边境安全治理做出了大量的努力并于2015年5月专门出台了《欧洲移民议程》（European Agenda on Migration），号召成员国以及第三国等所有相关行为体共同合作以推动难民政策的制定。然而，在安全挑战日益全球化的今天，这些试图加强对边境的控制以防止任何未经授权或非法的人员及货物流动的举措不仅效果欠佳，反而还刺激了边境移民及犯罪团伙采取更先进的技术手段来逃避欧盟的边境管制。为了更有效地应对边境安全威胁，欧盟及其成员国也逐渐改进治理办法并将诸如非法移民驱逐、拘留、遣返、安置、运输等有关的边境管控业务外包给私营安保公司。

第二，欧洲高度发达的私营安保行业为边境安全治理私人化奠定了良好的基础。欧洲国家是全球私营安保行业的重要发源地之一。进入21世纪，欧洲私营安保行业更是蓬勃发展，世界各地无处不在。数据显示，英国拥有欧洲最大的私营安保部门，2018年私营安保人员数量为33.9万人，其次是西班牙，私营安保人员数量为18.8万人，德国私营安保人员数量为16.8万人，法国私营安保人员数量为14.7万人，意大利私营安保人员数量为4.78万人；英国平均每10万人当中就有527.8名私营安保人员，西班牙为404.2人，德国为208人，法国为223.2人，意大利为78.7人。英国私营安保人员数量已经远远超过公共警察数量，两者比率为2.11:1。法国、德国、意大利、西班牙等国私营安保人员数量也非常庞大，私营安保人员数量与公共警察数量的比率相当。高度发达的私营安保行业以及丰富的私营安保经验为欧盟边境安全治理的私人化提供了可能。

第三，欧盟受新自由主义革命影响而主动将相关业务外包给私营安保公司是边境安全治理私人化的深层原因。20世纪70年代，欧美等西方发达国家率先推动了新自由主义革命，以私人行为体为标志的私人化浪潮成为这一时期的重要象征。新自由主义革命掀起的这股私人化浪潮逐渐波及到安全领域，某些特定安全职能的外包变得不再困难。就边境安全治理而言，欧洲国家推行的自上而下的安全私人化和安全外包显然也适用于该领域。随着欧盟边境安全治理中的公共和私人合作关系日益密切，欧盟“边界管理新架构”正逐渐显现。法国、德国、意大利、希腊、西班牙等越来越多的欧洲国家开始与私营安保公司签署合同来管理拘押、转移和安置难民及非法移民的场所，就是这一边界管理新架构的具体体现。显然，私营安保公司已经逐渐参与欧盟边境安全治理并在防止和管制跨境非法人员和货物流动方面发挥着越来越重要的作用。

第一，私营安保公司推动欧盟边境问题的安全化，渲染欧洲国家所面临的边境安全威胁，将动用军事手段和依靠先进监测技术作为边境安全治理的解决方案。在欧盟及其成员国内部，边境问题越来越被框定为一种令人担忧甚至破坏稳定的安全问题，这种对边境威胁的担忧某种程度上为私营安保行业提供了市场机遇。在此情形下，私营安保公司也迅速抓住了机遇进一步推动边境问题安全化，将自身定位成“边境管控专家”，并利用这一身份将难民及非法移民涌入欧洲的行为框定为安全威胁，让欧盟及其成员国相信需要更多购买它们出售的安保产品才能有效应对边境安全威胁。最终，私营安保公司成功将欧盟边境问题安全化的结果是促使该问题进入政治议程，使欧盟的边境安全政策建立在加强军事化边境安全、智能化边界拓展、拘留与驱逐、外部化边境安全治理四大支柱之上。

第二，私营安保公司通过积极游说欧盟委员会以及边境机构以影响塑造欧盟的边境安全政策，从而最终获得政府合同。欧洲空中客车集团、意大利莱昂纳多公司和法国泰雷兹集团等在内的私营安保公司目前都在进行广泛的游说。这些私营安保公司与代表它们利益的游说团体，如欧洲航空航天与防务工业协会（Aerospace and Defence Industries Association of Europe, ASD）和欧盟安全组织（European Organisation for Security, EOS）等通过定期参与欧盟及其成员国举办的一系列边境管控会议、参与政策咨询及制定、撰写建议报告等方式与之建立了牢固的合作关系。凭借这种密切的互动关系，私营安保公司在欧盟边境管理局具有极大的影响，其提出的政策建议甚至有时会被欧盟全盘采纳。例如，建立欧洲边境警卫局和欧盟边境监视系统的建议正是由私营安保公司推动的，这些建议最终得到欧盟的采纳，显然也推动了私营安保行业在欧洲边境安全市场的进一步扩张。

第三，私营安保公司通过参与政府机构组织的各种边境安全研讨会或科研项目计划来参与欧盟边境安全治理。数据显示，2003年至2013年间，欧盟和欧洲航天局共资助了39个边境安全研究和开发项目，总金额达2.25亿欧元，项目旨在开发机械嗅探犬、监测陆地边界和海上边界的无人机、卫星监测系统等各类先进的监视安全技术。欧洲一些大型国际私营安保公司参与项目研发并从中受益，其中法国泰雷兹集团参与18个项目、意大利芬梅卡尼卡集团参与16个项目、欧洲空中客车集团参与10个项目。除欧盟安全研究咨询委员会外，欧盟还成立了欧洲安全研究创新论坛，鼓励公共部门与私营部门定期开展公私对话，就欧盟边界安全问题进行研究探讨。这表明，私营安保公司不仅仅是欧盟边境安全治理的受益者，它们在欧盟的鼓励下也在积极参与维护欧盟边境安全，通过参加欧盟组织的研讨会以及科研项目计划来推介其生产的边境监测技术和产品。

私营安保公司作为一种新兴的行为体对促进欧盟边境安全治理具有一定的积极作用，主要体现为：私营安保公司可以与欧洲各国相互促进，共同保障欧盟边境安全。

一是私营安保公司自身具有独特优势，能够弥补欧盟及其成员国在边境安全治理过程中的一些不足与缺陷。一方面，私营安保公司能够降低欧盟边境安全治理的成本。另一方面，私营安保公司能够提供欧盟所需的各类边境管控服务。私营安保公司是以盈利为主要目标的行为体，为了吸引到更多的客户，私营安保公司往往会根据市场需求提供各类专业且优质的安保服务。私营安保公司具有极强的专业性且服务质量高这一优势，非常适用于应对欧盟边境安全治理的各类挑战。

二是私营安保公司在参与欧盟与成员国、第三国边境合作实践时优势突出，可以绕过政策协调以及领土主权冲突等阻碍国家间合作的敏感性问题。尽管欧盟已经基本实现了申根区内部无边界的自由，但欧盟与申根成员国在边境政策协调上存在内在张力。与此同时，欧盟与非申根邻国也面临共同管理外部边界的问题，边界主权问题的复杂性和敏感性显然也加大了双方进行外部边境安全治理的难度。如果将私营安保公司引入到边境安全治理中，既可以在一定程度上缓解欧盟与成员国边境政策协调的张力，也可以降低欧盟与第三国在领土主权上可能的冲突。这主要是因为私营安保公司属于私营企业实体，可以将之视为“中立行为体”，从而绕过欧盟与成员国、第三国开展边境安全合作时面临的政策协调、领土主权冲突和执法管辖重叠等敏感问题。

