韩琪

中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士研究生

杨振姣

中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第3期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

（一）国家层面的北极海洋空间规划

1. 俄罗斯北极海洋空间规划

俄罗斯的北极海洋空间规划十分注重对海域自然遗产的保护，其特点之一是设立海洋保护区，如将东西伯利亚海和楚科奇海之间的弗兰格尔岛及其周围水域指定为国家重点自然保护区。2008年，俄罗斯通过对管辖范围内北极海域的差异性分析，在北极确定了37个需要重点保护的海域。目前，俄罗斯北极海洋保护区主要由一个国家保护区网络和七个地区网络共同构成，总面积达14,260 km2。2011年俄罗斯发布了《北极地区海洋和沿海生物多样性地图集》，该地图集对北极自然地理和生物地理区划进行了详细展示，并针对各海域的不同情况提出了相关管理和利用的建议，为俄罗斯北极海洋空间规划的制定提供了初步方案。

2. 加拿大北极海洋空间规划

波弗特海是加拿大五大海洋管理区之一，属于典型的北极海洋区域。2008 年，加拿大发布了波弗特海“生态系统概况和评估报告”(EOAR)，确定了波弗特海域内32个生态保护区。2009年加拿大又发布了《波弗特海洋综合管理计划》，该计划提出在未来通过海洋空间规划来管理波弗特海，以期促进海域内资源使用与管理工作的统筹规划。

3. 挪威北极海洋空间规划

挪威的北极海洋空间规划主要由《巴伦支海-罗弗敦地区综合管理计划》和《挪威综合管理计划》共同构成。为有效协调和管理人类用海活动，挪威政府于2006年颁布《巴伦支海-罗弗敦地区海洋环境综合管理计划》。2011年挪威政府对该规划边界重新做出调整，使其更加尊重自然生态系统间的完整性。2015年挪威政府对该计划进行了第二次更新，重点加强了对巴伦支海-罗弗敦北部边缘冰区的管理。2017年又发布了《挪威海综合管理计划的更新》白皮书，对相关内容做了补充和更新。

4. 其他相关国家北极海洋空间规划

除上述国家外，丹麦和冰岛分别通过立法和制定国家战略的方式，为北极海洋空间规划提供了法律框架和背景；美国正在实施全面、综合、基于生态系统的海洋空间规化与管理工作，但其规划进程尚未开始。此外，域外国家也积极参与到北极海洋空间的规划进程中来。

（二）国际层面的北极海洋空间规划

1. 北极大海洋生态系统的划定

大海洋生态系统（Large Marine Ecosystems ，LMEs) 是指200,000 km²以上的海洋空间区域，涵盖了河流盆地、河口、大陆架外缘的沿海地区，或主要沿海水流的向海范围。2006年北极海洋环境保护工作组（PAME）在综合考虑北极水文、生产力和营养联系等生态属性以及对人类活动评估的基础上，制定了北极及邻近海域17个大海洋生态系统工作图，该图在当年春季的PAME会议上得到批准。但在工作图的实际应用中，人们发现2006年所确立的某些生态系统边界会阻断临近自然生态系统间的联系。因此2012年的修订版划界方案为白令海地区增加了一个阿留申群岛LME，至此包括巴伦支大海洋生态系统、格陵兰海大海洋生态系统、挪威海大海洋生态系统、北冰洋中部大海洋生态系统在内的18个北极大海洋生态系统最终得以形成。

2. 北极海洋战略计划

《北极海洋战略计划》（Arctic Marine Strategic Plan，AMSP）由北极海洋环境工作组（PAME）与北极理事会成员及其附属机构和观察员合作制定，是针对北极治理问题的战略性多边规划政策。2004年北极理事会发布了第一个《北极海洋战略计划》，2015年4月，最新版的《2015-2025年北极海洋战略计划》在加拿大举行的第九届北极理事会部长级会议上被批准。AMSP在规范北极国家合作，保护北极海洋和沿海生态系统方面发挥了巨大作用。但该战略只是以北极国家为代表的利益相关者所共同签订的一项多边协定，具有明显的软法弊端，在规范北极海洋开发活动过程中缺乏强制力。

（一）北极海域划界争端频繁，增加了北极海洋空间规划的不确定性

北极是国家主权与利益的积聚与冲突之地，北极海域的划界争端可分为200海里之内的划界争端和200海里之外的划界争端。200海里以内的划界争端主要涉及北极国家间相邻海域划界问题。此类划界争端若不能得到有效解决，对内会直接影响到北极国家管辖范围内的海洋空间规划进程，对外会影响到北极国家拓展大陆架外部界限的整体进度，进而间接影响到国际海底区域的海洋空间规划。200海里以外的划界争端，对北极公海海域资源权属分配及区域制度安排具有重要的规范意义，因此是影响北极公海海洋空间规划的主要划界争端。北极外大陆架的划界结果是厘清北极公海区域海洋空间规划边界的重要依据，是平衡北极国家与非北极国家间北极利益的关键。空间规划本身属于管理类工具，同时又具有很强的政策性，受北极海域划界争端的影响，其规划主体及权责分配尚不明确，给北极海洋空间规划的制定及管理带很大的限制。

（二）基于生态系统的海洋空间规划的实施困境

在规划主体方面，基于生态系统的海洋空间规划将人看做生态系统的一部分，因此北极海洋空间规划主体在规划的制定与管理中需进一步克服对传统规划理念及路径的依赖，逐步实现由外部影响者到内在参与者的身份转变；在规划机构方面，强调部门间的整合以及规划机制的统筹协调，对北极海洋空间规划跨国别、跨部门的机制协调提出了新的挑战；在规划边界的确定方面，需进一步克服行政因素的限制，维护生态系统完整性。但从目前北极海洋空间规划划界情况来看，边界的确定更多的是受到行政区划与管理权限的影响，对生态系统因素考虑较少。

（三）泛北极尺度的治理需求与区域性治理机制之间的矛盾突出

泛北极理念是一种超越北极地区、民族、国家的北极认知，包含意识全球化、主体多元化、部门整合化、制度协调化、议题综合化等内涵。该理念可以看作是“人类命运共同体”理念在北极区域的适宜性发展。在经济全球化以及全球变暖趋势的推动下，北极逐渐进入“解冻”状态，其航道、能源、地缘战略价值显现，北极逐渐成为世界的北极。北极治理实践也开始展现出泛北极尺度下的国际合作，如2017年，中、俄、美、加等十国共同通过了《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》；北极理事会建立区域极地数据集的尝试，以及“冰上丝绸之路”建设等，均充分体现了国际社会对泛北极理念的实践。但北极治理全球化的发展需求，在现实条件下也与当前的区域性北极治理机制存在较大冲突，北极治理的参与各方在治理目的和利益层次上不相统一。上述情况无疑对北极海洋空间规划的开放性与包容性提出了新的挑战。

（四）极地人文特色的保护需要对北极海洋空间规划提出了更高要求

在未来海洋空间规划的制定与执行过程中，一系列经济开发与规划活动不仅会对北极原生生态系统造成干扰，还会对极地传统文化造成不同程度的侵蚀与破坏。因此，充分考虑当前以及未来人类活动对北极生态和传统文化的累积影响，是北极海洋空间规划面临的又一挑战。北极海洋空间规划必须充分考虑传统文化及人文习俗在北极治理中的地位，在规划中注重对北极人文景观的保护，维护土著居民的权益，尊重其极地文化，并将之落实到具体规划中。

（五）实施北极海洋空间规划所面临的技术困境

首先，在北极海冰持续消融的背景下，北极海洋空间规划的首要目标是实现北极海域的可持续发展，但北极生态系统的脆弱性对海洋空间规划的开展提出了更高的技术要求；其次，海洋空间规划的制定及管理需要大量的基础数据以及完整的技术体系作为支撑。目前国际海洋空间规划已确立的指标体系难以适应于北极地区，北极海洋空间规划技术体系的构建面临较大空白，亟待完善；最后，由于北极地区特殊的战略价值，为保持本国在北极争夺中的科技优势，各国间关于极地数据的共享以及科技交流非常有限，国家间的这种技术壁垒极大地限制了北极海洋空间规划的总体技术水平。

（一）宏观层面的战略举措

1. 推动“海洋命运共同体”理念的制度化转变

一直以来，以海权为核心的西方海洋治理观一直影响着国际社会的用海理念与行动，逐渐形成了以海洋权益争夺为核心的用海观。新的国际形势下，西方主导的用海观已然不能应对海洋治理领域的新挑战。在此背景下，“海洋命运共同体”理念应运而生。我国应抓住机遇，积极推动“海洋命运共同体”理念的国际化传播，充分发挥国际媒体的传播作用，在北极海洋治理中弘扬共同的利益观、责任观以及可持续发展观等价值理念，努力消除国际社会对于“中国威胁论”的恐慌。继而以“冰上丝绸之路”建设为契机，在实践中践行中国的海洋治理理念。制定和完善跨界海洋空间规划的相关法律条款、国家管辖范围外海域开发规程以及海洋生态环境保护制度、海洋划界争端解决制度，为全球海洋治理问题的解决以及北极海洋空间规划的有效实施奠定良好的国际海洋秩序。

2.构建北极海洋空间规划国际合作平台

国际合作是开展北极海洋空间规划的内在需求，国际合作平台的构建则是实现多元共治的现实支撑。我国受地缘因素限制，在北极地区没有主权诉求，对北极海洋空间规划的参与局限于北极公海区域。按照《联合国海洋法公约》的相关规定，公海对所有国家开放，各国均享有平等行使各种公海自由的权利。对海洋空间规划技术尚未成熟的中国来说，面对复杂的北极海洋空间规划工作，需要联合世界各国，整合全球性资金、信息、技术等资源，在政策协调、经济互补、科技合作的基础上，协力推进北极公海区域的海洋空间规划，推动北极的可持续发展。作为北极利益攸关国以及北极理事会的正式观察员国，我国应积极发挥身份优势，推动北极理事会框架下北极海洋空间规划国际合作平台的构建。同时，我国还应积极助力北极理事会与政府间海洋学委员会等联合国组织的交流合作，为北极海洋空间规划的开展获取更多的国际支持与技术援助。

3. 以“冰上丝绸之路”为切入点，完善北极海洋空间规划的参与路径

首先，“冰上丝绸之路”建设能够通过经贸合作的方式降低域外国家参与北极事务的敏感性，缓解北极地区复杂的地缘政治竞争态势，为中国参与北极地区的海洋空间规划创造良好的国际合作环境；其次，以“冰上丝绸之路”为契机，深化极地科考、加强国际间人才交流，可以为北极海洋空间规划提供技术支持与信息保障；再次，充分发挥“冰上丝绸之路”的开放性国际合作平台优势，有助于促进中国与沿线国家间的战略合作，增强域外国家参与北极治理的区域影响力；最后，随着“冰上丝绸之路”的深入推进，有助于带动沿线国家文化互融，并逐步加深中国对极地土著文化的了解，为北极治理的中国参与创造良好的“民意环境”。我国应在后续实践中，继续深化“冰上丝绸之路”作为我国参与北极事务的战略支点作用。

（二）微观层面的路径选择

1. 发展极地海洋科技

首先，海洋空间规划编制前期，需要充分了解规划海域的水文地质、资源分布及资源承载力等相关信息。因此，我国应加大对海洋卫星、航空遥感等技术的科学研究与资金投入，提高我国在北极地区的数据检测和采集能力，为北极海洋空间规划数据库的建造贡献中国力量；其次，应着重提高我国破冰船自主研发能力。在破冰船等极地技术存在严重壁垒的情况下，我国应认真研究国际海事组织颁布的《极地水域船舶作业国际规则》等极地船舶建造要求，本着低耗能、高环保的技术准则，提高我国破冰船的自主研发能力；最后，提高相关船舶设备及探测设备的耐低温作业能力，以保证相关设备在极寒环境下的精准运行，为北极海洋空间规划的实施提供坚实的技术支撑。

2. 推进我国海洋空间规划体系的发展与完善

首先，加快基于生态系统的管理理念与我国海洋生态文明建设的融合，可以不断完善我国海洋空间规划的理论体系；其次，优化我国的主体功能区布局，建立差别化、精细化的规划措施和用途管制规则。北极海洋空间规划可借鉴我国主体功能区划法，根据海域的自然属性及人类活动影响将海域划分为优先开发区、限制开发区、禁止开发区等不同类型，并针对不同分区的特点制定相应的管理规则；最后，完善我国海洋空间规划的协同治理机制，形成权责明确的规划合作关系。

北极海洋空间规划对于协调海洋空间的发展需求，缓解用海冲突，推动北极治理的良性发展具有重要意义，是实现北极治理的共商、共建、共享的最佳路径。在具体实践中，还需切实将基于生态系统的规划理念、泛北极尺度下的多国参与践行到实处，通过充分发挥国际合作和倡导多元协同共治，来突破当前北极地区的治理壁垒。中国作为北极利益相关国，应积极承担大国责任，贡献中国智慧，助力北极海洋空间规划的未来发展。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

马吟风

武汉大学历史学院世界史研究所硕士研究生

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第4期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

东帝汶（East Timor/Timor Leste）位于帝汶岛的东半部，16世纪葡萄牙人抵达帝汶岛并在此进行殖民贸易活动。17世纪荷兰人来到这一地区之后，与葡萄牙人展开殖民竞争。1915年，两国签署了关于帝汶岛势力范围划分的仲裁法案，该法案将帝汶岛划分为面积几乎相等的两部分，葡国占据岛的东侧，并在西侧拥有一块面积不大的飞地，荷兰占据岛的西侧。

1974年4月25日葡萄牙康乃馨革命之后，东帝汶内部独立建国呼声越来越高。但是作为东帝汶的两个最主要邻国，印度尼西亚与澳大利亚“不谋而合”地认为不能允许东帝汶走上独立道路。首先，印尼与澳大利亚均认为，一个弱小的独立东帝汶是共产主义的理想温床，中国、苏联等国可能借机将东帝汶扶植成一个共产主义国家，这在冷战的大背景下是不可能为印尼与澳大利亚所接受的；其次，在澳大利亚看来，东帝汶与印尼具有天然的地理联系，印尼将东帝汶吞并有利于东帝汶人民行使“民族自决”权，无悖于“去殖民化”的大趋势。

除上述两个具体的客观原因外，二战后澳大利亚的边界安全观也决定了澳大利亚不会反对印尼吞并东帝汶。澳大利亚自英国独立后，其防卫事业受国内三个政治派别的影响：“全球派”、“区域派”、“大陆派”。“全球派”主张着眼世界秩序，“区域派”主张着眼远东与亚太，“大陆派”主张着眼本土。二战爆发前，“全球派”在澳政坛中权重较大，二战结束后，“区域派”、“大陆派”的地位逐渐上升，但是这三个派别并非此消彼长，而是相互作用的。因此在东帝汶问题上，出于“全球派”的考虑，由于冷战的大背景，澳大利亚不可能容许共产主义在东帝汶生根发芽；出于“区域派”、“大陆派”的考虑，印尼作为澳大利亚的最主要海上邻国，一方面，澳大利亚必须与其保持稳定的关系；另一方面，在东帝汶问题上“绥靖”印尼，有助于促使印尼接受西方国家的民主政治价值观,进而维持澳大利亚北方边界的安全。

综上，不管从现实角度还是从政治传统层面，澳大利亚都不会反对印尼兼并东帝汶。澳、印尼两国对东帝汶归宿所产生的一致看法实际上是两国的“默契”。

1975年初，东帝汶内部党派斗争愈演愈烈。1月22日，主张独立建国的东帝汶党派“东帝汶独立革命阵线”（简称为“革阵”）与“帝汶民主联盟”（简称为“民盟”）组成政治同盟，共同对抗主张将东帝汶并入印尼的党派“帝汶人民民主协会”（简称为“民协”）。

由于东帝汶在争取独立的道路上越走越远，印尼策划了一场“隐蔽行动”，试图通过向民协提供援助、激化东帝汶内部主要党派之间的矛盾、将革阵的形象“共产党化”等准军事手段阻止东帝汶独立建国。然而印尼的“隐蔽行动”并不隐秘。早在1974年6月，印尼就主动向澳大利亚通报了印尼“隐蔽行动”的策划情况。由于印尼的过分“坦诚”，澳大利亚对印尼的真实目的产生了怀疑，并担心印尼即将武力兼并东帝汶。澳政府因此决定对东帝汶问题实行“不介入”政策，即对印尼打算兼并东帝汶一事提供含混的口头支持，但不给予任何实质承诺。

印尼并没有因为澳大利亚“不合格的支持”停下入侵东帝汶的准备工作。1975年5月，在印尼“隐蔽行动”的作用下，民盟与革阵的联盟破裂，两党关系急转直下。8月，民盟与民协在印尼的支持下发动了对革阵的进攻，革阵亦组织军队进行反击，东帝汶内战爆发。9月，民盟与民协全线溃败，两党领导人逃亡西帝汶。

受印尼“隐蔽行动”的影响，东帝汶内战被披上了“反共战争”的外衣。印尼不断宣称革阵与北京与莫斯科，尤其是与北京保持了秘密联络，甚至宣称革阵就是共产党。虽然印尼的宣传内容可信度并不太高，印尼政府内部也存在不同声音，但是中国等共产主义国家对革阵的友好态度为印尼的宣传“打了助攻”。时任中国外长乔冠华与时任解放军副总参谋长何正文先后设宴款待革阵访华使团，中国驻联合国使团成员吴妙发在联大公开宣称中国政府“支持革阵对东帝汶的领导”；苏联、北越通过各自的官方报纸表达了对革阵的支持态度。在印尼的宣传与中国等国对革阵的支持的双重作用下，东帝汶内战“反共战争”的属性是很容易被以反共为政策支柱的冷战西方阵营各国所接受的。

虽然明知东帝汶内战形势对印尼而言越发不乐观，印尼对东帝汶的军事行动只是朝夕之间，直到1975年9月，澳大利亚仍坚持“不介入”政策，拒绝公开对东帝汶问题发表评论。10月16日，5名澳大利亚记者在东帝汶失踪的事件使澳大利亚在东帝汶问题上的“不介入”政策受到极大考验。

由于国内外媒体越发严厉地抨击印尼，澳政府被迫对“不介入”政策进行了调整，采取了诸如向东帝汶派出调查团调查失踪记者们的下落、宣布考虑重新向东帝汶提供援助等措施。但这些调整完全是为了纾解“记者事件”带来的舆论压力——澳政府依然避免对东帝汶问题进行公开评论，“不介入”政策没有发生根本性改变。这一事件随着11月11日澳总理惠特拉姆下台与28日革阵宣布成立“东帝汶民主共和国”淡出人们的视线。

12月7日，在东帝汶民主共和国成立9天后,印尼军队公然进攻东帝汶。联合国对此反应迅速。12日，联大以压倒性的72票赞成、43票弃权与19票反对的结果通过了关于“帝汶问题”的3485（XXX）号决议，对印尼入侵东帝汶的行为表示“痛惜”，要求印尼从东帝汶撤出军队。出人意料的是，一向不反对印尼吞并东帝汶的澳大利亚对这一决议投了赞成票，这张赞成票给澳-印（尼）双边关系带来了一定波动。然而这并不意味澳大利亚改变了支持印尼兼并东帝汶的态度。澳方档案显示，由于投票前澳政府预测到这一决议通过可能性极大，遂计划在跟随国际社会主流意见赞成的同时提出对这一决议的修正，删去明示印尼的部分，加入更多无关紧要的内容，以达到混淆国际社会视听，减少这一决议对印尼与澳-印（尼）关系的影响的目的。但由于联大略去了对这一决议案的讨论，澳大利亚的修正计划落空，出于维护自身良好国际形象的考虑，澳大利亚只得投下赞成票。

后续的史实亦可说明澳大利亚没有改变支持印尼吞并东帝汶的看法。随着印尼迅速完成对东帝汶的军事占领，建立起对东帝汶的统治，澳大利亚很快跳出应对危机的思维模式，开始同印尼展开针对帝汶海海床划界等事关澳大利亚现实利益的问题的谈判，并在1978年承认印尼“事实占有”东帝汶。

从上述史实梳理可以得到如下结论：其一，澳大利亚政府对东帝汶危机应对由以下三个层次构成，反对东帝汶独立建国；支持印尼吞并东帝汶；但反对印尼以武力火并东帝汶，澳政府在危机的不同阶段分别采取了相应的应对措施；其二，澳政府针对此次危机的应对措施与澳大利亚边界安全传统、冷战下的国际局势、印尼在东帝汶的行动以及澳大利亚国际形象等问题息息相关。危机爆发前，澳政府的政策着眼点主要是维护澳周边的稳定与防范共产主义的渗透，因此澳政府反对东帝汶独立，对印尼吞并东帝汶的计划提供含混的支持，并为了防止澳大利亚被印尼“拖下水”而采取了“不介入”政策。危机爆发后，由于印尼公然使用武力，为了维护自身反对战争的良好国际形象，澳政府在国际舞台上表现出对印尼动武坚决的反对。但“反对动武”并不意味着澳政府将澳-印（尼）双边关系后置，以及反对印尼吞并东帝汶。也正是由于此，在印尼迅速完成对东帝汶的占领之后，澳大利亚人的东帝汶危机就宣告结束了。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

黄俊凌

厦门大学台湾研究院、 台湾研究中心副教授

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第3期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

1. 1932年法国入侵西沙群岛后声索西沙群岛主权的“依据”

