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Angshuman Choudhury

和平与冲突研究所高级研究员

文章于5月1日发表在Scoll.in

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C. Raja Mohan，拉贾·莫汉

印度著名战略家

新加坡国立大学南亚研究所所长

曾担任观察家基金会杰出研究员

卡内基印度中心主任

南洋理工大学和尼赫鲁大学教授等职

文章于5月4日发表在《印度快报》

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 阿南什·克里希南，Ananth Krishnan

印度布鲁金斯学会客座研究员

曾任今日印度集团(India Today Group)

中国分社社长兼副主编

文章于4月15日发表在《印度教徒报》

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赛义德·哈斯南，Syed Ata Hasnain

印度和平与冲突研究所理事会成员

知名时事评论家

前印度陆军中将

第15军团（驻斯里那加）指挥官

曾担任印度陆军军事秘书

文章于4月19日发表在《新印度快报》

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汉堡大学教授

印度观察家研究基金会名誉非常驻高级研究员

德国全球与区域研究院(GIGA)院长

文章于4月8日发表在《印度观察研究基金会》

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阿伦·普拉卡什，Arun Prakash

前印度海军参谋长

文章于4月12日发表在《印度快报》

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G Parthasarathy 高·帕塔萨拉蒂

印度政策研究中心客座教授

印度前外交官，曾任印度驻缅甸大使

印度驻澳大利亚、巴基斯坦和塞浦路斯高级专员等职。

文章于4月5日发表在《The Hindu Businessline》

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沙拉特·萨巴瓦尔，Sharat Sabharwal 

前印度驻巴基斯坦高级专员

文章于4月6日发表在《印度快报》

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C. Raja Mohan，拉贾·莫汉

印度著名战略家

新加坡国立大学南亚研究所（ISAS）所长

曾担任观察家基金会杰出研究员

卡内基印度中心主任

南洋理工大学和尼赫鲁大学教授等职

文章于3月25日发表在《外交政策杂志》

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Chandrajit Banerjee，昌德拉吉·班纳吉

印度工业联合会总干事

曾获温家宝总理颁发“中印友好贡献奖”

文章于3月26日发表在《新印度快报》

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杰拉德·阿劳（Gérard Araud）

1953年2月20日生于马赛

2014年至2019年4月

先后担任法国驻联合国代表和法国驻美大使

原文在法国时间3月28日7时首发于法国《观点周刊》官网

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Khurshid Kasuri，胡尔希德·卡苏里

2002年11月至2007年11月担任巴基斯坦外交部长

Neither A Hawk Nor A Dove 一书作者

Radha Kumar，拉达·库玛尔

曾担任德里政策小组总干事

（director-general of the Delhi Policy Group）

印度政府任命的查谟和克什米尔对话者（interlocutor）

著有《战争天堂：克什米尔政治史》（Paradise at War: A Political History of Kashmir）一书

文章于3月24日发表在《印度快报》

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Gautam Chikermane

印度观察家研究基金会副主席

研究领域是国际与印度经济政策

著有《印度2030：一个古老国家的崛起》

（India 2030: The Rise of a Rajasic Nation）

文章于3月19日发表在《印度观察家基金会》

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C. Raja Mohan，拉贾·莫汉

印度著名战略家

新加坡国立大学南亚研究所（ISAS）所长

曾担任观察家基金会杰出研究员、

卡内基印度中心主任、

南洋理工大学和尼赫鲁大学教授等职

文章于3月16日首次发表在《印度快报》纸质版

题为《四方对话与战略更新》

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魏  伟

华中师范大学经济与工商管理学院副教授，硕士生导师

张欣欣

华中师范大学经济与工商管理学院研究生

赵  丽

华中师范大学经济与工商管理学院研究生

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第1期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

2020年12月30日，中国和欧盟如期完成中欧全面投资协定谈判（以下简称“中欧投资协定”），中欧两大市场、两大文明未来必将更紧密地联系在一起。下文对中欧投资协定谈判的背景和历程进行梳理和回顾，探寻协定背后的博弈和诉求，从不同维度评估本协定的积极意义，并对协定签署的前景进行展望，提出进一步加强中欧投资合作的对策建议。

（一）协定谈判背景

1．中欧双边投资水平低

中欧贸易近年呈良好发展态势，但双边投资水平较低，与双方贸易量和经济体量极不对等。虽然中国已陆续和欧盟26个成员国签订了25个双边投资协定，但在涵盖范围、合作深度上有许多不足且较为分散，现有诸多协定并未有效提升双边投资水平。 

2.双方均存在经济发展的需求

对中国而言，引入更多欧洲的先进技术、标准和管理经验，可以成为中国调结构、促转型的催化剂。对欧盟而言，中国作为拥有巨大国内市场和大量资本的世界第二大经济体，加强与中国在投资领域的合作能够为欧盟逆转经济颓势提供新引擎。

3. 以WTO为代表的多边体系受挫

随着多边贸易规则创新减慢、多边贸易谈判停滞、争端解决机构屡遭危机等问题的出现，WTO功能遭受压缩，难以满足成员国的利益诉求。中欧双方正是在此背景下，适时启动中欧投资协定谈判，以推动投资便利化和自由化，强化双边经贸合作。

（二）协定谈判历程

1.谈判历程

2013年11月，中欧双方在第十六次中国-欧盟峰会上宣布启动中欧投资协定谈判。2014年1月，双方在北京进行首轮谈判，于2015年11月第8轮谈判中取得重大阶段性成果，在协定议题范围问题上取得进展，并就制作合并文本做出安排。此后保持每年3—5次的谈判频率，在2018年7月谈判双方交换了市场准入清单出价，标志着中欧投资协定谈判进入新阶段。2020年，中欧双方克服疫情影响，在对文本和清单剩余问题进行磋商后，最终于 2020年12月30日宣布如期完成谈判。

2.谈判的阻碍因素 

从中欧内部来看，市场准入和公平竞争一直是历次谈判的焦点和难点。首先，中国对于外资进入部分行业有较严格的限制，欧盟近年来也加强了对国外投资的审查工作。其次，中国国有企业在市场准入、融资便利等方面一直占据优势地位，而欧盟要求中国给予国有企业的政策必须透明，并建立公平竞争的市场环境。从外部看，美国的背后施压也一定程度上阻碍了谈判进程。

3.谈判的促成因素

第一，中国期待与欧盟携手共创合作共赢新局面。加强与欧盟经济利益的绑定是化解美国贸易围堵、分化欧美构建“制华同盟”的重要抓手。虽然双方在投资协定谈判上存在一定分歧，但中国仍从全局、战略角度审视中欧投资协定，在具体细节上做出一定让步。

第二，欧盟与美国经贸合作出现倒退，希望搭乘中国发展快车。特朗普执政以来，欧盟与美国经贸关系乃至战略关系产生裂痕，比如欧盟与美国近年来屡次陷入数字税纠纷。同时在中美贸易摩擦愈演愈烈的背景下，欧盟看到了进一步进军中国市场的机遇。

第三，RCEP协议签订激发欧盟危机感。2020年11月15日，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的正式签署让欧盟产生严重危机感，尤其是日本的汽车零部件可借此更易进入中国市场，对欧盟特别是德国汽车产业对华出口产生冲击。

第四，美国权力交接的过渡期降低谈判干扰。中欧投资协定谈判进程屡次受到美国政府干扰，欧盟希望摆脱美国阻挠，与中国建立更为稳定的经贸合作关系，双方抓住美国权力交接的空窗期，加紧完成中欧投资协定谈判。

第五，欧盟需要对冲英国脱欧影响。英国脱欧对欧盟整体实力产生较大的影响，欧盟迫切需要与其他国家深化经贸合作关系以对冲英国脱欧所带来的负面影响。

第六，新冠肺炎疫情见证中国经济韧性。2020年新冠肺炎疫情在全球蔓延，重创世界经济，而中国抗疫成功率先复产复工,成为全球唯一实现经济正增长的经济体。欧盟审时度势，认识到与中国深化经贸关系的重要性。

（一）市场准入承诺

采取准入前国民待遇加负面清单模式扩大市场开放程度。在欧洲层面，欧盟将在更大程度上开放服务业和制造业行业，一些较为敏感的能源、农业、渔业、采矿业以及公共服务等领域也有望开放。在中国层面，中国首次在所有行业中，以负面清单形式做出开放承诺，将大幅度取消制造业的外商投资限制，使中国市场的对外开放水平与欧盟市场的对外开放水平整体持平。

（二）公平竞争规则

立足于营造法制化的竞争环境，双方就国企补贴透明度、技术转让、标准制定、行政执法、金融监管等与企业运营密切相关的议题达成共识。在国有企业方面，中欧投资协定要求国有企业根据商业规范行事，在购买和销售商品或服务时不得歧视。在强制技术转让方面，也制定了非常明确的规则。通过对服务部门的补贴施加透明度义务，以补充现行多边规则中对透明度要求的重要空白部分。

（三）可持续发展

双方就可持续发展达成共识，承诺不以降低劳工和环境保护标准吸引投资。双方承诺执行包括《联合国气候变化框架公约》、《巴黎气候协定》在内的多边环境协定。执行已批准的劳工组织公约，努力争取批准尚未批准的国际劳工组织基本公约，并承诺继续努力争取批准国际劳工组织关于强迫劳动的基本公约。

（四）争端解决机制

建立一个有效、透明的争端解决机制，以避免和解决双方之间的争端。协定将规定解决争端的执法实体以及争端解决依据的法律等，以解决投资领域的两类主要争端：一是缔约双方针对双边投资协定中条款的解释与适用而产生的争议，二是投资者与东道国直接的投资争端。

（一）加强中欧投资合作，实现“贸易”+“投资”双轮驱动

    中国和欧盟统一的投资协定的达成，使双方拥有了一个平衡、高水平且互利共赢的投资合作框架体系，必将极大促进中欧间双向投资的增长，并通过双向投资进一步带动双边贸易额的提升，从而形成“贸易”+“投资”双轮驱动的经贸发展新模式，为双方合作深入发展提供更加充沛的动力源。

（二）契合中国经济发展战略的需要

谈判如期完成表明中国要构建的“双循环”绝不是“闭循环”，而是要在更大开放基础上推进统筹国内国际两个市场，具有积极象征意义。协定将为中国企业收购欧洲优质资产以及欧盟资本进入中国市场提供更多机遇，为我国带来更先进的技术和经验。同时协定将推进国内相关领域改革，改善国内营商环境。协定也将吸引更多欧盟国家加入到“一带一路”倡议，促使我国加快形成陆海内外联动、东西双向互济的对外开放新格局。

（三）有助于欧盟经济增长和实现“战略自主”

欧盟一直存在内部发展不平衡、一体化收益分配不均衡等问题，亟需寻找新的经济增长点，在全球主要经济体中都深受新冠疫情影响而陷入负增长的情况下，作为唯一实现经济正增长的中国，则成为最佳选择对象。协定也有助于增强欧盟内部的团结，自二战以来美国一直在欧洲事务中扮演着重要角色并施加各种影响，此次欧盟不顾美国警告先与中国敲定投资协定，显示欧盟一体化程度和战略自主意识的进一步提升，将助力欧洲实现“战略自主”。

（四）促进世界经济格局多极化，推动全球化健康持续发展

中欧投资协定进一步强化中国、欧盟在世界经济格局中的地位，使得中美欧“大三角”关系走向平衡，有利于形成多极化世界经济格局。协定具有很强的示范效应，表明不同经济体制、不同意识形态、不同发展阶段并不天然构成双方开展深入合作的障碍，在充分考虑双方述求、进行适当妥协的前提下，可以达成更具深度与广度的经贸合作安排，有助于全球化持续发展。

（一）中欧投资协定的未来展望

第一，中欧投资协定的最终签署生效存在不确定性因素。一方面，美国对中欧投资协定一直持负面态度，美国有可能继续向欧盟施压。另一方面，协定的最终生效需要双方立法机构批准，一部分欧盟议会议员可能就协定中的部分内容表达反对意见。

第二，中欧投资协定的落地为今后达成为中欧自贸区协定提供可能。欧盟对缔结双边自贸协定一直持保守态度，而此次中欧投资协定的内容涵盖了市场准入、公平竞争、可持续发展和争端解决等同样涉及贸易领域的多方面议题，为今后双方商签自贸区协定提供了可行路径。

第三，应注意该协定生效后对我国经济社会可能造成的冲击。一方面，中国此次承诺开放的领域较以往双边投资协定更广，特别是大量外商投资企业进入服务业可能对我国服务业产业安全造成威胁。另一方面，欧盟将在中高端制造业领域对我国企业形成更大压力，如何在激烈竞争中实现我国制造业的转型升级是一个值得思考的问题。

（二）推动中欧深化投资合作的政策建议

第一，加强中欧企业间的合作。推动中国企业与欧盟企业在高端制造业以及新型领域的交流合作，不仅可以实现中国与欧盟的优势互补，巩固既有中欧经贸合作的成果，还有利于中国产业结构以及经济结构的转型升级。

第二，推动“一带一路”倡议对接中欧投资协定。中欧投资协定带来的投资便利化对“一带一路”建设的顺利推进具有重要的战略意义。推动“一带一路”倡议与中欧投资协定有效对接，将为双方在“一带一路”沿线国家开展产业合作提供更加便利的条件，创造更为丰富的机会。

第三，加大对协定的宣传，助力企业走出去。中欧投资协定为中国企业海外投资创造良好且稳定的制度环境，在中欧投资协定生效后，政府应通过新闻媒体、官方网站以及培训会等方式及时向企业解读该协定的条款，为企业提供法律帮助，扩大我国企业走出去的步伐。

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吕  星

云南大学国际关系研究院、云南大学周边外交研究中心副教授

王万英

云南大学地球科学学院、云南大学周边外交研究中心副教授

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第1期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

美国政府、智库、民间组织借2020年极端气候之机，误导媒体，炒作中国上游澜沧江水资源开发导致下游干旱，试图激化澜沧江—湄公河上下游国家水资源利用的矛盾，实现自身的地缘战略目标。本文以越南湄公河三角洲、越老柬共享的“三河”流域、柬埔寨洞里萨湖和泰国东北部呵叻高原水资源利用为例，探究水资源利用的历史、现状和问题，揭示湄公河流域水资源开发利用问题的实质。

湄公河三角洲总面积590万公顷，其中越南占68％，约400万公顷，占其国土面积的12％，居住着越南全国19％的人口，生产着全国50％的稻谷、65％的水产品和70％的水果，承担着95％的稻谷和60％的水产品出口，是世界最高生产力的三角洲之一，对于越南社会经济有举足轻重的作用。

越南湄公河三角洲经历了3次大的开发。1867年法国殖民者控制越南，引进蒸汽动力开挖河渠，开垦农田，种植水稻，从1890年到1930年，耕作农田增加了4倍多，达到200万公顷，人口从1860年的50万迅速增长到1930年的400多万。1957年以后，南越政府在美国的支持下实施“湄公河三角洲开发计划”，继续开发湄公河三角洲。1975年越南统一，为解决粮食短缺问题，政府鼓励大面积种植水稻，特别是1986年以后，越南实施“革新开放”，在市场力量的推动下三角洲迎来了第三次大规模开发，农业用地扩大到320万公顷。

越南湄公河三角洲开发成就与问题并存。三角洲大部分地区海拔仅0-4米，多地河流冲积物厚度超过100米，南部地区受到海水自然倒灌入侵，７个地理分区中有４个属于季节或全年水淹区。3次大的开发彻底改变了三角洲原有的生态系统，大幅降低了蓄水能力和季节调节能力，增加了系统的脆弱性，气候变化加剧了上述问题，威胁着湄公河三角洲的可持续发展。

发达的人工河网有利于雨季洪水下泄和旱季的海水倒灌，地下水超采导致每年地面下沉1.1-2.5厘米，比气候变化带来的海平面上升(仅为每年几毫米)影响还大，河道采砂和河流泥沙减少导致河岸渠岸的坍塌。但是越南政府和学者在对外宣传上，刻意忽略内部问题，将湄公河三角洲问题外部化，将三角洲的问题归因于气候变化和上游水资源开发利用，希望获得国际社会的关注和支持。