需要指出的是，私营安保公司参与欧盟边境安全治理也存在着诸多的消极影响及潜在风险。第一，私营安保公司在管制欧盟边境非法人员及货物流动方面的作用日益增强的同时，也产生了一种与欧盟及其成员国的主权相矛盾、利益相背离的趋势。第二，私营安保公司在参与欧盟边境安全治理过程中，可能会滥用暴力甚至恶化冲突，进而引发人道主义问题。第三，私营安保公司参与欧盟边境安全治理某种程度上不仅无助于解决跨境威胁，反而会引发新的问题。由此可见，若不能对私营安保公司进行有效的问责和监督，私营安保公司参与欧盟边境安全治理的正当性、合法性以及有效性必将长期遭到质疑。鉴于此，对于欧盟及其成员国而言，构建一套有效规制私营安保公司参与边境安全治理的法律制度将是一个亟待解决的问题。

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苏尚特·辛格，Sushant Singh

印度政策研究中心的高级研究员

文章于5月17日首发于The Hindu

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王晨光

法学博士

中共中央对外联络部当代世界研究中心助理研究员

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第2期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

2019年9月，苏格兰政府在其北部的奥克尼群岛发布了第一份北极政策文件——《北极连接：苏格兰北极政策框架》，成为世界上第一个发布北极政策文件的域外国家地方政府。本文将从苏格兰的相关政策实践出发，对其参与北极事务的战略动因、战略举措、主要特征等进行分析。

苏格兰是大不列颠及北爱尔兰联合王国（以下简称英国）的政治实体之一，近年来其积极关注北极事务并出台北极政策，既有历史文化方面的情愫，也有现实利益方面的考量。

（一）历史文化的联系

苏格兰与北极在历史文化方面具有长期的、多方面的联系，苏格兰政府希望彰显这些联系为当前参与北极事务寻求依据。苏格兰与丹麦本土的纬度基本相当甚至略高，十分接近北极理事会北极监测与评估工作组（AMAP）、可持续发展工作组（SDWG）等划定的北极范围。苏格兰与北极国家的联系可以追溯到公元8世纪北欧维京人入侵不列颠岛，直到15世纪末，苏格兰北部的设得兰群岛、奥克尼群岛等都属于丹麦—挪威联合王国，因此苏格兰境内保留了许多北欧的历史文化痕迹。

苏格兰民族一方面受到北欧的塑造和影响，另一方面也在近代人类探索北极的征程中留下了不少印记。1854年，苏格兰探险家约翰·雷（John Rae）探索西北航道归来，第一次带回了约翰·富兰克林（John Franklin）探险队全部遇难的确切消息，在当时引起轰动。另外，自欧洲殖民者“发现”北美大陆以来，大量苏格兰人西迁至此。加拿大境内有470万苏格兰裔，约占总人口的八分之一，他们成为苏格兰与北极保持联系的桥梁和纽带。

（二）英国“脱欧”的刺激

在英国“脱欧”已成定局的情况下，苏格兰政府希望继续与欧洲特别是北欧国家保持合作关系。英国具有深厚的“疑欧主义”传统，2016年6月英国政府通过全民公投决定退出欧盟。2019年7月，在“脱欧”问题上持强硬立场的约翰逊接替持温和态度的特蕾莎·梅当选首相，英国加快“脱欧”进程。2020年12月24日，英欧双方就包括贸易在内的一系列合作细节达成历史性协议，为英国按计划在2020年结束“脱欧”过渡期铺平了道路。

英国“脱欧”后，国际身份、权利义务等将发生较大变化，对北极事务的参与也会受到影响。如世界上第一份关于北冰洋公海渔业治理的国际协定《防止中北冰洋不管制公海渔业协定》，就是欧盟作为10个参与方之一参与磋商并在2018年正式签署的。英国“脱欧”后，在一定程度上将失去通过欧盟参与北极事务及同北欧国家交往合作的便利条件，这是本就反对“脱欧”的苏格兰不愿看到的，因而采取行动以减少英国“脱欧”对其参与北极事务的冲击。

（三）争取独立的考量

苏格兰的民族独立运动由来已久，苏格兰政府希望通过参与北极资源开发为争取独立及独立后更好地发展增添筹码。20世纪中后期，英国政府为回应地区民族主义施行权力下放，于1999年恢复了消失近300年的苏格兰议会，允许其享有大部分地方事务的治理权。2007年，主张脱离英国独立的苏格兰民族党成为苏格兰议会第一大党，并在其后一直占据议会多数席位。随着英国一步步脱离欧盟，苏格兰要求独立的呼声日渐走高。

苏格兰争取独立的最大底气来自能源领域，特别是位于其境内的北海油田。北海油田是世界主要油气产区之一，对英国经济社会发展起到了巨大的推动作用。北海油田的大部分工作虽在苏格兰境内完成，但其收入归英国政府统一支配，这引起苏格兰民族党的强烈不满。经过几十年的开采，北海油田逐渐走向枯竭。苏格兰希望凭借在开发北海油田过程中积累的海上作业经验和开采技术参与北极资源开发，进一步争取民族独立及更好的发展前景。

苏格兰根据北极治理发展和自身利益需求，从科学研究、文化联系、社区建设、环境保护和经济可持续发展等五个方面展开北极政策实践，并就下一步行动做出相应规划。

（一）重视北极科学研究工作

苏格兰拥有一批世界知名的高校和科研机构，在北极研究领域具有一定积累和较强实力。苏格兰的北极研究涉及可再生能源、海洋学、气候环境、人类学、考古学、工程学等诸多学科，在蓝色碳、海洋环境监测、水下机器人等领域处于世界领先地位。未来一个时期，苏格兰计划通过积极参与北极大学联盟、推动不同学科交叉创新、履行更多国际北极科考义务等加强北极科研工作。

（二）加强与北极的文化联系

苏格兰和北极具有深厚的历史文化联系，与北极国家在文化领域利益相近、合作广泛，主要体现在以下几方面：第一，发起爱丁堡国际文化峰会等以保护公民文化权利；第二，保护民族语言和地方方言；第三，推进以传统工艺为主要内容的创意产业；第四，保护北极地区自然和文化遗产；第五，坚持可持续原则发展旅游业。

（三）与北极国家一道完善社区建设

苏格兰与北极国家的一些社区均位于遥远、荒芜之地，目前正通过以社区为主导、人权为基础的方式共同应对就业、社保、基建等挑战。促进就业方面，聚焦提升农村妇女职业技能和为当地年轻人创造更多工作机会；社会保障方面，积极改善远程医疗服务、居民采暖条件等；基础设施方面，推动建筑设计创新、网络通讯设施建设等。

（四）应对气候变化和保护环境

作为全球气候变化的“响应器”和“驱动器”之一，北极地区气温正以世界其他地区两倍的速度上升。苏格兰政府将全球气候变化界定为紧急事件，早在2010年便设立了世界上第一个官方性质的气候正义基金，目前正大力减少温室气体零排放。大部分北极国家在气候变化问题上都提出了雄心勃勃的目标，苏格兰呼吁各方分享经验、加强合作，共同应对这一全球性挑战。

（五）促进经济可持续发展

全球气候变暖使北极进入“开发时代”，但北极自然环境脆弱且正经历快速变化，因而包括苏格兰在内的各方都强调，北极必须坚持负责任、可持续的经济发展模式。苏格兰在北极地区的经济活动主要涉及五方面内容，一是与北极国家的国际贸易，二是海上交通运输，三是北极油气资源开发，四是海洋渔业，五是数字经济。