1930年4月，法国派军舰到南沙群岛的南威岛进行非法测量，对该岛的地质及自然资源进行勘探和记录。1932年1月6日，法国正式向中国驻法使馆递交外交节略，声称法属越南拥有西沙群岛主权，主要内容为：首先就是强调越南对于西沙群岛有“先占权”；其次，主张对于相关主权的争议应该通过“法律手段”来解决。

2. 国民政府维护西沙群岛主权的历史与法理依据及其对法交涉

对于法国的外交节略，国民政府先后咨询了内政部、广东、广西两省政府、海军部参谋本部等，要求整理提供相关的“史乘或图籍”以备参考。在综合各方资料的基础上，国民政府外交部对西沙群岛主权归属中国的事实，有了大量可资利用的史实依据。

1932年7月26日，国民政府外交部向中国驻法使馆发去训令，要求其正式向法国外交部递交驳覆意见，具体驳斥依据以海军部参谋部的四点反驳意见为基础，从西沙群岛的地理位置、中法条约中的边界划分、国际法中的先占与时效原则、当时国际社会的认可等方面，证明西沙群岛自古以来就隶属中国的历史与法理事实。实际上，在中国政府充足的证据面前，法国当局一时拿不出任何可以反驳的史实或法理根据，迟迟没有回复，也无任何官方交涉。至此，1932年2月法国无端索取西沙群岛主权的外交事件，以法国当局沉默无回应而告终。

当然，法国当局并不甘心放弃对中国南海诸岛的侵略野心。1933年4月7-12日，法国派出炮舰先后占领南沙群岛中的南威岛、太平岛等岛屿，并在几个岛上竖立法国旗帜以及埋下石碑或水泥标志，记载占领情形。法国当局对此秘而不宣，直至同年7月中旬才对外宣布占领南海九岛屿。

1933年3月，法国军舰已经在西沙群岛区域活动，甚至登岛升法国旗帜，引起广东文昌县渔民反对。法国占领“南海九小岛”之后，国民政府加强了相关的军事准备，8月初外交部“拟商海军部派舰驻防西沙岛”，8月28日决定由“第一集团军总司令部及广东省政府查照办理”。

另一方面，国民政府外交部也在为对法交涉继续准备各种证据资料。国民政府政府自1932年7月26日向法国外交部发去“严重驳覆”后，再于同年9月29日，“照令开各节，照复法外交部”，“迭次催询”，但均未得回复。1933年7月27日、8月1日，国民政府外交部函催法国外交部回复关于1932年7月中方“驳覆”意见，仍无回音。外交部只好于8月2日、23日，“派员前往，面询一切”，法国外交部则以“部长现在查案拟复”来搪塞。

1933年9月27日，法国外交部终于给中国驻法使馆回复，但这份时隔一年多的回复，实际上并无多少实质内容。一方面，法国没有提供任何关于越南嘉隆王占领西沙群岛的史实资料；另一方面，法方企图用风马牛不相及的“三海里原则”来模糊问题焦点，甚至直接否定中法越南续议界务专条的法律效力，将法国科学家在远东观象会议上的发言归为“无权过问”。但法国所谓“法律证据充分”，却是丝毫未见。

1934年3月20日，国民政府外交部向中国驻法大使馆发去指令，对法国外交部的回复进行了回应。从驳复的依据来看，直接触及了决定西沙群岛主权归属的实质问题，即中国是最早发现、经营和行政管理西沙群岛的国家。把法国之前转移问题焦点所抛出的一些意图混淆是非的概念，如“三海里原则”、中法条约陆地划界等问题，逐一说明批驳，让法方试图浑水摸鱼的狡辩失去作用。

1934年11月24日，法国外交部拖延了近半年后，回复中国外交部的照会，但其无法反驳西沙群岛自古以来隶属中国的史实，也没能再提供任何法属越南拥有西沙群岛的证据，只能用含糊的文字表述为法方辩解。而国民政府鉴于综合国力和海军力量的孱弱，很难实际控制南海诸群岛，只能运用外交的方式维护领土主权。所以，国民政府只能试图寻找更多中国拥有西沙群岛主权的历史证据，通过外交手段，捍卫西沙群岛领土主权。

1. 法国对国民政府在西沙群岛行使主权的阻挠

自1932年以来中法关于西沙群岛主权的外交交涉，无疑让中国是最早发现、经营和管理西沙群岛的事实确定无疑。但法方在史实、法理上的理亏，不仅没有使其在外交交涉上知难而退，反而变本加厉以中法主权争议为由，对中国政府在西沙群岛行使主权横加干涉。

1934年3月22日，国民政府外交部收到来自中国驻法大使顾维钧的电报，就法国抗议中国政府审议西沙群岛建立观象台请示如何答复。1934年12月20日，国民政府外交部次长徐叔谟会晤法国驻华大使，就西沙群岛建气象站和灯塔问题进行说明。对此，法国驻华大使虽迟迟拿不出证明西沙群岛隶属法国或越南的证据，但仍强词夺理，国民政府还是迫于压力，中止了西沙群岛建立气象台的计划。

之后，法国当局仍持续关注中国政府在西沙群岛的动向，不时提出外交抗议。国民政府不得不考虑暂停在西沙群岛上建灯塔、电台等系列维权行动。

2. 国民政府维护西沙群岛主权的对法交涉准备

虽然到了1937年初，国民政府已经打算不与法国谈判西沙群岛的主权问题，但鉴于未来对法交涉的需要，还是在维护西沙群岛主权问题上做新的准备，尤其是进一步搜集中国拥有西沙群岛主权的历史和法理证据。

除了寻求历史、地理等方面的证据外，国民政府还针对法国干扰中方在西沙群岛建立灯塔和开发事项，召开特别会议。1937年4月10日上午，国民政府外交部，汇集海军部、中央研究院气象研究所等相关负责人开会，目的在于从历次远东观象台会议中，为当时维护西沙群岛主权的证据收集提供了重要的资料。

正当国民政府为维护西沙群岛主权而与法国当局僵持不下之时，日本军国主义为了全面侵华，积极展开侵夺南海诸岛的军事行动。1937年4月底，日本军舰占领西沙群岛的部分岛屿，并炮击驱赶周边从事渔业生产的中国渔民。1937年7月“卢沟桥”事变后，抗战全面爆发，中国政府全力抵抗日本入侵，无力顾及偏远的南海诸岛。1938年7月，法国不顾中国政府的抗议，出动武装占领西沙主要岛屿，直至1945年初复被日军攻占。在此期间，国民政府关于维护西沙群岛主权的对法斗争，也被迫搁置，直至抗战胜利，日本投降，方才迎来南海诸岛领土维权的新时机。

20世纪30年代，中国政府与法国在西沙群岛的主权归属问题上，主要围绕西沙群岛的发现、占有、经营和管理等问题，进行了数回合的外交交涉。通过中国政府对法国及其治下越南所提拥有西沙群岛主权“依据”的批驳，清晰地显示无论从地理位置、中法条约中的边界划分、国际法中的先占与时效，还是当时国际社会的普遍认同，都有力地证明了西沙群岛自古属于中国的事实。

遗憾的是，尽管中国政府在中法交涉中占尽上风，但最终囹于自身实力的不足，不敢坚决地推行系列维权计划，使得有理有据的外交交涉没起到应有的效果，给法国当局留下了持续纠缠的空间，让此后的西沙群岛维权陷入被动局面。

尽管如此，1932年至1937年间国民政府关于西沙群岛主权问题的对法交涉，仍然具有重大的历史意义，通过中法双方在交涉过程中所呈现的地理、历史、法律证据的比较，以及双方为此展开的激烈辩论，逐步使西沙群岛自古属于中国的史实趋于明晰，中国是最早发现、经营和行政管理西沙群岛的事实得到了证明。直至今天仍对我国维护南海诸岛领土主权，具有重要的借鉴作用和历史意义。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

高圣惕

武汉大学国际法研究所教授、博士生导师

刘瑞阳

海南大学法学院博士生

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第3期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

（一）菲律宾诉求中的“历史性权利”

中国在南海断续线内的“历史性权利”的主张，在仲裁案中被菲律宾的第1-2项诉求所挑战。两项诉求内容如下：

（1）与菲律宾一样，中国在南海区域的海域权利，不得超越《公约》规范及容许的范围；

（2）中国以所谓的“断续线”作为南海主权权利、管辖权及历史性权利主张的外部界线，其超越《公约》容许中国主张海域管辖权的法律及地理限度部分违反《公约》，无合法性；

 “南海仲裁案”讨论中国可能主张的两种“历史性权利”，第一种是“次于主权”的“历史性权利（historic rights）”主张。菲律宾认为这是中国在断续线内唯一主张的“历史性权利”，而且迟至2009年才提出。仲裁庭同意：“中国在断续线内主张对于开发生物资源及非生物资源的管辖权。但是，除了在南海岛礁周围领海之外，中国并未将断续线内的海域视为内水或是领海。”第二种主权性的“历史性所有权（historic titles）”，是仲裁庭在管辖权裁决迅速推翻的第二类“历史性权利”。菲律宾否认中国在断续线内有此主张，仲裁庭同意菲国这种看法。

（二）仲裁庭审视中国的作为：三个例子

前述结论的基础，是仲裁庭对于中国在南海的权利主张的“性质”的错误判断。仲裁庭说：中国在断续线内没有特定的“历史性所有权”主张，只有提到“在南海，基于长远历史所形成的相关权利。”仲裁庭遂认为有必要通过“具体作为”来判断中国的权利主张是否构成“历史性所有权”。仲裁庭检视了三个例子：

第一个例子是中国海洋石油总公司在2012年6月公布的南海部分开放区块位置图。这些区块在越南领海基线以东200海里内，却在菲律宾群岛基线向西200海里之外。但是，超越菲国提交的在其群岛基线以西200海里内的争议海域之外，菲国无立场及适格（Standing）将第一个例子提请仲裁庭考量。实体裁决其实间接承认这个限制。

第二个例子牵涉到中国抗议菲律宾在断续线内授予外国开发油气资源的特许。这个例子如何证明中国在断续线内主张的是“历史性权利”呢？实体裁决第209段援引三个中国官方声明做证，结论是：“中国对外抗议的文字强烈地透露出中国考量其针对石油资源的权利源于历史性权利。”实体裁决第227段居然曰：中国2011年7月6日照会所指的“历史性所有权（historic titles）”是翻译错误，或是不精确的用语。因为中国在此主张“历史性所有权”，不符合中国在绝大多数其他场合的“历史性权利”主张！

本文认为仲裁庭此项结论背离事实。仲裁庭很清楚“历史性权利”跟“历史性所有权”概念不同。任何国家秉持诚信原则从事外交行为都会考量个案情况，审慎选择适合的外交用语表达主张各自立场，仲裁庭岂能随便推断主权国家的外交声明有错误。这凸显了仲裁庭在中国外交照会只字未提“历史性权利”的情况下竟然判断中国主张的是“历史性权利”的荒谬性！

第三个例子是2012年的伏季休渔令。仲裁庭承认，在这个海域当中，伏季休渔的管辖权主张不足以证明中国行使管辖权的法律基础。理由有二：（1）伏季休渔之禁令仅适用于中华人民共和国管辖之海域。也就是指绝大部分的南中国海，包含黄岩岛周围的海域。（2）如果使用黄岩岛产生EEZ，那么北纬12度以北的海域，几乎都被中国在《公约》制度下可以主张的海域所涵盖了。然而，仲裁庭还是做出了“中国援引《公约》外的历史性权利作为主张对于石油及渔业资源的管辖权依据”的结论。

奇怪的是，仲裁庭解读的中国立场既然是在绝大多数的争议地点都被南沙群岛或黄岩岛产生的EEZ或大陆架所涵盖，中国则不必援引“历史性权利”或是“历史性所有权”作为抗议菲国作为的依据。在这样的情况下，仲裁庭却认为“中国使用历史性权利作为主张或是抗议的理由”，岂不自相矛盾？当中国真的援引“历史性所有权”来抗议时，仲裁庭却说这种主张是翻译的错误，或是文字用语的不正确。这些对本案重要事实的歪曲，已构成翻案的理由。回到前述第一个例子，中国有可能援引“历史性权利”，也有可能使用“历史性所有权”作为开放石油招标区的法律基础，为何裁决不予探讨？《公约》附件七第9条规定：仲裁法庭在作出裁决前,不但必须查明对该争端确有管辖权,还要查明原告之“诉求在事实上和法律上均确有根据”。仲裁庭处理中国主张的做法明显违反了这个条文。

（三）中国并未在断续线内海域主张“历史性所有权”吗？

仲裁庭做出“中国在断续线内主张历史性权利”的裁决后，接着认定中国主张的“历史性权利”并非“历史性所有权”。理由如下：（1）中国高级官员屡屡提到中国尊重并维护南海的航行及飞越自由。仲裁庭认为，这样的承诺证明了中国不把断续线内的海域当成内水或领海。（2）中国在海南岛及西沙群岛外围宣布领海基线。仲裁庭认为，若是中国通过“历史性所有权”的主张将那些岛礁周围12海里以内及以外的水域都视为中国的领海或内水，领海基线的宣布就没有必要。

以上论理有其漏洞。“习惯国际法缺乏针对所有历史性水域或历史性海湾一体适用的单一制度，具体存在并被承认的历史性水域或历史性海湾制度，仅系个案。”假若中国真的在断续线内海域依据跟《公约》并存的习惯国际法而主张“历史性所有权”，称其为“中国的历史性水域”，中国自然不会把这片海域当成《公约》之下的内水或是领海，既然“法源”不同，权利义务也不会相同。在这个海域之内，中国当然有权容许外国行使《公约》领海制度下外国的船舶及航空器“不具备”的权利。“历史性水域”制度下的权利义务内涵，个案情况随历史发展可能千差万别。退一步而言，即便在《公约》的领海制度下，在沿岸12海里内，《公约》也“并未禁止”沿海国赋予外国船舶及航空器航行与飞越的自由。领海制度是沿海国的主权，也是权利，可以因为尊重历史而对其他国家停止行使。《公约》下的制度尚且如此，习惯国际法中的“历史性所有权”制度下的“权利”当然也可以“不行使”。

“历史性所有权”既然是一种通过历史过程、基于习惯国际法而产生的有别于《公约》的权利。假设中国真的在断续线内海域主张“历史性所有权”，这种主张自然不影响中国基于《公约》享有的沿海国的平行权利。

在1949年10月1日之后，代表中国的政府是中华人民共和国政府。以蒋介石为首的民国政府撤退至台湾，遂称台湾当局。南海仲裁案奇特的现象是，由台湾当局发表的针对1949年之前的法律文件的“解释性声明”，可以代表中国！换言之，台湾当局可以透过“解释”1949年之前的民国政府的南海主张，进而“代表”并“界定”中华人民共和国的南海主张的权利限度。台湾当局只要改变南海领土或海域主张，中国南海主张之内涵随之改变！中国台湾当局的特定声明曾经被仲裁庭断章取义，视为“中国并未主张过历史性权利”的证据。然而，仲裁庭忽略了中国台湾当局在过去70年间公开提出的一系列官方文件，主张断续线内的海域是“中国的”“历史性水域”，并在其中做出“主权”主张。不代表中国的政权能否抢夺代表中国的中华人民共和国政府的南海发言权？就是以下讨论的核心问题。

（一）1947年的“中华民国宪法”第4条

中国台湾当局，自视为1949年10月之前的“中华民国政府”的延续，基本大法为1947年12月25日生效的“中华民国宪法”（简称“1947年宪法”）。1947年“宪法”第4条规定中华民国的领土范围以及改变领土的程序：“中华民国领土依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之。”重点是，本条的关键词“领土”与“固有疆域”在后续制定的官方文件中出现了，因而定义了1947年 “南海诸岛位置图”中断续线的法律性质。

（二）1947年的“南海诸岛位置图”

民国政府内政部于1947年12月1日公布“南海诸岛位置图”，南海断续线首次出现在中国政府的官方出版物上。断续线东北方最后一段将台湾岛囊括进来，但是台湾并不位于南中国海，值得深思。公布“南海诸岛位置图”是民国政府在1945年收复台湾岛，1946年收复南海诸岛的背景下制作的。这是当时代表中国的政府依据开罗宣言、波茨坦公告的约定，对于收复失土并重新行使领土主权的“宣示”，也是对于战后重新决定国际秩序的旧金山和会的准备工作之一。“南海诸岛位置图”以及其中的断续线，具备宣示二战后中国“领土主张”的法律性质。

（三）1991年的“国家统一纲领”

1991年2月23日，台湾当局的“国家统一委员会”（简称“国统会”）通过“国家统一纲领”（简称“国统纲领”）。“国统纲领”的第一项原则说：“大陆与台湾均是中国的领土，促成国家的统一，应是中国人共同的责任”。此为“一个中国原则”！因此，台湾当局在南海所作出的领土主权和海洋权利的主张及声明，都是为了“中国”这个国家所做，而不是为了“非国家、仅为中国一部分”的台湾所做。“一中原则”可用来解读以下台湾当局所公布的官方声明。“国统纲领”在2006年3月1日终止适用。在此之前由台湾当局制定公布的南海维权声明与主张都应适用“一中原则”。

“一中原则”不因终止适用“国统纲领”而作废。因为彰显“一中原则”的另一个台湾当局的法律，即“台湾地区与大陆地区人民关系条例（简称“两岸人民关系条例”）”第2条明示：“中华民国”等于“台湾地区”加上“大陆地区”。这个条文至今仍然有效。

（四）1993年的“南海政策纲领”

在1991年“国统纲领”的指导下，台湾当局的“行政院”在1993年4月13日公布了“南海政策纲领”，称断续线内的海域为“历史性水域”，视断续线为“历史性水域界线”。“南海政策纲领”适用了1947年“宪法”第4条，因为出现了第4条的关键文字“固有”及“领土”。此外，“南海政策纲领”的纲领七为“两岸关系”，以“国统纲领”为指导原则。换言之，“南海政策纲领”必须放在“国统纲领”的脉络下解读。“南海政策纲领”在2005年12月15日被“内政部”一纸公文停止适用。然而，在1993年到2005年由台湾当局公布的南海声明与政策都受这个纲领的指导。有一个问题没有答案，就是“南海政策纲领”里提到“南海历史性水域界线内之海域为我国管辖之海域”。“管辖”有何意涵？台湾当局到底在断续线内的水域主张行使哪种管辖权？答案在1999年揭晓。

（五）1999年的“中华民国第一批领海基线、领海及邻接区外界线公告”

在1999年2月10日，也就是上述“国统纲领”以及“南海政策纲领”都还有效的时候，台湾当局的“内政部”公布了“中华民国第一批领海基线、领海及邻接区外界线公告（简称1999年公告）”。公告第三页（最后一页）附有地图，右下角“图例”的最后一行将南海断续线称为“固有疆域界线”。换言之，台湾当局藉由1999年公告，将1947年“宪法”的第4条适用到南海断续线的内括水域。这一整片水域以及其中的海上地物均被宣示为中国的领土，断续线则具备了领土外部界限的“宪法意涵”。此外，1999年公告也展现了1947年“宪法”第4条所规定的中华民国领土（东南边）的位置。针对南海的部分，中国的“固有疆域”就位于断续线内。既然适用了“宪法”第4条，该条后半段，也就是变更领土的程序，也适用到南海断续线上。因此，未经过“宪法”规定的程序，不能合法变更或删除断续线这一条“固有疆域界线”。前文提到“南海政策纲领”规定我国在断续线内的历史性水域内享有“管辖权”，其法律性质现在揭晓：那就是“领土主权”及“所有权”。

其实，1999年公告给与南海断续线两个名称，即“固有疆域界线”与“我国传统U形线”。若是将1947年“宪法”第4条、“国统纲领”、“南海政策纲领”、以及“固有疆域界线”当成上下文，“我国传统U形线”就有三大意涵：（1）它指我国主张在断续线内享有的权利及管辖权，具备历史的内涵与基础。（2）这个权利主张，是台湾当局代表“全中国”而主张的。（3）出现在同一文件上的“我国传统U形线”与“固有疆域界线”，指涉同一个客体（南海U形线），必然具备相同法律内涵，可以互换使用。

（六）2009年的“修正中华民国第一批领海基线、领海及邻接区外界线的公告”

台湾当局在2009年11月18日公布了修正版的“中华民国第一批领海基线、领海及邻接区外界线公告（简称2009年公告）”。重点是，1999年公告的最后一页，也就是将南海断续线定性为“固有疆域界线”的那张地图，未出现在“行政院公报”中。因为，“行政院公报”是公布被修正的文件；未受修正的文件，无需公布。也就是说，2009年的修正公告，并未影响1999年公告最后一页的地图。描述南海断续线的两个名称（“固有疆域界线”及“我国传统U形线”），通过2009年公告持续存在于台湾当局的南海政策与法律文件当中，持续作为台湾当局的南海主张。

（七）2015年3月“立法委员”蔡正元对于“行政院长”的质询

2015年3月24日下午，在台北的“立法院”内，“立法委员”蔡正元质询“行政院院长”毛治国，以及“内政部部长”陈威仁。蔡正元指出，最近他浏览“内政部”的官网，找寻“2009年公告”，发现该公告的第三张，即称呼南海断续线为“固有疆域界线”的地图中，“固有疆域界线”的名称消失了，改为“传统U形线”。但是，1947年“宪法”第4条规定的程序未曾启动。蔡正元警告曰：变更国土而不经过“宪法”规定的程序，是很严重的法律问题。毛治国及陈威仁向蔡正元保证：“中华民国的南海领土及海域主张，没有改变。”蔡正元的质询时机敏感，再过四个月，南海仲裁案的第一阶段庭审会就要在荷兰海牙的和平宫举行。中国是否对断续线内水域有领土主权的主张，或是“历史性所有权”的主张，将决定是否仲裁庭对于菲国第1-2项诉求所反映的争端没有管辖权？就此，至少有四件事情是清楚的：

第一，1947年“宪法”第4条所述的程序，并未针对南海区域启动过。第二，在“立法院”被质询时，毛治国及陈威仁均向蔡正元保证：“中华民国”的南海领土及海洋权利主张，没有改变。第三，在质询后，无论“固有疆域界线”这个名称是否放回2009年公告，另一个断续线的名称，也就是“我国传统U形线”，存在于1999年公告及2009年公告当中。第四，到2019年11月底，包含“固有疆域界线”名称的2009年公告全文，仍然可以在台湾的网站上找到。被蔡正元指责的那一版缺乏“固有疆域界线”名称的“2009年公告”，在台湾当局“内政部”的官网找不着了。若是要主张“台湾当局已经变更了南海断续线内的领土主张”，则欠缺说服力。

（一）界定政府继承财产内涵的角色

前述台湾当局的南海政策与法律文件与南海仲裁案有关吗？这必须分析台湾当局在本案期间扮演何种角色，才能知道。“中国台湾当局（Taiwan Authority of China）”的名称，第一次出现在仲裁案当中，是2014年12月16日仲裁庭对于菲律宾提出的26个问题中的第15个。

仲裁庭注意到菲律宾第2项诉求，要求仲裁庭  作出下列裁决...