柬埔寨的洞里萨湖是湄公河的“心脏”、柬埔寨的“鱼仓”，它不仅是湄公河上的天然水库，调节着河流的洪枯，保护着湄公河三角洲，也贡献着柬埔寨60％的野生捕鱼量，直接与柬埔寨20％人口的生计相关。

洞里萨湖位于柬埔寨冲积平原中心，雨季湄公河河水上涨，流入洞里萨湖，湖面比旱季扩大3-6倍，旱季湄公河水位下降，湖水回流湄公河，完成一年的循环，学者称之为“脉冲式生态系统”。洪水携带鱼卵和营养物质，与湖滨带表面及季节性红树林一起为鱼类提供最佳的生长环境，使洞里萨湖成为世界淡水渔业生产力最高的水生生态系统之一，年野生捕捞量估计为1万-25万吨，至少生活着296种鱼。

洪水退去后大面积的湖滨带是重要的农业资源，随着人口的增长和交通条件的改善，在湖滨带从事农业生产的收益凸显，吸引了外来及本地的投资者参与开发，结果是湖滨带退化，直接威胁着鱼类的生长环境，不合理的资源利用对脉冲式生态系统威胁更大。 

在2000年以前，洞里萨湖渔业管理一直沿用法国殖民者的管理办法，将水面划分为35个商业捕捞区，通过市场拍卖捕捞权，10月至次年5月为商业捕捞期。经民间组织、学者和国际组织的多年呼吁，政府逐渐将捕鱼区划分给周边社区，截至2013年成立了516个社区捕鱼区。 

将商业捕鱼区转变为社区捕鱼区旨在让周边广大的渔民从中受益，促进扶贫，避免不公平。但这种转变也增大了管理的难度和制度成本，带来了很多问题，诸如官员寻租，利益被地方精英攫取，很多社区成员并未真正获利等。方式的转变使洞里萨湖的渔业管理陷入了效率与公平的困境中。

“三河”是指桑河、斯雷博河、公河３条河，由越南、老挝和柬埔寨共享，是湄公河最重要的支流，贡献湄公河18%的径流量，支撑着重要的农业和渔业，水电资源丰富，已建、在建和规划的水电站40座，位于越南境内的最多。其中越南在桑河上建设的720兆瓦亚力电站，于1999和2000年突然开闸大量泄水，造成柬埔寨沿河居民生命和财产的巨大损失。

三河虽是三国共有的国际河流，但对于负责跨境水资源问题的湄公河委员会而言三河属于支流，不属于其职能范围。越南和柬埔寨政府为此而设立的工作组未能及时处理跨境影响问题。在国际民间组织的支持下，柬埔寨民间组织、沿河村民和地方政府成立了“桑河保护协作网络”，开展研究、倡导和示威等活动，向柬埔寨政府施压。

关于桑河问题的冲突与协调机制，柬埔寨学者认为，越南具有上游优势，其实力比柬埔寨强，在双方的对话和谈判中柬埔寨均处于不利地位，不能有效规制越南的行为。而柬埔寨缺乏有效的水文数据和开展科学评估的能力，不能提出令人信服的科学证据，越南很容易以柬埔寨的申诉没有科学依据予以反驳。1995年湄公河协定本身并不完善，存在缺陷，在这个协定中，支流的水资源开发只需要履行通知义务，不用履行事前协商程序。

呵叻高原位于泰国东北部，总面积15.5万平方公里，占泰国国土总面积的30％，其人口占全国的33%，其GDP占泰国的10%，人均收入只有曼谷地区的41%，全国平均的71%，是泰国贫困地区。呵叻高原同时是一个重要的政治力量竞技场，由于人口比例大可以影响选举结果，这里成为泰国政党争夺选票的重要区域。 

从20世纪50年代开始，泰国建构起来一套“水利使命”的话语体系，即它影响着决策者、规划者和大众的思维方式，指导着国家的决策。呵叻高原是一个干旱、生产水平低、落后和贫穷的地区，最根本的问题是缺乏水资源，没有农业灌溉就不可能发展农业，没有农业的发展就不可能有经济发展，不可能摆脱落后和贫困状况。上个世纪50年代，在美国的帮助下启动“蓄水池计划”，建设小型水利设施，60年代皇家灌溉局认为实施和管理中小型灌溉项目代价较高，开始考虑大型水利设施项目，70年代中期又回归小型水利设施，80年代则提出大型跨流域调水计划，本世纪初提出“大水网计划”，拟从老挝调水。70年来的“水利使命”并没有改变呵叻经济落后的面貌，倒是给人们提供了值得反思的案例。 

学者们从推动世界各地水利建设动力的角度分析认为，存在一个“铁三角”的利益强化机制，即政治家、官僚机构、项目建设及私人企业三方各有自己的利益，泰国也不例外。政治家为了获得选票，必须为投票人带来实际的利益，在广大的农村投资水利设施是比较好的政治投资，而恰恰呵叻地区持有全国三分之一的选票，政治家有持续的动力为之；官僚机构则因此有项目和预算，从而增加机构的权力和影响力，在泰国有不同的官僚机构竞争水资源开发权，如皇家灌溉局、国家能源局与环境自然资源部等；项目咨询公司和建设者通过源源不断的合同带来直接的经济利，其中，大型农场主往往是国家补贴水利设施的受益人。

从上述4个具体的实例可以看出，湄公河流域不同区域的水资源利用问题是复杂的，既有自然因素的影响，更有社会因素、政治因素及其治理能力的因素，并不是简单的“上下游关系”，或中国的问题。这也给澜湄水资源合作提出新的合作方向，现阶段应该以洪旱灾害预防与管理为主，下一阶段应该集中于水资源的合理利用，最终建立全流域的水资源管理制度。

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王阳

西北政法大学国际法学院讲师，法学博士

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第1期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

（一）气候变化法

气候变化法包括《联合国气候变化框架公约》（以下简称《框架公约》）《京都议定书》和《巴黎协定》。从《框架公约》到《京都议定书》再到《巴黎协定》，贯穿于气候变化法律制度中的主线是缩减全球温室气体排放的总体目标。无论是减排目标的设定，还是缔约方减排承诺的履行，都服从于这一总体目标。

尽管气候变化法在全球温室气体减排方面取得了积极的成就，但它对于气候变化造成的负面影响的应对略显不足。以海洋酸化为例，海洋酸化作为气候变化制度的附属性事项（ancillary matter），无论是《框架公约》《京都议定书》，还是《巴黎协定》，都没有明确提及海洋酸化。气候变化法对海洋酸化的应对更多地来源于对既有公约的解释，而不是公约的直接规定。

（二）海洋法

虽然《海洋法公约》并不直接规制温室气体排放，但是从海洋气候变化导致的后果入手，可以窥见海洋法规制的“片段”。

1. 海平面上升的法律规制

海平面上升作为气候变化的后果之一，对海洋法中的基线制度和海洋边界的稳定造成影响。联合国国际法委员会在2019年第71届会议上，将“与海平面上升有关的国际法”列为委员会的工作计划。特别需要提及的是，2012年11月国际法协会（International Law Association）组建“海平面上升委员会”（Sea Level Rise Committee），委员会在2018年发布《悉尼报告》，探讨海平面上升对于海洋区域和海洋边界造成的影响。

海平面上升对海洋区域和海洋边界的影响在一定程度上威胁到了既有海洋边界的稳定和未来的海洋划界实践。特别是常设仲裁法院在“孟加拉国诉印度案”中，就孟加拉国提出气候变化导致海平面上升可能影响海洋划界的观点，常设仲裁法院认为，气候变化对于海岸线的影响可能经过数年甚至数个世纪才能呈现，而确定海岸基点以及海岸的走向则聚焦当下，气候变化对海洋环境的影响缺乏可预测性，它不能影响世界上已划定的海洋边界。从常设仲裁法院的观点可以看出，国际司法机构对于解决海洋边界争端倾向于海洋边界的稳定。正如科学数据揭示的那样，当前海平面上升每年以毫米的速度增加，尽管可能带来一系列问题，但是在保守的国际司法机构看来，它对于海洋边界的影响微乎其微，不值得作为海洋划界的考虑因素。

2. 海洋酸化的法律规制

依据《海洋法公约》对“海洋环境污染”的定义，气候变化导致的海洋酸化可以归入海洋污染类别，无论是全球性还是区域性的海洋污染防治制度都能够适用。气候变化导致的海洋酸化还会影响海洋生态系统和海洋生物多样性，与此相关的海洋法律制度存在适用的空间。可见，国际法对于海洋气候变化后果的规制正在逐步脱离气候变化法的范畴，逐步延伸到海洋法范畴之中，气候变化制度与海洋法律制度的互动构成了未来规制海洋气候变化的趋势。

（三）气候变化法与海洋法的互动：国际海事组织的实践

气候变化法与海洋法在海洋气候变化领域内的互动表现为国际海事组织规制船舶温室气体排放的一系列实践。国际海事组织设置了技术措施、运营措施和市场措施三类减排措施。技术措施指它推行的“能效设计指数”（Energy Efficiency Design Index）应用，为新建造的船舶设定能源效率要求的最低值，鼓励船舶在提升能源利用效率方面进行创新。运营措施主要目标是通过减少燃料消耗的方式来缩减温室气体排放，船东和船舶经营者为满足能效要求可采取的措施包括调整和监控船舶发动机运行、减少辅助动力、慢速航行、航行执行（减少港口等待时间）、螺旋桨升级等措施。市场措施包括航运业总量的控制和船舶排放交易制度，船舶航运通过引入市场措施，旨在抵消日益增长的船舶温室气体排放量，为航运业采取更为高效和先进的能效设施提供经济动力。国际海事组织将上述三种措施均纳入了《经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》（《MAPROL73/78公约》）附件六《防止船舶造成大气污染规则》，分别规定在措施21、22和23中。

通过国际海事组织对于船舶温室气体排放的规制，可以看出：首先，国际社会对于温室气体排放的法律规制正逐步细化，这种细化带来了与其他法律制度的交叉，产生了不同法律制度功能的重叠。其次，《京都议定书》“共同但有区别责任”所创制的发达国家与发展中国家排放义务的差异在当前正逐步缩小，这源于全球范围内不断增强的环保意识。最后，对于温室气体排放的法律属性的界定逐步明确，通过国际海事组织的实践，可以认为国际航运产生的温室气体在理论上是一种有条件的海洋污染，能够与国际海事组织防治船舶海洋污染的职能相对接，将船舶温室气体减排与海洋污染防治相联系，从而打破了气候变化法和海洋法之间的相互独立状态。

（一）规制方式：直接规制与间接规制

气候变化的影响既有直接的全球气候变暖，也有间接的海平面上升和海洋酸化，故而从气候变化造成的影响入手，对这一问题的法律规制表现为直接规制和间接规制。海洋气候变化的直接规制表现为以气候变化法为核心的法律制度，主要从温室气体减排角度出发，减轻温室气体对地球的影响。海洋气候变化的间接规制表现为在气候变化法律制度之外，规制由于气候变化对海洋产生的一系列负面影响，如海平面上升、海洋酸化等。

两种法律制度对于海洋气候变化的共同调整，突显了在全球海洋治理背景下，不同法律制度存在交叉与重叠的现象。气候变化法着眼于从根本上控制温室气体排放，然而不能规制气候变化对海洋造成的负面影响；海洋法能够应对气候变化对海洋的负面影响，但是并不能直接减轻温室气体排放。因此，对于海洋气候变化的法律规制，需要协调气候变化法与海洋法制度。

（二）规制目标：行为导向的风险预防与结果导向的损害预防

风险预防以气候变化法为代表，意在减少温室气体排放，或者将温室气体排放控制在一定程度，从而减轻气候变化对海洋的影响。损害预防则以海洋法为代表，从气候变化造成的后果角度入手，意在控制海洋气候变化带来的负面影响。

两种法律规制目标的分立，体现了国际社会应对海洋气候变化两种不同的思路。以控制温室气体减排为代表，这种行为导向的法律规制立足于“未雨绸缪”，即对于海洋气候变化的“风险预防”。风险最大的特征在于其存在不确定性，因此需要采取事先预防的方法应对。而以应对海洋酸化和海平面上升为代表，这种结果导向的法律规制着眼于“亡羊补牢”，从气候变化与一些海洋问题之间的因果关系出发，立足于对于海洋气候变化产生负面影响的“损害预防”。

（三）规制态度：前卫与保守

这两种态度的分立是不同国际组织和机构基于不同的立场决定的。前卫态度的代表是联合国、国际海事组织和国家间气候变化专门委员会等。它们的出发点在于海洋气候变化对人类的生存和发展产生了重要影响，而且事关人类的生存与发展。保守态度的代表是以国际法院和常设仲裁法院为代表的国际司法机构。它们的出发点是国际秩序的稳定和国际法的发展。主要包括：第一，维护既有边界的稳定。总体而言，边界的稳定与国际秩序的稳定密切相关，边界争端往往是引发战争的主要原因。第二，国际法的发展。海平面上升会对传统国际法上的领土法和海洋法规则产生影响。国际法规则从来都是以缓慢的、渐进的速度形成的。这一过程中，需要大量的国家实践和国际司法实践进行归纳、总结和提炼。尽管国际社会对于海平面上升造成的影响已经形成共识，并且积极采取预防措施，但是国际司法机构对于这一问题则持保守态度。这是因为，一方面，海平面上升的速率较小，不足以撼动领土法和海洋法发展的根基；另一方面，与气候变化和海平面上升的国际司法实践相对较少，虽然在一些实践中提出了海平面上升对于海洋边界的影响，但是这只是个别实践，并不构成国际社会的主流。

（四）规制状态：碎片化与体系化

法律制度的碎片化意味着法律制度缺乏整体性和连贯性，多样的法律制度相互孤立。海洋气候变化制度的碎片化主要集中在宏观层面，表现为气候变化法和海洋法的分立。气候变化问题的处理，需要国际社会整体进行综合性的法律规制，而不是仅仅利用《框架公约》进程。特别是从气候变化对于海洋的影响来讲，已经超出了气候变化法本身的规制范围。正是由于气候变化问题与海洋环境保护、海洋生物资源养护等问题的相互联系，才凸显了海洋气候变化制度的碎片化。

海洋气候变化法律制度又呈现出一定的体系化，这种体系化主要集中在微观层面，表现为分别在气候变化法和海洋法领域，各自呈现初步体系化的状态。对于气候变化法而言，从《框架公约》到《京都议定书》再到《巴黎协定》，贯穿于气候变化法律制度发展始终的是缓解和控制全球范围内温室气体排放。对于海洋法制度来讲，存在统一适用的《海洋法公约》，公约第十二部分专门规定了海洋环境保护内容。同时，国际海事组织、联合国粮农组织、联合国环境规划署、区域渔业组织等全球性和区域性海洋机制，在船舶污染防治、区域海洋环境保护、海洋生物资源养护等方面出台了一系列规章和措施，有效地抑制了海洋气候变化带来的一些负面影响。

海洋气候变化既是气候变化问题也是海洋问题，从而突显了海洋综合治理的需求与碎片化的法律制度之间的矛盾。当然，就气候变化法与海洋法之间的关系而言，二者绝不是相互对立的关系。《京都议定书》将海洋温室气体排放管理职能赋予国际海事组织的规定可以视为在两个法律制度之间架起了“桥梁”，起到了沟通、联系和协调的作用。可以预见，尽管当前众多的海洋治理议题使法律制度呈现碎片化的治理态势，但是不同法律制度之间的联系和协调将成为海洋治理法律制度的发展趋势。

从当前国际社会处理海洋气候变化的实践来看，气候变化法和海洋法之间的协调路径可以从制度、规则和机制三个方面进行：

第一，在制度层面，将“整合性方法”（integration approach）引入海洋治理中，注重气候变化法与海洋法之间的制度互动。海洋治理中的制度互动指一个制度中的规则和机制的运行受另一个制度的影响。在海洋治理中，既有制度的运行呈现“单一部门”（single-sector）和“单一物种”（single-species）的特征。海洋问题的解决从单一部门和单一物种出发，忽视了海洋的各项议题相互联系的特征。而气候变化问题是一个“多层次”（multi-level）“多场所”（multi-forum）“多行为体”（multi-actor）的议题，涵盖环境法、海洋法、人权法、气候变化法等国际法的不同领域，对海洋气候变化的应对，需要摒弃传统的单一、孤立、碎片化的海洋治理制度，引入整合性方法，加强不同制度、尤其是海洋法制度与气候变化制度之间的互动。