鉴于苏格兰政府的地方自治性质，再加上英国“脱欧”、苏格兰争取独立等现实背景，苏格兰的北极政策实践呈现如下特征：

（一）相对英国保持独立

按照英国权力下放相关规定，苏格兰政府掌握地方经济、教育、卫生、司法、住房、环境、交通等职权。因此，《苏格兰北极政策框架》是相对独立的，其中提到英国的地方屈指可数，更没有出现如何配合或落实英国政府北极政策的内容。而从英国政府2013年和2018年出台的两份北极政策看，其也没怎么提及苏格兰。但这并不代表双方没有合作空间，如在应对气候变化问题上就达成了一致意见。

（二）重点关注北欧伙伴

在英国“脱欧”背景下，苏格兰的北极政策实践强调同欧盟特别是北欧国家加强合作。《苏格兰北极政策框架》把自己定位为“通往北极的欧洲门户”以彰显欧洲身份，且其中提到北欧五国及欧盟的次数远多于俄、美、加三国。另外，苏格兰政府2017年9月更新的《北欧波罗的海政策声明》用一定篇幅阐述了北极问题，而同年出台的苏格兰对美战略和对加战略都没有提及北极问题。

（三）以北极圈论坛为主要平台

苏格兰积极参加北极圈论坛相关活动，主要通过该平台彰显和扩大在北极问题上的影响力。北极圈论坛成立于2013年4月，苏格兰首席部长斯特金曾于2016年和2017年出席北极圈论坛大会并发表演讲，向国际社会阐述苏格兰的北极政策主张。2017年11月，苏格兰在爱丁堡举办了以“苏格兰与新北方”为主题的北极圈论坛分论坛，正是在分论坛闭幕式上宣布将制定北极战略。

（四）积极倡导创新精神

苏格兰拥有悠久的创新传统，在欧盟委员会发布的《2019年欧洲地区创新记分牌》中属于较强（Strong+）阵营。同时，北极国家的创新能力普遍位居世界前列，这也为苏格兰在北极问题上重视创新提出了客观要求。因此，苏格兰政府努力通过创新来弥补地理位置、政治地位等不足，在北极科研、文化、社区建设、环保、经济等方面都体现了创新精神。

总之，面对内外形势发展变化，苏格兰政府已将北极作为重要的战略方向，开展了一系列卓有成效的政策实践。同时，作为第一个出台北极政策文件的域外国家地方政府，苏格兰的积极参与也为北极治理注入了新动力。但需注意的是，受英国“脱欧”遗留下诸多问题、苏格兰争取独立前景堪忧、北极经济开发利益有限、北极面临地缘政治“回潮”风险等因素影响，苏格兰参与北极事务还有待进一步观察。

苏格兰高度重视发展与中国的关系，2017年发布《国际政策声明》将中国确定为5个对外交往优先国家之一，2018年6月出台第三份对华战略强调“一带一路”倡议是苏格兰经济发展的宝贵机遇。中国与苏格兰应抓住共建“冰上丝绸之路”的战略机遇，围绕北极环境保护、资源开发、基础设施建设等共同关心的问题扩大利益交集，开展务实合作，实现优势互补，为构建“北极命运共同体”贡献智慧和力量。

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陆广济

武汉大学政治与公共管理学院博士生

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第2期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

通过梳理和分析国内外学者的研究成果，可以发现中国—东盟关系研究仍然有需要改进和发展的空间，主要体现在三个方面：其一，研究领域主要集中在外交政策、经贸关系、历史发展、机制建设、南海争端等具体问题的分析层面，难以捕捉到中国—东盟关系运行的客观规律。其二，研究方法侧重于现实主义地缘政治、权力平衡、权力转移等角度，或者自由主义相互依存、功能性外溢、地区治理等角度，对于双方关系发展波动起伏、稳中有变的现象未能很好地解释其深层次的动因。其三，对中国-东盟关系中观念性因素研究不够。

资料来源：作者自制

（一）身份的形成

社会建构主义将身份作为重要的研究对象，认为国家在互动中产生的观念结构塑造身份，因此身份和利益都是变动的，内生于国际体系之中。亚历山大·温特的社会建构主义认为国家至少包含四种身份：（1）个人或团体；（2）类属；（3）角色；（4）集体。温特强调宏观（体系结构）层面的互动。其实，互动并不局限于国际体系内部所有国家之间相互作用的总和以及国家与体系文化的互动。国家之间的互动也能产生观念性结构，国家关系行为体按照“互应逻辑”形成相互间的共有观念构建出相应的角色。此外，国家身份的形成很大程度上受到国内因素的影响。

（二）身份对国家行为的影响

建构主义从观念的角度出发，认为利益内生于国际体系，是由社会实践中的共有观念形成身份，而身份对利益有导向作用。因此，国家身份、国家利益与对外行为三者之间，国家身份与国家利益是建构关系，国家利益与国家行为之间是因果关系，物质因素的背后其实是观念因素发挥了重要的导向作用。

（三）个体身份向集体身份的进化

集体身份作为国家身份进化的最高层次，是一个相互认知不断突破自我与他者的边界并汇合为集体认同的过程。在国家间的互动层面，双方通过良性互动对传统的国家利益观和交往方式进行反思，建立“以心相交”的互动文化。共同安全的战略文化将一国之安危视为集体之安危，个体利益融汇于集体的利益，安全不是以自助的方式取得，而是通过互助的方式分享对和平的预期，形成一种多元安全共同体机制。此外，集体身份还受到温特提出的“相互依存、共同命运、同质性和自我约束”四个变量的制约。

（一）中国—东盟关系发展过程中的四种角色身份

政治对立时期（1967—1971年）：“敌人”。中国与东盟及其成员国形成全面对抗关系—在政治上处于对立状态，在外交上处于隔绝状态。

改善时期（1972—1978年）：“利益攸关者”。表现在中国实施对外开放和扩展国际空间需要东盟国家的帮助，而东盟国家内部的华人华侨问题、国内武装叛乱问题以及东盟组织的发展问题需要中国支持。

战略联盟时期（1979-1990年）：“战略同盟”。“战略同盟”身份将中国与东盟国家置于同一立场之上，构建了二者共同的战略利益，这种利益既包括来自第三方威胁的安全利益，也包括共同维护地区繁荣稳定的发展利益。

全面发展时期（1991年至今）：“合作伙伴”。由于双方政治互信不够，中国与东盟始终没有跨越权力政治“安全困境”的鸿沟，务实主义驱动下的利益交换仍然是一些东盟国家与中国合作的初衷，以至于合作中的猜疑和不信任相伴而生。

（二）推动中国—东盟关系发展的两种动力

利益是推动中国—东盟关系发展最直接的动力。东盟成立之初，中国与东盟之间是利益相悖的。随着中美苏三角关系的逆转，双方出现了相关利益，促使中国与部分东盟国家关系缓和。冷战结束以来，意识形态让位于国家经济社会的发展，随着利益交汇点不断增多，双方从最初对话伙伴关系升级为战略伙伴关系。同时，部分切身利益的冲突又成为影响中国—东盟关系向前发展的障碍，如东盟担忧中国的崛起威胁到自己在东亚地区合作中的领头羊地位、中国担心东盟成为西方围堵中国的工具。