仲裁庭邀请菲律宾评论中国台湾当局的领导，马英九先生在2014年9月1日一项历史档案展览会的开幕讲话中对于南海九段线的解释与第2项诉求之间的相关性。

从仲裁庭描述台湾当局的名称（中国台湾当局）以及第15个问题的问法来看，中国台湾当局在本案不能代表中国表达意见。那么，为何仲裁庭要求菲国对于一个不代表中国的地方政府领导的讲话做出评论？跟本案又有何相关性？

其实，南海断续线是1947年民国政府公布的南海诸岛位置图中的图形，当时民国政府仍然在国际法上代表中国。也就是说，民国政府在1949年10月1日之前在南海的作为，归属于中国，构成中华人民共和国政府在1949年10月1日通过“政府继承”得到的财产或遗产。既然中华人民共和国政府拒绝对仲裁庭解释南海断续线的意涵，由始作俑者来解释，似乎理所当然。菲律宾对于中国台湾当局就这件事的“适格性”，跟仲裁庭看法一致。

因此，台湾当局在南海仲裁案扮演的角色就呼之欲出。第一，原则上，台湾当局在1949年10月之后不能代表中国。第二，在1949年10月之前，中华民国政府（即现在的台湾当局）是中国的合法代表。这个政府对于南海的作为及主张，包含1947年公布南海诸岛位置图，都归属于中国，变成中华人民共和国政府在1949年10月继承到的法律及政治遗产或财产。第三，例外的情况是，在1949年10月之后，中国台湾当局的作为在本案可以代表中国，只要该作为是对于民国政府在1949年10月之前的南海领土主权或海域权利的主张的解释。第四、即便在前述例外情况之下，台湾当局能够代表中国，还有一个前提：它必须是“中国的”台湾当局。它的自我定位是相同于或延续1949年10月之前的那个民国政府，它必须遵守1947年的“中华民国宪法”及其领土范围。

在满足以上条件的情况下，仲裁庭似乎认为，台湾当局领导马英九的“解释”对于南海仲裁案具有影响力。菲律宾在2015年3月15日针对仲裁庭提出的26个问题，提出书面解答。对于第5个问题，菲国认为马英九的讲话否认了中国在南海断续线内的海域主张“历史性权利”或“历史性所有权”的历史或事实基础。

马英九曰：当中国公布那张图（南海诸岛位置图）时，领海的概念是3海里寛，若是发生走私案件，中国官员会尝试在领海宽度两倍的海域中逮捕走私犯，最多在12海里内行使公权力。马英九说道：在当时，中国没有其他的海域主张。

对于马英九的上述讲话，英国经济学人杂志在2014年10月4日刊出报道与评论。一个月后，台湾当局驻英国代表刘志攻先生于11月1日在经济学人杂志刊出一份“澄清函”，目的在于更正该杂志于10月4日对于马英九讲话的错误报道。重点是，依据刘志攻的说法，中国政府在1947年通过“南海诸岛位置图”的断续线，其实做出“历史性所有权”的主张。这与前述被解读的马英九的讲话，有极大差距。

以上所述的马英九的讲话与两篇经济学人杂志的报道，全部发生在2014年12月16日之前，也就是仲裁庭对菲律宾提出26个问题之前。仲裁庭注意到马英九的讲话与经济学人对于马英九讲话的报道。同等重要的刘志攻澄清函，则未入仲裁庭的法眼，菲律宾也视而不见。可见台湾当局在仲裁案扮演的“政府继承财产内涵的界定者”角色，无挥洒空间。

（二）跟北京中国政府唱反调的角色

台湾当局在南海仲裁案扮演的角色是分裂的、相互矛盾的。在实体问题庭审会第二天，发生了令人惊讶的事情。台湾当局的主张，并非阐释民国政府在1949年之前的南海作为或主张，还跟中华人民共和国政府的立场大相径庭，居然被菲律宾援引而“代表”中国！在2015年11月25日的上午，菲国律师楼温斯坦先生回答仲裁员的问题，曰：

在1949年之后，台湾当局的作为就其本身而言，不能归属于中国。比如，中华人民共和国从未主张任一南沙群岛的海中地物能够维持人类居住或是经济生活，此点瑞克勒先生（Mr. Reichler）待会将陈述。因此，不能假定台湾当局的行为或看法是为了中国而做，或是能够归属于中国。

瑞克勒先生接着介绍台湾当局唱反调的主张：“只剩下台湾主张从南沙群岛的单个岛礁主张基于第121条的200海里EEZ及大陆架。在这方面，台湾的主张明显提到太平岛”。瑞克勒先生继续向仲裁庭介绍台湾当局在2015年7月7日以及10月31日针对太平岛（作为一个具备完全权利的岛屿）的状况公布的许多证据。这些证据并不在1949年10月之前发生，亦非阐释民国政府在1949年10月之前的作为。最严重的是，这些台湾当局的主张，跟中华人民共和国政府“使用南沙群岛整体产生海域权利”的主张不同。

倘若菲国在本案只让台湾当局扮演“界定政府继承财产内涵的角色”，如同楼温斯坦先生所陈述的。那么，菲国第3、4、6、7项诉求，就不能反映中国和菲国的真正争端 ，菲国法律团队应该放弃这四个诉求。但是，菲国却让台湾当局扮演“跟北京政府唱反调的角色”，并肆无忌惮地在实体审庭审会提出与管辖权阶段的论点自相矛盾的论点，足以自毁立场，菲国这种轻薄的态度却还得到仲裁庭的赏识！就仲裁庭而言，2016年的实体裁决充分考量了台湾当局提供的关于太平岛的事实材料，支撑了肢解“群岛整体论”的理论思路。

中国台湾当局在南海仲裁案期间扮演不同角色，不管是“界定政府继承财产内涵”的角色，还是“跟北京政府唱反调”的角色，都显示一件事情：台湾当局的立场在本案是相关的！从最夸张的层面来说，并非阐述民国政府在1949年之前的南海作为，而且跟中华人民共和国政府背道而驰的台湾当局主张，仍被菲律宾采用作为呈堂证据，而能“代表中国的立场”。明显的例子就是菲律宾第3、4、6、7项诉求。菲律宾违反其对于中国政府庄严承诺的“一中原则“，利用诡辩技巧，竟获仲裁庭青睐；仲裁庭甚至加码，亲自动手“篡改”中国照会的文字来证明中国的主张跟台湾当局的主张并不冲突。

从“界定政府继承财产内涵”的层面来说，台湾当局扮演的角色较为正常。但，却被仲裁庭选择性地利用，不合乎其口味的，就被裁决书故意忽略。台湾当局的关键发言（刘志攻澄清函），批评菲律宾的法律主张，仲裁庭却视若无睹，尽管该项发言跟仲裁庭采纳的台湾当局“证据”（马英九讲话）直接密切相关。难怪仲裁庭完全忽略本文所提的台湾当局在南海断续线内主张“历史性所有权”的证据。但是，仲裁庭是否应该采纳这些证据？这些证据是否跟本案相关？答案应该是肯定的。

这些主张断续线内“历史性所有权”的证据，均依据1947年“宪法”，这部“宪法”是台湾当局的根本大法。遵守这部宪法，台湾当局就继续1949年前的民国政府的“法统”。这样的“历史性所有权”主张，构成1949年10月1日中华人民共和国政府成立时从民国政府手上继承的政治及法律遗产。就是基于同样的逻辑，仲裁庭才注意到马英九在2014年9月1日“否定断续线内历史性权利主张”的解释性讲话。基于同样的理由，仲裁庭岂能忽视台湾当局为全中国主张的“历史性所有权”的证据，包含刘志攻的“澄清函”？

另外，1999年第一批公告中的“固有疆域界线”主张，是否能够阻挡菲律宾在仲裁案第1-2项诉求？是否构成管辖权的障碍？答案也是肯定的。作为“固有疆域界线”的南海断续线，被1999年公告所规定。这个公告受几个纲领性法律文件所规范，得以充实其法律内涵。这样的主张，完全符合南海仲裁案中对于“历史性所有权”或“历史性水域”“主张”的条件。这是台湾当局“为了全中国”而主张的“历史性所有权”，若是仲裁庭严格遵守《公约》，这种主张应构成仲裁庭对于菲律宾第1-2项诉求所反映的争端的管辖权障碍。

台湾当局放弃了断续线作为“固有疆域界线”的领土主权主张吗？这是蔡正元在2015年3月“立法院”质询所关切的大事。答案是否定的。台湾当局“为了全中国而主张”的断续线内的领土主权，或是“历史性水域”，或是“历史性所有权”，皆满足仲裁庭设下的法律条件。这个关系重大的主权主张，至今仍然是台湾当局的南海法律主张。

最后，郑斌教授的巨作提供批驳南海仲裁裁决处理中国台湾当局的关键证据的灵感。郑斌教授说道：“当一个（裁决）出现明显的事实上的错误，或是裁决出自司法机关的权力滥用，可以作为推翻终局裁决的理由... 再者...在做出判决的时候，因为缺乏事实证据导致的错误（裁决），这个事实却足以对于裁决产生决定性的影响力，这样的错误可以被视为一种事实上的错误的特别形态。”明显地，南海仲裁案对于菲国第1-2项诉求的裁决，特别是“中国并未在断续线内主张过历史性所有权”这一部分，存在推翻其裁决的强有力的理由及证据！

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

樊吉社

中共中央党校国际战略研究院研究员

全球治理与国际组织研究所所长

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第5期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

美国的南海政策植根于中美关系的大背景之下，中美关系的基本状态必然影响美国的南海政策。

从奥巴马政府提出“重返亚太”以来，南海问题就开始升温。时任国务卿希拉里在2010年的东盟地区论坛上宣称美国在“自由航行、开放进入亚洲海洋公域以及在南海尊重国际法问题上拥有国家利益”，这一表态被认为是美国要改变对华政策的宣言。中美围绕南海问题的博弈自此加剧，期间美国曾经部分介入中菲围绕黄岩岛产生的争端，并支持菲律宾提起“南海仲裁案”；与此同时，美国频繁指责中国在南海的陆域吹填，增加在南海的抵近侦察行动；中美在南海的互动持续升级，双方在诸如香格里拉对话这样的多边国际会议场合针锋相对。为管控在南海问题上的分歧，在2014年和2015年两次首脑会晤期间，中美签署了《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》并完成了“舰舰相遇”和“空中相遇”两个附件。奥巴马执政时期，虽然美国提出“重返亚太”，不断充实“亚太再平衡”战略的内涵，国防部长卡特也曾表示对中国实施“坚定、温和而强有力的推回”战略，但中美关系总体稳定，两国仍致力于管控在南海问题上的分歧。

特朗普执政后，美国对华政策进入调整期，中美在南海问题上博弈随之出现新的变化。美国调整了所谓“航行自由行动”的决策过程，从以前的“一事一议”调整为一揽子年度计划审批；美军在南海开展所谓“航行自由行动”的次数明显增加。2017-2019年，经贸谈判是中美关系中的核心议题，中美围绕南海问题的博弈虽然加剧，但仍非主要矛盾。新冠疫情爆发之后，中美关系从过去三年的渐变状态进入剧变时期，中美战略竞争从经贸领域蔓延到双边关系的所有领域，美国在南海问题上的政策和行动随之出现显著调整，对抗特征愈发明显。

特朗普政府对抗性的南海政策和行动包括如下四个方面。第一，调整政策表态。5月20日，美国白宫发布《美国对华战略方针》，表示要为美国东南亚盟友“发声”，为这些国家提供安全援助以应对中国压力。7月13日，国务卿蓬佩奥发表声明，声称中国对南海离岸资源的主张“不合法”，重申美国对2016年“仲裁”结果的肯定与支持。第二，增加在南海从事所谓“航行自由行动”的频次和力度。据统计，截止到2020年8月底美国军舰在南海海域的“航行自由行动”多达7次，美国各类战机在南海空域的飞行频次也显著增加。第三，在南海相关海域较为频繁地开展包括航母参与的军事演习，既有一艘航母参加的军事演习，也有两艘航母同时参加的军事演习。第四，对负责或参与南海陆域吹填的中国公民实施签证限制，将24家中国公司纳入美国商务部实体名单。

美国南海政策的重要变化与中美关系总体状态的变化大致同步，中美关系的总体框架已经发生了部分转变，包括南海问题在内的所有议题也应在这个大背景下进行思考。过去十多年中，中美在南海问题上曾出现很多分歧和争议，但是这些分歧和争议基本上都是进行个案处理，没有对双边关系的状态产生根本性的影响。目前中美关系基本框架发生变化，中美围绕南海问题的博弈非常有可能塑造双边关系的发展方向。特朗普政府处理中美分歧和争端的方式呈现出泛安全化和泛意识形态化的倾向，主张对抗的政治力量开始占据上风，南海问题甚至可能成为中美较量的关键议题。

美国对华战略从接触主导转向竞争主导，两国在诸多具体议题上的矛盾因此日益激化且短期内难解，南海可能成为中美分歧最大的领域。过去半年中，美国在南海问题上的政策表态从传统的在领土争端问题上不持立场转向“选边站队”，美国舰机在南海海域和空域的行动也有诱发意外、危机乃至冲突的恶意，中美在南海问题上发生意外、出现危机乃至爆发冲突的可能无法排除，这是短期需要防范的风险，其原因有多重。

第一，特朗普总统的外交安全团队夸大中美南海博弈的意义和价值，认为中国利用南海进行“切香肠”式的地缘战略扩张，因此主张强力“推回”（push back）。此种建构中国对美国的“威胁”或者“敌人”形象，而其背后则是对中国可能挑战美国亚太影响的深层忧虑。在中美战略竞争背景下，南海问题被赋予更高的价值，且具有某种“灰色地带”的特征，南海被当成对华实施“推回”战略的优选地点，美国“极限施压”的政策则增大中美舰机相遇发生意外、擦撞或危机的可能。

第二，在中美关系持续下行的环境下，南海问题如果出现危机，管控难度必然很大，危机快速升级乃至滑向军事冲突的风险不能排除。过去20年中，南海问题上已经发生了数次意外或者危机，类似事件在中美两国合作主导、双边关系总体稳定之时，大致得到较为妥善的处置。最近半年，中美舰机在南海相遇频次更高，擦撞风险增大。由于中美关系已经恶化，中美舰机在南海如果出现擦撞，危机升级外溢的风险较高，危机管理的难度很大。不仅如此，危机管理需要公开或者私下的有效沟通渠道，而当前中美之间公开的沟通渠道运行不畅，而私下渠道也难以保证。因此，在南海问题上要防范短期风险。

第三，南海出现的意外或者危机有可能进一步“催化”中美关系，加速双边关系的“定性”和“定型”，以至于双边关系可能由此丧失腾挪和缓和空间。在官方层面，特朗普政府一再强调中美在双边关系的所有方面均应实现“对等”，但“对等”并非“对抗”。中国则强调中美之间并不存在意识形态冲突，中美两国应推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系。未来中美关系往哪个方向发展，既取决于双方对具体矛盾和分歧的分析和判断，也取决于两国对世界大势和彼此关系的定性，更取决于各自国家的政策选择。然而，最近一段时期特朗普政府在对华政策上采取了很多过激行动，诸如美国高官频频发表演讲攻击中国、要求关闭中国驻休斯顿总领事馆、制裁中国高新技术公司、制裁中国政府高官、在涉疆、涉藏、涉台和涉港等敏感议题上频繁采取行动等，如果中美在南海出现一次危机，美国国内在对华政策上的国内政治动员可以很快完成。

特朗普政府对华政策的调整将产生较为深远的影响，战略竞争将是美国对华政策的主旋律，至于双边关系能否保持健康的战略竞争或者竞争与合作并存，能否防止战略竞争滑向战略对抗，这均将考验两国的外交智慧。南海问题属于领土争端，除非出现特别重大的事态，领土争端通常很难在短期内获得解决。因此，维持现状或许并不是处理南海问题的最优选项，但这属于更可行、更现实的政策选项。

具体而言，随着中美战略竞争加剧以及中国军事力量增强，美国在南海的抵近侦察或所谓“航行自由行动”不仅不可能减少，甚至可能进一步增加；美国还将继续辅助东南亚各国的海上能力建设，提供相关安全援助；美国舰机进入南海海域的频次可能进一步增加，规模甚至可能增大；美国还可能联合其他国家在南海相关海域举行联合军演；南海对于美国近年力推的“印太战略”更是非常关键。美国通过这些象征性的军事行动或者外交姿态展示其在本地区的存在，防范中国在南海进行更多的陆域吹填或者军事部署的行动，表达对其盟友的支持以及宣示其舰机所谓“航行自由”的权利等。尽管美国可能采取上诉政策姿态或者行动，但它无法改变南海问题已有现状，因此，中美围绕南海问题的博弈应立足于长远，这是处理南海问题的基本出发点；同时，也要着眼全局，把南海问题放在中美关系的整体框架下处理。

立足长期，着眼全局，在南海问题上“与狼共舞”是必须的、可行的、应有的政策选项。第一，中国舰机在南海要捍卫主权和领土安全，对美国舰机的抵近侦察或者所谓“航行自由行动”做出及时、恰当反应。中美舰机的这种互动可能越来越频繁，对不断强大但仍需加强演练的中国海空军而言，这种舰机互动甚至可以成为练兵方式之一。第二，中美南海博弈具有战略性和长期性，中美舰机互动应遵守操作规程，捍卫主权和领土安全的同时遵循“有理有利有节”的基本原则。第三，中美应探索在南海问题上的分歧管控或者危机管控之道。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

黄惠康

联合国国际法委员会委员

中国外交部国际法咨询委员会主任委员

国际高端智库武汉大学国际法研究所特聘教授

原中国驻马来西亚特命全权大使

原中国外交部条约法律司司长

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第5期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

对蓬佩奥“涉南海声明”，可以用一句话来评价：失道失信，肆意妄为。完全可以说，美国是国际法治的践踏者。当今世界之道，在于和平、发展、合作、共赢。这是不可抗拒的时代潮流。美国特朗普政府及其少数政客极力鼓吹“新冷战”，煽动意识形态对立，奉行单边主义霸凌政策，是开历史的倒车，注定不会成功。

美国的失道，首先在于贪图霸权和危险的“帝国思维”。蓬佩奥“涉南海声明”摘下了美国曾经标榜的“中立不介入”的遮羞布，蓄意挑动领土海洋争端，破坏地区和平稳定，露出了霸凌主义的真面目。该声明颠倒黑白，混淆视听，无端指责中国将南海海域“视为其海上帝国”，“用恐吓来削弱”南海东南亚沿岸国的主权权利，为控制资源而展开“霸凌活动”, 用“强权即公理”代替国际法，还将中国军队在自家门口进行的例行演习说成是“导致南海局势不稳定”的缘由，扬言要“拒绝中国‘强权即公理’的做法”，“要在相关区域维护‘航行和飞越自由’”。事实上，固守“强权即公理”外交逻辑、处处诉诸武力和恐吓的恰恰是美国，而非中国；秉持掠夺性世界观、谋求世界霸权的也是美国，而非中国。“航行和飞越自由”只不过是美国推行“航行霸权”的幌子。2020以来，美军舰多次在南海开展“航行霸权”行动，非法冲闯中国南海岛礁领海或临近海空域，挑战中国主权和安全。越多越多的国家已经看清，美国才是南海局势的破坏者和麻烦制造者。 