第二，在规则层面，促进气候变化法与海洋法规则的体系化解释。这种体系化解释一方面蕴含在气候变化法与海洋法的内在联系之中，另一方面也表现在海洋法对气候变化带来的负面影响的规制之中，《京都议定书》将船舶温室气体排放的规制权赋予国际海事组织，起到了协调二者关系的作用。国际海事组织对于船舶温室气体排放的法律规制表现为它的职能更新。可见，既有的法律规定和国际实践已经为气候变化法和海洋法的体系化解释创造了条件。

第三，在机制层面，建立应对海洋气候变化的联系和协调机制。气候变化法与海洋法从来都不是孤立的，从应对海洋气候变化及其影响来看，二者联系密切。联合国秘书长在2017年《海洋与海洋法》报告中强调为应对海洋气候变化，需要加强不同机构之间的联系和协调，如联合国已经在其体系内部建立了“联合国与海洋”机构间联系与协调机制，它容纳了联合国体系下的28个专门性国际组织，海洋气候变化作为该机制处理的议题之一。尽管当前这种协调机制很大程度上表现为一种软法性的机制，而且相关的内容和措施正在进一步发展之中，但这种协调机制意在打破海洋议题的相互孤立状态，着眼于海洋问题的相互联系，适应了海洋综合治理的需要，在未来将发挥重要作用。

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蒋小翼

武汉大学中国边界与海洋研究院教授

吴迪

武汉大学中国边界与海洋研究院硕士研究生

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第1期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

（一）入海污染物排放管控手段和机制

入海污染物排放的管控，是海洋环境治理的一部分内容，属于环境治理范畴，可适用环境治理的管控手段。根据对经济主体排污行为影响方式的不同，环境治理范畴下的管控手段可分为“命令和控制型”以及“以市场为基础的激励型”。

命令和控制型的管控手段，是指直接影响排污者做出有利于环保选择的制度，属于行政手段。目前各个国家使用的管控手段主要包括排污许可、排污总量控制和排污标准。

以市场为基础的激励型管控手段，指的是政府利用市场方式引导企业的排污行为，激励排污者自主减少排污，使整体污染状况趋于受控和优化的制度，是一种经济手段。属于该类型的具体手段包括排污税费、使用者税费、产品税费、补贴、可交易的排污许可证、押金返还等。

入海污染物排放管控机制，即海洋排污管控机制，一般以法律为依据，以规定具体实施手段的制度或者条例为主要内容，以动态化过程实现海洋污染防治与海洋环境改善的效用。

（二）我国入海污染物排放管控现状

在我国，随着经济的快速发展和人口的加速增长，沿海地区污染物排放加剧，导致海域水质严重恶化。尽管我国为此采取了部分入海污染物排放管控措施，但是海洋环境仍在持续恶化，甚至引发海洋生态系统灾害：一些沿海水域，如渤海湾，面临大面积的赤潮等极端污染问题；部分水域出现水质恶化导致生态系统灾害，如长江口，有害藻华和缺氧已成为季节性现象。因此，亟需建立有效的入海污染物排放管控机制，促进海洋污染防治。

我国的海洋环境保护相关法律体系，主要以2015年修订实施的《环境保护法》为基础，包括《海洋环境保护法》《水污染防治法》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》等一系列行政法规、地方性法规、规章和标准。现有的法律体系规定了排污许可等入海污染物排放管控手段，但并未建立统一机制，实践中存在着立法体系不完善，管控手段不协调，各级海洋行政执法力量分工与权责不明，且评价监督制度缺失等问题。

美国形成了《伦敦公约》《伦敦议定书》《清洁水法案》《海洋保护、研究和保护区法》等从国际公约、法案到具体执行条例的海洋排污管控法律体系。美国协调运用排污许可、排污标准、排污总量控制以及排污权交易等多种手段，并且注重技术支撑，通过具体的实施条例，针对不同类别的排污行业，制定基于最佳可行技术的技术和经济效益分析的废水指导标准；同时，重视科技发展对排污行为管控的驱动作用，在排污许可方面提倡以最佳可行技术作为综合许可制度的构建基础。此外，美国的经验还体现在其引入了评价监督制度，包括对排污行为实施主体的监督：评价其排污行为并对其设置责任追究制度；以及对整个海洋排污管控机制的监督：法律规定了污染物排放管控的透明制度，在排污许可等事项上实施透明公开的公众参与和决策形式，便于公众监督海洋排污管控机制的实施过程与实施效果。

日本除了建立完善的法律体系和引入评价监督制度之外，还实现了多元化主体参与海洋污染治理，建立了法律、经济和教育等多种手段相结合的全方位污染物入海管控机制。首先，日本针对入海污染物排放管控的政策与法律问题，形成了从中央到地方、涵盖海洋内阁会议、海洋咨询会议以及各级地方政府委员会的政策实施和咨询系统。其次，各级海洋行政主管部门依据相关政策法律的明确规定确立具体的职权和分工。再次，日本运用激励和规制机制，鼓励基层组织、社会团体和公民成为政策实施的主体，实现多元化主体参与海洋污染治理。最后，在此过程中，日本建立了包括政府机构、社会团体和普通民众等主体多元化的海洋污染治理政策评价监督体制，公开海洋环境治理相关信息，接受各方主体对入海污染物管控政策和制度的实施效果进行实时评价和监督。

建立入海污染物排放管控机制，应以实施管控的法律依据为前提，调动各级海洋污染治理的行政执法力量积极实施管控，协调使用各项排污管控手段，并引入对管控效果进行评价监督的制度保障。

（一）健全法律规范体系

首先，按照“有法可依”的基础和前提，制定专门的海洋污染防治法。其次，针对现有从中央到地方关于海洋污染治理的法律法规以及规章制度，加强体系化建设，解决法律位阶不明和脱离地方实际等问题。再次，将海洋排污管控的法律文件按照指导性和实践性加以区分。我国应结合全国多地已经开展试点工作的客观情况，在统一的海洋污染立法和政策之下，授权试点省市依据地方实际制定相关制度，实现政策、立法与具体制度和试点制度的衔接与统一，建立具体可操作的海洋排污管控法律体系。最后，实现信息公开，数据透明，推动公众参与。我国可以规定由各地方政府部门和交易机构根据立法具体实施有针对性的管控手段，并向社会公众及时公布。

（二）强化技术支持

技术是支持污染物排放管控机制顺利实施的重要条件，技术的客观性和创新性为污染物排放管控机制提供了进一步发展的空间。我国可借鉴美日的经验，确保管控立法和管控行为的实施均以技术为导向，以技术为客观工具，加强环境目标的标准化建设，分地区实施固定监测，对污染物实施分类管控，建立自上而下的技术支持系统。

（三）多角度完善管控机制

首先，协调适用命令和控制型手段与以市场为基础的激励型手段。命令型手段是市场型手段实施的基础和保障，而后者又是增强前者灵活性和适应性的现实工具。我国可以借鉴美日的机制体系：以技术测定的排污总量控制为基础，明确排污标准和排污许可事项，在排污许可的基础上确定排污行为收费（税）的力度；在排污许可和排污总量控制的范围内建立排污权交易市场，鼓励将排污管控内化在市场运行中以解决负外部性问题；建立信息公开、公众参与等机制评价和监督制度，从而实现入海污染物管控机制内部手段和体制之间的衔接与协调。

其次，建立多主体、全方位机制实施体系。多主体强调海洋排污管控行政力量的调配和权责明晰，全方位强调法律、经济和教育等多领域的环保手段相结合。我国可借鉴美日经验，积极调动从中央到地方与海洋保护相关的行政力量，建立多方主体共同参与且统一制衡的体系，并以法律手段规范海洋排污管控的行政执法，以经济手段调整排污主体的行为，以信息公开和教育手段促进社会公众参与管控。

最后，增强评价监督制度建设。海洋排污管控机制的实施，不仅限于直接的排污主体和行政执法者，一般公众也在污染物管控方面发挥作用。美国在排污许可的申报和审批过程中实施透明公开的公众参与和决策形式，将排污交易质量纳入公众审议评价和监督建议范围内。日本通过教育手段深入宣传海洋环境保护理念，深化民众的海洋环境保护主体意识，呼吁公众融入排污管控机制的制定过程，并且通过信息公开的方式向公众普及海洋污染管控知识以及海洋环境保护理念。我国可建立广泛的公众参与机制，保障公民参与海洋排污管控的主体权利。通过公众的评价和监督，提升机制的科学性和实效性，同时保障公共环境保护参与的公平性，促进全社会参与入海污染物排放的管控过程。

入海污染物复杂多样，治污重在对人类的排污活动实施有效管控。有效的管控依赖于联动机制的构建，运用排污许可、排污标准、排污总量控制、排污收费（税）和排污权交易等多种手段，结合实际情况建立适用于不同地区的具有针对性的管控机制。管控机制的建立，应以完善的法律体系为基础，提供调整排污行为的法律依据并协调管控手段的实施；以提升技术水平、促进标准建设为机制实施提供客观物质支撑；制定具体化的管理制度、确保各级海洋排污管控行政主体权责明确，形成结合地区特色与实际的机制；同时，引入评价与监督制度，对实施效果进行有效评估，最终实现海洋环境治理的目标。

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郭延军

外交学院亚洲研究所研究员

任娜

中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第1期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

新中国成立以来，中国在湄公河地区的发展援助不断推进，水援助已成为中国发展援助中颇具活力和实效的领域之一。随着中国跨界水问题的日益突出，其在周边外交中的地位和影响不断上升，现有涉水援助政策框架不断优化，规模日益扩大，为受援国的经济社会发展做出了重要贡献。当前，湄公河水资源治理在合作理念、本地化进程以及域外国家介入等方面都处于快速发展演变过程中，湄公河地区的水援助亦呈现出一些新的趋势。中国的水援助应根据新的地区形势及合作趋势，在水援助的合作理念、制度安排、优先领域等方面进行调整、优化和创新，以适应中国周边外交和湄公河国家的新需求。通过构建“以人为中心”的水援助新模式，让援助成果更好惠及流域人民，不但有助于促进湄公河地区的发展，也可以更好服务“一带一路”倡议在湄公河地区的推进。

1950年，中国首次向朝鲜和越南提供物资援助，开启了新中国对外援助的序幕。经过70年发展，中国对外援助的规模不断扩大，结构更加优化，方式也趋于多元化，为世界发展中国家的经济和社会发展做出了重要贡献。

水援助，顾名思义，就是国家发展援助中涉水的援助物资、资金或项目。从狭义上讲，主要由水利部及相关单位负责实施；从广义上讲，则包括环保部、农业部、民政部等部门负责实施的涉水援助。中国在湄公河地区的水援助涉及多个部门和领域，且分工较为明确。例如，水利部实施技术援助以及人力资源开发项目，环保部实施河流生态和水质项目，农业部实施农业灌溉项目，扶贫中心实施清洁用水等民生项目。此外，企业利用国家“两优贷款”开展的投资，如水电站建设，也是中国对外水援助的重要组成部分。

中国在湄公河地区的水援助伴随着中国—东盟关系的不断深化而发展。澜湄合作机制建立以来，水援助从双边为主发展到双多边并重，援助的领域、方式和资金渠道也得到不断拓展。目前，水援助的方式主要包括以下几种：一是技术合作，二是人力资源开发合作，三是务实合作，四是信息共享。中国在湄公河地区的水援助资金主要来自“两优”贷款、亚洲合作资金项目、中国—东盟合作基金、亚投行、丝路基金以及南南合作援助基金等。

近年来，湄公河地区的水援助呈现一些新的趋势和特点，主要体现在以下几个方面：

第一，新冠疫情的爆发，凸显出“以人为中心”合作理念的重要性。事实上，这一理念早已深嵌和贯穿于东盟共同体建设的各个领域，亦是国际组织、域外国家在这一地区开展水援助的指导原则。当前，东盟共同体建设面临的最大挑战就是内部发展不均衡问题，其一体化进程和目标实现都可能由于内部发展差距问题而受到影响。为此，东盟希望更好地利用国际援助来减少贫困，落实“以人为中心”的共同体建设。从活跃在湄公河地区的国际组织和域外国家水援助的援助重点领域看，大多遵循“以人为中心”的原则，因此得到东盟国家的欢迎。

第二，域外国家持续加大在湄公河地区的战略投入，水援助竞争态势有所强化。随着国际形势的快速变化，湄公河地区及其水问题受到国际社会更多关注。国际组织、域外国家纷纷提升了合作层次和投入力度。特别是澜湄合作机制成立以来，一方面中国在该地区的水援助得到进一步加强，另一方面也客观上带动了域外国家如美国、日本、韩国、澳大利亚等在这一地区的水援助投入。

第三，湄公河委员会在加快推进“本地化”改革进程的同时，进一步提升开放度，以巩固在水资源领域的地位和影响力。为了实现这一目标，一方面，湄公河委员会通过“本地化”改革，增强其作为流域国际组织的独立性；另一方面，确定了自身作为“知识基地”和“外交平台”的发展定位，以增强作为国际组织的影响力。

当前，中国在湄公河地区的水援助既面临难得的发展机遇，又需要适应新的趋势，适时在合作理念、制度安排以及优先领域等方面进行调整、优化和创新，让水援助的效果最大化。

首先，在合作理念上，坚持“以人为中心”，提高民众的参与度，让务实合作成果更多惠及各国民众。

随着澜湄合作进入全面发展阶段，水援助需要继续深化“以人为中心”的理念，推动合作成果惠及各国更为广泛的民众。在水援助过程中，可考虑将更广泛的利益攸关方纳入到项目进程中，促进项目的多方参与。在项目实施阶段，相关的产业合作项目应更加重视如何带动当地就业，提高劳动者素质，提升当地技术水平，促进经济发展。在人力资源培训方面，可以考虑在流域地区开办相关领域的培训班，针对特定群体开展直接有效的基层培训。

其次，在制度建设中，一是要“修内功”，继续优化完善中国的对外援助体系；二是要“借外力”，重点加强澜湄合作机制与湄公河委员会的合作，特别是在知识生产和科学研究领域的协作。

目前，中国企业在海外承担的“社会责任”远远不能满足受援国的需求，2018年国家国际发展合作署的成立，为不断优化完善中国的对外援助体系提供了契机。例如，在社会组织参与对外援助方面，考虑到中国的社会组织发展还相对滞后，一方面中国应重点支持一批政治可靠、专业过硬的社会组织 “走出去”，并逐步建立社会组织的海外活动网络；另一方面，可考虑支持一批湄公河流域国家立场中立、观点客观的社会组织，助力中国对外援助工作。

澜湄合作机制成立以来，中国的水援助从以双边为主发展为双多边并重。湄公河委员会作为流域重要的多边平台，也可以成为中国加强水援助的合作平台。 

在知识生产和信息共享领域，建设水资源合作信息共享平台是走向流域一体化管理的前提。中方建设的信息共享平台网站已于2020年11月30号正式上线，但这仅仅是一个开始，信息共享的内容需要不断扩展和充实。与湄公河委员会信息平台建立无缝对接，实现信息联通共享是十分必要的。目前湄公河委员会在科学研究和知识生产方面接受了大量来自西方的援助，有些观点和结论不可避免带有对中国的偏见。可以通过向湄公河委员会提供资金支持，支持其能力建设，特别是提升其知识生产能力，如加强气候变化对湄公河的影响研究，充分发挥湄公河委员会作为“知识基地”的作用，更好更及时地传播科学意见和客观事实，营造对中国有利的国际舆论环境。