身份是中国—东盟关系发展的深层次的动力。双方之间的角色身份并不是一个稳定的常量，从最初的“敌人”，演变为“利益攸关者”，再到“战略同盟”，最后发展为“合作伙伴”。目前，中国与东盟“合作伙伴”的角色身份是一种复合身份，既包括了朋友的身份，也包括了对手的身份。朋友身份主要体现在低级政治领域，双方在经贸合作、人文交往、地区治理等多方面取得了可喜的成绩。在高级政治领域，特别是涉及安全和领土问题，对手身份就会明显体现出来，并左右双方的利益关系。

（三）中国与东盟现有身份的反思

中国与东盟现有角色身份存在局限性。中国与东盟的“合作伙伴”身份并不是真正意义上的朋友关系，这种缺乏政治互信的“合作伙伴”身份在推动中国—东盟关系中的局限性明显地表现出来：在谈及经济合作带来的互利共赢时双方合作的意愿强烈，而遇到敏感的政治问题时双方很难有妥协和让步的空间，经济合作的利益并不能转化为政治合作上的互信。

中国与东盟集体身份缺失。目前，中国与东盟之间没有集体身份存在，“自我”和“他者”的界限泾渭分明，利益不能有效地融合，双方合作停留在利益交换层面，政治互信相对滞后。一些东盟国家以实用主义方式对待与中国的交往，积极搭乘中国经济便车的同时又奉行“大国平衡”战略，与中国近而不亲，双方关系随时面临“利尽人散”的风险。

（一）中国—东盟命运共同体的内涵

“命运共同体”是中国积极参与全球和地区治理在精神层面上提出的解决方案。目的在于双方通过增信释疑、求同存异，建构起“同呼吸、共命运”的价值观，重新定义集体利益，从而采取更倾向于合作的行为。“中国—东盟命运共同体”淡化“权力和利益”等物质因素的影响，在双方合作中重新定义身份和利益，通过形成“共同体感”将个体的利益融入集体利益之中，化解合作中的冲突与对抗。

（二）东盟方面对“中国—东盟命运共同体”的认识

东盟对于中国提出的共建“中国—东盟命运共同体”的倡议给予了积极的回应。但作为单独个体的东盟成员国，对“中国—东盟命运共同体”的理解和接受程度不一。做出积极回应的有老挝、柬埔寨和缅甸。越南对该倡议态度出现摇摆。印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国和文莱的官方采取务实和有选择性的回答，强调继续深化双边关系，加强与中国经贸和人文交流合作的重要性。

对于构建中国—东盟命运共同体，东盟学界也出现两种不同的声音。消极的立场认为：中国提出与东盟构建命运共同体是加强政治宣传和软实力的表现，同时也是为了修补中国在处理海权争端和领土问题时采取激进的行为而被破坏的与邻国的关系。积极的观点认为：中国领导人不断强调与东盟构建“命运共同体”，通过各种举措加强中国与东盟以及其他邻国的经济、社会和基础设施联系，表明周边外交已经成为中国的核心关切。

（三）“中国—东盟命运共同体”形成的条件

“中国—东盟命运共同体”作为双方一种集体身份的构建，需要在体系层面、互动层面和单位层面进行努力。首先，中国与东盟集体身份的构建，需要东亚地区形成基于朋友身份的互利共生的地区体系文化。所有成员处于一个“你中有我，我中有你”的政治生态系统之中，对前途和命运有着共同的期望。其次，双方需要建立“以心相交”的互动文化。各方在相互信任的基础上展开互动，形成“真正朋友”的角色身份，指向“合而为一”的集体身份。再次，在双方内部还要形成共同安全的战略文化。如果中国与东盟将共同安全作为其战略文化的核心，那么随着双方共同安全利益的强化和集体战略信任的增长，双方之间的“安全困境”将会被“安全共同体”所取代。

“中国—东盟命运共同体”的形成还受到相互依存、共同命运、同质性和自我约束四个变量不同程度的制约。

相互依存是中国东盟集体身份形成的重要条件。客观方面，加强中国和东盟发展战略对接和产业政策的调整，增强合作动力、促进双方发展方式深度交融。主观方面，双方需要加强政治互信，意识到双方共同利益的存在，树立互利共生的理念，将客观相互依存内化为主观相互依存。

共同命运是中国与东盟集体身份形成的外部动力。随着非传统安全问题的凸显以及全球性问题的扩散，中国与东盟所面临的威胁不是以第三方的形式存在，而是以全球性的形式铺展开来，需要双方长期共同努力才能有效治理。如果采取漠视态度，或者以邻为壑，拒绝合作，那么共同命运在中国与东盟集体身份形成的过程中能发挥的作用就十分有限。

同质性对中国与东盟集体身份的形成有良好的促进作用，中国与东盟国家客观上缺乏同质性，但中国与东盟国家之间却有可能由于各自拥有深厚的历史文化底蕴与不同的文明内涵而产生出某种异性引力，促成彼此在社会与人文领域的交流合作。同时，中国与东盟国家山水相连，血脉相亲。华人在当地地位不断提高，成为联系中国与东盟国家的重要纽带，主观上的同质性会得到提高。此外，中国与东盟在交往过程中，随着区域间交往与互动的频繁，逐渐培养出协商一致的处理问题方式、南南合作的发展理念、求同存异的交往方式、被压迫民族的历史记忆、对民主和人权的理解、实现东亚一体化的愿景等等。

自我约束对于中国与东盟集体身份的形成至关重要。东盟主要由中小型国家构成，与中国存在严重的实力不对称问题，在合作中寻求“中国机遇”的同时，也担心“中国威胁”，在共建集体身份的过程中，中国作为强者一方更需要自我约束。同时，中国与东盟双方还致力于安全磋商机制、危机管控机制的建设，这些机制也是双方自我约束的体现，对于增加信息透明度，化解合作中的矛盾与冲突有十分重要的意义。且弱势一方的东盟及其成员国也有自我约束的必要。

（四）“中国—东盟命运共同体”的建构路径

首先，加强互联互通。发展战略对接方面，双方还需要制定具体的实施方案和细节，将政策落实到实处。基础设施连接方面，中国在加快西部陆海新通道建设的同时，还应该在公路、铁路、港口、航空、电信等方面为东盟国家提供资金和技术支持，鼓励社会资本和民营企业参与东盟国家基础设施建设。政策协调方面，双方需要进一步磋商简化通关程序，实现通关口岸便利化，加快人员和生产要素的流动。

其次，促进社会人文合作。双方鼓励支持民间团体进行直接的交流。支持双方国内大众传媒行业与合作。加强互派留学生项目、继续扩大旅游、文化、科技、体育、青少年发展、新冠肺炎防控等方面的交流合作。在社会治理方面，加强环保、水资源管理、可持续发展、气候变化、人口老龄化、文物保护等的交流合作。

再次，完善安全合作机制。目前，中国与东盟在安全领域建立起一些合作机制，但制度化的深度和广度还有待提高，需要进一步完善高层对话机制，建立危机管控机制和争端解决机制，减轻双方的战略误判。双方的智库、政策研究机构、专家学者以及政府官员以私人方式参与非官方的安全对话机制，以“第二轨道外交”的方式就地区安全局势进行磋商。

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张保平

国家边海防委员会办公室专家组成员

教育部公安学类专业教学指导委员会委员

原中国人民武装警察部队学院(中国人民警察大学)边防系主任、教授

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第2期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

2021年1月22日，第十三届全国人大常委会第二十五次会议通过了《中华人民共和国海警法》（以下简称《海警法》）。这是一部对于推进海上维权执法和海警法治建设具有重大意义的法律。