美国的失道，在于对待国际法的“双重标准”。历史和现实一再表明，美国对待国际法，是典型的“双重标准”，对人不对己，合则用，不合则弃之如蔽履。即便是美国主导或参与制定的国际公约，一旦被认为与本国利益冲突或未能满足其全部要价，它就会予以推翻或拒绝承认。美国迄今未批准或签署、批准后又退出的重要多边造法性国际公约数以十计，这充分暴露了美方的虚伪性和霸权逻辑。蓬佩奥在所谓“涉南海声明”中，口口声声支持以规则为基础的国际秩序,反对任何使用强力或武力解决争端的图谋，却忘了美国在国际关系中频繁使用武力或武力威胁，到处挥舞单边“制裁”大棒；口口声声维护“海洋法治”，却一直游离在《联合国海洋法公约》之外；口口声声要求中国接受所谓南海仲裁裁决，却忘了自己在尼加拉瓜诉美国的诉讼中，不仅在国际法院确立对本案的管辖权后中途撤出庭审，在法院作出有利于原告尼加拉瓜的最终判决后拒绝执行法院判决，而且撤回了美国政府在1946年国际法院成立之初自愿作出的接受国际法院强制管辖权的声明；口口声声反对南海军事化，自己却频繁派遣大规模先进军舰军机在南海炫耀武力，挑衅滋事。

美国的失道，还在于在国际关系中毫无诚信，惯于挑拨离间。这一所谓“涉南海声明”任意曲解国际法，罗列各种莫须有的罪名，恶毒攻击诋毁中国，鼓吹中国“威胁论”，既无事实基础，也无法律依据，甚至连一些基本事实都是错误的。在法律上根本就站不住脚。例如，声明称中国于2009年才正式宣布南海“九段线”（Nine-Dashed Line），并且没有提出“连贯的法律基础”（coherent legal basis）。事实是，早在1948年中国公开发行的行政区域图，就明确标注了南海断续线。南海断续线公布后的很长时间内，南海周边国家和国际社会或明确支持或默认，没有任何国家表示反对。只是在20世纪70年代南海发现油气资源后，有关国家在对南海岛礁提出领土索求时才开始出现质疑南海断续线的杂音。南海是开放和包容的。中方从来无意将南海打造成自身的势力范围，也从未把南海作为地缘博弈的筹码，更谈不上谋求在南海建立“海上帝国”。中方始终平等对待南海周边国家，在维护南海主权和权益方面始终保持着最大的克制。从20世纪80年代起，中国一直倡导“搁置争议、共同开发”，从未强迫哪一国接受。有关倡议的讨论还在进行。南海的航行自由也根本不存在任何问题，这只是想要介入南海问题的麻烦制造者炮制的借口。当前，在中国和东盟国家共同努力下，南海局势总体稳定。

美国在南海问题上如此失道，岂能指望“一呼百应”。

蓬佩奥声明罔顾南海问题的历史经纬和客观事实，违背美国政府在南海主权争议问题上不选边站队的公开承诺，违反和歪曲国际法，图谋否定中国对南海诸岛的领土主权和海洋权益。然而，中国在南海的领土主权和海洋权益源远流长、根深蒂固，岂是蓬佩奥的一纸所谓“声明”可以撼动的。

（一）南海诸岛是中国固有的领土

中国对南海诸岛的主权和在南海的相关权益，是在漫长的历史过程中确立的。早在公元前2世纪的西汉时期，中国人民就在南海航行，并在长期实践中发现了南海诸岛。中国历史古籍记录了南海诸岛的地理位置和地貌特征、南海的水文和气象特点，以很多生动形象的名称为南海诸岛命名。大量历史文献和文物资料证明，中国人民对南海诸岛及相关海域进行了持续不断的开发和利用。许多外国文献记录了很长一段时间内只有中国人在南沙群岛生产生活的事实。中国是最早开始并持续对南海诸岛及相关海上活动进行管理的国家。历史上，中国通过行政设治、水师巡视、资源开发、天文测量、地理调查等手段，对南海诸岛和相关海域进行了持续、和平、有效的管辖。

（二）中国始终坚定维护在南海的领土主权和海洋权益

中国对南海诸岛的主权在20世纪前未遭遇任何挑战。这在国际法上构成了中国在南海拥有领土主权和海洋权益坚实的法理基础。20世纪30—40年代，法国和日本先后以武力非法侵占中国南沙群岛部分岛礁。1943年《开罗宣言》郑重宣布，日本必须将所窃取的中国领土归还中国。1945年《波茨坦公告》第8条明确规定，“开罗宣言之条件必将实施”。1945年日本宣布接受《波茨坦公告》无条件投降。1946年11月至12月，中国政府指派高级军政官员分赴西沙群岛和南沙群岛，举行仪式，重立主权碑，派兵驻守。随后，中国政府加强了对南海诸岛的行政管辖。

中华人民共和国成立后，多次重申并采取立法、行政设治、外交交涉等措施进一步维护对南海诸岛的主权和在南海的相关权益。中国对南海诸岛及相关海域的巡逻执法、资源开发和科学考察等活动从未中断过。1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》明确规定：“中华人民共和国的陆地领土包括……东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿”。1996年5月，全国人大常委会决定批准《联合国海洋法公约》，同时声明“中华人民共和国重申对《中华人民共和国领海及毗连区法》第2条所列各群岛及岛屿的主权。”1996年5月，中国政府宣布中国大陆沿海由山东高角至海南岛峻壁角49个领海基点和由直线相连的领海基线，以及西沙群岛28个领海基点和由直线相连的基线，并宣布将另行公布其余领海基线。1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》明确规定：“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”。

（三）中国对南海诸岛的主权得到国际社会广泛承认

第二次世界大战结束后，中国收复南海诸岛并恢复行使主权，世界上许多国家都承认南海诸岛是中国领土。例如，1952年，日本政府根据旧金山对日和约的规定，正式放弃对台湾、澎湖列岛以及南沙群岛、西沙群岛之一切权利、权利名义与要求。1972年，在《中华人民共和国政府与日本国政府联合声明》中，日本重申坚持遵循《波茨坦公告》第8条规定。1958年9月14日，越南政府表示，“越南民主共和国政府承认和赞同中华人民共和国政府1958年9月4日关于领海决定的声明”，“越南民主共和国政府尊重这项决定”。1974年2月4日，时任印度尼西亚外长马利克表示，“如果我们看一看现在发行的地图，就可以从图上看到帕拉塞尔群岛（西沙群岛）和斯普拉特利群岛（南沙群岛）都是属于中国的”。1987年联合国教科文组织政府间海洋学委员会《全球海平面观测系统实施计划1985－1990》（IOC/INF－663 REV）建议，将西沙群岛和南沙群岛纳入全球海平面观测系统，并将这两个群岛明文列属“中华人民共和国”。在许多国家出版的百科全书、年鉴和地图都将南沙群岛标属中国。可见，南海诸岛属于中国早已成为国际社会的普遍认识。

（四）菲律宾对南海的有关权利主张毫无历史和法理依据

菲律宾于1946年宣布独立，中菲间本无海洋权益争议。20世纪50年代，菲律宾曾企图染指中国南沙群岛，但在中国坚决反对下收手了。直至70年代，南海发现油气资源，菲律宾开始提出非法的领土要求，并先后以武力侵占中国南沙群岛部分岛礁，菲律宾对南沙群岛部分岛礁的领土主张，在国际法上根本站不住脚。 

第一，南沙群岛从来不是菲律宾领土的组成部分。菲律宾领土组成和范围是由1898年《巴黎条约》、1900年《华盛顿条约》和1930年《英美条约》等条约确定的，其中无一涉及南沙群岛，也无任何条约将南沙群岛纳入菲领土范围。对此，菲律宾当时的统治者美国是非常清楚的。1935年菲律宾宪法、1947年《美菲一般关系条约》、1952年《菲美军事同盟条约》、1961年菲律宾《关于领海基线第3046号法令》和1968年菲律宾《关于领海基线的修正令》等国际条约和菲律宾国内法律都先后重申了上述《巴黎条约》《华盛顿条约》《英美条约》的法律效力，再次明文确认了菲律宾领土范围，菲领海基点和基线均未包括南沙群岛。1981年、1984年菲律宾出版的地图也都将南沙群岛标绘在菲领土界限之外。上述事实充分证明，南沙群岛处于菲律宾领土范围之外，根本不是菲领土。

第二，“卡拉延岛群”是菲律宾发现的“无主地”或联合国的“托管地”的说法根本不成立。菲律宾以其国民于1956年所谓“发现”为基础，将中国南沙群岛部分岛礁称为“卡拉延岛群”（Kalayaan），企图制造地理名称和概念上的混乱，并割裂南沙群岛。南沙群岛也不是所谓的“托管地”。二战后的“托管地”，均在有关国际条约或联合国托管理事会相关文件中明确开列，南沙群岛从未出现在上述名单上。

第三，“专属经济区说”有违“陆地支配海洋”原则。菲律宾称，中国南沙群岛部分岛礁位于其专属经济区和大陆架范围内，因此有关岛礁属于菲律宾或构成菲律宾大陆架组成部分。这一主张企图以《联合国海洋法公约》所赋予的海洋管辖权否定中国领土主权，沿海国对专属经济区的主权权利和管辖权是从领土主权派生出来的，专属经济区制度并不涉及岛屿归属，更不能以此否定他国主权，侵犯他国领土。

第四，“地理邻近说”并非取得领土主权的国际法依据。菲律宾宣称黄岩岛离菲律宾最近（东距吕宋岛125海里），因而归属菲律宾。但岛屿的主权归属并非由地理位置决定。国际法和国际实践早已认定“地理邻近”不是取得领土主权和解决领土归属的国际法原则。

蓬佩奥声称“按照《联合国海洋法公约》组成的仲裁庭作出裁决，驳回了中国的海洋权利主张”。“南海仲裁案裁决对中菲均有法律拘束力”。“美国督促相关国家反对中国的海洋权利主张。”然而，被蓬佩奥捧为“神明”的这一“裁决”，在法律上就是一颗“毒树之果”，自始就没有任何法律效力。在此基础上炮制的蓬佩奥声明当然也只能由其本人自食了。

（一）仲裁程序的启动违反了“国家同意”原则

中菲双方曾就通过谈判解决南海有关争议，妥善管控有关分歧达成重要共识和协议。1975年6月，两国在有关公报中明确指出，两国政府同意不诉诸武力，不以武力相威胁，和平解决所有争端。1995年8月，中菲共同发表《关于南海问题和其他领域合作的磋商联合声明》，此后，中国和菲律宾通过一系列双边文件确认通过双边谈判协商解决南海问题的有关共识。上述共识和承诺构成中菲两国间排除通过第三方争端解决方式解决南海有关争议的协议。在中国与东盟之间也达成了重要共识。2002年11月4日，中国与东盟十国在金边共同签署《南海各方行为宣言》，包括1982年《联合国海洋法公约》，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁。”“约定必须遵守”，这是国际关系的基本准则。菲律宾单方面启动针对中国的强制仲裁程序，是严重的背信弃义行为，不为菲律宾创设任何权利，也不为中国创设任何义务。

（二）临时仲裁庭的组成纯粹是政治操弄的结果

时任国际海洋法法庭庭长柳井俊二在其中扮演了“抄盘手”的角色。根据《联合国海洋法公约》的规定，临时仲裁庭由5名仲裁员组成，当事双方各自指定一位仲裁员，并协商产生另外3名。如协商不成，则由国际海洋法法庭庭长代为指定。然而，在柳井的操弄下，仲裁庭的组成可谓“奇葩”。5名仲裁员中除1人由菲律宾指定，剩余4人均由柳井指派，包括仲裁庭主席。而且，所有仲裁员均来自欧洲或长期居住在欧洲，对亚洲文化和错综复杂的南海问题的经纬缺乏最基本的了解，更无仲裁员在仲裁程序中真正代表中国。一个鲜人为知的内幕更能揭示临时仲裁庭组成的“暗箱操作”。2013年4月组建仲裁庭时，柳井最初任命斯里兰卡籍资深外交官平托出任庭长。平托因夫人系菲律宾籍而特地征询争端双方的意见，并得到菲方的首肯。但稍后当平托在履职时流露出仲裁庭对本案无管辖权的裁决倾向后，引起美日的严重担忧。5月，平托被迫辞职，柳井另行任命了新庭长。

（三）仲裁庭为一己私利而越权管辖、枉法裁断

根据公约的相关规定，依本公约强制仲裁程序建立的仲裁庭，无权调解或仲裁领土主权和海洋划界纠纷，特别是在争端一方以书面声明的形式拒绝接受此类强制程序之后。然而，仲裁庭无视菲律宾提起仲裁事项的实质，无视中国根据《公约》作出的声明，无视双方谈判磋商的共识，错误解读中菲对争端解决方式的共同选择，错误解读《南海各方行为宣言》中有关承诺的法律效力，恶意规避中国根据公约第298条作出的排除性声明，有选择性地把有关岛礁从南海诸岛的宏观地理背景中剥离出来并主观想象地解释和适用公约，在事实认定和法律上存在明显错误，其行为和裁决严重背离国际仲裁一般实践，完全背离公约促进和平解决争端的目的及宗旨，严重损害公约的完整性和权威性，严重侵犯中国作为主权国家和公约缔约国的合法权利，是显失公允和不合法的。

（四）仲裁员的职业操守广受诟病

在这场自导自演的闹剧中，仲裁员和专家证人的“变脸”表演实在让人咂舌。以仲裁员阿尔弗雷德·松斯为例，这位荷兰知名海洋法教授至少先后两次公开发表学术意见，认为在两国存在重叠海域主张的情况下，相关岛礁的法律地位和海洋权利问题不能脱离海洋划界争端而独立出现，它们构成海洋划界不可分割的组成部分。然而，在南海仲裁案关于管辖权的裁决中，包括松斯在内的5名仲裁员不顾中菲南海争端的根源和实质是岛礁主权与海洋划界之争的基本事实，强行以全体一致的方式裁定仲裁庭对菲律宾的诉求享有管辖权，这显然与松斯本人一贯的学术观点相悖。再以专家证人克里夫·斯库菲尔德为例，这位澳大利亚专家应菲律宾方面的请求，为南沙群岛岛屿地位问题出具专家意见，其证词不仅与其学术观点截然相反，而且在重要事实上公然撒谎，面对关键质询时，更是以狡辩的方式来应付。难道有偿服务就可以放弃职业操守吗? 有专家指出，与联合国国际法院诉讼不同，由提起仲裁的菲律宾一方支付仲裁庭的全部费用，包括仲裁员的巨额酬劳，这本身就会引发众多担心和问题。难怪国际社会上不乏菲律宾花大钱雇“裁判”为其张目的质疑。

美国原本期望借南海仲裁案给中国扣上“违反国际法”“改变现状”“以大欺小”等帽子，还扬言要“孤立”中国，然而应者寥寥。中国在南海仲裁案及其所谓裁决上的立场和主张在国际社会得到了愈来愈多的理解，已有100多个国家、230多个政党以及众多知名人士公开表态支持。联合国、国际法院和国际海洋法法庭也纷纷撇清与南海仲裁庭的关系，均称南海仲裁案与其无关。

中国对菲律宾前政府提起的所谓南海仲裁案予以坚决回击，有效揭露了临时仲裁庭越权、扩权甚至滥权的非法行径，推动南海问题重新回到直接当事国对话协商解决的正确轨道，有力维护了国家主权，维护了民族尊严，维护了地区稳定。中国和东盟各国不仅遵守《南海各方行为宣言》，而且正在加紧商谈更有拘束力的“南海行为准则”，共同维护南海和平稳定和航行自由。中国打造周边命运共同体的努力也在扎实推进。

美国加大力度介入南海事务，目的是绑架地区国家，在中国和东盟国家之间打楔子、搞分裂，逼迫东盟国家选边站队。一个动荡不安的南海只会服务美国的利益和全球野心，而地区国家却不得不为此付出代价。事实证明，美国已成为南海和平的最大威胁者，已成为南海合作发展繁荣的搅局者和绊脚石。

当下，新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，单边主义和霸凌主义盛行，世界面临的不确定、不稳定因素增多。在此背景下，中国政府重申，在南海问题上的立场和承诺没有变化。中方将继续坚定依法维护自己的主权和安全，坚定维护与地区国家的友好合作关系，坚定维护南海的和平稳定。中方愿同东盟国家一道努力，将南海建设成为和平之海、友谊之海、合作之海。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

赵 隆

上海国际问题研究院全球治理研究所所长助理、研究员、法学博士

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第4期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

总体来看，北冰洋公海渔业谈判进程可分为单一行动、域内协调和多方博弈三个阶段。首先是单一行动阶段，主要特点是美国通过国内政策共识开展北极渔业捕捞管控的立法程序。其次是域内协调阶段，主要特征是域内协调与国家行动和知识工具的同步进行。（见表1）第三是多方博弈阶段。经过2015年12月至2017年11月的六轮谈判，相关各方就北冰洋公海渔业协定达成共识，并于2018年10月正式签署。在《协定》在谈判过程形成的独特实践，对未来北极跨区域性议题的多边合作具有一定的指标性意义。

第一，填补内容空白。随着北极气候变化造成的海洋和海冰条件变化，大量经济性鱼类北迁至北冰洋公海区域，科学研究数据欠缺以及有效的“泛北极渔业管理制度”空白问题引发有关北冰洋公海渔业治理问题的诸多矛盾。《协定》针对尚未出现商业捕捞活动的区域实施禁捕措施，属于基于未来活动的前瞻性谈判和治理实践。

第二，创设 “A5+5”模式。由于加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯和美国对北冰洋部分海域拥有主权、主权权利和司法管辖权，在处理渔业问题时具有得天独厚的优势。但是，各国在其北冰洋公海区域依据《公约》等国际法享有捕鱼自由等公海自由，不应被A5国家以保护为名限制、侵犯其他国家的合法权利。《协定》谈判基于一般国际法规则，在A5国家与冰岛、中国、日本、韩国、欧盟五个北极域外利益攸关方之间实现了“A5+5”的谈判机制创新。

第三，增强约束导向。与其他国际或地区治理相比，北极国际治理以松散的治理平台为主体，相关合作成果通常不具备法律强制性。但是，北极理事会自2011年以来先后通过3项具有约束力协定的国际协议，国际海事组织也针对航行安全和海洋环境通过了《国际极地水域船舶作业规则》等，《协定》的出台顺应了北极国际治理在从“软法”向“硬法”过渡的趋势。

在社会共同体内，政治、经济和文化等社会资源的分配都与成员的身份密切相关，个人因身份符号差异而被赋予以不同的权利和义务。而在国际治理和国际谈判中，身份符号可以塑造共同的认知环境和立场取向，也可以引导各方对于内部利益和外部资源寻求妥协和共识，这在《协定》的谈判进程中得到了反映。（见表2）

（一）A5国家：以“伊卢利萨特共识”为基础的领导者身份

“伊卢利萨特共识”起源于2008年召开的A5国家部长级会议。A5国家通过强化基于“伊卢利萨特共识”的集体身份符号并统一政治立场，通过《奥斯陆宣言》在北冰洋公海以“临时措施”禁止商业渔业活动。其次，通过避免成立区域渔业管理组织，凸显在北冰洋渔业治理问题上沿岸国的地缘优先地位，掌控多边治理进程。同时，在谈判进程中提出“认识到其他国家可能对北冰洋公海渔业感兴趣，在未来合适的时机也可以被邀请参与北冰洋公海渔业管理讨论中”，分别赋予A5国家和其他利益攸关方“邀请者”和“受邀者”定位，由A5国家决定其他各方参与的时机和进入，强化“A5+5”的机制特征和其自身的领导地位。

（二）域外利益攸关方：超越北极理事会局限的平等协商身份  

对于冰岛、中国、日本、韩国和欧盟来说，作为利益攸关方参与北冰洋公海渔业谈判既能跳出北极理事会对自身的“先天限制”，享有更多实质性参与的权利，也能强化北极国际治理的多元性，特别是间接弱化北极理事会在治理中的排他性。对A5国家而言，将域外国家中的远洋渔业重要主体纳入谈判进程，可以有效增加协议的广泛代表性和执行力，引导相关国家接纳其有关预防性措施和避免建立区域性渔业管理组织等主张，还可以通过从“软法”到“硬法”的过渡有效解决监管和执行力短板问题。

（三）科学家群体：以认知共同体为核心的辅助治理身份

在北极公海渔业治理过程中，科学家群体依靠自身所掌握的环境、海洋、生态方面的专业知识为A5国家政府代表提供了有力的智力支持，美国作为A5国家的重要成员，引导科学家群体在政策制定进程中扮演重要角色。

从北冰洋公海渔业谈判的路径设计来看，美国作为“核心倡议国”尝试确立国家层面的政策共识，借助立法行动将此共识传导至由小范围国家构成的区域性平台中。核心倡议国通过“伊卢利萨特共识”开展有效的集体身份塑造，从而构成以A5国家为主体身份的“集体身份群体”，将协商一致的渔业治理原则、标准和措施作为预设立场，把利益攸关方作为“外围成员”纳入谈判进程。同时，借助知识共同体这一“辅助行为体”，增强有关谈判目标的科学性与客观性，塑造“政策+科技”的良性互动局面。在此进程中，“集体身份群体”和“外围成员”的谈判立场与妥协动因值得关注。（见表3）

总的来看，《协定》开启了北极国际治理的模式创新，而其谈判进程超越了以北极理事会为核心的“罗瓦尼米进程”，通过北极领导者身份（以“伊卢利萨特共识”为符号），平等协商身份（以超越北极理事会局限为符号），辅助治理的身份（以认知共同体为符号）的身份塑造和路径设计，成功打造了多利益攸关方相互妥协的“A5+5机制”，为未来北极事务中的跨域性合作提供了样板。身份符号的主观塑造对于形成集体认知、利益共识和妥协空间的促进作用，也可成为有关全球或区域问题国际谈判的案例参考。但从长远来看，《协定》对科学性探捕、建设区域渔业组织等问题作出妥协性处理的后续风险，以及《协定》与处于谈判中的《国家管辖范围外海域海洋生物多样性协定》之间的交叉和兼容问题，有待于相关研究的持续关注。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