在务实合作领域，支持湄公河委员会的流域水资源计划十分必要。以防灾减灾为例，洪旱灾害是湄公河国家面临的长期挑战，近年来，每逢湄公河出现大的灾情，不明真相或别有用心的媒体总是将其归咎为中国的水坝建设，给中国国家形象造成了很大负面影响。2019年，湄公河委员会通过了《2020—2025年干旱管理战略》，旨在通过地区统一行动应对日益严重的地区干旱问题。支持湄公河委员会在上述领域开展务实合作项目，是提升中国水援助成效的重要路径。

再次，优化和创新在湄公河地区的水援助优先领域，促进中国与流域国家共同发展。根据湄公河国家的实际需求，可在以下几个领域加强援助力度：

清洁水供应。清洁水获取困难是湄公河部分国家实现联合国2030可持续发展目标的重大挑战之一。中国现有清洁水领域的援助主要以示范项目为主，普遍存在规模较小、受众面窄的问题，远远不能满足受援国需求，仍有较大发展提升空间。

水利基础设施建设。湄公河国家水利基础设施总体较为落后，进一步加剧了洪旱灾害对经济发展和人民生活的影响。通过援助湄公河国家开展水利基础设施建设、提供农业灌溉节水设备以及工业节水设备等，提升流域综合治理和水资源管理能力，可以有效缓解灾害带来的影响。

水环境治理。随着湄公河国家工业化的快速发展，水污染问题日益突出，已成为流域国家实现可持续发展的重要挑战。应积极落实“绿色澜湄计划”旗舰项目，围绕水环境治理、水质监测、淡水生态系统管理、工业园废水处理等议题，通过政策对话、能力建设、联合研究、示范项目等方式开展合作，深化涉水环境管理。

农业与渔业项目。湄公河被视为该地区的母亲河，农业与渔业可持续发展关系到民众生计。中国可考虑设立越南湄公河三角洲农业可持续发展项目，减缓由于湄公河三角洲盐碱化带来的负面影响；还可以考虑提出柬埔寨渔业倍增计划，支持湄公河及洞里萨湖渔业发展。这些措施虽然部分超越了水援助范畴，但却与水合作密不可分，一方面可以帮助这些国家的减贫事业，另一方面也可以缓解中国在上游进行水资源开发所引发的批评。

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丁工

法学博士、政治学博士后

中国社会科学院亚太与全球战略研究院助理研究员

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第1期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

自2017年底以来澳大利亚国内部分智库、媒体就热衷炮制和炒作各种诋毁中国的言论，官方一再出现各类攻击损害中国利益的政策和行为。澳大利亚在涉港、南海等内政外交事务上为美国“冲锋陷阵”，甘当部分西方反华势力的帮凶和附庸；一些政客和媒体别有用心地把新冠病毒与中国相联系，甚至公然借疫情妖魔化、污名化中国的“战疫”努力，恶意攻击中国人民戮力同心、抗击新冠肺炎疫情所做的大量工作以及展现出的复产复工勇气。澳大利亚出于什么原因要引发两国关系紧张，中国又应该采取怎样的政策措施和应对方针，本文将就此展开研究和探讨。

应该说，当前中澳关系确实存在一些问题，有的是正常交往中自然产生，有的则完全是人为因素造成的。总体来讲，这些问题产生的主要根源在于，澳大利亚不断在南海、涉疆、涉港等内政外交事务上挑战中国重大和核心利益，主动采取消极行为。

第一，尚未适应中国崛起带来国际格局和地区形势的变化。随着中国综合实力和国际地位的显著提高，澳大利亚对华惯性认知中的优越感和骄傲感受到剧烈的冲击震撼，从而在整个社会中诱发愈发浓烈的焦躁失落情绪，导致国内不安全感急剧上升，希望通过引入其他大国的力量来平衡中国持续增强的地区影响，以及通过对华强硬“说不”的方式彰显自身的存在价值，以此来寻求心理安慰。一方面澳大利亚对中国的期待上升，希望中国能够对外分享更多的发展红利、承担更大的国际责任；另一方面澳大利亚又对中国的担忧加剧，害怕中国将综合影响伸展到南太平洋地区，挤占澳大利亚传统战略空间。澳大利亚认为防止中国“独霸亚太”、“损害别国发展利益”，需要引入域外大国来平衡中国持续发展、不断增强的地区影响力和统治力。澳大利亚在内政和外交上做出一些有违传统价值导向的活动和行为背后，反映出澳大利亚对于崛起的中国感到困惑、不知如何自处，是焦虑情绪堆积逐渐滋生的“恐华症”作祟。

第二，还没找到妥善协调地缘政治和经济发展关系的有效方法。虽然中国是澳最大贸易伙伴国和旅游市场输出地，澳大利亚对中国经济的依赖达到前所未有的高度，但美、日同样是仅次于中国的澳方主要经济合作对象，并且美国向澳大利亚提供诸如防务、安保之类的公共产品还具有不可替代性。美澳同盟已经历60多年的发展，在亚太地区安全秩序和战略格局中扮演着不可替代的角色，对澳大利亚安全战略的形成至关重要。澳大利亚也深知选择强化美澳同盟，势必会引发中国的反感和敌意，加剧亚太地区的紧张局势，进而危及与中国之间的经济合作。但此种国际关系的不对称性决定作为中等强国的澳大利亚，对美国安全合作的依赖大于对中国经贸关系的需求，也让澳大利亚在历史上第一次面对最重要的经贸伙伴与安全战略盟友不重合的问题。澳大利亚这种复杂纠结的心态，导致其既想体现中等强国战略自主的立场，在中美地缘博弈的问题上与美国保持一定距离，以确保中国对澳大利亚矿产、能源和农畜产品的旺盛需求，又无法放弃追随美国脚步遏制中国的做法。

第三，澳大利亚对中美博弈、权力转移和地区秩序的理解判读存在结构性错位和方向性偏差。澳中关系出现波折与同期中美关系的动态变化有着不可分割的铰接性关联，中澳双方都把相当一部分精力放在处理与美国的关系上，中澳关系被嵌在中美关系以及澳美关系的格局之中。随着中美实力差距加速缩小、两国博弈呈现升级态势，澳大利亚与中、美互动中的结构性错位和方向性偏差，进一步激化和放大其处理中澳关系模式的原有缺陷。澳大利亚同时面对中美两国时，既希望按照正常主权国家交往方式，与中美两大战略力量平行发展友好合作关系，又无法摆脱定式思维里以澳美关系为外交战略的基轴和坐标，将中澳放置于配属澳美关系矩阵中的传统束缚，并根据中美关系变化情况有选择的调整中澳关系，结果导致中、美、澳三国之间结构关系与互动关系的不平衡性、不适配性被逆向推升和反向强化，迫使澳大利亚既自愿、又无奈地在中美之间做出“站队”选择。

近期的“反华逆流”是由澳方一手挑起事端造成，责任完全不在中方，澳大利亚社会各界应该摘下“有色眼镜”从自身查找原因，应该反躬自省并采取补救措施尽快让双边关系回归正轨。但另一方面，中国也需要加强对双边关系和地区形势的分析研判，采取一些有利于扩大机遇、化解挑战的“止损”措施，以预防和避免出现因两国关系恶化导致中国利益受害的情况。

第一，通过开展“第三方市场合作”联合推进南太平洋地区的经济开发，形成中澳与地区国家互利合作、多方共赢的良性循环。澳大利亚是南太平洋地区最大的国家，习惯于将南太平洋岛国视为利益禁区和势力范围，长期垄断这里的经援项目和工程建设。虽然中国反对澳大利亚从地缘政治博弈和抢夺政治地盘的角度审视、解读中国同地区国家的各项合作，但中国也需要理解澳大利亚在南太平洋地区具有传统影响的历史情结，在同南太岛国开展合作时也需要适当考虑澳大利亚的诉求和感受。中国可以同澳大利亚探索协调处理南太平洋国家关系的“2+1”模式，发挥澳大利亚在南太岛国合作中的传统影响和固有优势，共同联合开展“第三方市场合作”。“第三方市场”合作的提出有助于推动“2+1”三者之间的深度融合、优势互补、资源共享，这样既有助于澳大利亚尊重和接受中国区域影响力上升这一趋势，也有利于中国理解澳大利亚在南太地区承担特殊角色和地位的客观事实，还能够起到让东道国或“第三方”充分受益、获得实惠的作用，那么来自澳大利亚国内的一些非议之声自然就会逐渐销声匿迹。

第二，以“一带一路”平台促进中澳双方的发展战略对接。澳大利亚对“一带一路”的认知经历了一个从陌生、排斥到了解接受的过程，由一开始怀有疑虑地将之视为“地缘政治的工具”，甚至涌现大量抹黑、诬陷“一带一路”的评论文章，再到后来能够客观公正地解读“一带一路”为共商发展、同谋合作的有益平台。2017年11月，澳大利亚政府发表的外交政策白皮书，明确认同“一带一路”倡议的积极作用，并实质探索在“一带一路”机制中寻求两国合作的最佳契合点和最大公约数。综合对比可以发现，中国和澳大利亚经济发展各具优势和特色，双方宏观上处在同一产业链条的不同位置，这种特点不仅为两国释放合作潜力和活力、实施错位对接和融合发展提供了广阔的市场空间，还能使两国合作产生大于加法的乘积效应和倍数功能。

第三，尝试探索两国在非传统安全领域合作的有效方法和可行路径。由于非传统安全问题始终存在，特别是在反恐怖主义融资、公共卫生、网络安全等领域尤其需要国际合作。例如，随着“伊斯兰国”崛起成为大规模恐怖袭击的主要发起者，极端主义和恐怖主义意识形态的传播者，由极端组织引领的伊斯兰激进思潮和“圣战”恐怖意识形态萌芽，开始在全球范围内挥发扩散，导致世界范围出现恐怖主义活动泛滥猖獗的状况，澳大利亚也面临日益严峻的“反恐防暴”和抑制极端主义外溢等非传统安全威胁上升的难题。同时，中国一直以来也是国际恐怖主义势力和极端主义思想的受害者，也是全球反恐斗争和去极端化工作的重要组成部分、世界反恐阵营的核心成员。中国在借鉴吸收国际社会反恐经验的基础上，结合自身反恐和去极端化斗争中积累的有益探索和成功经验，形成具有本国特色的预防、打击恐怖主义的实践模式和理论体系。因此，中国可以加强与澳大利亚在反恐领域的安全执法、情报、经验交流合作，共同促进情报交换和提升恐袭预警能力。

综合来看，中澳两国在历史上没有战争纠葛，在现实中也没有根本矛盾冲突，双边关系持续低迷不符合各自利益。因此，只要澳大利亚深刻反思过去的消极行为和不当言论，客观理性看待中国发展崛起对亚太的积极意义，抛弃对华因循守旧的傲慢思维，不再一味挑衅中国的合理关切和重要利益，中澳关系就存在触底反弹的可能和转圜回暖的余地。同时，中国也可以抓住澳大利亚寻求扮演中等强国角色，本质上不希望完全成为美国附庸，更不会任由美国摆布，而是寻求较强外交独立性的心理，找准合作方向、用好合作方式。

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张长春

水利部国际经济技术合作交流中心教授级高工

樊彦芳

水利部国际经济技术合作交流中心教授级高工

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第6期，本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

（1）利益类型

萨多夫和格雷（Sadoff and Grey）认为，跨境水资源利益分为四种：（1）河流本身得到的利益（环境领域的）——流域生态可持续性的提升；（2）河流创造的利益（与经济直接相关的）——因水资源利用产生的效益，如灌溉、水利发电、防洪以及航运等；（3）因河流而降低成本的利益（政治领域的）——各国因河流而从矛盾冲突转向合作发展，从而避免或降低冲突产生的成本；（4）河流之外的利益（间接经济）——因河流带来的利益，如完善的地区基础设施、市场和贸易。也有学者简单地将跨境水资源利益分为三类：安全、经济和环境利益。

（2）利益失衡

利益失衡按原因分有自然原因利益失衡、人类活动产生的利益失衡以及二者叠加作用产生的混合型利益失衡；按跨境水利益类型则可相应分为安全、经济和环境利益失衡三类。

有关流域国用水安全受到威胁，比较明显的例子就是阿以水冲突。虽然约旦河水量少，但是对于水资源奇缺的约旦、以色列和巴勒斯坦等国来说，却是有关方面竭力争夺的对象。

有关国家跨境水资源的经济利益关系失去平衡。在跨界河流地区，易于开发的下游一般会得到优先开发，而后开发国家会影响先开发国家既得利益，造成经济利益失衡，引发用水矛盾。

原有的环境平衡由于自然或人类活动被打破而造成环境利益失衡。例如，气候的周期性变化、火山喷发、人类活动也会对跨境流域生态环境产生正面或负面影响。

（3）利益失衡原因

一是无序竞争性利用。由于跨界河流的流动性，各国对跨界水资源的处理，不能对其他国家造成重大伤害。然而跨境水资源管理往往是主权国家在传统主权理念的指引下采取各自为政的方式进行管理，各流域国彼此间存在竞争性，没有全面考虑跨界水资源的自然属性和社会属性，导致跨境水资源利益失衡。

二是跨境流域国家利益诉求差异大，考虑彼此间关切不够。由于跨境流域国家社会经济发展水平和地理特征的差异，其对跨界河流的开发目标必然存在客观差异，下游国家一般都关注灌溉、防洪、航运和渔业，主张维持或扩大已有的水利用权益，要求共享水文信息等，而上游国家注重发电等。

三是水资源保护不当。如果在水资源开发利用过程中不注意保护，或保护措施不当，也会造成生态环境破坏，引起流域利益失衡。

四是水资源开发利用利益分配考虑因素不全等。跨界河流水资源合作开发往往能比独立开发产生更多的收益，但新增的利益如何分配却面临许多问题，最重要的是识别合作产生的哪些利益可以分配，谁有权力来参与分配。

五是域国地缘位置、政治、宗教、文化以及对跨界河流水资源的依赖程度等因素也会影响跨境流域水资源利益衡量。有关国家在跨界河流所处位置不同，往往会对同一流域现象形成不同认识。

（4）利益失衡导致的问题

从程度看，可以划分为语言象征性冲突、一般性 ( 准对抗性) 冲突、对抗性冲突、国际水资源危机、国际水资源战争五个不同层次。从争端内容看，则有水量分配争端、水质争端、水利益分配争端、生态保护争端和航运权益争端等。

水量分配问题是干旱、半干旱地区长期难以解决的问题。如印度和巴基斯坦关于印度河的分水问题就发生了严重分歧，很难根本解决。水利益分配冲突往往是合作开发跨界河流水资源时对产生哪些合作利益、如何分配产生的合作利益和谁有权利来分享这些利益等发生的冲突。航运权益争端早期主要是国际河流下游国家封锁出海口而引起争议，后来国际河流自由航行权又在世界范围引起了许多争议。水质争端主要是跨界流域水污染导致水质下降引起的争端。生态环境保护争端是由于跨界河流水资源利用不当造成生态环境问题，从而引起流域国的强烈不满，如咸海生态环境问题。

由于跨境水资源利益自身的复杂性和多元性，其利益衡量标准也具有多元性和不确定性，每个利益相关者心中都有自己的标准，这为利益衡量带来困难。尽管如此，国际社会还是形成了一些跨境水资源利益失衡评价原则和利益衡量方法。

（1）利益失衡评价原则

首先是公平合理利用原则。近年，国际水法发展迅速，形成了一些重要的规则，如“公平合理利用”和“不造成重大不利影响”，这些是评价跨境水资源利益失衡的基本原则。其次是平等对待原则，一是相同情况相同对待，不能因为流域各国国力不同而导致相同情况下的不同对待；二是不同情况不同对待，对通过跨境水资源合作产生的利益增量贡献大的流域国家应该获得与其贡献量相当的利益。再次是整体利益最大化原则，在平衡流域国家的利益时，原则上是流域国家的重要利益要得到满足，而非重要利益也要最少地牺牲。

（2）利益失衡评价标准

首先是替代项目成本收益法。跨境水资源利益相关流域国家就合作项目产生的收益不能直接计算，则采取替代项目成本收益法，即实现同样目标，两个项目之间的成本差就是项目的效益，然后对合作产生的收益进行公平分配。