（一）海警立法研究概述

2013年第十二届全国人大决定重组国家海洋局，整合公安边防海警、海关缉私、中国海监、中国渔政四支海上执法力量，并以中国海警局名义开展海上维权执法。以此为起点，中国海警局作为海上维权执法主体力量逐步建立起来。此后，相关研究多指向两个方向: 一是海上执法体制基本理论；二是海警体制。

更多的学者对海警维权执法涉及的具体法律问题开展了研究，主要包括六个方面: 一是基于警察事权的海警执法理论与实务问题；二是海上执法行动和模式问题研究；三是海警与海军关系及海警船舶的法律属性问题；四是维权执法海域问题；五是海警执法监督问题；六是海警开展国际执法合作和参与海洋国际治理问题。

（二）《海警法》立法的启动和推进

《海警法》立法是海警体制改革以后正式启动的。2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确，“按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。”海警转隶武警部队以后，相关部门迅速开启了立法进程，海警立法得以在高起点上运行。

在《海警法》公布施行以前，与海警有关的重要立法有三部：《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》及《武警法》。这三部立法提出了制定《海警法》的任务，为《海警法》的制定进行了法律准备，因而也可以被视为《海警法》的前导性法律。

（三）《海警法（草案）》的公布及修改

2020年10月13日举行的十三届全国人大常委会第二十二次会议审议了中央军事委员会关于提请审议海警法草案的议案。11月15日，中国人大网公布《海警法（草案）》，向社会公众征求意见。2021年1月21日，第十三届全国人大常委会第二十五次会议于2021年1月22日通过了《海警法》。《海警法》的颁布施行标志着海警法治建设取得突破性进展。

正式公布施行的《海警法》对《海警法》征求意见稿的较多条款进行了修改，主要涉及八个方面的内容：一是修改了关于海警机构法律地位的规定；二是增加了关于海上维权执法协作配合机制的规定；三是增加了关于救援救助职责的规定；四是增加了关于海警执法程序规范的规定；五是修改了关于行政执法证明规则的规定；六是增加了关于海警在紧急需要情况下享有优先权的规定；七是增加了关于海警装备建设的规定；八是修改了关于中国海警局立法权的规定。

（四）《海警法》颁布施行的重要意义

《海警法》的颁布和施行是海警法治建设中具有里程碑意义的一件大事。《海警法》结构完整、内容全面，确立了海警机构设置、属性、任务、权责、警械武器使用、合作、监督、保障等相关制度规则，是一部海警维权执法制度规则的集成之法。

《海警法》的制定和实施是海上维权执法体制改革和海警指挥管理体制改革的产物，是将党的决策转化为国家意志的重要体现，也是建设法治中国的明确要求。《海警法》不仅是海警法律体系中的一部支柱性法律，也是海洋治理法律体系中最重要的法律之一。《海警法》的颁布对于推动海上执法的国际合作，对于促进海警参与国际海洋治理具有重要意义。

（一）《海警法》是一部调整多重法律关系的综合性法律

海警法律关系的主体即海警机构，但也包括相关组织和个人甚至国家。不过，相关组织和个人，甚至包括国家都是因为与海警机构在海上维权执法中的关联而成为《海警法》调整的对象。《海警法》以一法之力，围绕海警这一法律关系主体，串联起海警维权执法中所涉及的行政、刑事、组织、涉外、军事、程序等不同的法律关系。将属于不同法律关系的法律规范建构在一部法律架构之内，凸显《海警法》的综合性特点。

（二）《海警法》初步建构了系统的海警法概念体系

首次成为法律概念的“海警机构”，在《海警法》中居于核心地位。《海警法》因海警而立，相关制度为海警而设。《海警法》不仅再次将“维权执法”作为该法的核心概念，而且明确了“维权执法”的内容包括海上安全保卫、 海上行政执法、 海上犯罪侦查、 海上执法国际合作等。围绕“海警机构”和“维权执法”两大核心范畴，《海警法》初步建构起一套较为完整、系统的概念体系。

（三）《海警法》确立了以海警机构为主体的海上维权执法体制

《海警法》所确立的海上维权执法体制可以概括为：在中国共产党的领导下，海警机构统一履行海上维权执法职责，有关部门协作配合，合力做好海上维权执法工作。具体包含以下五个要素：一是海上维权执法工作坚持中国共产党的领导；二是人民武装警察部队海警部队即海警机构，统一履行海上维权执法职责；三是国家建立陆海统筹、分工合作、科学高效的海上维权执法协作配合机制；四是中央国家机关按照国家有关规定对海上维权执法工作实行业务指导；五是中国海警局及其海区分局对地方海洋执法工作进行协调指导。

（四）《海警法》明确了海警机构的特殊法律地位

海警法律地位的确立经过了从模糊到清晰的过程。在2013年十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中，中国海警局的地位是模糊的。这种模糊性一直延续到2018年6月全国人大常委会《关于中国海警局履行海上维权执法职权的决定》发布之时。在该决定草案及说明中，关于海警总队与中国海警局的关系表述是“中国人民武装警察部队海警总队，对外称中国海警局”，《决定》正式文本取消了“对外”两个字，微妙的文字调整使中国海警局与海警总队关系的定位更加准确、清晰。

《海警法》所确立的海警的法律地位至少体现两个方面的意涵：一是海警机构执法主体资格的进一步确立；二是海警机构海上维权执法力量的定位。如果用一句话概括海警的法律地位，笔者的看法是：中国海警是一支海上武装维权执法力量。

（五）《海警法》构建了较为完善的管辖海域维权执法制度

在中国海警局建立以前，海上维权执法职能按照条块分属不同部门和力量负责，海上维权执法力量分散、职能分散，体系化水平不高。《海警法》通过大量制度规则基本上解决了这一问题，建立了管辖海域维权执法制度体系。

《海警法》所构建的海上维权执法制度体系包括六大内容：一是海上安全保卫；二是海上行政执法；三是海上犯罪案件侦查；四是海上执法国际合作；五是警械武器使用；六是海上维权执法监督保障。

（六）《海警法》构建了具有海警特色的行政执法制度规则

《海警法》关于行政执法制度的建构在遵循《行政处罚法》一般原则的同时，在以下三个方面具有突出特色：

一是特殊的简易程序。《海警法》第29条规定突破了《行政处罚法》所规定的适用简易程序的条件的规定。

二是快速办理程序的设立。《海警法》第30条设定了快速办理程序。这种快速办理程序较原《行政处罚法》是一个突破，但与《海警法》同日获得全国人大常委会修订通过的《行政处罚法》增加了一条作为第60条，该条规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起90日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

三是特殊的证据规则。海上案件往往具有现场的流动性，报案、出警、现场勘查的滞后性，重要物证容易灭失等特点，这些特点的综合作用，使得海警在调查案件时，不容易形成环环相扣的证据链条，证据体系容易发生断裂。《海警法》在这方面有所突破，该法第35条规定，海警机构办理海上行政案件时，有证据证明当事人在海上实施将物品倒入海中等故意毁灭证据的行为，给海警机构举证造成困难的，可以结合其他证据，推定有关违法事实成立，但是当事人有证据足以推翻的除外。这一规定比起《海警法（草案）》“可以适当降低案件证明标准”的表述严谨了许多，但关于“推定”的规定仍是对现行证据规则的一大突破。

（七）《海警法》赋予中国海警局一定的立法权

《海警法》第82条规定：中国海警局根据法律、行政法规和国务院、中央军事委员会的决定，就海上维权执法事项制定规章，并按照规定备案。这表明，《海警法》赋予中国海警局一定的立法权。这一规定与《海警法（草案）》有很大不同，《海警法（草案）》没有出现“规章”字样，而是用的“规定、决定”。这一规定是否意味着赋予中国海警局规章制定权，是否意味着我国立法体制机制的一大突破，还需作进一步讨论。