李云龙

华中师范大学政治与国际关系学院2019级博士研究生

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第4期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

（一）东南亚地区海洋救灾合作机制建设

为了应对灾害频发的问题，从上世纪70年代开始，东南亚各国在东盟框架内开始构建救灾合作机制。进入21世纪以来，东盟框架内的海洋救灾合作机制的进程开始加速。2009年12月，《东盟灾害管理与应急响应协议》正式生效。2011年11月，东盟正式批准东盟灾害管理人道主义援助协调中心（AHA Centre）的建立。同时，1994年7月25日成立的东盟地区论坛（ARF）是东盟框架内另一个重要的地区安全论坛和多边合作机制，在该框架下，中国与东盟国家共同举办了亚太海洋灾害管理、地震灾害响应和城市搜救能力建设、地区气候变化和减轻海洋灾害研讨会等一系列海洋救灾合作活动。中国积极参与该机制下有关地区减灾救灾活动，并扮演着重要的角色。

（二） 东南亚地区海洋救灾合作存在的问题

东南亚地区海洋救灾合作存在一定的局限性。

首先，救灾物资和资金对外依赖性较强，并且，每年只能拨付一小部分资金用于应急救灾，绝大部分的紧急救灾物资和资金需要东盟成员国和伙伴国的捐赠。

其次，海洋灾害早期预警系统不完善。

最后，救灾能力和效率较为低下。由于东南亚国家基础设施普遍不够完备，救灾人员和能力不足，东盟救灾协调机制的能力也非常有限，导致受灾国时常面临救灾效率低下、救援进展缓慢、救援局面混乱的情况。

（一）推动与东南亚国家构建“海洋命运共同体”

中国与东南亚伴海而邻，海洋对中国和大多数东南亚国家的发展来说有着举足轻重的作用，而海洋灾害的应对不仅关乎国家的命运，同样也关乎地区的安全与繁荣。对于海洋灾害的防灾减灾和救灾，只有突破国家界限的限制，通过打造“海洋命运共同体”，运用全人类的智慧和各个国家的力量，才能真正实现以集体力量应对海洋灾害的侵袭。几十年来，中国与东南亚地区各国共享救灾减灾的理念、经验和方法，帮助东南亚各国增强应对海洋灾害的救灾、减灾能力，与东南亚国家在地震台侦测、气象侦测、海洋灾害早期预警系统建设等方面展开合作。在“一带一路”背景下，中国参与东南亚地区的海洋救灾合作，就是中国构建“海洋命运共同体”的一张细致而具体的“答卷”。

（二）提供国际公共产品，展现大国担当

近年来，西方质疑中国将陷入“金德尔伯格陷阱”，中国为东南亚地区提供的大量的海洋防灾、救灾公共产品就是对这种说法的一次有力反击。

中国向该地区提供了诸如“风云二号”气象卫星、“一带一路”东南亚地区援建地震台网、南中国海区域海啸预警中心等海洋防灾救灾公共产品，致力于帮助东南亚国家提高应对海洋灾害的预警和防御能力。同时，亚洲基础设施投资银行（AIIB）、中国-东盟海上合作基金等国际金融公共产品，为东南亚各国的基础设施和海洋防灾减灾设施建设提供了大量的资金，以改善地区基础设施建设水平，降低应对海洋灾害的脆弱性。

中国通过参与东南亚地区海洋防灾、救灾、减灾活动，为地区各国提供了大量的国际公共产品，向国际社会展现了大国的职责与担当。

（三）以海洋救灾为契机，深化与东盟的海事合作关系

 “一带一路”倡议在东南亚地的推进需要中国与地区各国建立空前紧密的伙伴关系，而中国与部分东南亚国家由于领土海洋争端等因素而导致关系一度紧张，致使“一带一路”建设的政治与安全环境受到挑战。

海洋安全合作是东盟与伙伴国发展双边关系的重要议题，也是“一带一路”在东南亚地区实施的重要着力点。多年来，中国与东盟在防灾减灾经验分享、项目和技术支持、救灾资金援助、救灾模拟演习、人道主义救助等问题上持续深化合作关系。在此基础上，中国与东盟可将海洋救灾议题扩展到诸如保障海洋航道安全、打击海洋跨国犯罪和恐怖主义活动、维护海洋生态安全、发展“蓝色经济”等领域，形成多层次、全方位的海事领域合作格局。此举一方面有利于维护东南亚地区海洋安全环境，推动“一带一路”的实施，另一方面也有利于增进中国与东盟的政治互信。

（四）提高东南亚国家基础设施抗灾能力，推进“一带一路”实施

东南亚海域拥有中国远洋航线的重要航道，如马六甲海峡、巴士海峡、巽他海峡和龙目海峡。该地区频发的海洋灾害会对沿岸地区的港口、运输道路、电力供应等基础设施造成破坏，严重影响中国在东南亚区域的海上贸易通道安全，阻碍了“一带一路”的实施。中国可以借“一带一路”倡议与《东盟互联互通总体规划2025》对接合作的契机，加强东南亚国家基础设施抗灾能力。一方面，中国可以帮助东南亚各国改善铁路、公路、港口、机场、电力和通讯等基础设施状况，提高基础设施应对海洋灾害的能力，从而保障东南亚地区海洋通道的安全；另一方面，改善沿线国家的基础设施状况是“一带一路”合作的重要组成部分，有助于实质性推进“一带一路”倡议在东南亚地区的实施。

第一，中国拥有便利的区位条件。中国与大多数东南亚国家临海而望，其中越南、老挝和缅甸与中国陆地接壤。凭借着得天独厚的区位优势，中国的救灾人员和物资可以迅速地到达受灾地区，节省救援路途时间，大大提高了救灾的时效性。

第二，中国拥有强大的经济实力。中国是世界第二大经济体，强大的经济实力使中国有能力对东南亚地区的救灾行动提供资金支持，而救灾资金正是当前东南亚海洋救灾合作所紧缺的。中国凭借自身强大的经济实力，可以为东南亚地区国家的海洋灾害救助提供多种资金工具。

第三，中国拥有较为丰富的海洋救灾经验。经过2004年印度洋海啸、2006年印尼爪哇岛地震、2008年中国汶川大地震以及2008年缅甸“纳尔吉斯”热带风暴、2013年超强台风“海燕”、2014年马航370客机失联等事件，中国与东盟之间的重大灾害的救助互动颇为频繁，双方都积累了丰富的救灾合作经验。

第四，中国拥有较强的救灾能力。中国有着强大的救援人员动员能力，可以确保第一时间到达灾害现场展开救援。近年来，中国防灾减灾方面的科技成长迅速，提高了灾害信息获取、预测与分析能力。在灾害监测预警方面，中国利用高分辨率卫星、北斗导航和无人机等高新技术装备加强灾害早期预警系统，不断提高灾害信息监测的精准度、灾害信息发布的时效性和公众覆盖率。

（一）易受传统安全问题的“绑架”

海洋救灾本属于非传统安全合作范畴，但是受南海问题以及美国、日本等域外国家的影响，部分东盟国家在传统安全领域与中国仍存在“信任赤字”，给包括海洋救灾合作在内的非传统安全领域的海洋合作带来负面影响。但同时也应注意到，当传统安全领域的对话与合作难以维持，属于低政治的海洋救灾合作往往会扮演着促进两国关系的“破冰船”。中国在参与东南亚海洋救灾合作中，一是倡导“海洋命运共同体”的理念，消除由于南海问题给部分东南亚国家造成的威胁感知；二是以中国-东盟海事磋商机制为基础，增进中国与东南亚国家的政治互信。

（二）防灾减灾基础设施建设资金缺口巨大

亚洲开发银行（ADB）与世界银行（World Bank）每年能够提供给整个亚洲地区的资金只有约200亿美元，为解决资金缺口问题，中国应充分发挥亚投行和中国-东盟投资合作基金的作用，支持东南亚地区防灾减灾基础设施建设。截至2020年1月，亚投行共投资64个项目，涉及投资资金122.4亿美元，其中东南亚地区国家是主要的受益对象。此外，中国可以借鉴加勒比巨灾风险保险基金（CCRIF）的经验，在“一带一路”总体框架下构建中国-东盟巨灾保险合作机制，分摊政府救灾资金的财政负担，以分散该地区频发的海洋灾害风险。

（三）军事人员参与救灾行动的争议性

军队是一个国家武装力量的代表，也是一个国家主权的象征，在未获得受灾国的邀约和许可，或未明确救援国与受灾国之间的管辖权划分，派遣本国军队踏上他国的领土展开救援行动，在政治和军事上可能会引发争议。在当前美国、日本等域外国家试图拉拢东南亚国家干涉南海问题的情况下，中国动用军队参与东南亚地区海洋救灾行动将是一个极为敏感的话题。对此，中国应利用当前与东盟国家就“南海行为准则”磋商的机会，加快制定中国与东盟的《武装部队救灾合作标准操作程序（SOP）》，避免在救灾行动中违反受灾国主权原则，引起不必要的国际政治争端。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

肖  锋

北京大学法学博士、海军研究院研究员

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第4期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

（一）航行自由是一种海洋价值观

航行自由最初是由荷兰法学家格老修斯为反对西班牙、葡萄牙以“教皇子午线”瓜分海洋的主张而提出的一种理念。随着资本主义时代的到来，这一时期的航行自由理念，是在承认沿海国家享有一定宽度水域主权的基础上发展的，并同步催生了领海和公海制度，形成了“领海之外即公海”的传统海洋法律秩序，在这种秩序中获益最大的，只有那些有能力开发利用海洋的大国。二战结束后，航行自由理念中有利于国际海上贸易的特质得以保持，但同时其有利于大国海军全球布局的特质也愈发显现，并演变为海洋强国建立海洋霸权、掠夺海洋资源的工具。对此，广大发展中沿海国家发起了建立国际海洋新秩序的运动，经过长达近二十年的反复博弈和“一揽子交易”，最终形成了以《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为代表的新的海洋法律秩序，其中“沿海国主权”“全人类共同继承财产”“和平利用海洋”与“航行自由”被微妙地、平衡地体现在不同的海域制度当中。

但在实践中，沿海国的“主权权利”与“航行自由”却始终相互冲击和碰撞。美国等国片面强调“航行自由”，将航行自由视作国际海洋法律新秩序的最高原则，坚决反对任何国家对航行自由进行限制，并推出了“航行自由计划”，运用军事和外交手段挨个挑战众多沿海国的海洋立法和海域制度。沿海国家面临着既要支持航行自由又惟恐其为大国所用的窘境，以致在航行自由问题上形成了当前“美国扛大旗、盟友紧追随、部分国家附和、少数国家斗争”的局面。航行自由作为一种海洋价值观念，其有利于国际海上贸易的特质始终没变，其作为国际政治博弈、全球海洋治理、海上争霸反霸工具的特质始终没变。它可以成为一面旗帜，谁有实力利用好这面旗帜，谁就能获得更多国家的支持。

（二）航行自由是一整套海洋法制度

1.无害通过制度。《公约》规定，所有国家的船舶在领海享有无害通过权，沿海国有权制定有关领海无害通过的法律法规，但不能实质性妨碍无害通过权，对船舶的非无害通过行为，沿海国有权予以制止和制裁。军舰也享有无害通过权，但应遵守沿海国的相关国内法，如不遵守，沿海国有权采取相应措施要求其立即离开。目前，中美在军舰无害通过领海问题上的分歧是，沿海国国内法是否可以对军舰无害通过领海设定条件，特别是要求事先通知或批准。中国认为，沿海国有权这样做；美国认为，此举是过分的海洋权利主张。

2.过境通行制度。这种制度是《公约》专门为用于国际航行的领海海峡制定的，具体是指所有船舶和飞机在此类海峡享有为过境目的的航行与飞越自由。此种海峡属于沿海国领海，本应实行无害通过制度，但由于海峡两端连接的都是公海或专属经济区，对国际航行具有特殊重要意义，因此《公约》给这类海峡设置了更为宽松的通过制度，给予船舶和飞机更大的航行自由。过境通行事实上是一种稍加约束的航行自由，即通行是“持续不停”并以“迅速过境”为目的。中美之间对此制度无分歧，但国际社会迄今对该制度适用于哪些海峡并无共识。

3.群岛海道通过制度。这是《公约》专门为群岛国的群岛水域设计的，具体是指所有船舶和飞机以“正常方式”通过群岛国在其群岛水域内指定的适当海道及其上空的航道的制度。这种制度事实上是将过境通行制度移植到了群岛水域。之所以设计这样的制度，就是为了平衡群岛国对其群岛水域的主权和其他国家的航行自由。中美之间对这一制度无分歧，但对菲律宾、印度尼西亚等群岛国的国内法规定有不同态度。美国认为，我想怎么走，沿海国就该怎么划；中国的做法是你怎么划，我就怎么走。

4.公海航行和飞越自由制度。这是公海自由的核心内容之一，具体是指公海对所有国家开放，所有国家在《公约》和其他国际法规则规定的条件下行使航行和飞越自由。在行使这些自由时，应适当顾及其他国家享有的同等自由和权利。所有国家均有权在公海行驶悬挂本国旗帜的船舶。船舶在公海实行船旗国管辖。军舰在公海上享有不受船旗国以外任何其他国家管辖的完全豁免权。中美对此制度本身并无分歧，但对如何“适当顾及”其他国家的同等权利，在认识和实践上有差异。美国认为，公海自由是一项绝对的权利，适当顾及是一项最低要求；中国在实践中秉持“己所不欲、勿施于人”的理念。

5.专属经济区航行和飞越自由制度。专属经济区是《公约》创立的新制度。在专属经济区内，所有国家在《公约》有关规定的限制下享有航行和飞越自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途。各国在专属经济区内行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与专属经济区制度不相抵触的法律和规章。由于专属经济区是一项新制度，加之部分公海制度又被移植到了专属经济区，导致专属经济区成了沿海国和非沿海国权利并存的灰色海域。所有的《公约》缔约国根据《公约》，将该海域称作“国家管辖海域”，而美国这一非缔约国则将该海域称为“国际水域”，以维护其航行和飞越自由。

中美在专属经济区航行自由问题上的分歧很大，主要表现在以下方面：

一是对专属经济区内航行自由的质量有分歧。美国认为，专属经济区内的航行自由无论是在质和量上都与公海无差别，在公海上能干的事在专属经济区也能干；中国认为，专属经济区是国家管辖海域，不是公海，外国军用舰机在该海域享有的航行与飞越自由，必须以尊重沿海国主权权利和管辖权、遵守沿海国的相关法律法规为前提，否则就是对航行与飞越自由的滥用。

二是对专属经济区内军事测量有分歧。美国认为，军用船舶的军事测量活动不是海洋科学研究，是与航行和飞越自由有关的“其他国际合法用途”，《公约》是允许的，沿海国无权管辖；中国认为，军事测量活动是海洋科学研究的重要组成部分，沿海国有专属管辖权。

三是对在沿海国专属经济区实施抵近侦察、军事演习和前沿存在有分歧。美国主张，这些活动都属于公海自由，沿海国不应大惊小怪。中国认为，这些活动违反了国际关系和国际海洋法的一系列基本原则，如尊重国家主权、和平利用海洋等，严重侵害了沿海国的国家安全利益，是对专属经济区制度的严重破坏，是对航行与飞越自由的滥用。

四是对行使航行和飞越自由时如何适当顾及沿海国的权利并遵守沿海国相关法律规章有分歧。美国认为，他只会遵守那些符合自己利益和标准的沿海国法律规章，适当顾及是一项最低要求；中国认为，遵守沿海国的国内法律规章是一项基本要求，外国船舶在沿海国专属经济区内不能恣意而为。

除上述外，中美还在领海基线划设标准，南沙岛礁是否拥有领海，以及外国军舰在沿海国专属经济区内活动时是否要尊重沿海国的国家安全利益等方面，存在相当大的分歧，这些分歧都与航行飞越自由密切相关。

总体看，航行自由在法律层面是一整套法律制度，而且这些制度密切关联。从国际法层面认识航行自由问题，应该全面整体把握，绝不能人为割裂、简单处理。像美国那样，把专属经济区的航行自由等同于公海的航行自由，用自己的标准评判和否定他国的国内法律规章，是对《公约》所设计的一整套航行自由制度的否定，是对航行自由精神的歪曲，是对国际海洋法律秩序的严重破坏。

（三）航行自由是一国根据现实利益需要灵活调整的政策

对航行自由问题不能仅从海洋价值观和海洋法层面去认识，尤其需要从国家政策层面进行解析和把握。剖析大多数国家的海洋政策可以发现，国家对海洋的需求和开发利用控制海洋的能力这两大要素，决定着其在航行自由问题上的政策取向。

一般来讲，既有需求又有能力的国家，往往是海洋大国，必然追求最大的航行自由，比如美国。在外交方面，美国通过总统声明、外交交涉、双多边声明等多种形式，推行其航行自由政策主张；在军事方面，美军始终保持强大的全球军事存在，并派遣军用舰机挑战其认为的过分海洋主张，从而让军事存在与航行自由互为因果并相互支撑；在经济方面，美国始终把确保海上贸易顺畅、自由和安全奉为立国之本；在科技方面，美国始终强调海洋科学技术应服从并服务于全球海洋自由，把船舶和海洋信息共享、海域态势感知、海洋透明等与航行自由密切相关的科技项目作为国际合作优先项目，把侦察测量、海洋调查、海洋科考等作为确保航行自由的重要手段。现实中的海洋大国如此，历史上的海洋霸权国家也是如此。

既有需求又有部分能力的国家，通常在航行自由、主权安全和其他海洋利益之间做出平衡，有的可能追随霸权国家，有的可能兼顾航行自由和主权安全，有的则可能更看重主权安全。比如日本，作为一个海洋贸易大国和美国的军事盟友，基于政治、经济和安全等多重考虑，就选择了追随美国的政策。比如印度，虽然要求军舰通过领海必须事先通知或批准，并在专属经济区限制未经许可的军事演习，但美推出印太战略后，也开始大谈航行自由，表现出一些政策调整的迹象。比如巴西，要求军舰通过领海必须事先通知或批准，并在专属经济区限制未经许可的军事演习，显然更看重国家主权和安全。比如俄罗斯，从要求军舰无害通过领海需事先批准直接转为无需批准，但当美国军舰进入其领海时又采取了用军舰撞击美舰的做法，之后又同美国签署了关于领海无害通过的联合声明。即便是美国，其航行自由政策也不是一成不变，也根据其需要和实力变化进行过调整。我国始终强调国家海洋主权安全，同时也强调尊重各国符合国际法的航行自由权，这是基于我国需要和能力的一种理性选择。

有需求而能力较弱的国家，在航行自由问题的政策选择，除了要平衡航行自由、主权安全和其他海洋利益外，还会受其所处的海洋自然地理环境、地缘政治环境、国际力量格局变化等更多因素的影响，往往用区域视角看待这一全球性问题，容易出现一些短期行为和政策摇摆。这类国家数量多分布广，利益诉求多样，政策选项多元，基本上是根据所处海区的特殊政治地理情势选择立场，或追随海洋强国，或附和大国立场，或遵从集团利益，或事不关己高高挂起，甚至将本国的政策作为利益交换的筹码。

（四）国家推行航行自由政策的方式方法差异巨大

美国在全球强推其航行自由政策，采取彻头彻尾的霸权做法，追求绝对的航行自由。严重违反《联合国宪章》宗旨和原则，严重违反《公约》和平利用海洋的精神，严重损害了国家间的相互信任，极大增加了擦枪走火、误解误判和海空意外事件的几率，严重破坏地区和平稳定和国际海洋法律秩序。美国在推行航行自由的方式方法上，总是把海洋价值观和海洋法律秩序挂在嘴上，放在突出位置，让其他国家自觉或不自觉地忽略了美国推行航行自由政策的霸道做法，久而久之会让国际社会产生一种错觉，认为美国是为大家争取航行自由利益，其行为方式的非法性和危险性可以忽略不计。同时，通过这种方式，也将美国认为的敌人塑造成全世界的敌人，以打压一些国家、威慑一些国家、拉拢一些国家，从而维护其霸权。

中国坚决反对用炫耀武力的方式推行美式航行自由，坚持尊重沿海国主权和海洋权益基础上的航行自由，坚持国家主权平等、相互尊重、互惠互利，坚持用和平方式解决国际争端，坚持用共商共建共享的理念推进海洋合作，坚持在全球和地区海洋治理的框架下推行航行自由。

综上所述，认识和把握航行自由以及处理与航行自由有关的政治、外交、军事、立法和执法问题，应从海洋价值观、海洋法律制度、国家海洋政策以及国家推行海洋政策的方式方法等多个视角出发，全面、系统、动态地把握其实质和内涵。

如从上述四个方面观察和分歧中美航行自由之争，实不难看出：中美争议的并不是民用船舶的航行自由，而是军舰的“航行自由”，中美分歧虽表现为对航行自由国际法制度的歧见，但根本分歧还在于美国所推行的国家海上军事安全战略政策，而这个战略政策需要美国将航行自由的国际法做如此解读和运用。简言之，美国所奉行的国际法实则是由其“政策定向”（policy-oriented）的，其政策需要什么样的国际法，他就“打造”什么样的国际法。由是，看待和处理中美航行自由问题之争，应切忌从单一视角出发而“以偏概全”，避免陷入所谓“纯粹学术”而背离国际政治现实。