其次是平均分配收益法。这是国际界河水资源开发利益衡量分配的主要方法。如巴西和巴拉圭在巴拉那河界河段共同建设伊泰普水电站，两国约定水电站共享共建共管，平分电力，同时还兼顾跨界河流下游国家的意愿，规定了发电站正常运行期间的最小流量和最大允许水位波动，有效平衡了利益相关者的利益。

再次是按投资比例分享收益法。即按各自投资比例分享共同投资的跨界河流大坝等基础设施的灌溉、防洪、发电等收益。如塞内加尔河流域国家就玛那塔里和贾马水库的建设成本与收益分配达成一致，采用调整可分成本剩余收益法，平衡了流域国的水资源利益。

还有以共同形成的价值体系和主流社会形成的道德标准等来衡量，这两种主要指的是社会共识和常识，如河流应该保证最基本的生态基流，河流开发利用率一般不超过40%等。

预防跨境水资源利益失衡应针对利益失衡原因，采取针对性措施，协调跨境水资源利益，实现流域可持续发展。主要措施包括建立事前通报、协商交流、信息共享、跨界环境影响评估、联合环境监测、联合科研、联合开发、公众广泛参与、生态补偿和利益共享等机制，照顾彼此关切，抑制各方对跨境水资源的不合理需求，合作共赢，找到利益平衡点，有效预防水利益失衡。

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张祥国

国家海洋技术中心助理研究员

何静

天津电子信息职业技术学院讲师

陈吉祥

国家海洋技术中心海域海岛技术室副主任、高级工程师

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第6期，本文在原文的基础上有所删减，

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2013年5月，奥巴马政府发布的《北极地区国家战略》正式提出，美国在北极的核心利益包括国家安全、资源和商业自由流通、环境保护、原住民问题以及科学研究等内容。当前的国际环境已经发生深刻变化，虽然美国在北极治理中发挥着重要作用，但对于秉持“美国优先”理念的特朗普政府而言，当前的北极形势对其积极谋求北极事务领导权又是重大挑战。从根本上说，美国北极政策的困境可以归结为三个方面。

（1） 美国的地位和实力已然在下降

当前，国际格局在剧烈变动，中俄等新兴发展中国家在群体性崛起，并开始逐渐代替西方国家成为引领国际秩序发展的重要推进力量。美国对外关系正在由攻势转为收缩均衡，特朗普政府开始坚持“美国优先”，不再积极开展国际公共产品的供给行动，更期望与其他国家共同承担国际秩序的维护成本。其标志体现为美国退出TTP 、《巴黎气候协定》 、联合国教科文组织 等多边机制和协议，以及在2019年北极理事会部长级会议上拒绝接受涉及气候变化的宣言 等一系列事件。

（2） 美国的北极安全利益维护能力在不断下降

美国的北极战略一直内在配合美国国家安全战略的调整，造成美国的北极安全利益维护能力也随着其国际整体竞争实力及影响力的下降而不断下降。美国是北极八国之中最后一个正式公布“北极战略”的国家。美国并未投入大量资源用于加强在北极地区的军事存在和开发资源，导致美国目前在北极的港口、交通、通信等关键基础设施及管理能力处于相对落后状态。

（3） 美国塑造其主导的北极秩序面临重重困难

目前北极存在的领土争议、海洋权益争端主要发生在北冰洋沿岸国家，即包括俄罗斯、加拿大、美国、丹麦和挪威在内的北极五国之间，这五国对自身的权益主张最为坚定。除上述北极域内国家外，中国、日本、德国、英国、法国、韩国、欧盟等其他主要国家和国际组织也积极参与北极治理。长久以来，北极治理得以成功推进，很重要的一个原因是北极国家把本国北极政策的重心都同时置于环境保护、经济开发等低阶政治议题领域，将军事安全等高级政治议题搁置起来，如果特朗普政府坚持安全议题优先，极力转化美国北极政策的重心和焦点，这将破坏北极国家及北极国家与非北极国家在北极事务上建立的信任和合作基础。

为了适应北极地区的新态势，同时配合美国国家安全战略转型，特朗普政府在较短的时间内发布了一系列关于北极战略的文件。2019年美国海军发布了《北极战略展望》《国防部北极战略》。

（1） 美国北极政策的首要目标是维护美国国家安全利益

美国积极把控北极事务主导权，强调北极事务的安全属性。2019年出台的美国《国防部北极战略》进一步声称，“必须维持美国在印度洋-太平洋和欧洲的竞争性军事优势，并保持对北极地区的可靠威慑”。近年来，美国军方也在不断完善在北极的军事布局，美国空军在北极地区部署了战斗机、太空跟踪系统和雷达站等。美国认为自己应限制俄罗斯、中国等国家利用北极作为战略竞争走廊的能力，防止北极地区形成“一家独大”的垄断态势或形成其他两家联盟的局面。

（2） 深化北极外交和影响力的塑造，追求对北极事务的主导权

特朗普政府试图抢占先机制定服务于美国利益的北极规则，塑造美国主导下的北极秩序，强调“美国不承认北极八个国家之外的任何其他国家对北极地位的要求”，按照美国意愿建立北极国际合作机制或改进现有治理体系，同时达到利用制度进一步约束其他国家的目的。特朗普政府强调寻找对手、突出北极事务安全属性的北极战略固然能够提升美国的北极行动能力，但也势必会加剧北极军事化态势，恶化北极的地缘政治环境，使得北极治理难以取得实际进展。

（3） 借助国际合作实现美国利益

对于气候变化、环境保护等全球性问题，美国无法单凭自身力量应对，仍需要通过与其他北极域内和域外国家，以及欧盟、联合国等国际组织开展国际合作，通过借力来实现自身利益。美国对合作对象是有选择的。在军事、安全等高级政治领域，美国偏向于同盟国及伙伴，以及北约、欧盟等国际组织开展合作。在北极科考、生态保护以及环境治理等低阶政治领域，美国也会选择与中国等非北极国家合作。

（4） 加大北极资源能源的开发力度，追求经济利益

特朗普政府在应对气候变化和能源政策方面，采取经济利益优先于北极环境保护的政治立场。创造就业、刺激国内经济、保持全球能源优势是特朗普政府北极能源开发政策的优先考虑，北极气候变化问题和环境保护等议题则被暂时搁置。

特朗普政府已经意识到，相比俄罗斯等国，美国在北极竞争中的军事、经济等方面处于落后地位。美国的北极战略调整从属于美国国家安全战略的既定安排，其未来的发展趋势也必然服务于美国的整体国家利益。

（1） 北极在美国国家安全战略中的战略地位将继续提升

特朗普政府认为北极地区已进入“大国竞争”的时代。无论是基于北极地缘价值攀升及大国竞争加剧的外部环境，还是美国北极战略调整的内在需求，提升北极在美国国家安全战略中的地位，增强北极政策的执行力，都将是美国今后的必然选择。

（2） 增强美国对北极油气资源的开发能力

美国北极油气资源开采能力相对落后，美国不会允许俄罗斯等国进一步强化在北极的能源开采并建立规范化体系，也不会放任俄罗斯单独掌控北极航道，未来在北极油气、矿业、航运等领域，推动建立符合美国利益的规则和标准将是美国在北极治理及制度建设上的重要方向。

（3） 加强同盟友及伙伴的安全合作，并推动北约等介入北极事务

在北极安全合作问题上，相较于俄罗斯的战略决心与实质部署，美国若要在北极地区保持竞争优势，只能借助于盟友和伙伴的力量，以及通过北约介入北极事务来共同遏制俄罗斯。可以预见，今后北约在北极事务上将与美国在行动上保持一致。

（4） 对拜登政府未来北极政策的预判

拜登表示将重新加入有关国际组织，修复与盟友及伙伴之间的关系，重塑美国的领袖地位。如果拜登政策能够落实，折射到北极事务方面，美国有望降低开展北极地区军事安全竞争的热度，同时将会充分利用北极理事会等一系列北极治理机制来维护美国的北极利益，而不仅仅从政治和安全角度来强化竞争属性。

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肖锋

北京大学法学博士，海军研究院研究员

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第6期，本文在原文的基础上有所删减，

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中美目前关于航行飞越自由的争议，本质是海空兵力“海上存在自由”的争议。这与海洋法一般意义上的航行自由虽密切相关但有质的区别。在以《公约》为标志的国际海洋法体系中，有关海空兵力“海上存在”的法律规则极度缺失，仅有的一些规则也严重滞后。美国正是利用这种法律规则缺失和滞后，假借一般意义上的航行自由，在世界海洋中肆意横行。美国利用“航行自由”设置了一个法律陷阱：反对美式航行自由价值者，会被美国贴上妨害和破坏海洋安全秩序的标签；与美国认定的国际法规则和标准不符者，则会被美国视为“过分”海洋权益主张。“航行自由”成为美海军争霸海洋的“最佳借口”。

美国军舰严重破坏国际海洋法秩序，却为什么能够声称自己是在合法地行使航行和飞越自由？主要原因或许是大家自觉或不自觉地陷入了美国精心设置的法律语境，错误地将美军舰机海上活动简单归类为“航行和飞越”。海军以军舰为平台在海上展开各种活动，是一种特殊的自成一类的人类海洋活动，与其他人类海洋活动有明显区别，可以概括称为“海军兵力的海上实际存在”。具体表现为：

一是海军海上存在的主体在国际法上被赋予了特殊法律地位。

二是海军海上存在的目的是通过海上作战获得军事胜利和优势，利用“彰显存在”压缩对手活动空间并获取控制优势，即追求所谓的制海权。

三是海军海上存在始终围绕“海上作战”这一核心使命或终极使命展开。

四是海军海上存在的威慑力随海军打击力种类和范围的拓展而不断增强，范围已拓展至海陆空天，延展到了电磁和网络空间。

五是海军实际存在的时机和条件、时间和空间、规模和样式等都有很强的目的性和针对性。

六是海军海上存在实际上是海军作战体系（包括预警探测系统、侦察情报系统、指挥控制系统、打击防护系统、综合保障系统等）常态化运转的外在表现。

七是海军海上实际存在与人类其他海洋活动及其规则制度正在发生冲突，如破坏海洋经济开发活动，破坏领海无害通过制度、领海海峡过境通过制度等。

航行和飞越只是海军舰机的本能，其核心功能始终是海上作战，而它们围绕核心功能在海上开展各种活动，不外乎是展示这种功能并使其衍射外溢和放大。

国际法对海军舰机的约束和规制，是围绕或针对其功能展开的。国际海洋法很早就对海军舰机的功能（或者说对海军的海上实际存在）进行规制。这种规制基本上与沿海国海洋主权同步发展，并且走了两条既彼此独立又相互交织的发展路径：其一是在海域制度特别是领海制度中发展通用规则或一般规则，这套规则成熟于1970—1982年第三次联合国海洋法会议，集中体现为领海的无害通过制度，该规则本质上是对军用舰机在领海实际存在的约束和限制，但军用舰机在领海外其他海域的实际存在，事实上无规无法，只有“丛林规则”。另一则是由少数海军大国或在特定地域发展专门规则或特殊规则。例如海军军备控制规则、海底武器控制规则、特定海域的海军海上存在规则、特定国家之间的海军兵力海空相遇行为规则等。

当今国际社会，调整和规范海军海上实际存在的国际法规则不仅严重滞后缺失，而且严重对立，更是不成体系 。

首先，有关规则严重落后于一般国际法和国际海洋法的发展。例如，《联合国宪章》中规定了“禁止武力威胁或使用武力”原则，但在现实国际关系和国际海洋事务中，“舰炮外交”“前沿存在”“威慑挑战”等都是有违该原则的海军运用模式方式。

其次，相关规则严重落后于海军武器技术的发展。“点状部署、多元感知、网络连接、体系存在、分布式杀伤”成为海军海上实际存在的新特点，对于这些如此迅猛的新变化和新特点，国际海洋法却抱残守缺，墨守成规。

第三，相关规则严重对立。例如，有的国家要求外国军舰进入领海需要事先批准或通知，有的则没有此等要求；有的国家要求外国军舰不得在其专属经济区进行抵近侦察和军事测量，有的则没有这些主张；等等。这种对立严重妨碍和限制了国家之间开展有效合作维护国际安全的信心和努力。

第四，相关规则严重不成体系。国际社会各国有多元化的利益追求和政策偏好，而国际社会又缺乏统一的立法机构和权威的法律适用和条约解释体系；海军海上实际存在规则具有高度的政治敏感性、隐匿性和专业性，而规则制定权和主导权又为少数海军大国所掌控，这些都导致海军海上实际存在的法律规则似有若无，时隐时现，零散破碎，不成体系。

在理念上，我国应摒弃美西方国家对海军海上实际存在所设置的航行飞越自由伪善包装，坚定推动构建海洋命运共同体理念进入海洋法体系，以更高的共同命运价值观超越所谓的海洋自由价值观，追求世界海洋的和平稳定与全人类的安全福祉。

在海上军事行动中，应高举“海洋命运共同体”“尊重别国主权”“不使用武力或武力威胁”“和平利用海洋”“不滥用自卫权”等法律旗帜，超越原始的海上丛林法则和零和博弈思维，通过海军兵力海上实际存在创制双边、地区直至国际海军实际存在规则，引领我海军在全球任务海域的海上实际存在行为和活动。

在外交和军事外交中，要运用海军兵力海上实际存在这一概念，驳斥美西方假借航行自由之名对我国国家安全利益、海洋主权和海洋权益的恶意践踏和肆意侵害。要研拟并发布我国近海海域海军海上兵力存在政策立场文件，并基于明确的政策立场与海上邻国就相邻海空域海军海上实际存在的规则进行磋商和对话。同时，还要积极推动国际社会构建海空兵力海上实际存在的国际法规则体系。应根据海洋军事活动的新情况，认真研读《公约》，研究《公约》缔约过程中被少数国家刻意掩盖、移除或模糊处理的关于海洋军事活动的事项，拟制海军兵力在不同性质的海空域实际存在的国际法规则。

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孙庆龄（So Kyong Ryong）

韩国釜山外国语大学印度地区通商学讲师，国际关系学博士

金世源（Kim Se Won）

韩国海洋水产开发院中国研究中心研究员，产业经济学博士

北极航道分为西北航道(Northwest Passage，NWP)和东北航道(Northeast Passage, NEP)。北方海航道沿着俄罗斯北部北冰洋沿岸蜿蜒，总长2200—2900海里。根据韩国气象厅北极海冰监测系统的观测结果（见下图），2011年至2017年的7—10月，北方海航道的海冰总体面积在缩小，在这4个月内北方海航道是可以通航运输的。随着全球气候变暖加速，海冰融化的期间在变长，世界气象学者预测到2030年，北方海航道一年中将约有10个月可正常航行。

北极海冰面积的长期变化

资料来源：韩国气象厅北极海冰监测系统(http://seaice.kma.go.kr)

随着海冰的变化，通过北极航道的货物运输量在不断增加。以2013年的391.4万吨为基础，年均增长率为32.6%。但是，2018年经由北方海航道运输的非俄罗斯本国货物仅为49.1万吨，只占总货物量的3.1%，也只是2013年117.6万吨的40%。由此看出，北方航道的俄罗斯国内运输呈大幅增加趋势，但是亚欧之间经由北方海航道的运输并不稳定。

资料来源： 

综合Nicolay Monko, “The Main Result of 2018 Navigation in the Water Aea of the Nothern Sea Route”, Presentation at The 7th International Arctic Shipping Seminar Korea, 2018和Northern Sea Route Information Office, https://arctic-lio.com。

一些学者在研究中发现，虽然北冰洋海冰的加速融化增加了航道利用的可能性，但实际上由于季节性的自然条件制约，需要使用抗冰船舶或破冰船，这会带来相应的费用。如果能合理改善这种费用结构，才能确保北方海航道的经济性。

综合已有研究，北方海航道有许多亟待解决的问题，包括北极严寒的气候、每年航行时间限制、主要港口的水深限制、破冰船费用等。但与现有的经由苏伊士运河的航线相比，在气候条件影响减少的情况下，通过北方海航道的集装箱运输具有较强的经济性。