赋予中国海警局一定范围的立法权是需要的，这对于中国海警局更加有力的履行海上维权执法职责将产生重大助益。但是由此产生的中国海警局规章名实不符的问题也应予以解决。

笔者认为，解决的办法可从两个方面思考，一是修改《立法法》，在附则中增加一条：中国海警局规章参照国务院部门规章制定和备案。二是按照“改革遇到的问题要通过深化改革来解决”的思路，通过海上维权执法体制改革的深化来解决。

（一）《海警法》在实施过程中面临多重挑战

从海警机构及其执法人员角度看，面临着培养和保留执法骨干、加强能力建设的艰巨任务。从执法规范化角度看，海上维权执法涉及多重领域、多个部门、多个具有不同法律地位的管辖海域，以及相互交错的条块关系。从国际上来看，《海警法》的实施将为国际社会，特别是海上邻国和美国等国家所关注，不排除因某项具体制度的落实，某一具体执法行为对我国进行交涉、舆论炒作，或者采取其他针对性措施。

（二）推进海警法律体系的建构和完善

海警法律体系是将海警法律规范按照一定规则结构而成的有机整体。一是《海警法》自身的法律规范体系结构。《海警法》已经建构起一个完整的体系结构，但针对《海警法》自身的体系结构问题的讨论仍将存在。二是不同层级、不同形式的法律文件所构成的海警法律规范体系。尽管《海警法》内容全面，但仍然不能包罗万象，也无法解决所有的立法需求。以《海警法》的颁布为新的起点，建构和完善以《海警法》为核心的海警法律体系，将成为今后海警法治建设的重点。

作为《海警法》的上位法，《国防法》和《武警法》均已完成了修订。学术界已呼吁多年的《海洋基本法》也应加快立法进程。《治安管理处罚法》《渔业法》《海洋环境保护法》《海岛保护法》《海域使用管理法》等法律在修订时应体现海上维权执法体制改革的现状和海警海上维权执法的需求，加强与《海警法》的衔接。

当前和今后一段时间，海警法律体系建构和完善的重点应当是作为《海警法》下位法的配套法规规章的制定，主要包括海警武力使用规范、海警海上行政执法规程、海警海上刑事执法规程、海警海上救助服务勤务规范、海警海上执法国际合作实施办法、海警海上安全保卫勤务规范、海警海上执法监督工作规章、海警执法资质与等级管理规范、海警海上执法协作规范等。

（三）加强海警法理论建设，构建海警维权执法理论体系

毋庸讳言，《海警法》也存在大量需要研究完善之处，至少以下几个方面是需要深入研究的：

一是《海警法》与相关法律和制度的关系；

二是《海警法》中“海洋权益”“统一履行”“维权执法”“管辖海域”“海上安全保卫”“偷渡”“管制权”“推定”“防卫作战”等概念的内涵和外延；

三是海警的法律地位，海警船舰的法律属性，海警武力使用的性质；

四是海上维权执法体制和海警指挥管理体制中的条块关系和“统一”要求；

五是海警维权执法行为的可救济性；

六是海警维权执法程序、证据规则和证据标准与一般执法程序、证据规则和证据标准的统一性和特殊性；

七是不同海域可管辖事权范围和可采取措施选项，国内法与国际法的衔接；

八是平战转换机制的确定，防卫作战行动与维权执法行动的异同与区分；

九是中国海警局立法权及其制定的规章的性质，与现行立法体制机制的衔接；

十是海警在管辖海域外履行使命、海警参与海洋国际治理的法律问题。

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Rajiv Bhatia，拉吉夫·巴蒂亚

梵门阁杰出研究员

印度前驻多伦多总领事

文章于5月7日发表在《印度快报》

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李洁

国际法学博士，西北政法大学国际法学院讲师

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第2期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

在与国家管辖外海域生物多样性（BBNJ）紧密联系的诸多因素中，公海渔业可持续发展与之息息相关。随着全球立法进程的开启，BBNJ协定的制定和实施将会缓解国家管辖外海域遗传资源获取和开发无法可依的现状。但是，对于与海洋遗传资源密切相关的渔业资源，BBNJ协定确定无需一并调整吗？或者说BBNJ协定的调整范畴是否应当包括公海渔业管理呢？上述问题在2006年BBNJ特设工作组第一次会议上就被部分参与国和观察者提出，从此，“BBNJ协定是否覆盖渔业活动”便成为后续讨论的争议之一。

从BBNJ谈判进程的实际选择来看，BBNJ协定的前提基调定位于“不损害已有国际机制，尊重现有机构职权”。从目前最新谈判进展判断，BBNJ协定也将对公海渔业问题采取不作直接调整的处理方式。然而，公海渔业管理和海洋生物多样性维护在生态系统本质和法律规制等方面的交集和联系客观存在，不应被忽视和割裂。相反，在海洋公域生物多样性统一立法的背景下，如能清晰界定二者的内在关联，在BBNJ立法中积极参考公海渔业领域的优势经验，并推进公海渔业国际规制在BBNJ协定影响下得到进一步完善，则可为海洋生物多样性养护和可持续利用提供多层面的实施途径和现实保障。

其一，生物多样性的概念内涵包括渔业物种多样性，遗传资源的载体也可能与渔业资源发生重合。按照《生物多样性公约》的相关定义，“遗传资源”是具有实际或潜在价值的遗传材料，而“遗传材料”强调具有“遗传功能单位”。因而当某种公海渔业资源具有特殊“遗传功能单位”时，其作为遗传资源的价值更为明显。此时该生物资源的利用前景就同时涉及到公海渔业领域和BBNJ协定的调整范围。

其二，威胁来源和养护措施高度相似。虽然遗传资源的价值不在于其生物载体本身，但载体的存活和繁衍是其携带的特殊遗传基因保持功用的前提。2011年BBNJ特设工作组就已经将包括海洋保护区在内的划区管理工具和环境影响评估认定为国家管辖外海域生物多样性养护的两大基本措施。而这两项基本养护措施在渔业领域已经适用多年，为促进公海渔业可持续发展发挥了重要作用。

其三，治理目标具有一致性，都是为实现海洋生物资源的养护和可持续利用。从联合国大会将国家管辖外海域生物多样性问题纳入讨论议程之日起，“养护”和“可持续利用”都被视为解决方向和最终目标。“可持续利用”强调开发活动过程中应确保生物多样性的恢复和再生，渔业发展也一直强调“在养护中利用”的精神。

（一）生态系统方法的充分执行

生态系统方法的运用是渔业领域执行可持续发展原则的体现。《负责任渔业行为守则》首次在渔业领域提出可持续发展原则。其实，渔业生态系统方法中所涉及的具体因素和手段并不都是全新的、独有的，其精髓是将这些关键环节集中安排在一个框架下。生态系统方法也是BBNJ协定的应有之意。BBNJ协定旨在将有关国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用中的优先考虑事项一并提出，综合解决。基于目前最新的谈判成果来看，生态系统方法和综合方法都已被列入BBNJ协定草案案文中。