中美航行自由问题之争，乍看起来，似乎是对船舶航行制度这一基础性海洋法制度之争，实则不然。双方争议的是，军舰这种享有主权豁免、配有强大武备和武装部队人员，并负有特殊政治、军事、外交等综合使命的船舶，在被不同海域制度栅格化的海洋世界中到底享有何等的兵力存在和武装部署权利，沿海国家又在多大程度上能够容忍或接受外国军舰在本国领海或管辖海域的存在。国际法在这个问题上明显缺失法律规则，不同国家在用法律处理这个问题时也明显用法失度或者错位用法。

首先，表现在领海。在“领海之外即公海”的传统海洋法时代乃至在此之前，军舰在海洋世界中是自由的王者，其存在和航行的权利是自然的和无限的，似乎唯有在遇到同行或与沿海国主权对抗时才受到制约、限制或约束。这种约束和限制最终体现为1958年《领海及毗连区公约》对于军舰无害通过领海的条款，而1982年《公约》则照抄了1958年《领海及毗连区公约》。用当代海军舰艇武备标准和战术水平衡量这些条款，可以清晰地看到，这些规则要么是笼统的原则性规定，要么仅仅对军舰的一些特定行为的表征进行了限制，而没有从军舰的特有功能和行为特质角度对其在领海的存在进行规范，何况《公约》还基于军舰的豁免权对沿海国的保护权进行了明确的限制，这就进一步减损了法律对军舰在外国领海存在的约束和限制。

其次，表现在专属经济区。《公约》全面创制了一系列海域制度，同时在这些被不同海域制度“栅格化”的海洋世界为船舶航行设计了一整套航行制度。但《公约》所设计的这套航行制度是否对军舰航行自由问题也做了规范呢？从理论上看，答案似乎是肯定的。但从实质上看，我以为是否定的。当海洋被简单地划分为领海和公海之后，这个王者在海上享有的无限自由首先受到了沿海国领海主权的制约和限制，于是有了军舰无害通过的规则。但当海洋进一步细分为领海、群岛水域、用于国际航行的海峡、专属经济区和公海之后，军舰的自由在逻辑上似应进一步受沿海国扩大了的主权和管辖权的制约和限制，然而，事实恰恰没有按照这一逻辑发展。第三次联合国海洋法会议没有解决这个问题，《公约》的字面意义掩盖了军舰航行自由问题的本质，军舰的自由被海洋大国巧妙地用航行自由名义最大限度地保留在了被称为专属经济区的这片海域。这里的航行规则只是关于船舶航行自由的一般性规则，并没有从军舰的功能和行为特质方向对其存在及其方式等进行规制。于是，在现实中就出现了诸多不合常理的现象，如外国军舰在沿海国12海里领海不能干的军事活动（如武器试射）却在12.1海里能干，民用船舶进行海洋科研必须受沿海国管辖而军舰进行类似活动却不受沿海国管辖，霸权国家的海军可以在沿海国专属经济区常态化部署和前沿存在，而该沿海国却无权对抗这种有损其国家安全利益的所谓航行自由。这些乱象表明，关于军舰在该海域航行自由的国际法规则更加缺失。随着沿海国海洋安全权利意识的觉醒和海洋监控能力的提高，以及海洋大国海军武器装备的发展，这种因规则缺失而在海洋大国与沿海国之间引发的冲突和矛盾会愈加突出。

第三，国际社会有关国家处理军舰航行自由问题上的国际法运用错位，主要有以下几类情形：①适用主体错位，即将适用于商船的一般航行权及其行权规则适用于军舰，掩盖了军舰特有的功能属性及其行为特质；②时空错位，即继续用远远落后于时代的航行自由规则规制拥有现代高技术武装起来的军舰行为，抵消并减损了沿海国扩大了的海洋权益和管辖权，特别是其从海上方向维护国家安全的权利；③情势错位，即把特定海洋大国之间关于军舰航行自由的特殊规则包装成普遍性规则并适用于所有情势，掩盖了军舰航行自由法律规则的缺失。④政策法律错位，也就是将特定国家或特定利益联盟的政策，解释为法律或直接作为国际法加以运用。⑤事权错位，即用海域制度规制军舰的功能性行为，军舰的海上存在及其行为范式，表面上是海洋法中的航行自由问题，但本质上应属于国家安全层面上的海洋事务。占据国际话语权和规则制定权的大国，似乎都在有意或无意地掩盖或回避这个问题的实质，将其包装成前者。而诸多中小国家因认知所限、受能力限制或利益驱使，也不愿不能或不敢触碰该问题的本质。可以说，这些国际法运用错位，加上现实中的大国海权博弈，使军舰航行自由问题严重失范。

军舰航行自由问题上的国际法缺失和运用错位，归根到底是国家自卫权及其海上行权规则的缺失。如果真要为军舰航行自由研拟国际法规则，那么，我们似应回到该问题的初始状态，细致地探讨“军舰这种享有主权豁免、配有强大武备和武装部队人员，并负有特殊政治、军事、外交等综合使命的船舶，在被不同海域制度栅格化的海洋世界中到底享有何等海上存在和武装部署权利，沿海国家又在多大程度（包括范围、数量、频率和活动类型及方式）上能够接受并容忍外国军舰在本国领海和管辖海域的存在”，或许这样我们才有可能有所发现并在国际法上有所创新。

（一）我国相关国内法是否有必要修改

当前国内议论我国领海法需要调整修订，最需要修改的是外国军舰进入领海必须事先获得批准的条款。一些意见认为这条应予取消，主要理由似乎包括：中国实力强大了，航行自由的需求和美国一样；我国国内法已过时，无法满足新时代的要求；事先批准只有主权象征意义而无实际国防意义；我们不能只享受别国航行自由实惠，而不开放自己的领海。

笔者认为，这些看法是片面的，没有看到问题实质。首先，没有看到“事先批准”条款所具有的海防价值。其次，没有看到我国在处理海洋事务中始终奉行的主权平等、相互尊重的原则。早在参加第三次联合国海洋法会议时，中国就坚持，《公约》关于领海无害通过的一切有关规定，都应保证沿海国的主权不受侵犯，安全不受威胁，沿海国主权和安全是重大原则问题。正是基于这项原则，我国制定了国内法的相应条款。尊重沿海国主权和安全，是我国处理海洋事务一贯的基本价值观，过去如此，现在如此，未来也不会变。第三，没有看到中国海军走出去的需求和方式与美国不同。我国海军走出去，肯定需要更广阔的航行自由空间，也肯定会进入外国领海，但这并非意味着就要像美国那样，无视他国法律甚至随意入侵他国领海。

当前，美国频频挑战我国领海法，我国在军事外交层面始终持续反对反击反制，双方在政治、外交、军事乃至海空兵力一线等方面正处于比拼意志和定力的关键阶段，越是在这个时期，越应透过现象看本质，越要保持战略定力，坚持我们的“法律确念”。

（二）如何应对美国南海航行自由行动

第一，制定中国关于航行自由问题白皮书。全面系统阐释航行自由的内涵，宣介中国关于航行自由的基本政策。在白皮书中应明确阐明，中国关于航行自由的基本理念和价值观，是在尊重沿海国领土主权和海洋权益的基础上行使航行权，这是中国与美国的巨大区别。

第二，诚意制定好“南海行为准则”。目前，我国与东盟各方正在积极地开展“准则”磋商，并期望在三年内完成。

第三，做好应对美国单独或拉盟友逐步升级南海航行自由行动的准备。目前，我们对美国的航行自由行动采取的措施是跟踪监视和警告驱离，显然这种措施在短时间内还达不到制止美国不再挑衅的目的，因此，需要进一步采取加强岛礁建设、部署防御性武器等措施予以反制。

此外，基于底线思维，我们还应做好应对局势升级的各项军事准备。

（三）扎实做好航行自由问题的基础性学术研究

国内学术界需扎实做好基础性学术研究，为决策提供理性和科学的依据。首先，要明确价值取向和法律确念，是坚持尊重沿海国主权基础之上的航行自由，还是走美式航行自由。其次，要理清航行自由诸问题之间的关联性。航行自由问题在不同专业领域的具体表现是不一样的。在法律层面上乍看起来似乎只是几种通过制度，但是将这些通过制度具体到不同法律性质的海域并具体落实到特定沿海国的国内法，问题就远远不是那么简单了。如果再把航行自由与船舶的属性（军舰、国家公务船舶和商船）联系起来，问题就更不简单了。第三，要从秩序构建和制度设计层面把握航行自由问题。第四，要适应和契合我国的海洋政治地理环境和条件。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

杨力

中国南海研究院院长助理、海洋经济研究所所长

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第4期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

（一）航行自由作为国际法原则的形成与演变

航行自由是海洋自由最主要的要素，而海洋自由则是一项古老的法律原则。17世纪初期，格劳秀斯发表的《海洋自由论》，从自然法、国际法等角度，包括海洋广阔无垠、流动的物理特性使其不可能被占有以及各国之间交往和贸易的实际需要等，系统论证了海洋自由原则。理论上，“海洋无法被占有”的观念只是反映了当时人们的认识水平。随着技术的进步，海洋的“不可占有性”和“不可枯竭性”都不太站得住脚，唯有国际贸易和交往的需要被认为是最有说服力的。因此，公海自由不是一项独立的法律原则，而是附属和依赖于商业和交通权利等其他的法律规则的。

海洋自由之所以能成为国际公认的法律原则，一方面是因为它顺应了人类交往和互通有无的根本需求，符合主权国家林立的国际社会现实，因而在全球化作为主要特征的当今世界，包括航行自由在内的海洋自由原则依然具有强大的生命力；另一方面，也与世界主要海洋大国特别是新兴海洋大国的持续推动密不可分，因为包括航行自由在内的海洋自由从根本上来说是有利于海洋大国特别是新兴海洋大国的法律规则。

（二）航行自由作为国际法原则和规则的主要内涵

航行自由原则的主要内涵在1982年《联合国海洋法公约》（下称《公约》）中得到明确的阐述。《公约》第87条第1款规定，“公海对所有国家开放”；第90条规定，“每个国家，不论是沿海国和内陆国，均有权在公海上行驶悬挂其旗帜的船舶”。从这个意义上说，航行自由原则不大可能受到任何国家的公然挑战，航行自由作为一项被普遍接受的国际法原则的地位不会轻易动摇。在具体规则层面，航行自由最主要的保障和体现是船舶的船旗国管辖制度，亦即除其他国际条约和《公约》明文规定的例外情形外，船舶在公海上仅受船旗国的专属管辖。军舰则在公海上有不受船旗国以外任何其他国家管辖的完全豁免权。

（三）航行自由原则在国际法上的相对性

作为法律规则，航行自由的适用不是绝对的，而是具有较强的相对性，这种相对性主要表现在以下三个方面：

第一，航行自由原则的发展具有相对性。海洋自由原则逐渐获得国际公认的过程，与主权国家不断扩大管辖海域范围的历史进程大体同步。两者虽有对立的一面，但均符合人类社会的根本利益和发展趋势，因此得以相伴相生，也必须协调共存。有的国家兼具海洋使用国和沿海国身份，因此在同时维护航行自由和推动扩大国家管辖海域范围两方面形成矛盾但又协调的统一。

第二，航行自由规则具有权利和义务上的相对性。国家根据国际法享有的航行自由和权利，必然也受到国际法规则的规范和限制。从具体的管理制度上来看，公海的航行自由受到普遍管辖权和船旗国管辖权的限制。

第三，航行自由原则的具体运用因国因时而异。航行自由原则的应用不是抽象的、一成不变的。在不同的时期、不同的国家，根据多样化的政策需要，航行自由原则被阐释和运用的侧重点是不同的。

（一）美国将航行自由视为国家根本利益

美国从其价值观念、历史经验和战略需要出发，不仅将航行自由作为维护国家利益的手段，甚至进一步将航行自由本身视为国家的一项根本利益。维护航行自由不仅是美国独立以来外交政策的一项核心诉求，也是美国海军的三大根本任务之一（另两项是维护、训练、装备海军力量和阻止侵略）。这种国家利益定位在世界其他国家中并不多见。与其他各国区别不大的是，美国维护航行自由当然有经济层面的考虑，包括确保国际贸易通道的畅通等。美国在后冷战时代要想维持“全球领导地位”，必须要确保其军事力量的全球机动性。美国军事战略的核心理念，包括战略灵活性、海外存在和力量投射等，均依赖于传统的航行自由。

（二）美国对《公约》的解释和运用带有鲜明的实用色彩

美国迄今没有批准《公约》，但又经常以《公约》为依据捍卫航行自由利益，反映了美国对待《公约》的实用主义态度。

美国认为《公约》在传统海洋利用上达成的“利益平衡”实际上是习惯国际法规则的反映。美国虽未批准《公约》并不妨碍其援引《公约》有关规定和其认定的习惯国际法来维护自身关于航行自由的立场。不过，美国积极提倡全球公域（global commons）的概念，强化国际水域（international waters）的提法,将上述领域作为自由开展军事活动的舞台，这两个概念似已成为美国维护航行自由立场的主要依托。

但是，《公约》并未使用“全球公域”与“国际水域”这两个表述。尽管《公约》在公海有关条款的制订上留下了灰色地带，但与上文分析的航行自由原则在适用范围上的相对性相呼应，似乎可以初步判断，《公约》在国家管辖海域与公海之间存在自由开放程度上的多层次、渐进式过渡，以及沿海国和非沿海国之间的多元化利益分配。《公约》的“公平的平衡”恰恰是建立在这样一个精细、微妙的规则体系基础之上的。而美国主张的领海之外即为国际水域这样的简单二分法，不仅在《公约》条款中找不到明确依据，而且似乎也并不符合《公约》背后反映的“利益平衡”精神。

（三）美国“航行自由计划”以法律目的为初衷，但其政策性日益突出

美国维护航行自由的一个重要目标，就是将美国对航行自由规则的解释和适用转化为国际通用的法律标准。1979年开始实施的“航行自由计划”及相关的“航行自由行动”，就是美国为此目的而采取的一项政策措施。美国“航行自由计划”具有明确的、特定的法律目的，即挑战美国所认定的其他国家的“过度海洋主张”，避免有关主张因为默认而取得合法地位。美国“航行自由计划”主要通过三个手段实施：外交抗议、与沿海国代表的磋商以及在处于过度海洋主张之下的海域开展军事行动。由此可见，“航行自由行动”是“航行自由计划”的执行手段之一。

中国与美国围绕航行自由问题的争执，主要集中在南海等中国周边海域。就法律原则而言，中美双方在尊重南海航行自由问题上并无分歧。但综合考察双方的法律和外交实践，两国对航行自由的具体认知确实存在差异，双方的分歧主要围绕以下四个方面展开：

一是领海内外国军用船舶是否可以行使无害通过权的问题。尽管领海内的“无害通过”与“航行自由”在国际法上是两个不同的概念，但美国仍然将挑战中国法律关于外国军用船舶进入中国领海须经中国政府批准的规定纳入到其“航行自由行动”挑战的目标之中。

二是领海基线的划设问题。美国对中国于1996年公布的大陆领海部分直线基线和西沙群岛直线基线以及2012年公布的钓鱼岛及其附属岛屿直线基线均持有异议。

三是在专属经济区及其上空军事活动的合法性问题。引发双方在这一问题上的争论的，是美国在中国专属经济区及其上空开展的军事侦测活动。

四是中国南海海洋主张的“合法性”问题。美国不是南海领土主权和海洋管辖权争端的当事国，但美国通过一系列的外交声明和报告等，对中国的南海断续线主张提出了质疑和否定，对中国以南沙群岛整体及其单个岛礁为基础主张领海、专属经济区和大陆架提出了异议。

美国关切的核心，是中国会将南海变为“中国湖”并将美国排除在外，航行自由成为美国抵制这种倾向的法律武器和政策工具。

中国关切的核心，则是美国通过对南海事务的干预损害中国周边的政治和安全环境，牵制中国的发展，倾向于认为航行自由只是美国实现上述战略目标的一个借口。

中美对彼此战略意图的负面解读，推动双方在航行自由问题上的矛盾螺旋式上升，因近距离接触导致擦枪走火的风险有所增大。在中美战略竞争加剧的背景下，两国要想彻底解决在航行自由问题上的分歧恐怕不是易事，如何管控有关矛盾是双方战略界和法律界需要认真考虑的重要课题。

航行自由原则从来不是孤立和抽象的存在，总是与国际政治、经济和军事的竞争互相联系，这种现象并不奇怪。关于中美之间的航行自由问题，双方可以通过法律、战略（政策）和海上管控三个层面的沟通，来努力管控矛盾，缩小分歧。

法律上，中美可首先确认在坚持国际法上的航行自由原则方面不存在根本分歧，并尽可能从全球视野和长远角度出发寻找利益契合点，开展务实合作。对于具体法律规则在解释和适用上的不同观点，可由双方的法律官员和学者进行持续、深入的讨论，以期逐步缩小分歧。

在战略（政策）层面，双方也可以利用一轨、二轨等渠道进行机制化的坦诚沟通，尽量减少互疑，避免误解和误判。

在海上管控方面，双方应建立有效的危机管控机制，守住不冲突或防止意外事件升级的底线。这三个层面齐头并进，相辅相成，可能有助于推动中美关系稳定的轨道。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

余敏友

武汉大学法学院教授、博士生导师，武汉大学中国边界与海洋研究院院长、国际问题研究院院长，国家领土主权与海洋权益协同创新中心副主任

冯洁菡

武汉大学法学院教授、博士生导师，武汉大学国际法研究所副所长

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第4期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

美国自建国以来就一直通过军队维护海洋自由方面的国家利益。1979 年以来，美国政府通过实施“航行自由计划”，反对“过度海洋权利主张”，维护其国家利益。截至 2019 年，美国实施“航行自由计划”达 40 年。下文将在简要叙述美国“航行自由计划”后，结合实践，从外交、国际关系和历史等角度进行剖析，指出其实质，归纳其主要特征，从国际法角度分析其合法性问题，客观评判其危害性。

美国“航行自由计划( Freedom of Navigation ( FON) Program) ”,是指美国通过国务院实施磋商和抗议等外交行动与国防部实施非战争军事行动,维护美国单方面主张的军舰航行自由和海洋军事存在自由的基础性海洋政策｡其中,下列四点值得进一步分析｡

第一,“航行自由计划”的目标｡ 美国拥有世界范围的安全和经济利益,这些利益依赖于国际贸易中的货物运输自由和军事机动自由｡由于 1982 年《联合国海洋法公约》(下称《公约》)缺乏遵守和执行机制,美国认为,实施“航行自由计划”,是避免各国提出新的“过度海洋权利主张( Ex-cessive Maritime Claims) ”或放弃现有主张的最重要途径之一｡表面上,美国“航行自由计划”宣称是为了使所有国家都能够享受国际法认可的海洋自由,因而其执行对象并未考虑“过度海洋权利主张”的沿海国身份｡实践中,美国军队经常挑战盟友和伙伴以及潜在对手和竞争对手的“过度海洋权利主张”｡ 

第二,“航行自由计划”的执行方式｡1990 年老布什政府在颁布“第 49 号国家安全指令”的同时,也制定了相应的“计划执行指南”｡根据该指南,“航行自由计划”既包括国务院的外交行动,又包括美国国防部授权军队(美国海军､空军和海岸警卫队)实施的“航行自由行动( Freedom of Navigation Operations) ”｡具体来说,国务院可对“过度海洋权利主张”提出正式外交抗议,如需要还可以启动双边和多边磋商｡国务院所属国际安全行动办公室( the Office of International Security Operations,ISO) 负责与国防部的联络,协调国务院对航行自由行动的审查｡

第三,“航行自由计划”的功能｡美国国务院和国防部负责的“航行自由计划”具有两大功能,既行使和维护美国“航行自由”的权利,又切实可行地挑战不符合美国单方认定的习惯国际法的“过度海洋权利主张”｡美国声称,美国国务院对“过度海洋权利主张”进行外交抗议,主张遵守国际法; 美国国防部通过对“过度海洋权利主张”进行切实可行的挑战,行使和维护美国的海洋权利｡二者的结合,有助于为所有国家维护《公约》所反映的习惯国际法所确立的利益的法律平衡｡

第四,“航行自由计划”的总体执行情况｡ 美国自1979 年正式实施“航行自由计划” 开始至 1992 财年度,共对 35 个国家进行了军事宣示行动,外交抗议 110 余次,年均在 30 次至40次之间｡自 1991 年至 2019 年,美国共对 61 个国家和 1 个地区实施了“航行自由行动”｡

1. 以维护所有国家“海洋自由”之名,行维护美国核心国家利益之实

美国宣称,“航行自由计划”的目的在于维护受国际法保障的所有国家对海洋和空域的权利､自由和使用。其根本目的是,通过避免默许他国“过度海洋权利主张”,保持美国军队的全球机动性与投送体系,维护美国经济的安全与运输通道的安全,保障美国贸易航道的畅通｡美国需要“海上机动性”来维护国家安全,没有航行自由,美国投射军事力量､提供后勤支持､保持前沿存在､完成救灾与人道主义援助和非战斗人员撤离等任务的能力将会严重受阻｡在美国看来,“过度海洋权利主张”不符合国际法,如果得不到挑战,将威胁以规则为基础的国际秩序和美国及其地区盟友与伙伴的利益｡美国认为,《公约》不仅有助于抑制有关各国的非法海洋权利主张,而且赋予美国航行和飞越自由以法律上的合法性和道德上的正当性,确保美国在国际法掩护下,挑战他国的“过度海洋权利主张”｡“航行自由计划”,既是美国海洋政策的基石,也是美国维护海洋自由承诺的标志｡当美国声称航行自由行动“支持美国长期以来的国家利益”,并且为“维持美国军队的全球机动性”而实施时,“航行自由计划”显然不是为了维护所有国家的权利,而只是为了美国的利益｡“航行自由计划”置美国利益于国际法之上,国际法只是美国强权政治的“遮羞布”｡