（1）集装箱船运公司利用北极航道的内部制约因素

本研究通过对四个集装箱船运公司管理层人员的面谈（其中两个是韩国公司，另外两个分别是法国公司和丹麦公司），得出了集装箱船运公司进军北极航道的内部制约因素，包括“船队扩大受限”“全球运价持续低迷”“航运公司财务困难”和“运输货量有限”。

具体理由如下：

首先，除了几个大型船运公司以外，要实现通往欧洲和美洲的长距离集装箱运输实际上是很困难的，致使船队扩大受到限制。

其次，由于过度竞争，供过于求，大部分船运公司运价持续下降，货量的增加没能跟上船舶大型化发展和舱位激增，导致供求不平衡，也成为影响集装箱船运公司开发北极航道的现实因素之一。

再者，政府没能考虑到航运业需要投入巨额资本的特殊性，对航运企业适用与一般企业相同的负债率，使之能得到的金融支持有限。财政困难也成为影响集装箱运输进军北极的现实原因之一。

最后，虽然大部分集装箱船运公司关注北极航道，但除了运输在北冰洋周边开采生产的液化天然气和矿物，很难确保其他有经济性的货物的货量。

（2）集装箱船运公司利用北极航道的外部制约因素

本研究通过对船运公司相关人员进行面谈，确定了集装箱船运公司利用北极航道的4个外部制约因素，包括“利用北极航道需要初期投资” “俄罗斯对北方海航道相关立法与政策的不确定性”“非北冰洋沿岸国家对北方海航道的关切度上升”和“北冰洋不稳定的气候条件”。具体理由如下：

首先，利用北极航道需要初期投资，北方海航道通航时必备的破冰船、冰区领航员和通航税等相关附带费用在增加，导致航行成本提高，增加了货主的负担。

其次，北方海航道在俄罗斯国内立法中涵盖了俄罗斯部分内水、领海和专属经济区的水域，俄罗斯还宣称对部分海峡拥有历史性权利。俄罗斯对北方海航道相关立法与政策的不确定性，可能会阻碍北方海航道商业化的顺利运作。

再者，非北冰洋沿岸国家对北方海航道的关切度上升，导致竞争激化。北冰洋沿岸国家率先抢占了北极新兴市场，为了确保北方海航道利益，会与非北冰洋沿岸国家进行竞争，制造市场准入障碍。

最后，北冰洋不稳定的气候条件和安全问题都会产生相关的危险成本。

（3）通过层次分析法(AHP)得出的调研结果

本研究根据层次分析法进行问卷调查，问卷调查对象限定为在韩国从事航运运营活动的外国和本国集装箱船运公司的管理者。调查问卷总共收回52份，其中对具有一致性的41份问卷进行了AHP分析。集装箱船运公司相关人员所认为的内外部制约因素的重要性和优先排位如下图所示。

通过对利用北极航道的内在和外部制约因素进行层次分析，可以发现内在制约因素中的“全球运价持续低迷”和外部制约因素中的“利用北极航道的初期投资费用高”最为重要。

各国政府也可以在以下几个方面开展合作：首先，合作确保北方海航道的航行安全，比如中韩两国可以在北方海航道上共同开发现代港口，同时在目前试航的经验基础上，建立国家之间的安全信息互联共享体系。其次，破冰船租赁费等通航的附带费用对于船运公司是很大的负担，因此在实现破冰船收费政策的合理化和常备多种大小破冰船方面，需要俄罗斯和非北极国家之间的合作。再者，俄罗斯通过本国的北极经济开发倡议，鼓励东北亚国家积极参与北极开发，并积极支持北方海航道建设，但是今后一旦实现了北方海航道商用化，俄罗斯是否会继续支持他国参与北极开发仍是个未知数。因此，需要与俄罗斯政府构建长期紧密的合作体系。韩国和中国都处在北极航道的关口位置，今后需要不断关注北极政策的变化和对航道的灵活利用，并推动共同合作。

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姜胤安

中国国际问题研究院助理研究员

《国际问题研究》责任编辑

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第6期，

本文在原文的基础上有所删减，

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受国际地缘政治回潮影响，冷战后曾缓和的美俄北极对抗再次回温，两大阵营开始强化各自在北极地区的军事存在，北极呈现出“再军事化”的对抗态势。安全对抗的背后原因是利益诉求的冲突与美俄两大阵营在认知上对立的加剧。各方在利益诉求方面存在明显分歧，且当前北极地区的法律规则体系及国际治理机制无法解决相关分歧。此外，受地缘政治回潮影响，国际政治再次呈现大国竞争的基调是其长期动因，美国政府在多维度推行以对抗中俄竞争为核心的外交战略，某种意义上来说，美俄在北极的对立是美俄全球竞争对抗在北极地区的缩影。   

与北极日益严峻的安全环境相对应的是北极地区的安全机制近乎缺失，北极理事会在建立之初就明确不涉及安全问题，当前仅有北极海岸警卫队论坛这一初级安全合作机制，而即便是对于北极国家的海警而言，近年来也有互相开启舰艇装备设施竞赛的趋势。

随着中国参与北极治理，西方逐渐形成新一轮敌视中国北极活动的“中国北极威胁论”。与“黄祸论”衍生出的传统“中国威胁论”强调中国巨大人口基数对资源、环境的“掠夺”有所不同，当前“中国北极威胁论”虚构了中国全方位、全领域的威胁，重点在于强调中国在安全、经济领域正在对北极现有秩序发出“挑战”，与近年来兴起的以“锐实力”为代表的新一轮“中国威胁论”不谋而合，两者在兴起时间、鼓动者、参与者方面都高度重合，都认为中国正有计划地“挑战”现有的国际、地区秩序。可以这样说，“中国北极威胁论”正是当前新一轮“中国威胁论”在北极的表现。

北极安全形势日益恶化的现状在短期内不仅没有改善的迹象，反而由于美国北极政策的不确定性将使得地区安全治理机制发展也受到阻碍。尽管相比较于特朗普政府而言，拜登政府任下美国会更倾向于依靠、更加信任北极理事会等多边机制，积极参与北极治理合作，但其能否有意愿及美国是否有足够实力投入以及其北极政策实施效能仍存在很大不确定性。一是北极安全在拜登政府北极政策中的地位尚存在不确定性。二是北极问题作为美国内政外交中较为边缘的议题短期内很难获得其足够重视。三是当前反全球化及逆全球化潮流涌动，国际治理机制面临单边主义及保守主义的冲击，拜登政府倾向的北极多边合作在大的国际环境下面临一定困难。

此外，受当前全球政治形势变化及大国竞争加剧的影响，加之对俄立场更为强硬的民主党政府赢得美国总统选举，美国强调与中俄竞争的总体方向在相当长的时期内并不会有所变化，美俄在北极的对抗态势在未来一段时期内必然持续甚至加剧，并有可能外溢至国际局势，波及域外。一是可能外溢欧洲方向，北约成员国被动牵扯其中的风险日渐加大。二是可能外溢东北亚方向，美俄北极对抗可能引发美国亚太盟友被迫选边站队，使得日韩近年来与俄罗斯回温的关系面临外溢效应的冲击。三是可直接牵扯中国，如近年来美国部分官员和学者多次炒作的所谓“南海理事会”问题一样，在国际舆论中持续发酵，影响中国南海核心利益。

尽管现存北极安全治理机制存在一定不足，地区发展态势明显受大国主导，但多边主义在北极域内外仍存在广泛呼声，在安全形势恶化的趋势中不乏向好因素，即北欧五国。与美俄两国持续加大在安全领域的投入，并展开对抗态势所不同的是，以北欧五国为代表的其他北极国家将仍会长期坚持北极“非军事化”的方针，与大部分域外国家一同，是北极“再军事化”的强力反对者。北欧五国近年来积极发展与美、俄两方的合作，不仅在北约、欧盟框架内参与美欧发起的政治活动，并且也与俄罗斯展开能源合作，从而可以发挥一定的“桥梁作用”。因此尽管以美俄为首的大国在北极安全问题上日益对抗，但北欧五国会利用其在国际北极治理中的话语权，阻挡北极安全困境的恶化，尽管其无法起到决定性作用，但仍有积极意义。

北极因其地缘与经济价值凸显，必将牵扯更多非北极国家及域外力量进入。更多利益攸关方参与北极安全治理是一把双刃剑，对于中国而言既是挑战也是机遇。在此背景下，中国应继续践行“尊重、合作、共赢、可持续”的北极政策以及反对在北极推行地缘政治对抗，并在不同问题上有针对性的侧重。

立场上，中国应坚决反对任何形式的北极“再军事化”。反对将大国博弈及地缘政治带入北极，同时防止北极安全风险外溢。

政策上，中国应坚持多边主义，推进安全治理。中国作为维护多边主义和国际关系民主化的中流砥柱，不仅是北极治理多边主义的支持者，同时也是受益者。中国须坚持多边主义立场，坚持参与北极理事会等北极治理机制，积极推动以北极理事会为主导的北极治理机制改革，反对单边主义对北极和平稳定的威胁。中国在北极推动安全合作应注意由易到难，避免安全等获益低、敏感度高的领域，转而从强化非传统安全合作入手，争取先加大在北极气候问题、北极自然环境和动物保护等议题上的投入，积极推动包括动植物资源养护等相关多边协定的达成。这不仅符合中国和平参与北极治理的理念，而且也符合中国自身在北极的主要利益。

手段上，中国在北极合作中需要在维护好原有合作伙伴的同时进一步扩大合作范围，强化与其他北极利益攸关方之间的联系。作为中国北极合作的传统合作方，俄罗斯与中国有着良好的合作基础和政治互信，但另一方面当前俄罗斯在北极军备领域的心态复杂敏感，与俄罗斯的北极合作应避开军事安全等敏感议题，一方面避免参与俄罗斯与美西方潜在的军事对抗，另一方面也避免引发俄罗斯方面的焦虑。中国北欧合作有助于树立中国和平参与北极治理的形象。中国可通过推动二轨外交或一轨半外交，扩大中国北极“朋友圈”。在北极域外，中国、日本、韩国三国有着相近的地理位置以及相似的北极利益诉求，可寻求扩大中日、中韩双边合作乃至中日韩三边北极合作，共同扩大各自在北极治理问题上的伙伴。

理念上，讲好中国理念，削减共识赤字。长期来看，安全问题的延续将使得北极治理急需削减共识赤字，中国可以从发展理念入手，在讲好中国北极治理理念的同时，凝聚各方更多北极共识。以人类命运共同体与“新疆域”合作治理作为中国参与北极治理的理念。“新疆域”治理理念是人类命运共同体思想的有机组成部分，其内核源自人类命运共同体。对于人类命运共同体而言，其作为中国外交的推进目标，比“新疆域”治理更具有远期性、宏观性，因而其对于中国参与北极治理而言是长远目标，发挥的是旗帜的引领、指向意义。而“新疆域”治理作为针对当前极地等问题而提出的合作理念，其原则不仅对当下北极问题更有针对性，而且其国际接受难度相对较低，有短期内得到广泛宣传并形成一定共识的可能。因此，中国可通过以“新疆域”治理为近期指南，以人类命运共同体为远期目标，积极宣传这两大发展理念，引发更多北极合作方的共鸣，以增加国际北极治理共识。

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何艳梅

上海政法学院经济法学院教授

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第6期，本文在原文的基础上有所删减，

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国际河流航行利用管理体制的正式建立起源于莱茵河。为了促进莱茵河航运与贸易的发展，法兰西帝国与德意志神圣罗马帝国根据1804年缔结的关于对在莱茵河航行的船舶征收通行费的条约，成立双边的莱茵河委员会，负责对莱茵河航行的船舶集中征收通行费，用于改进河流可航性和曳船道状况，也有权解决针对征收通行费的法规而产生的争端。莱茵河委员会可以说是世界上最早成立的跨国流域管理机构和区域性国际组织。1815年重新瓜分欧洲版图的维也纳公会通过的《维也纳公会最后文件》，继承和发展了法德之间建立的莱茵河航行利用的双边管理体制。根据该公约附件16(B)的规定，由莱茵河沿岸国任命委员共同组建多边的莱茵河航行中央委员会，接替莱茵河委员会，继承其行政管理权。

《维也纳公会最后文件》的缔结、实施和莱茵河航行中央委员会的成功运作，推动了国际河流航行利用法的初步形成。在莱茵河之后，陆续有其他欧洲国际河流的沿岸国和地区大国签订条约和建立流域管理机构，对国际河流的航行利用开展共同管理。随着国际航行事业的发展和流域管理机构工作的开展，这些国际河流逐渐形成了复杂的航行规则，国际水法在此基础上正式形成，国际河流航行利用管理体制也得到进一步发展。事实上，在《维也纳公会最后文件》实施后的100多年时间里，从国际社会通过的涉水国际条约、软法文件和司法判决，可以看出国际水法的基本内容是国际河流的航行规则以及缔约国对联合管理机构的授权。 在国际河流航行利用法的发展框架下，由莱茵河沿岸国开创，多瑙河、奥得河等欧洲国际河流沿岸国发扬光大的航行利用管理体制，先后移植和借鉴到非洲、北美洲、亚洲等地区的许多国际河流。

19世纪末以降，随着西方工业化带来的经济繁荣和人口膨胀，国际河流沿岸国对水电开发、农业灌溉、防洪等水资源非航行利用的需求日益增长，也使沿岸国之间产生了公平分配、合理利用水资源等竞争性问题及相关冲突。在通过谈判和协商解决这些问题和冲突的过程中，产生了绝对领土主权、绝对领土完整、在先占用主义、限制领土主权等不同的国家水权理论。由于限制领土主权理论兼顾了不同沿岸国的利益和需求，因此成为国际社会普遍接受的理论。许多沿岸国以此理论为指导，通过谈判建立了关于国际河流水量分配、水电开发、洪水控制等非航行利用的条约框架和管理体制，并在条约实践和有关软法文件的基础上，逐步形成公平和合理利用、不造成重大损害、信息交流等习惯国际法原则和规则，推动非航行利用管理体制在全球许多跨国流域陆续建立。

国际河流非航行利用条约肇始于19世纪，非航行利用的合作管理体制则起源于美国与加拿大1909年签订的《界水条约》及其建立的常设联合管理机构——国际联合委员会（International Joint Commission，IJC）。美加《界水条约》在全球创立了流域管理与国家管理相结合的非航行利用管理体制，尤其具有革新性的是对IJC的授权。根据条约规定，IJC享有监督两国对水的利用、对跨界事项进行调查、解决两国之间的争端等职能。成立100多年以来，IJC根据《界水条约》和缔约国的授权，开展了卓有成效的工作，不仅预防和解决了美加两国之间的许多界水争端，也促进了国际水法原则和规则的发展。由于美加《界水条约》及其创立的联合管理体制行之有效，在墨西哥与美国的界水管理中也得到运用。

随着国际河流非航行利用的繁荣和国家间纠纷的增多，20世纪以来由政府间组织和国际法学术团体通过的许多国际法律文件，对作为非航行利用基础和保障的限制领土主权、公平和合理利用、不对他国的利用造成损害、合作管理等理论、原则和规则多次进行承认和强调。尽管这些文件不具有法律约束力，但是它们一定程度上代表了国际社会的呼声、国家的意愿与承诺，并且“已经逐渐渗透到当代的国家实践中”，陆续促进了以美加《界水条约》和IJC为样板的国际河流非航行利用条约框架与管理体制普遍拓展适用于全球其他国际河流，使国际水法从单一的国际河流航行利用法拓展到非航行利用法，并成为国际水法的基本组成部分，尤其是IJC被奉为双边联合管理机构的“圭臬”。

目前，世界各大洲界河或多国河流的沿岸国普遍缔结双边水条约并建立联合管理机构，主要负责管理两个缔约国之间的边界或跨界河流的非航行利用，并且通常具有信息交流、技术研究、水量分配的监督等职能，有的机构还具有解决争端的职能。亚非拉地区某些多国河流的沿岸国，依据签署的多边条约建立了联合管理机构甚至是全流域管理机构，负责管理某流域流经缔约国的河段甚至是整个河流流域，并通过研究、协调、建议等促进地区经济开发和沿岸国经济发展。随着沿岸国之间关系的改善和合作的加深，亚非拉地区某些仅仅建立了双边或局部流域条约框架和管理体制的多国河流，建立起了全流域条约框架及相应的管理体制。比如澜沧江—湄公河流域的所有6个沿岸国在中国倡导和组织之下，通过《三亚宣言》建立了全流域的澜湄合作机制。