（二）“脆弱海洋生态系统”的广泛运用

《公海深海渔业管理国际准则》创立的“脆弱海洋生态系统”是公海渔业领域较为成熟的划区管理措施。BBNJ协定旨在建立一个相互连通的、具有生态代表性的海洋保护区系统。在划区管理工具的设定标准和运行监控方面，可以参考已有的“脆弱海洋生态系统”标准特征和数据库建设。但同时也应注意到，划区措施的适用性因不同鱼类种群而异。因而BBNJ协定一定要重视与管理特定物种的渔业组织的交流合作。对于渔业组织已经采取和即将采取的相关措施，BBNJ协定应予以充分尊重。

（三）环境影响评估的技术支撑

随着《公海深海渔业管理国际准则》第47条的实施，在公海渔业环境影响评估中已有不少区域性渔业管理组织积累了一定经验，但依然存在一些挑战。比如，信息和数据不足。这不仅使人们在观察鱼类资源及其生态系统现状和衡量今后变化方面仍然面临困难，更进一步对绘制可能出现脆弱海洋生态系统的海域地图造成阻碍。同时，虽然必须满足区域需求，但也应力求各区域性渔业管理组织在开展环境影响评估方面取得更高的一致性。此外，BBNJ协定还应注意到全球性的科学咨询机构对环境影响评估决策进程可能提供的附加价值。

（一）BBNJ协定的制定与执行有利于进一步缓解过度捕捞的压力

BBNJ协定关注国家管辖外海域生物多样性的整体维持，即使不直接调整公海渔业资源的管理，但海洋保护区等养护措施在公海的运用也将对目前的过度捕捞起到一定遏制作用。一方面，BBNJ协定将要求各成员国履行海洋生物养护义务，直接或通过和区域性渔业管理组织合作的方式保障海洋生物多样性，促进渔业的可持续发展；另一方面，海洋保护区这种综合性的划区管理工具将联合渔业、航行和海底勘探等多个部门对生态脆弱的海域实行高标准保护。

（二）BBNJ协定作为全球性文书可弥补区域性渔业管理的缺陷

虽然各国和各渔业组织在努力控制破坏性捕鱼方式，限制人类活动对脆弱海洋生态系统的恶劣影响，但在环境影响评估等养护措施的执行方面依然存在规则空白或地理空白。而BBNJ协定作为一部海洋生物多样性全球治理的专门立法，可以通过建立更广泛、更有效的决策机制和遵约机制来加强基本原则和具体规范的执行，间接推动区域性渔业组织职权范围和地理覆盖的扩大，使得还没有得到足够重视的海域和鱼类资源以此为契机得到全面保护。

一方面，BBNJ协定强调“不减损现有机构的职权范围”，这虽然保证了现有法律框架的稳定性，但缺乏变革是否会缩小粮农组织和区域性渔业管理组织与BBNJ协定的实际合作空间？另一方面，BBNJ协定中以海洋保护区为代表的划区管理工具，虽然在生态维护方面起到了国际普遍认可的积极作用，但却打破了“公海自由”这一基本原则，对充分利用海洋生物资源造成一定阻碍。

如果想要弥合两种制度间的割裂，就需要尽可能地将公海渔业事项纳入BBNJ协定的整体考量。但由于BBNJ协定谈判以“不减损现有国际法相关制度”为前提，因而在协定中直接加入渔业事项章节恐怕很难实现。但这并不意味着该协定势必将与公海渔业制度彻底分离，至少可以在协定已经确定的核心内容中定位出与渔业制度相联系的衔接点，并以此为依托，加强交叉议题的有效处理，从关系协调的角度改善单独立法的孤立状态。

（一）积极落实公海渔业的可持续发展

目前，中国正在进一步加强公海渔业执法，通过派出舰艇进行公海巡航等方式对渔船的公海捕捞作业进行监管，一方面了解作业方式和渔获量等基本信息，另一方面进行公约法规宣传，严禁违规作业。这些主动举措不仅能够切实促进国际公海渔业资源科学养护和长期可持续利用，同时也为中国参与BBNJ协定谈判等国际海洋治理营造了负责任的大国形象。

（二）谨慎对待公海保护区等划区管理措施的设立

随着公海保护区等各类划区管理空间的设立，公海捕鱼自由的权限和范围已经逐步缩小。中国应遵守和配合各类养护手段的实施，但与此同时也应注意，不少公海沿岸国正在通过提交公海保护区提案意图加强对公海海域的管控。中国需要警惕新一轮的“蓝色圈地运动”，面对公海保护区提案时应开展独立、综合的考察，包括该区域的资源开发前景和养护的实际必要性。

（三）支持BBNJ协定体制安排发挥协调合作功能

渔业管理制度的侧重点在于捕捞和利用，而不是海洋生态系统的整体关切。此外，除了渔业活动以外的人类行为，渔业管理组织也无权进行统一管理。正是因为如此，BBNJ协定框架下的体制安排，特别是可能作为决策机构的缔约方会议需要发挥统筹合作的作用，促进包括渔业在内的各领域、各机构间的协调一致。中国在后续谈判中应促进制定缔约方会议与相关全球、区域、次区域和部门机构之间的具体协调合作流程。

（四）推动全球海洋治理理念创新的国际适用

2019年习近平主席明确提出构建 “海洋命运共同体”，这是“人类命运共同体”理念在海洋领域的延展，也是应对全球海洋治理的基本立场和中国智慧。无论是公海渔业的可持续发展，还是国家管辖外海域其他生物资源的养护，都是人类共同的责任，依赖于各层面的国际合作。中国在积极参与BBNJ国际谈判的同时，还应利用好新的平台加强“海洋命运共同体”理念的国际法化，提出具体的法律路径，加强中国的海洋话语权。

海洋生物多样性规则体系的构建不仅关系到海洋生态系统的维护，还影响到海洋生物资源，特别是深海遗传资源的国际分配。由此触发的国际海洋秩序变革也推动该议题成为全球海洋治理的新疆域。同时，作为海洋生物资源利用的“元老”领域，渔业资源开发制度已自成体系。当全新议题和既有制度在国家管辖外海域同时出现时，界定关联和寻求协调成为无法回避的问题。对于中国来说，政府层面的高度重视对于中国全面参与全球海洋治理，并在海洋事务上获得更多发言权起到了积极作用。同时，聚焦BBNJ协定的谈判制定不代表可以忽视相关部门性制度的趋势判断和深度参与。以公海渔业领域为例，中国可将自身的公海渔业现状和BBNJ协定中核心议题的谈判紧密结合，主动提出中国方案和中国智慧，在保障自身海洋权益的同时推动全球海洋治理的良性发展。

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李仁真

武汉大学中国边界与海洋研究院教授、博士生导师

包蓉

武汉大学中国边界与海洋研究院硕士研究生。

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第2期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

特朗普时期以来美国的外资安全审查制度出现了一些变化，包括出台《外国投资风险评估现代化法》（下称《现代化法》），发布《确保信息通信技术与服务供应链安全的行政命令》（下称第13873号行政命令），扩大美国外国投资委员会（CFIUS）等机构的审查范围和权限，加大对“外国对手”在关键领域投资活动的管控力度，且对中国企业投资具有明显的指向性。对此，我们必须予以高度重视，采取措施加以应对。

（一）出台《外国投资风险评估现代化法》及其实施细则，扩大CFIUS的审查范围和权限

第一，扩大管辖的交易范围。《现代化法》在制度上的一项实质性变化，在于将CFIUS的管辖范围从“控制性投资”向“非控制性投资”扩展，以有效识别和处理这类交易可能引发的国家安全风险。至于何谓“非控制性投资”，《关于外国人在美投资的规定》确立了TID概念，用于指代那些涉及关键技术、关键基础设施或敏感个人数据的企业或业务。外国投资者的任何投资活动，只要涉及美国TID企业或业务，或结果是获得美国TID企业的某些权益，CFIUS都有权审查。