2. 法律上外交和军事行动并举, 但事实上倚重军事行动

“航行自由计划”虽然旨在建立国防部与国务院之间的伙伴关系,却由国防部主导“航行自由行动”｡ 国防部不仅负责向美国海空军提出演习､过境和飞越计划,而且领导“航行自由行动”的机构间协调活动,尽管就如何有效实现“航行自由计划”需要与国务院协商｡与外交磋商和外交抗议相比较, 军事性的“航行自由行动”具有更大的国际影响｡第一,由美国舰机实行的“航行自由行动”,不仅是强调违反规则的一个符号性信息,而且被视为代表美国海军长期以来通过使用武力强制执行美国国际法主张的一条红线｡第二,“航行自由行动”是武力威慑,具有潜在的武装冲突风险｡在美国看来,真正支撑美国航行自由和海洋权利的是美军实力,外交抗议和双边磋商根本无法达到美国预期的目标,只有以武力作保障才能够更好地促进美国权利主张的实现｡

3. 适用空间表面上的全球性与实际上的重点海域

美国“航行自由行动”所涉地域范围基本覆盖了全球海域,不限于世界某一特定区域, 重点关注世界各地沿海国提出的“过度海洋权利主张”｡美国根据不同阶段的外交政策与军事目标,调整全球范围内的军力部署,其“航行自由行动”所针对的地区分布变化也反映了这种特点｡此外,美国“航行自由行动”虽然面向全球,但仍有地域选择特点,航行自由行动主要针对亚洲国家和发展中国家,而外交抗议大多针对欧洲国家｡亚洲一直是美国实施“航行自由行动”的重点,而且主要集中于东海､南海､印度洋和波斯湾海域｡美国同时也将中国台湾地区列为行动目标,对台湾附近海域采取了航行自由行动｡

4. 适用对象表面上的国家中立与实际上的重点国家

美国国防部宣称,美国军队执行“航行自由计划”,针对的是“过度海洋权利主张”,重在挑战特定海洋权利主张的过度性质,而不在乎美国与任何特定沿海国的关系｡“航行自由行动”挑战了包括盟友､伙伴和竞争对手在内的众多沿海国家的“过度海洋权利主张”,既不关注任何特定的海洋权利主张者,也不与当前事件相联系,反而旨在以有原则而不偏不倚的和平方式加强国际法｡ 1991—2015 年的实施对象国共计 57 个，提交的报告共 23 份，总共有 316 次。前 10 位分别是伊朗、菲律宾、柬埔寨、印度、马尔代夫、阿曼、中国、印度尼西亚、马来西亚和缅 甸。以中国为实施对象，因为世界体系结构逐渐变化、美国实力的相对下降。根据美国国会研究处报告2， 美国在南海对中国的“航行自由行动” 2015 年 2 次，2016 年 3 次，2017 年 6 次、2018 年 5 次、2019 年 8 次，2020 年( 至 6 月 23 日) 5 次。在台湾海峡对中国的“航行自由行动”2016 年 12 次，2017 年 5 次，2018 年 3 次，2019 年 9 次。

5. 为美国量身定制的全球超级海警手册

美国自己决定他国哪些海洋权利主张“过度”和对国际法与《公约》的哪些解释正确, 并单方面动用军事力量来执行美国视为合法有效的规则｡这样,美国集检察官､陪审团､ 法官和执法官于一身,扮演着世界超级警察的角色｡

6.  “炮舰外交”的现代版本,美苏冷战的历史遗物

20 世纪下半叶,炮舰外交( gunboat diplomacy) 成为超级大国之间竞争的重要形式, 美国“航行自由计划”就是其中的突出代表｡炮舰外交是一种在和平时期或尚未达到战争状态下施行的胁迫性外交,其目的是从另一国获得特定利益,如果它打算造成与获得该利益无关的伤害或以其他方式发动战争,就丧失其外交性质｡因此,炮舰外交是战争的替代品,是政治外交的延伸，其显著的特点之一是使用海军力量来实现目标｡ 21世纪随着对海洋依赖程度日益上升，国与国之间的摩擦和纷争持续增加，使用有限的海军力量和不构成武装冲突的胁迫性外交，成为一种低成本的选择。因此,美国“航行自由计划”就是典型的 “炮舰外交”。

7. 美国“航行自由计划”的有效性存疑

美国的“航行自由计划”实施 40 多年来,如从美国保持美军的全球机动性的目标来看,美国军队的全球机动性得到了充分的保障｡但如果“航行自由计划”的有效性限于识别和抗议“过度海洋权利主张”,那么在抗议并说服所谓的“过度海洋权利主张”国按照美国认可的习惯国际法行事方面,它几乎没有作用｡美军“航行自由行动”从1979年开始迄今,其挑战对象不仅包括如今被美国视为战略竞争对手的中国,也包括美国的盟国以及其他众多沿海国,出于美国的“航行自由行动”而改变国内法或海洋权利主张者,在受挑战的国家中,为数极少｡

1. 美国“航行自由计划”缺乏充分的国际法依据

关于美国“航行自由计划”缺乏充分国际法依据的论断,源于对下述三个问题的分析和回答: (1) “过度海洋权利主张”与“国际水域”的国际法依据是什么? ( 2)《公约》的有关规定是否体现了航行自由的习惯国际法规则?  (3)美国“航行自由计划”是否等同于《公约》所规定的航行自由?

“过度海洋权利主张”与“国际水域”, 在《公约》中没有国际法依据｡如前所述,美国单方面反对的“过度海洋权利主张”与全力维护的航行自由,范围十分广泛,既然美国认为这些“过度的”海洋权利主张超出了《公约》所反映的海洋法的界限或规则,那么就应该根据《公约》相应规定来判断这些海洋权利主张是否过度｡至于国际水域( international waters) ,实际上,美国使用的“国际水域”不是国际法中的一个法定术语,指的是任何国家领海以外的水域。在美国看来,所有国家在国际水域享有不受他国干涉的“公海自由”(如航行和飞越自由)和其他合法使用海洋的权利,这是反映在《公约》中的习惯国际法,对所有国家都有约束力｡

鉴于美国不是《公约》缔约国而不受《公约》约束,美国“航行自由计划”的国际合法性依据是否来自于习惯国际法,必须通过查明与识别习惯国际法的标准与证据来决定,而不能仅仅依据美国自己的主张和行动｡美国“航行自由计划”中,唯一对第三次海洋法会议前已经存在的习惯规则的编纂是公海航行自由｡根据谁主张谁举证的原则,鉴于美国把《公约》中对己有利的部分看作习惯国际法而不批准《公约》,作为非缔约国的美国仅仅表示承认有关《公约》规则是习惯国际法却并没有充分履行举证责任｡既然《公约》“一揽子协议”的性质排除了缔约国对《公约》的选择性适用,那么非缔约国就更不可能主张享有《公约》有关规则所产生的权利｡

“航行自由” 根据其适用的特定地理､政治或法律环境可能有不同的含义,航行很少是真正的“自由”｡就领海无害通过而言,无害通过领海是一项受限制的“航行权”———如果军舰的船旗国不能完成其证明责任,那么就不能推定沿海国的领海主权受到该国军舰无害通过的限制｡就专属经济区而言,它既不是公海也不是领海,具有独特的法律制度｡美国海军《海军行动法指挥官手册》不仅只字不提在专属经济区适用公海航行和飞越自由的任何限制,而且故意制造“国际水域”一词,并把它定义为“领海以外保留给国际社会公海航行和飞越自由的所有海域,包括毗连区､专属经济区和公海｡”

由此可见,美国倒退到《公约》生效之前的立场,当时美国辩称,专属经济区是公海的延伸｡美国利用其“航行自由计划”,通过自己的军事行动强行帮助《公约》缔约国“解释”《公约》｡美国不能以非缔约国身份把自己对《公约》的片面理解强加给《公约》的 168个缔约国｡无论美国“航行自由计划”及其实践是美国对《公约》航行自由条款的解释还是对习惯国际法上的公海航行自由的解释,美国实施“航行自由行动”,作为非缔约国,在事实上享受着《公约》各项权利的同时,还俨然以缔约国的姿态援引《公约》规定向他国施加压力｡

2. 美国“航行自由计划”的执行行动违反国际法

关于美国“航行自由计划”执行行动违反国际法的论断,源于对下列两大问题的分析和回答: ( 1) 美国“航行自由计划”及其行动是不是国际法上的抗议行为? (2) “航行自由行动”是军事行动,是否违反《联合国宪章》(以下简称《宪章》) 禁止使用武力和以武力相威胁的原则?

在国际法上,抗议属于国家单方面行为的范畴｡抗议的主要功能有三: 第一,挑战习惯国际法的发展,使抗议国家不受新兴国际法规范发展的约束; 第二, 提供抗议国家推进其关于法律适当地位的观点得到接受的机会; 第三,维护抗议国家的合法权利,或者不表明抗议国家默许或承认某些行为｡ 抗议的目的是反驳任何关于默许某一特定主张或行为的假设｡美国政府认为,与抗议有关的习惯国际法为“航行自由计划”提供了强有力的理由｡其一,“航行自由计划”挑战习惯国际法的发展,并降低沿海国认为其非法要求将得到遵守的期望｡其二,“航行自由计划”有利于促进他国接受美国对海洋法的看法｡其三,“航行自由计划”建立在维护权利学说( the assertion of rights doctrine) 基础之上｡根据该学说,一国可以坚决维护被不公正剥夺的权利,而不必放弃行使国际法规定的权利｡

可以说,美国的“航行自由计划”及其行动,存在下列三个问题｡第一,既然抗议可以针对违反国际法的行为或没有国际法依据的行为或要求,那么就意味着“过度海洋权利主张”没有充分有效的国际法依据｡如果美国“航行自由行动”挑战的海洋权利主张在海洋法或《公约》中没有依据,那就应该称之为“非法海洋权利主张”,而不是所谓的“过度海洋权利主张”｡第二,美国以军事行动来表示抗议,在国际法上是否为拒绝默认的充分必要条件｡美国认为,不采取军事行动抗议就构成默许｡也就是说,在法律上,美国只有对他国的过度海洋权利主张通过军事行动进行抗议,才能维护自己的权利和表达反对意见｡这不仅是非常错误的,而且具有恶化国际紧张局势的隐患｡“航行自由行动”不仅不是抗议他国海洋权利主张的唯一手段,而且还夸大了军事行动抗议相对于其他抗议手段的法律价值｡第三,“航行自由行动”与《宪章》存在紧张关系｡接受采取军事行动的观点或者提倡军事行动,可以被视为鼓励对抗,在某些情况下甚至是使用武力,《宪章》在这方面对各国施加越来越多的限制｡沿海国或海洋大国仅仅为了维护其有争议的海洋权利主张,而采取可能引起武装冲突危险的军事行动,不符合《宪章》的宗旨和基本原则｡

3. 美国对“航行自由计划”所涉争端的处理违反国际法

在国际法中,“争端”( dispute) 是指争端当事方因对于事实认定和法律适用的不同主张而导致的彼此之间的权益冲突; 一方仅单纯反对另一方主张或者表明双方利益冲突的存在并不能够证明“争端”的存在,“争端”当事方必须在事实认定和法律适用方面形成鲜明的观点对立｡结合上述对美国“航行自由计划”的分析,可见美国“航行自由计划”涉及的美国与有关沿海国的争端,其实就是海洋国( maritime state) 与沿海国( coastal state) 关于航行问题的海洋权利主张争端( disputed maritime claims) ｡

美国 40 余年的“航行自由计划”及其行动,至少在两个方面违反了《宪章》规定的和平解决争端义务: ( 1) 在美国与其他沿海国关于航行争端方面,以武力相威胁; ( 2) 作为南海争端非当事国的美国,在寻求南海国际争端的和平解决时采取可能使情况恶化的行动｡2013 年至 2016 年,作为菲律宾诉中国南海仲裁案的非当事方,在该仲裁案期间,美国强力介入南海争端,操控国际舆论,将中国对南沙和西沙群岛的正当主权宣示称为“武力扩张”,打着“航行和飞越自由”的旗号在南海炫耀武力,企图以武力威胁中国接受并执行该仲裁结果,极大地加剧了争端向冲突升级的紧张态势｡2016 年 7 月以来美国继续加大对中国的压力,在国际上不断炒作关于中国能否履行国际法义务和挑战国际海洋法律秩序的争论,为美国及其盟友的海军在南海开展“航行自由行动”寻找理由,试图改变中国对南海仲裁案“不接受､不承认和不参与”的政策立场｡2020 年 7 月 13 日,美国国务卿蓬佩奥在南海仲裁案( 实体事项) 裁决四周年之际,发表了“美国关于南海海洋权利主张的立场”｡美国这份声明,不仅明确美国完全支持并保持与  该非法裁决一致,而且首次正式全面否定中国对南海争议水域的具体海洋权利主张(包括该非法裁决之外的权利主张) ｡ 2020 年 7 月 18 日,美国防长埃斯珀宣称,“为阻止中国的恶意行为,美军过去一年在南中国海的航行自由行动创历史新高,比 2015 年以来任何其他一年都多”｡美国根据南海仲裁案的非法裁决更新其“航行自由计划”的法律理据,调整其在南海 “航行自由行动”的具体范围与借口,本身就表明美国“航行自由计划”及其“航行自由行 动”没有充分可靠的国际法依据｡

综上所述,美国“航行自由计划”作为美国海洋战略的重要行动部署,为了实现其政治､经济乃至军事目的,尽可能避免与有关目标国发生武装冲突,虽然美国有关方面非常 重视“航行自由行动”实施过程的程序化和规则化,突出美式国际法理据的重要性,但是其强化使用战争之外的军事手段的威慑性,粉饰美国充当世界警察的虚伪性,顽固强推美国的海洋战略和政策,持续不断地对建立在《宪章》和《公约》基础上的现代国际海洋法律秩序造成破坏性影响,是国际海洋事务中的攻击性单边主义( aggressive unilateralism) ｡

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

本文作者

张安

法学博士

华中师范大学马克思主义学院、印度研究中心副教授

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第2期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

从1950年1月阿富汗正式承认中华人民共和国，迄今为止，中阿关系已走过70年的历程。70年来，中阿共同努力，从传统友好邻邦到携手构建战略合作伙伴关系，使两国关系有了巨大的发展。70年中阿关系可以分为六个历史时期：

1949年10月中华人民共和国成立。1950年1月12日，阿富汗承认新中国，并与台湾当局断绝关系。1955年1月20日，中阿两国正式建交。就在中阿建交前后，中国与印度、缅甸共倡和平共处五项原则。阿富汗继印度、缅甸、印尼之后，赞成和平共处五项原则。此后，和平共处五项原则成为了中国与阿富汗处理两国关系的基本准则。中阿两国政府采取种种措施互释善意，使两国关系不仅维持了友好的局面，而且促进了两国关系的稳步发展。最值得一提的是，历史遗留下来的长期悬而未决的新疆阿富汗侨民问题、中阿边界问题等得到妥善解决。随着历史遗留问题的解决，中阿关系有了前所未有的全方位的飞速发展。1965年3月，中阿两国签订了《中华人民共和国政府和阿富汗王国政府经济技术合作协定》。由此中国开启了大规模经济技术援助阿富汗的历程。

中阿关系良好的发展势头，被1966年“文化大革命”的爆发所打断。中国对阿外交中的一些不当做法引起阿当局的疑惧和猜忌。于是，阿富汗对中国保持着相当的警惕，对中国敬而远之。从1970年开始，中国积极主动地去改善中阿关系，同时尊重阿富汗奉行的和平、中立政策，从而使阿富汗政府消除了疑虑，中阿关系开始复苏。在两国政府的共同努力下，中阿两国关系有了一定恢复。中阿两国体育卫生文化交流密切，各种代表团互访频繁。中阿两国经贸联系也进一步加强。就在中阿关系有所恢复之际，阿富汗政局开始陷于频繁变动之中。1973年7月，阿富汗前首相达乌德在苏联和阿富汗人民民主党的支持下发动政变。1978年4月，阿富汗人民民主党发动政变。1979年9月哈菲祖拉·阿明政变。中阿关系也随之一波三折。

由于阿明有着摆脱苏联控制的倾向，苏联担心苦心经营的阿富汗变成敌对国家，从而严重威胁苏联南面的安全。1979年12月27日，苏联入侵阿富汗。苏联入侵阿富汗后，开始陈兵中阿边界，对中国的安全构成严重威胁。因此，既出于对自身安全的担心，也出于支持阿富汗人民抵抗外来侵略的国际道义，中国一直对苏联的侵略行径表示强烈谴责。在苏联入侵阿富汗期间，中国还以切实行动支持阿富汗人民的抗苏斗争。由于苏联入侵阿富汗严重影响了中国周边安全，中国和阿富汗虽没有明确正式断交，但中国对阿富汗傀儡政权不予承认，中阿外交关系中断。但在整个苏联入侵阿富汗时期，即使当时不少西方使馆纷纷撤离阿富汗，中国驻阿使馆也一直坚守在喀布尔，由一名临时代办主持工作。不过，中国不与阿富汗政权发生正式官方关系，仅保持事务性和领事签证关系。

纳吉布拉政权倒台后，1992年4月28日阿富汗伊斯兰国正式成立。中阿关系一度正常化。但阿富汗很快因争权夺利、民族矛盾、宗教冲突陷入混战。在这样的情势下，不仅中阿关系无法开展，而且炮火严重威胁到中国驻阿大使馆外交人员的人身安全。出于安全考虑，中国政府不得不撤走外交人员。中阿关系遂处于名存实亡的状态。不过，中阿两国仍有贸易往来。1994年下半年“塔利班”异军突起后，由于阿富汗宗教极端主义盛行和毒品泛滥，作为邻国的中国深受其害。一些“东突”恐怖分子在阿富汗的训练营地接受训练并筹备活动经费后，陆续返回新疆从事恐怖暴力活动，严重危害了新疆的社会稳定和国家领土主权的完整。塔利班政权和“基地”组织还通过控制阿富汗毒品贸易攫取暴利，并为“东突”等活跃在中亚和中国西北地区的“三股势力”提供巨额资金支持。中国一直对塔利班的倒行逆施予以谴责。中国对塔利班建立的“阿富汗伊斯兰酋长国”不予承认，理论上仍承认拉巴尼为首的阿富汗伊斯兰国。但中国政府一直关注阿富汗，希望在联合国的框架下通过协商和谈判，以和平方式寻求阿富汗问题的妥善解决。

2001年“9·11”事件爆发后不久，美国发动阿富汗战争，打垮了塔利班政权。2001年12月22日，阿富汗成立以卡尔扎伊为主席的临时政府。2002年1月，阿临时政府主席卡尔扎伊访华。2002年2月6日，中国驻阿大使馆正式复馆。至此，在短短的时间内，中阿两国关系迅速发展。阿富汗历史和中阿关系都从此掀开新的一页。对百废待兴的阿富汗，中国政府一直积极支持并参与其重建，先后为其提供了力所能及的大量援助。中国还一贯积极推动阿富汗问题的和平解决，不管是参与联合国阿富汗问题的相关会议，还是在上海合作组织的框架下，或是在其他外事场合，积极与各方磋商，努力帮助阿实现和平、安全与繁荣。阿富汗政府也多次对中国展露善意，多次感谢中国政府向其提供无私援助，还不止一次重申将一如既往地支持中国打击“东突”恐怖势力，在台湾等涉及中国主权利益问题上坚定支持中国的立场。

中阿关系虽有巨大发展，但中国对阿富汗问题的参与是谨慎的。由于美国在阿富汗政府的建立及阿富汗的战后重建方面起着主要作用，阿富汗政府的政治体制、经济来源乃至安全问题，主要依赖以美国为首的西方国家，美国在阿富汗无疑有着极大的话语权。在此情况下，不管是出于“绝不当头”的外交传统，还是基于自身的国力，或是阿富汗“帝国坟场”的历史以及对恐怖主义活动的担忧，中国在阿富汗问题上虽积极参与，但又保持低调，避免直接军事卷入阿富汗。

2013年秋，中国国家主席习近平借用古“丝绸之路”的历史符号，提出“一带一路”倡议。阿富汗作为古“丝绸之路”的必经之地，是“一带一路”倡议中“未来经济带上的一个中心点”。“一带一路”倡议提出后，阿富汗领导人多次表示欢迎、支持中方这一倡议。中方赞赏阿方对“一带一路”的热烈支持和参与，视阿富汗为共建“一带一路”的重要伙伴。在“一带一路”倡议的框架下，中阿关系不断向纵深推进。在经贸合作方面，中阿的经贸往来日益频繁。在政治合作方面，中国支持“阿人所有，阿人主导”的政治和解进程，积极介入阿富汗政治和解进程，推动阿富汗与巴基斯坦关系的改善。