需要指出的是，在不同的条约框架与管理体制之下，联合管理机构的职能、管辖范围及其所体现的沿岸国之间的合作程度有所差异，运作效果也有良莠之分。总体来看，欧洲的边界或跨界水管理机构更接近于IJC，具有较大的管理权限，体现了沿岸国对流域管理与国家管理的并重；亚非拉地区的许多双边、多边或全流域管理机构只有研究、咨询、建议、协调等技术性职能，缺乏实质性管理权限，仅仅是沿岸国国家管理的辅助或补充，说明沿岸国之间的合作还处于较低层次。另外需要注意，亚非拉地区许多跨国流域多边条约框架的形成和多边管理机构的设立与运作，都有国际组织或流域外大国的援助。由于主要是为了捐助而建立的管理体制，没有考虑或结合流域自然条件、沿岸国政治关系、经济制度差异等，因此运行绩效普遍较差。反倒是有些双边管理机构，由于双边合作的针对性、灵活性和便捷性，更容易取得较好的管理绩效。

20世纪以来，西方工业化的持续发展带来了国际河流的污染，也引起了沿岸国的关注，并经由软法文件和司法判例的推动，国家实践中逐渐确立了不造成重大损害原则。以此原则为基础，跨界水污染防治法及其框架下的污染防治管理体制得以形成，并在国际环境法的推动下获得较迅速的发展。大体而言，跨界水污染防治管理体制包括一般性体制和专门性体制两类，后者通过生态系统方法的引入取得了明显的管理成效。

不造成重大损害原则最初仅着眼于保障每个沿岸国对跨界水资源的公平和合理利用，要求一国的开发利用行为不对他国利用、人身和财产造成损害。因此在跨界水污染防治法形成的初期，国际水条约普遍将污染防治作为非航行利用管理体制的附属部分。非航行利用条约即使涉及到防止和消除污染的规定，也多为一般性的政策宣示，缺乏诸如水质标准、监测、环境影响评价等关于防止污染的实质性措施条款。特别是20世纪60年代以来，沿岸国缔结的关于或主要是关于跨国流域非航行利用的大量双边条约，普遍规定了缔约国预防跨界水污染的一般义务，并由缔约国联合建立的非航行利用管理机构协助国家履行这些义务。

1941年美国与加拿大关于特莱尔冶炼厂空气污染案的仲裁裁决，首次在国际环境法上确立了国家管辖或控制范围内的活动不对他国造成损害的原则，促使不造成重大损害原则开始融入了环境保护的元素。20世纪下半叶以来，以《人类环境宣言》为里程碑，国际环境法开始形成，推动不造成重大损害原则发展成为一项不对他国和国际水道造成重大环境损害的、适当审慎的义务。它要求沿岸国采取防控跨界水污染的适当措施，诸如制定和实施规制公共和私人行为的法律和规章，或者在流域层面联合采取适当的措施，包括签署和实施有关污染防治的条约，设立联合管理机构以促进信息交流、制定污染防治规划、设立水质标准、开展水质监测、实施环境影响评价等。近些年来签署的非航行利用条约也相应地发展为规定水质标准、监测、环境影响评价等防治跨界水污染的实质性措施条款，并由非航行利用联合管理机构负责污染防治事宜。

20世纪50年代以来，欧美国家由于工业复兴而造成的跨界水污染形势日益严峻，开始尝试建立专门的管理体制以有效治理跨界水污染。泛欧洲、北美洲地区许多边界或跨境河流的沿岸国，较早通过签署防治水污染的专门性双边条约，在流域层面建立了专门的污染防治管理机构，或者将现有非航行利用管理机构的职能扩大到污染防治。专门性跨界水污染防治多边管理体制的系统建立则始于莱茵河流域。为了有效解决莱茵河的污染问题，瑞士、德国、法国、卢森堡和荷兰等五个沿岸国于1950年专门建立防止莱茵河污染国际委员会。1963年《关于防止莱茵河污染国际委员会的协定》（《伯尔尼协定》）的签订，为委员会的运作提供了永久性法律和制度框架，从而在全球正式开创了多边流域管理与国家管理相结合的跨界水污染防治管理体制。亚非拉地区的国际水条约框架与管理体制以水量分配、水电开发、洪水控制等非航行利用为主，鲜见专门性污染防治管理体制。“非典型”的例子是中国与哈萨克斯坦跨界河流的专门性污染防治管理体制，因为它是在两国关于跨界河流利用和保护伞式协议的框架下建立的。

早期的跨界水污染防治管理体制着重对跨界水污染的消极治理或“个案”解决，因此成效甚微，直至受到生态科学发展的影响和国际环境法的推动，运用了生态系统方法，把跨国流域地表水作为一个完整的生态系统进行治理，才明显改观。最早运用生态系统方法的是五大湖流域。1978年《大湖水质协定》是最早规定维持生态系统完整性的国际条约之一，其第2条规定条约的目的在于“恢复和维持五大湖流域生态系统的化学、物理和生物完整性，”可以说拉开了新时代跨界水生态保护法的序幕。在莱茵河流域，经过沿岸国多年治理，莱茵河水质未有明显好转。直到1986年9月发生的瑞士桑多斯化学污染事故使莱茵河受到重创，防止莱茵河污染国际委员会的最高决策机构部长级会议1987年重新制定《莱茵河行动计划》，引入生态系统方法，莱茵河水质才得到明显改善。

“流域”概念在19世纪后半叶就出现在国内法中，“国际流域”的概念是结合“流域”的概念，从国际河流和国际水道的概念发展而来的。国际流域概念的提出和外延的拓展，使公平和合理利用、不造成重大损害、共同利益等理论和原则注入了生态系统保护的内涵，也是对国际河流概念和国际水法体系的重大突破，为综合管理体制的建立、跨界水资源的全面开发利用、生态系统保护创造了基础和条件。另一方面，20世纪末以来，以联合国环发大会通过的《里约宣言》和《21世纪议程》为引擎，经由《生物多样性公约》《气候变化框架公约》等一系列多边环境条约的缔结和实施，联合国国际法院所审理和判决的多瑙河盖巴斯科夫-拉基玛洛大坝案的推动而迎来发展高潮的国际环境法，逐渐从占统治地位的以经济发展为中心转变为以生态保护为中心，并将可持续发展、生态系统保护、风险预防、环境影响评价等理念、原则和制度融入国际水法原则、规则和制度。

水资源的综合管理是实现跨国流域的可持续发展和生态系统保护的基础，这是《21世纪议程》《都柏林宣言》《约翰内斯堡可持续发展世界峰会行动计划》《柏林规则》等国际社会近些年来通过的许多法律文件的共同结论。而建立流域管理机构，赋予其相应职权，是促使流域国更好地履行公平和合理利用、不造成重大损害义务，促进水资源综合管理的关键和根本。在国际环境法的新发展和上述文件的共同推动下，以及全球和区域经济一体化、水文科学和生态科学发展、地区和国家实践等相关因素的影响下，跨界水生态保护法作为国际水法的新发展，推动了基于生态系统方法的跨国流域多层综合管理体制的建立，尤其是在区域一体化程度最高的欧洲地区和南共体地区。

20世纪90年代以来，欧洲区域一体化和全球一体化的蓬勃发展使跨界水资源管理在欧洲区域甚至全球层面展开。联合国欧经委1992年通过的《赫尔辛基公约》，2000年欧盟通过的《水框架指令》等区域性水条约，可以说是泛欧洲和欧盟地区的伞式协议，它们同时适用于地表水和地下水包括封闭地下水，充分贯彻或体现了流域生态系统方法。泛欧洲和欧盟地区跨国流域的沿岸国在这些伞式协议的框架下缔结和实施流域双边或多边条约，建立和运作流域管理机构，从而形成了区域管理、流域管理、国家管理相结合的综合管理体制。随着《赫尔辛基公约》演变为全球性条约，正式形成了全球性管理体制。在全球、区域和流域条约的框架下，全球、区域、流域、子流域、国家、地方等各层次的管理机构各司其职、相互协调、通力合作。比如欧盟《水框架指令》要求各成员国制定统一的跨国流域管理计划，这一规定在近年欧盟国家之间签署的流域水条约中得到了贯彻。《萨瓦河流域框架协定》就是在多瑙河和整个欧洲实施《水框架指令》的典范。即使是早期签署的条约比如《多瑙河公约》《保护莱茵河公约》及其建立的管理机构，在实施和运作中也都认真执行指令的规定。欧盟甚至是《多瑙河公约》《保护莱茵河公约》《保护斯凯尔特河协定》等流域条约的缔约方和依条约建立的流域管理机构的成员方。此外，欧盟成员国通常设立国家委员会，负责协调国家与流域机构的工作，以更好地实施《水框架指令》和其规划条款。

南部非洲发展共同体（以下简称“南共体”）是非洲地区最成功的区域一体化组织。南共体的14个成员国借鉴国际法协会《赫尔辛基规则》和国际法委员会关于国际水道非航行使用法的编纂成果，于1995年签署并于2000年修订了《关于共享水道系统的议定书》，适用于共享水道的航行利用、非航行利用、污染防治和生态系统保护。缔约国在这一区域水条约的框架下缔结和实施流域双边或多边条约，建立和运作流域管理机构，从而形成了区域管理、流域管理与国家管理相结合的管理体制。

需要注意的是，由于国家经济社会发展状况、国家之间的信任和合作程度、区域一体化水平、流域自然条件等方面的较大差异，南共体地区与泛欧洲和欧盟地区的管理体制有很大不同。首先，泛欧洲和欧盟地区的流域管理机构享有制定和实施流域管理计划、拟定水质标准等实质性的管理权限；南共体地区的流域管理机构一般仅有信息交流、提供咨询、组织会议等技术性权力，只是对国家管理起到辅助和补充作用。其次，泛欧洲和欧盟地区许多沿岸国水量相对丰沛，流域水问题主要是污染防治和生态系统保护，而且由于经济发展水平、区域一体化程度、国家之间的信任和合作程度较高，因此可以基于生态系统方法，真正实现地表水和地下水、水质和水量的综合管理；南共体地区的管理体制则仅仅实施了地表水体的航行利用、非航行利用、污染防治等相对综合的管理，而且由于各沿岸国普遍的水短缺和经济落后，侧重于水量分配和经济开发。

全球现有448条跨界含水层和含水层系统，随着国际水法及其各种管理体制和规制工具的发展，以及对地下水资源的质量和可抽取量的日益关注，规制和管理跨界含水层利用和保护的跨界含水层法及其框架下的管理体制正在引起国际社会更多的关注。由于共同含水层国各自的法律体系、规则、制度和机构不足以提供预防和解决共享地下水争端的方案，有必要建立规制跨界含水层与跨界地下水开发利用和保护行为的国际法律体制。而且，即使某含水层是跨国流域的组成部分，可适用的法律体系、规则和制度也不同于规制跨界地表水的法律体系、规则和制度，因为含水层还包括不与任何地表水相联的跨界封闭地下水。随着《赫尔辛规则》《国际地下水规则》等国际文件对国际流域概念的提出和外延的拓展，以及适应含水层开发利用和保护的客观需要，国际社会也通过了一些涉及或关于跨界含水层与跨界地下水利用和保护的法律文件和规则草案。这些文件影响着和渗透进国家的实践，促进了数个专门性跨界含水层条约框架及管理体制的建立，也标志着作为国际水法分支的跨界含水层法正在形成。

从全球各大洲情形来看，除了泛欧洲和欧盟地区通过《赫尔辛基公约》《水框架指令》及其框架之下的流域条约和建立的联合管理机构，实施地表水与地下水综合管理之外，与目前已发展成熟的跨界地表水条约框架、法律规范和管理体制相比，其他大洲和地区跨界地下水条约框架、法律规范和管理体制相当滞后。许多国际水条约及其框架下的联合管理机构仅仅规定和实施了利用和保护地表水的详尽规则，地下水仅在作为地表水污染的原因即成为地表水质的威胁时处理，而不是作为受保护的资源进行管理。原因可能是多方面的，包括国家对丧失领土主权的担心，跨界含水层法律和政治的复杂性，不同国家法律体系和资源开发政策、地下水抽取和污染控制方面的巨大差异等。规制共同含水层国之间关系的特定条约的缺位，更加剧了这种情势。

随着航运事业的发展、工业化的推动、水文科学的进步、国际流域概念的提出、生态系统方法的运用和国家政治关系的改善，全球跨国流域管理体制从无到有，持续演进，不断拓展，日益健全。具体表现在以下四个方面：首先，管理体制覆盖的地理范围不断延展，从早期集中于欧洲和北美，发展到非洲、亚洲和中南美洲，而且在亚非拉地区方兴未艾，或者说仍有很大的发展潜力；其次，管理体制适用的活动领域不断拓展，从19世纪早期起步并局限于航行利用，到20世纪初扩展到水量分配、农业灌溉、水电开发等非航行利用，再到20世纪中期开始重视污染防治和生态修复。20世纪末泛欧洲、欧盟、南共体等地区跨国流域开始迈向遵循流域生态系统方法的综合管理和可持续发展；第三，管理层次日益多元，逐渐形成从双层到五层等不同层次和类型的合作管理体制和管理机构。尤其是泛欧洲、欧盟、北美和南共体地区在常规的流域管理和国家管理之外，适当地开展地方管理、区域管理甚至全球管理；第四，运作效果逐渐显现。跨国流域管理体制的建立和运作促进了沿岸国经济和社会发展，以及区域稳定与安全。

尽管取得了很多发展成就，但是亚非拉地区的多国流域和跨界地下水在建立或优化管理体制方面还面临着许多挑战：首先，许多多国流域缺失管理体制；其次，已建立的管理体制以碎片化的“功能性方法”为主；第三，跨界地表水和地下水的综合管理进程缓慢；第四，许多流域联合管理机构的运行效果不理想。总之，作为国际水法中的组织法和管理法，跨国流域管理体制需要随着国际水法的发展而发展，也需要通过自身的发展推动国际水法的发展。这种发展需要流域国克服非合作博弈的零和思维，秉承流域利益共同体的信念，独立自主地建立和实施综合管理体制。从欧洲和北美的成功实践来看，对某一跨国流域的所有流域国来说，使其整体利益最大化的最佳途径，是缔结和实施一项符合流域生态系统方法和现代可持续发展原则的、内容上相对综合的流域条约，建立综合性流域管理机构，赋予其规划、协调、管理等广泛的职权。以此标准衡量，全球尤其是亚非拉地区跨国流域的管理体制任重道远。

我国可以借鉴和吸取全球跨国流域管理体制的经验与教训，结合我国各跨国流域的自然地理条件、经济社会状况，与各共同沿岸国的政治关系和合作程度等，为国际水法和跨国流域管理体制的进一步发展提供“中国智慧”，做出“中国贡献”： 一是在现有流域水条约和相关管理体制机制框架之下，深化与周边国家的跨界水合作；二是在缺失合作管理体制的跨国流域，与共同沿岸国通过谈判与协商，签订流域水条约、协议或宣言等，合作创立流域委员会、专家组等常设性或非正式的流域管理机构；三是与共同含水层国就跨界含水层和跨界地下水的利用和保护问题达成条约，建立专门的跨界含水层管理机构或者拓展中哈、中俄、中蒙联合水委员会的职能范围，开展制度化、常态化的跨界含水层和跨界地下水合作，或者达成非正式的、更灵活的双边安排。

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闫岩

中国南海研究院海洋法律与政策研究所所长，副研究员

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第6期，

本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

美国的南海政策在过去25年间从避免选边站的“相对中立”转变为毫不掩饰的“逢中必反”介入南海问题的身份也试图从“调停者”转变为“仲裁者”。美国南海法律立场调整大致可分为三个阶段。