第二，强化交易强制申报制度。《现代化法》在审查流程上的一大变化，就是在建立新的简易“申报表”的同时，强化了交易强制申报制度，特别是新增了关于涉及TID企业交易的强制申报机制。据此，如果某项交易属于由外国政府直接或间接拥有“实质性利益”的外国投资者获得美国TID企业的“实质性利益”的投资，则交易各方都必须就该项交易向CFIUS申报。

第三，加强回溯审查权。《现代化法》强化了CFIUS对外国投资活动的回溯审查权。其主要针对下列已完成交易：一是该交易事先并未向CFIUS进行申报；二是该交易事先虽已申报，但交易方错报、漏报了与交易有关的重大信息或提供了虚假或误导性重要信息；三是该交易在与CFIUS达成缓解协议的条件下完成，但事后交易方因故意或过失违反了缓解协议。

（二）依据《国际紧急经济权力法》授权颁布行政命令，加大对“外国对手”在关键领域投资活动的审查力度

第一，重视网络信息安全威胁。第13873号行政命令明确规定以“国家信息安全遭受威胁”为由可以宣布国家进入紧急状态，旨在防止“外国对手”利用信息通信技术或服务对美国国家安全造成“非同寻常的威胁”。

第二，严控信息通信技术领域。第13873号行政命令明确宣布针对“外国对手”，并适用于信息通讯技术与服务的整个领域，且审查和管控的力度明显加大。

第三，加强商务部在外资安全审查中的作用。第13873号行政命令明确授予美国商务部对涉及信息通信技术与服务的外资活动进行国家安全审查的权力。

（一）美国外资安全审查制度变化的特点

系统梳理自特朗普时期以来美国关于外资安全审查的立法与实践，可以看出，这一制度的变化呈现以下三个特点：一是审查重点从传统的国防军事安全向网络信息安全延伸。随着信息技术在现代社会各个领域的渗透，网络信息安全逐渐成为美国社会对国家安全的重点关切，反映到制度层面就是将对外资安全审查的重点从传统安全延伸到网络信息安全上，以应对那些涉及美国TID企业或业务的外国投资可能引发的国家安全风险。二是审查阶段从外资准入阶段向外资企业经营阶段扩展。《现代化法》及其实施细则不仅增加CFIUS 对“非控制性投资”的管辖权、对涉及TID企业以及其他需要强制申报交易的风险识别和处理权，而且还进一步强化CFIUS对已完成交易的回溯审查权；第13873号行政命令更是直接指向外资企业在美的经营活动。三是制度定位从国家安全工具向国际政治工具转变。《现代化法》的出台和第13873号行政命令的发布更多地是出于对国际政治格局的考量，旨在将国家安全审查制度作为抑制他国崛起的重要工具。

（二）美国外资安全审查制度变化的原因

美国外资安全审查制度变化的原因十分复杂。在此着重讨论三个方面：其一，美国国际地位的日渐下降引起美国对自身霸权地位的强烈担忧。次贷危机爆发以来，世界力量对比“东升西降”加深了美国的危机感，中国等新兴经济体的群体崛起，在国际贸易、国际投资、国际技术合作中扮演着越来越重要的角色，进一步加剧了美国对自身霸权地位和安全的忧虑。其二，全球范围内信息技术的高速发展引起美国对网络信息安全的严重关切。进入5G+互联网时代，美国政府开始将网络信息安全视作当代最严峻的挑战之一，并采取一系列政策和法律措施加以应对。其三，中国在前沿技术领域的强势崛起引起美国对其技术优势地位的高度紧张。美国修改外资安全审查制度的主要意图在于针对中国，通过对中国企业在关键技术领域的投资活动进行强力限制，以实现对“战略竞争对手”的全面围堵。

（三）美国外资安全审查制度的变化对中国企业的影响

美国外资安全审查制度的变化使中国企业在美投资的获批难度增大、发展空间受到限制、交易活动成本提高。尤其是，美国政府频繁以“国家安全威胁”为由对中国企业在美投资经营活动实行限制和打压，致使中国企业的正当权益受到严重损害，也使中美关系遭遇前所未有的严重困难。

当今世界正经历百年未有之大变局。如何在世界大变局之下更好地维护本国的发展机遇和利益，更好地应对面临的外部风险和挑战，是摆在我们面前的一项重大战略任务。应当清醒地认识到，美国作为当今世界唯一的超级大国，面对中国经济和科技实力的强势崛起，以加强外资安全审查制度为抓手、以“美国国家安全威胁”为理由，对中国企业在美投资经营进行限制甚至阻碍，以维护自身霸权和技术优势地位，这不仅是特朗普政府的政策选择，而且是美国朝野两党的一致共识。可以断定，拜登政府时期，美国针对中国的战略围堵政策不会转向，针对中国企业在美涉及TID企业或业务投资的安全审查力度还会继续加大。因此，中国应当从以下两个层面加以应对。

（一）国家层面的应对

中国作为负责任大国，应本着相互尊重、合作共赢的精神处理中美经贸关系，努力营造良好的国际投资环境，并确保中国企业在美合法权益。

第一，加强双边对话与沟通，推动相关投资问题形成共识。具体包括：开展坦诚对话，缓解或消除不必要的疑虑和分歧；加强双边磋商，将“国家安全”的评判标准予以细化；促成政策共识，制定双方均可接受的缓解措施。

第二，制定相关法律法规，完善国家安全审查制度。《中华人民共和国外商投资法》的出台为我国外资国家安全审查制度提供了法律依据和保障，但相关制度仍需要进一步细化。比如，在审查机构方面，可以制定具体案件的机构召集标准，以提高审查的专业性；在审查对象方面，可以采取列举方式予以明确，同时适当设置兜底条款，以应对出现的新情况，保证制度发展空间。

第三，适时采取反制措施，制衡美国不合理审查决定。鉴于美国政府频繁以“美国国家安全威胁”为由禁止中国信息技术类企业在美从事交易活动，中国政府在必要时也可以相同的理由对美国相关企业采取对等措施，以对美国的不合理国家安全审查措施予以警告。

（二）企业层面的应对

当前美国外资安全审查制度对中国企业的指向性非常明显，有意或已经在美国从事投资经营活动的中国企业应当予以高度重视，全面做好应对准备。

一是密切关注制度发展动向，提前做好风险预案。相关企业应根据自身业务经营情况注意识别可能与美国产生关联的交易活动，对美国未来可能实行的安全审查及限制措施做出理性预测，提前做好风险预案，包括应对回溯审查，并根据情势发展做出调整。

二是积极采取缓解措施，适当满足审查要求。企业在赴美进行交易活动前应主动向CFIUS申报交易情况，并尽可能调整交易方式，以保障交易顺利进行；企业在美经营过程中如遇美国的国家安全审查，应积极与美相关政府部门沟通，并协商采取有效的缓解措施；相关企业可以相应调整投资策略，淡化企业的中国政府背景，缓解美国政府的安全忧虑。

三是合理运用诉讼手段，依法维护自身合法权益。Tiktok诉讼事件表明，美国的司法体制能够对总统行政命令起到一定制约作用，中国企业应当予以重视，比如，可以在审判之前向法院申请禁止令；可以援引比例原则维护自身的合法权益。

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