与前一时期相比，“一带一路”倡议提出后的中国无疑加大了介入阿富汗问题的力度。这既与美国宣布撤军阿富汗后阿富汗的主动寻求帮助分不开，也与中国自身对阿富汗局势的担忧有关，毕竟阿富汗局势事关中国西部边疆安全，且是“一带一路”建设在阿富汗及其周边国家顺利推进的重要条件。此外，美国“新丝绸之路”计划、日本“丝绸之路外交”政策、巴基斯坦和印度的“连通中亚”计划的竞合作用也对中国对阿政策的转变有着不容忽视的影响。不过，考虑到阿富汗国内的安全局势及其他原因，中国与阿富汗在经贸合作方面更加慎重。如中方中标的艾娜克铜矿、阿姆河盆地油田等项目先后停工。此外，中国一贯拒绝军事直接介入阿富汗，中国在阿富汗问题上只能算是有限介入，而不是“深度介入”或全方位介入。阿富汗对中方的介入表示欢迎。

新中国成立以来70年间中阿关系的发展演变，尽管没有像中俄（苏）、中印等双边关系那样大起大落，但是其一波三折的明晰脉络和鲜明特征，也非常值得我们去深入探究。这一历程蕴涵着丰富的历史经验：睦邻友好始终是巩固两国关系的重要基石；互尊互信是推进两国关系的重要前提；从“大周边”的角度审视、处理两国关系是发展两国关系的必要条件；地理相连的边疆地区，是推动两国关系发展的不可忽视的桥梁；建构命运共同体是发展两国关系的根本方向。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

本文作者

马得懿

华东政法大学教授 

秦圣强

上海里兆律师事务所律师

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第2期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

“灰区”（grey area）问题渊源于海洋划界实践。2012年“孟加拉国和缅甸关于孟加拉湾的海洋划界案”（以下简称“孟缅海洋划界案”）一个重要问题便是如何应对出现的“灰区”。在该案中，国际海洋法庭对“灰区”进行了较为详细的阐释，认为“灰区”是“超过200海里的大陆架划界产生的一个面积有限的区域，该区域位于距离孟加拉国海岸200海里以外但在距离缅甸海岸200海里以内，且在海洋划界线的孟加拉国一侧”。事实上，“灰区”的精准法律内涵尚未形成，其在具体国际法语境下的含义处于不断发展中。一般而言，“灰区”是指位于大陆架上的区域，该区域位于A国专属经济区内，但又位于与该国海岸相邻或相对的B国的外大陆架上；同时该区域位于两国海洋划界线B国一侧的区域内（如果是相邻海岸的话）。虽然海洋划界中因“灰区”而引发相关国家间的冲突并不常见，但是，晚近相关海洋划界实践预示，海洋划界中产生的“灰区”具有引发相关国家冲突的潜在趋向。权利分享容易引发当事国之间的“次生”纠纷。

海洋划界实践表明，海洋划界中“灰区”形成的原因比较单一。晚近以来，相关国家日益希望能够用“一条稳定的边界来划分归于他们管辖的各种不同的、部分重叠的海域。”海洋划界的简化趋势开始流行。然而，由于海洋划界的技术性、政治意愿、资源的诱惑以及国家主权和安全等因素的融入，稳定和权威的划界手段长期未能形成，导致海洋划界的基础性方法一直依赖等距离线或者调整的等距离线。实践中，海洋划界通常不得不考虑复杂的政治和地理因素。为此，适度调整等距离线往往成为海洋划界的必然选择。两国海岸相邻时，当并非等距离线的划界线到达一国的专属经济区外部界限，并以同样的方向延伸至另一国专属经济区的外部界限时，就会产生“灰区”。“孟缅海洋划界案”即是如此。实践中，因调整等距离线而衍生出“灰区”的国家实践并不少见。此外，海洋划界中“灰区”的形成与海洋划界当事国的权利主张也密不可分。就“孟缅海洋划界案”中200海里外大陆架的权利分配而言，孟加拉国和缅甸的权利主张就存在很大分歧，故而，“灰区”问题在该案中成为比较敏感的重要问题。《公约》对自然延伸原则和距离标准均有规定，但并未明确规定在适用中二者谁优先。

在海洋划界实践中，等距离线-特殊情况规则发端于1958年《大陆架公约》。《大陆架公约》第6条第1款和第2款分别规定海岸相邻国家之间大陆架划分的等距离线方法和海岸相向国家之间大陆架划分的中间线方法。然而，1969年“北海大陆架案”并不承认其习惯法的地位。1982年《公约》第57条确定了专属经济区的宽度，第76条明确了大陆架的定义。同时，《公约》分别在第15条、第74条和第83条规定了领海、专属经济区和大陆架的划界规则。上述规定构成海域及其海洋划界的基本国际法基础。

《公约》第74条的措辞与第83条的措辞比较相似。不过，大陆架划界的国际法基础受到《大陆架公约》第6条和《公约》第83条的规制，因此比较复杂。而专属经济区的划界则相对简单。大陆架和专属经济区密切关联，两者都是国家管辖范围内海域，都是“与资源有关的区域”，沿海国在这两种海域中都享有主权权利和特定管辖权。从领海基线量起的200海里范围内，就海床和底土而言，两者甚至是一个重叠区域。在第三次联合国海洋法会议上，地理不利国主张取消大陆架制度，认为旧的大陆架制度应该为新的专属经济区制度所吸收。然而，地理位置有利的国家，则不想放弃根据1958年《大陆架公约》和习惯国际法所拥有的关于确定大陆架外部界限的权利。根据1982年《公约》，大陆架和专属经济区制度在范围上和权利内容上具有差异。不仅如此，沿海国对于大陆架而言，属于“固有权利”。作为国际社会治理海洋的重要国际法成果，1982年《公约》明确规定专属经济区的权利基础是从海岸量起的距离标准，而大陆架的权利基础则是自然延伸和距离两个标准。就海洋划界应该考虑的情况和因素而言，大陆架划界考虑的是底土中的矿产资源，同时也考虑地质和地貌特征。而专属经济区划界不但要考虑底土中的矿产资源，而且要顾及到上覆水域的渔业资源，但是却不需要考虑地质和地貌的因素。这便形成一个局面，即某种海洋划界安排可能对大陆架划界而言是公平的，但是对专属经济区而言并不是公平的。

海洋划界“灰区”的国际法基础，为认知海洋划界趋向与方法提供了前提和基础。同时将“灰区”问题置于海洋划界趋向和方法视阈下，更有利于全方位理解“灰区”问题。晚近以来，在海洋划界的国际司法和仲裁实践领域，国家之间倾向于海洋边界的功能不再局限于专属经济区制度，而是向全方位边界（all purpose）扩展。自1984年国际法院审理“缅因湾案”始，海洋划界采用单一边界的实践日益丰富，这种为海床、底土和上覆水域划一条单一边界似乎成为一种趋势，而且绝大数单一划界都是以等距离线为基础的。尤其是在不采用等距离划界方法的单一划界线延伸到200海里大陆架以外，在专属经济区和外大陆架产生重叠时，其终点并非沿海国主张管辖海域外部界限的交叉点，在这种情况下，就会产生“灰区”。实践中也不乏此类案例的支持，“缅因湾案”就是如此。为了划界的便捷，当事国大多愿意采取单一界限。最终，由于该单一界限并非等距离线，若将该线继续延伸，就会导致“灰区”。

（一）专属经济区权利的搁置

在2012年“孟缅海洋划界案”中，作为该案的焦点问题，即“灰区”内的海床和底土权利究应该作何处理，法院认为对于这样特殊的区域，各国要通过适当合作协议来协调和履行各国间的权利和义务。显然，裁判机构回避了“灰区”的权利划分以及法理依据。这是对专属经济区权利的搁置。专属经济区权利搁置的实践，具有国际法依据。《公约》第56条第3款规定沿海国关于专属经济区海床和底土的权利应按照第六部分的规定行使，其中就包括第83条。同时，《公约》第68条规定，《公约》关于专属经济区的规定并不适用于第77条规定的大陆架定居种生物。

（二）专属经济区权利的让渡

1867年美国和苏联签订的《阿拉斯加割让条约》（《割让条约》），对两国海洋界线具有约束力。该海洋划界并非是严格按照等距离划界方法进行的，从而导致了四个“特殊区域”（special area）的产生，也即所谓的“灰区”。其中在边界线以东美国一侧，有3块“东部特殊区域”，均位于苏联200海里之内、美国200海里之外；在边界线中部苏联一侧，存在1块“西部特殊区域”。苏联认为，由于白令海部分专属经济区位于1867年《割让条约》下界限的美国一侧，又位于美国200海里以外，故美国应当对该苏联部分专属经济区权利的丧失予以补偿。1990年美苏协议约定，将专属经济区的权利和司法管辖权让渡给另一方的做法主要是源于各方的协商一致，并不构成专属经济区的延伸。这实质上是一种专属经济区权利的让渡。

（三）外大陆架优先模式

“灰区”权利分享模式中的所谓“外大陆架优先模式”，主张“灰区”应完全归属于在“灰区”内拥有外大陆架权利的一方。就“孟缅海洋划界案”而言，“灰区”应当属于孟加拉国。该模式的法律基础在于：根据《公约》的规定，专属经济区内海床和底土的权利的行使以大陆架的规定为依据；专属经济区内上覆水域和海床及其底土的权利可被分开行使，《公约》将专属经济区的上覆水域和海床及其底土的权利分开做了规定。

海洋划界中“灰区”问题是很难回避的重要问题，也是随着海洋划界实践发展而不断演化的问题。“灰区”形成的国际法基础，植根于现代国际法体系所构建的专属经济区和大陆架划界理论体系。由于现代国际法框架下的海洋划界体系处于一种原则性设计，故而，其可操作规则需要在各国海洋划界实践中不断发展和编纂，是一个逐渐变化的动态体系。“不存在边界的问题，只存在国家之间的问题”。海洋划界实践显示，政治意愿在海洋划界中具有首要地位。通过当事国之间的谈判和协商，是达成海洋划界的首选方式。实践中，当事国往往在协商和谈判的基础上，采用搁置或让渡专属经济区权利或者外大陆架优先等模式，分享“灰区”权利。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

本文作者

段彬

华东师范大学历史系博士生

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第2期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

中印边界和领土争端至今悬而未决，最大的阻碍因素是印度对争议地区的非法占领和非法实施行政管辖，即非法的“东北边境特区”问题。1951年，印度阿萨姆步枪队少校卡辛（Khathing）率队占领中国藏南地区的达旺，标志着尼赫鲁政府开始向“麦克马洪线”以南地区大规模推行“新前进政策”。到1953年，印度基本控制了“麦克马洪线”以南广大的争议地区，使这段非法虚拟的边界线成为实际控制线。至1956年底，印度政府占领完最后一片地区里米金（Limeking），在非法“麦克马洪线”以南占领区建立起一整套行政管理体制，由此制造了“东北边境特区”问题。尼赫鲁政府在占领区制定了一系列特殊的社会、文化、宗教方面的同化政策，以便将其事实上同化进印度社会。在此过程中，尼赫鲁政府非常重视利用文化和心理手段，通过与阿萨姆邦地方政府协调，制定了非常“复杂”的政策，以达到尼赫鲁所相信的“这片边境地区不一定是印度的，但是可以将其塑造成印度的领土” 的政治宣传效果。

这样，与1951年印度侵占达旺为标志开始的“新前进政策”紧密配合，经过1952-1953年内部的反复考虑，尼赫鲁政府在藏南地区推行的社会文化政策的总体方针是灵活审慎，稳步同化。首先是实际占领，消除西藏地方行政管辖的痕迹，限制和西藏地方的经济交往和宗教联系。其次是心理和文化上施加影响，让这些地区民众认识到自己属于印度，拒绝了阿萨姆政府的强制同化的主张，在一定程度上保护当地部落民的土地、森林等经济权益，保护当地的部落文化；最后是在占领区宗教层面断绝对西藏的依赖的同时，尊崇藏传佛教，利用十四世达赖喇嘛在占领区人民心中的地位，稳定占领区的人心，达到的目标是“让他们感到不仅在政治上而且在情感上都是印度的一部分”。在具体政策层面，尼赫鲁政府将道路和通信建设被摆在了首位，其次是中小学校和医疗卫生等福利性措施，最后是推广“国家社区和集体安置项目”。这些同化政策灵活运用心理和经济手段来推进政策实施，充分考虑到占领区藏文化和长期处于原始社会的客观现实，并且政策设计中始终有着和中国竞争民心的目的。

为了贯彻执行这种比较灵活的政策方针，印度政府特意设立了“印度边疆文官体制”，选拔“边疆文官”作为占领区各行政单位的基层干部。这些“边疆文官”负责执行“巡视”、收税、扩展教育和医疗等各项同化政策。尼赫鲁政府对占领区采取了一些象征性的举措，以为面向国内外的宣传造势。例如，1952年10月27日，尼赫鲁前往阿萨姆和东北边疆部落区“视察”，并且乘飞机到达达旺上空。这是印度非法占领达旺后，印度总理首次前往达旺。这种“视察”是印度总理尼赫鲁曾经作为学习法律并且获得执业资格的律师，精心设计地向国内外宣称占领区属于印度领土的重要手段，也是当今印度政府进行政治宣传惯用的伎俩。此外，尼赫鲁政策还非常重视通过《新政治家》、《经济学家》、《评论家》等英美的知名报纸和期刊以及印度驻海外各使馆，多渠道向国际上解释印度的边界政策，进而博取国际舆论的支持和同情。

尼赫鲁政府对占领区社会文化政策总体方针突出体现在印度政府对占领地区中小学校 的语言政策上，尤其体现在占领区中小学校教材上选用何种书面语言的教科书和相应的教学语言的政策考虑中。尼赫鲁狡猾地利用占领区部落语言本身就缺乏书写字母的问题，“建议”推行用天城体字母书写部落语言，这样迂回的做法一方面可以避免占领地区门巴和洛巴部落人当时产生反感，另一方面也可以为今后在这些地区推行印地语打下基础。印度学者索尼娅·舒克拉（Sonia Shukla）也认为“印度政府将印地语引进东北边境特区，大大加速了同化的过程。这是一种非常有策略性的渗透方式，但是又不会引起当地人的抗议。”尼赫鲁在指示中允许使用藏语，事实上基层官员并没有按照严格执行他的指示，而是大规模地强制推行印地语，因而从根本上将占领区与中国西藏地方的语言、文化隔绝开来。在1962年中国人民解放军解放达旺时，当地年轻人已经不懂藏语了。时至今日，这种占领区的语言文化同化政策造成深远的影响，对于解决中印边界问题，尤其是达旺问题，成为严重的障碍。

尼赫鲁政府对占领区社会文化政策总体方针也集中体现在尼赫鲁政府对占领区宗教政策上的“双面政策”。这种“双面政策”指的是：一方面，尼赫鲁政府在1951年占领达旺之后，开始考虑断绝达旺寺、瓦弄地区寺庙与拉萨的宗教联系，并且在拉达克和锡金地区分别建立寺庙学校和“西藏文化研究中心”，断绝这些地区僧侣向西藏寺庙学习佛教经典的传统与拉萨的宗教联系。其中1959年西藏叛乱后，跟随十四世达赖喇嘛出走的上层喇嘛成为尼赫鲁在拉达克和锡金地区的宗教学校中的重要教员，而这恰好满足了尼赫鲁削弱拉萨和这些地区的宗教联系，进而稳定了占领区的宗教界和普通信众的民心；另一方面，尼赫鲁政府允许占领区寺庙学校存在，并且积极拉拢当地寺庙僧侣，修复寺庙建筑，从而利用寺庙稳定占领区民心。这种尊崇十四世达赖喇嘛地位，积极拉拢十四世达赖喇嘛稳定占领区的做法一定程度上导致了十四世达赖喇嘛叛逃事件的发生。1959年印度给予十四世达赖喇嘛所谓的“政治避难”，除了其议会中宣称的所谓的“政治正当性”外，最重要的动因是印度的国家安全利益，即利用十四世达赖喇嘛在占领区宗教界和普通信众的地位，稳定占领区的民心，巩固印度在占领区的地位。正如，印度情报局长穆利克分析的那样，“印度如果拒绝十四世达赖及其追随者，那么将会使我们的佛教徒非常失望，印度政府也会失去他们的拥戴；反之，如果十四世达赖喇嘛出现在印度，那么这就给边境地区的佛教徒一个焦点，这样他们的眼睛就不再转向西藏寻求启示和指导，而是安心呆在印度的边界之内。”

印度这种宗教政策上看似矛盾实际却非常现实的考虑完全服务于印度的国家利益。1959年西藏叛乱发生后，印度对待十四世达赖喇嘛的“双面政策”随着1959年十四世达赖喇嘛外逃而趋合流，尼赫鲁政府乘机支持和扶植十四世达赖喇嘛，利用十四世达赖喇嘛在佛教界的影响力，稳定被占领地区的僧俗信众的民心，帮助其强化和控制这些地区。1962年中印边界战争之后，印度一方面在利用逃往印度的“藏独”分裂势力十四世达赖喇嘛集团，在印度内政部情报局和美国中央情报局的帮助下，正式组建了“印藏特种边境部队”，由十四世达赖喇嘛集团负责兵员来源，美国负责提供武器装备和部分经费并协助训练，印度负责组编、后勤供应和直接指挥。“印藏特种边境部队”的成立成为威胁中国西南边疆安全的隐患，并且使中印边界问题解决复杂化。另一方面，印度利用十四世达赖喇嘛在佛教界的权威，直接安排和确认占领区各大寺院的活佛转世系统，如达旺寺和瓦弄地区寺庙，控制占领区僧俗民众，从而成为其间接强化占领区地位的有力工具。除此之外，印度利用十四世达赖喇嘛为首的所谓的“西藏流亡政府”，在联合国舞台上和西方世界中炒作所谓的西藏问题，造谣诽谤，混淆视听，成为冷战时期印度和西方国家在战略上牵掣中国的工具。

综上所述，印度对藏南地区的占领和实施的同化政策是印度对华边界政策中的重要组成部分。1951-1956年印度推行“新前进政策”，占领中国的藏南地区并且扩展所谓的行政管辖，制造了“东北边境特区”，为了将占领区的社会、经济文化同化进印度本土的经济和社会，尼赫鲁政府为占领区制定了特殊的社会、文化和宗教政策。通过阿萨姆邦长和新设立的“印度边疆文官”具体执行修建道路、设立学校和医院、尊崇藏传佛教等一系列特殊的同化政策，企图将非法的“麦克马洪线”由一条“战略边界”变为具有文化认同的“文化边界”和拥有行政管理的“行政边界”。值得注意的是，尼赫鲁政府这一系列潜意识中和中国竞争当地人心的措施中，尊崇藏传佛教，进而利用十四世达赖喇嘛稳定“东北边境特区”的民心进而强化其控制的政策，不仅在一定程度上导致1959年十四世达赖喇嘛外逃事件的发生，而且成为1962年后历届印度政府扶持十四世达赖喇嘛为首的“西藏流亡政府”的最重要的考虑。

通过这些同化手段，印度在藏南地区的占领地位稳固之后，尼赫鲁政府于是强硬拒绝1960年谈判中中方提出的“一揽子”边界解决方案，并且在“西段”争议地区加紧推行“蚕食政策”，最终直接导致1962年中印边界战争。因此，“东北边境特区问题”是当今中印边界争端迟迟悬而未决的重要障碍，而不是印度某些学者和政客声称的“中印边界东段边界已经划定”，双方只是需要讨论“拉达克地区的边界争端”即可。时至今日，中印边界争端的解决，需要正视边界客观历史，尊重历史，在和平共处五项原则的基础上，双方开展友好协商，互谅互让，进而解决分歧，而不是利用所谓的西藏问题干涉中国内政，向中国施压而谋取边界利益，更不是利用拖延和炒作边界争端，为政党竞选利益和散播“中国威胁论”而寻求依据。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

冯寿波

南京信息工程大学法政学院教授

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第1期，本文在原文的基础上有所删减，请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

张克宁

厦门大学南海研究院教授，法学博士

朱珍梅

厦门大学南海研究院硕士研究生

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第1期，本文在原文的基础上有所删减，请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

胡德坤

武汉大学人文社科资深教授、国家领土主权与海洋权益协同创新中心主任

武汉大学中国边界与海洋研究院名誉院长

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第1期，本文在原文的基础上有所删减，请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

旧金山体制是美国主导的东亚国际秩序，也是东亚冷战体制，它人为地将东北亚国家分裂为两大对立集团长期对峙，乃至兵戎相见，严重伤害了东北亚各国之间的关系，制约了东北亚各国的合作与发展。现在，冷战虽然结束了，旧金山体制却留下了严重的后遗症。如何超越旧金山体制的制约，对东北亚各国而言都是重要课题。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/

朱振

经济学博士，国家口岸管理办公室处长

原文首发于《边界与海洋研究》2019年第6期，本文在原文的基础上有所删减，请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

“武大边海”是边界与海洋问题最专业的信息平台

推送最新边海资讯、边海观察，发布边海问题专家观点

面向公众普及宣传边海知识

微信投稿邮箱：cictsmr@whu.edu.cn

“武大边海”独家授权转载《边界与海洋研究》期刊论文

期刊投稿邮箱：bjyhyyj@whu.edu.cn

编辑部联系电话：027-68753503

《边界与海洋研究》国内邮发代号：38-455

国际邮发代号：C9291

更多资讯请关注武汉大学中国边界与海洋研究院官网：

http://www.cibos.whu.edu.cn/