（1）冷战结束至2008年：美国南海法理主张逐步形成

冷战结束后美国涉南海问题法理主张有四个层次：其一，在岛礁主权争端上不持立场；其二，反对与《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）不一致的海洋主张；其三，确保南海地区的航行与飞越自由；其四，反对使用武力或胁迫手段，基于国际法和平解决南海问题。

在这个阶段，美国南海政策的核心是以维护“航行与飞越自由”之名，行在南海的军事行动自由之实。从当时中美实力对比看，美国并不担心中国对其构成任何挑战。

（2）奥巴马政府时期：质疑并挑战中国南海权利主张的法理基础

美国“由浅入深、由表及里、从点到面”对中国在南海的权利主张发起全面攻击。

其一，美国对我南海断续线的合法性展开全面批判，声称“中国基于九段线而非海洋地物来声索海洋权利的主张不符合国际法”。

其二，攻击中国岛礁的法律地位。美方立场不再局限于岛礁主权，而是试图从岛礁法律地位切入，强调经过岛礁建设后的“人工岛屿”不具有岛屿法律地位，变相压缩中方主张的范围。

其三，炒作美国军事活动合法性问题。奥巴马政府以航行自由行动挑战中国的直线基线和军舰在领海内的无害通过制度。

其四，干扰地区规则制定。美国积极推动并敦促尽早达成具有拘束力的“准则”，强调南海问题的最终解决要基于《公约》和南海仲裁案裁决，试图通过高层施压、双边关系渗透等方式影响磋商进程和走向。

（3）特朗普政府时期：立场倒退与倒行逆施

美国南海政策服务于其所谓对华全面遏制和打压的战略需求，攻击性和侵略性大幅上升。

其一，美国以仲裁裁决为依据以“排除法”收窄其“南海岛礁主张不选边站”的立场范围，断言美济礁、渚碧礁等低潮高地和曾母暗沙水下地物的性质，全盘否定中国对南沙群岛的整体性主张，并辅之以军事行动宣示和强化其立场。

其二，否认中国在南海与周边国家有重叠主张海域，不再呼吁各方澄清主张，将争议海域称为“菲律宾、越南、马来西亚、文莱、印尼的专属经济区”，不但在周边国家单方面海洋资源开发行动中给予明确支持，还加大了与南海声索国的海上油气资源开发合作。

其三，“航行自由行动”逐渐偏离轨道，频度烈度剧增。特朗普政府时期“航行自由行动”的审批权限下放至国防部，频率和烈度显著上升，水下无人系统是否享有豁免权，及其使用是否违反了和平利用海洋的原则等问题成为中美关于海上军事活动法律规制新的争议点。

2020年以来，南海争端当事国在美国的支持下通过多种手段大力推动坐实仲裁裁决。

（1）争端当事国固化非法占领并威胁提起新的法律程序

菲律宾对其非法占据的中业岛等岛礁的设施建设从未停止，近年来陆续修建了沙滩坡道、扩建机场等设施。尽管2016年杜特尔特政府上台以来致力于改善中菲关系，推动双边机制及海上合作，却同时也一直在非法侵占的中业岛等南沙岛礁上进行建设，并试图通过将裁决纳入国内法律体系的方式坐实裁决。越南持续释放出有可能效仿菲律宾将中越南海争议诉诸仲裁的信号。2016年，越南边界事务委员会前主任陈公轴曾撰文表示，越南可以利用仲裁裁决对岛礁的定义来挑战中国的西沙群岛主张，以及与海上执法部门与越南渔民的冲突。越南还借助其东盟轮值主席国身份，通过东盟系列会议声明抬升《公约》的地位，炮制“公约至上论”。

（2）争端当事国以资源为核心的海洋权益争夺加剧

2020年2月15日，美国国务卿蓬佩奥、防长埃斯珀在慕尼黑安全会议上渲染中国是南海的最大威胁，并指责我“侵犯”越南、菲律宾的专属经济区。7月13日，蓬佩奥发表声明，援引2016年裁决，把中国描绘为“霸凌者”和“海洋帝国”，声称中国“涵盖大部分海域的资源权利主张完全不合法”。2020年越南渔船在南海活动更加频繁，并与沿岸国家发生多次摩擦及严重冲突。印尼也加大了对其主张的专属经济区内的渔业执法力度。

（3）其他域外国家以“外交照会战”的方式高调插手南海事务

2019年12月12日，马来西亚向联合国大陆架界限委员会提交了南沙群岛北部部分大陆架外部界限后，越南、印尼、菲律宾及美国、澳大利亚等域外国家接二连三向联合国递交涉南海外交照会，部分照会援引了仲裁裁决。长期以来，澳大利亚、法国、德国和英国等国家仅从南海航道通畅的角度关注南海。随着美国的“亚太再平衡”战略的实施、菲律宾南海仲裁案启动和美国大肆渲染的南海“军事化，这些域外国家逐渐演变至积极的通过军事、外交等手段插手南海事务。

（4）美国加大南海军事活动，对我国企业实施经济制裁

美国日益展现强硬态度和准备战争的气氛，持续加大在南海军事活动的烈度。2020年白宫发布《美国对中国战略方针》，宣称将向中国施压，打击中国的“霸权主义自信”，并为本地区的盟友和伙伴提供安全协助对抗中国。仅2020年上半年，美军在南海的侦查活动就达2000次之多，2020 年下半年美国多次在南海海域举行海上联合演练。美国推出“南海经济制裁”，其商务部以在南海争议地区从事军事活动、将南海“军事化”为由，将24家中国公司列入禁止购买美国产品的政府名单中，并对参与南海岛礁建设的中国公民实行签证限制。

（5）中国积极捍卫国际法治精神，致力于推动区域规则、机制建设和海上合作

中菲两国在2017年建立了中菲南海问题双边磋商机制（BCM），切实推动了两国务实合作，为维护中菲关系、管控危机和共建互信作出重要贡献。2020年4月18日，中国《民政部关于国务院批准海南省三沙市设立市辖区的公告》，明确了三沙市西沙区管辖西沙、中沙群岛的岛礁及其海域，区政府设在永兴岛；南沙区管辖南沙群岛的岛礁及其海域，区政府设在永暑礁。中国在2020疫情期间仍尽力维护双边关系与区域多边机制，老挝、柬埔寨、缅甸、菲律宾、泰国、印尼等区域内国家的十多个政党表示，支持南海问题由直接争端方通过对话协商解决分歧，并明确提出反对外部势力干涉本地区事务，呼吁早日达成“准则”。 准则”磋商近年来进入快车道，并于2019年提前完成了首轮单一磋商文本审读，中方承诺将在疫情情况改善后，尽早开展面对面的磋商，推动早日达成“准则”。

拜登政府将延续从奥巴马政府时期开始的对华强硬路线，绝不会放弃仲裁裁决，并将继续全面推进对中国海洋权利主张的法理战和经济制裁：美国可能继续怂恿和鼓励越南提起新的国际仲裁；美国海岸警卫队可能通过与南海沿岸国合作在南海争议海域开展联合执法行动；美国可能通过盟友的协助干扰被制裁中企在当地的承建项目；美国可能将经济制裁手段与“一带一路”项目议题关联；美国亦有可能对明确支持中方立场与主张的国家实施威慑与制裁。

首先，针对周边和域外国家联手以仲裁裁决为依据展开的外交和舆论攻击，中国应继续从法理上对仲裁庭在法律解释与适用、证据采信、事实认定等方面的诸多谬误进行全面系统的批驳，并加大国际国内舆论宣传力度，以正视听。

其二，针对越南在南海日益激进的海上单边行动和提交国际仲裁的威胁，一方面中国仍应坚持维护两国关系，推动海上合作，避免矛盾升级；另一方面可以考虑通过严厉打击越南的侵渔行为、阻遏越南非法侵占的南沙岛礁的军事建设和部署以及重启万安滩油气资源勘探开发项目等方式进行反制。

其三，以南沙岛礁为基地向国际社会提供更多的民事服务，有助于破解美国“军事化”指责和消除周边国家的疑虑。利用南沙岛礁上现有的气象观测中心和环境空气质量监测站等设施向国际社会尤其是周边国家提供海啸预警、气象预报等服务。

其四，以“准则”磋商为抓手积极推进南海地区秩序构建。中国和东盟国家应保持足够的战略定力，尽早启动面对面磋商，推进“二读”，为南海和平稳定构建制度保障。

其四，警惕美国炒作南海问题与“一带一路”议题关联，继续推动与南海沿岸国的海上务实合作。在新冠疫情对全球经济发展造成冲击的时刻，继续推动与南海沿岸国低敏感领域的海上务实合作与“一带一路”项目，使南海周边国家真正受益，是化解破解美国谎言与挑拨离间的最好方式。

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余敏友

武汉大学中国边界与海洋研究院院长

博士生导师

国家领土主权与海洋权益协同创新中心副主任

原文首发于《边界与海洋研究》2020年第6期，

本文在原文的基础上有所删减，

请点击文末【阅读原文】获取原文下载链接。

2020年7月13日，美国国务卿蓬佩奥发表《美国关于南海海洋主张的立场》 （下文称“蓬佩奥声明”）。该声明阐明了美国的南海政策立场，重在澄清与强化美国关于中国海洋权利主张的立场。

1.破中国南海权利主张

首先，蓬佩奥声明抽象指责中国利用恐吓手段侵犯东南亚沿海国家在南海的主权，在离岸资源方面欺负它们，用“强权即公理”取代国际法。其次，蓬佩奥声明以2016年南海仲裁裁决为幌子，指控中国在南海的权利主张“完全非法”，没有法律依据，进而最终否定中国南海权利主张的合法性。

实际上，南海仲裁裁决完全是美国势力在幕后操弄的产物，是一份披着法律外衣的政治性裁决。整个仲裁是美国人幕后操纵、一手导演的。仲裁庭的成立不合法，人员组成没有公正性，对案件所涉事项没有管辖权，对《联合国海洋法公约》（下文称《公约》）条文的解释与适用错误百出，甚至超越《公约》擅自造法。美国合谋指导制作的所谓“裁决”，是对《公约》权威性与完整性的破坏与损害，目的是混淆视听，欺骗国际舆论。

2.立美国南海政策立场

美国不是南海沿岸国，也不是南海主权争端的当事方，否定中国南海权利主张的合法性不足以支持美国南海政策立场，因而蓬佩奥声明不得不采取如下伪装：

首先，声称南海是美国实施“印太战略”中一个重要的地区，美国急需在此加强其南海政策。其次，标榜美国（作为“太平洋警察”）长期以来在南海维护和平与稳定，以“符合国际法”的方式“维护海洋自由，维护贸易畅通无阻，反对任何以胁迫或武力解决争端的企图”。最后，污蔑中国想把南海据为己有，称“世界决不允许中国把南海当作自己的海洋帝国，美国为了全世界的公共利益，捍卫海洋自由和尊重主权”。

显然，上述伪装无法掩盖美国的政治动机和霸权心态。蓬佩奥声明将中国污名化，利用中国与南海邻国存在的领土主权和海洋权利争端，将中美南海之争歪曲为正义与非正义的较量，隐含对中国采取军事冒险行动的武力威胁，制造恶化南海局势的新借口，进一步搅乱南海，竭力维护美国把太平洋当成美国湖的霸权现状。

蓬佩奥声明与中国公开对抗，并以潜在而巨大的经济利益唆使南海周边国家集体对抗中国。

1.美国为在南海对中国使用经济胁迫或武力威胁制造新的法律借口

特朗普政府明确拒绝中国权利主张的法律依据，并承诺“美国与其东南亚盟友和伙伴一起维护它们符合国际法上权利和义务的近海资源的主权权利”。美国按照其自身对国际法和正义战争理论的理解，为未来在南海分阶段对中国使用武力制造正当性和理据。蓬佩奥在其政策声明中精心选择“非法”“前所未有的威胁”“主权权利”和“不允许北京”等措辞，隐含着有权使用武力或以武力相威胁，甚至不排除以武力威胁或使用武力支持其南海周边盟国的可能性。

2.美国对中国发动法律战

首先，借助菲律宾南海仲裁裁决，美国公然否定中国在南沙群岛的领土主权与海洋权利主张，并在双边和多边外交渠道、军事接触以及与中国的交涉中引用该裁决，为其侵犯中国在南海的领土主权和海洋权益的行为辩护。

其次，美国在联合国煽动对中国南海权利主张的外交战。在蓬佩奥声明发表后，澳法德英相继向联合国秘书长联合提交照会，明确支持南海仲裁裁决，指责中国对南海的历史性权利主张不符合国际法与《公约》。

3.美国向其盟友发出与中国对抗的信号

美国把南海视为与中国战略竞争的关键舞台，并向其世界盟友正式发出了在南海对中国开展战略竞争与对抗的号令。一方面试图领导和协调其他域外国家，加强南海周边区域双边安全联盟体系与伙伴关系，拉拢东盟，推动南海问题的国际化、多边化、复杂化；另一方面在南海制造事端，挑拨中国与周边地区国家之间的关系，支持其盟国和伙伴与中国对抗，对中国进行军事挑衅与武力威胁，以维护美国的霸权。

1.继续实施“航行自由计划”

美国航行自由行动（Freedom of Navigation Operations，FONOPs）是指美国通过国防部授权美军(海军、空军和海岸警卫队)实施非战争军事行动，以维护美国片面坚持的军舰航行自由和海洋军事存在自由，这是美国对中国施压的主要手段，是美国航行自由计划（Freedom of Navigation Program）的重要组成部分。

2.强化军事同盟

美国通过与盟国和伙伴国订立安保条约或危机管理安排，将有关南海或东海地区纳入安保条约或危机管理安排的适用范围。一旦美国或其盟国在南海地区发生武装冲突等事件，域外国家根据所承担的条约义务或承诺，将被迫卷入其中。

“印太战略”近期目标是维护美国在印度-太平洋地区的主导权，强化美国在本地区的军事、外交和经济存在。其远期目标是建立以美国为中心的印太七环同心圆安全体系，以美国为中心，包括东亚、南亚、大洋洲、太平洋岛国甚至英国、法国和加拿大在内的印度洋-太平洋区域安全网。

美国政府持续加大对“印太战略”的资源投入：特朗普总统相继签署的《亚洲再保证倡议法》《2020财年国防授权法》进一步细化印太战略；美国参议院军事委员会通过2021年度国防授权法案，授权成立主要针对中国的“太平洋威慑倡议”基金，加强美军在印太地区的战略竞争；美国国防部制定与中国开展竞争的长期战略，确保美国在对华战略竞争中处于优势；美国重申和强调印太同盟体系和伙伴关系及对日韩的安全承诺，加强美日韩三方合作。

美国明显加大了对中国的全面遏制力度和范围。具体表现在: 一是扩展了年度中国军力报告的覆盖范围，如增加“一带一路”倡议、数字丝绸之路等框架下中国海外投资与中国安全和军事战略目标之间关系的评估。二是在高科技领域，继续限制中国企业的出口实施许可证制度。三是对台湾出售军事武器。四是2020年12月，美军发布了一项海上战略报告《海上优势：综合全域海军力量获胜之道》，指责中国在南海开展侵略性海上行动并试图构建有利于自己的国际秩序，称美国三大海上军事力量将通过加大海军力量投射，强化与盟友及伙伴国的合作以对抗“中国威胁”。

蓬佩奥声明不满足于否定中国南海权利主张，而且还隐含借南海争端妖魔化中国执政党，发动以颠覆政权或“政权更迭”（regime change） 为目标的政治战。蓬佩奥在《共产主义中国和自由世界的未来》的演讲中阐述了特朗普政府的真正目标是促使中国的政权更迭。美国国会众议院发布报告称中国共产党在意识形态竞争、供应链安全、国家安全、技术、经济和能源以及竞争力等六大领域对美国构成了日益严重的威胁。蓬佩奥警告说，中国对美国和整个西方构成了明显而现实的危险，以美国为首的西方国家在与中国打交道时应该采取‘不信任并核实’的原则。

蓬佩奥声明是美国单方面主张，不符合《联合国宪章》规定的会员国主权平等、善意履行义务等宪章原则，既不符合和平解决国际争端的国际法原则，又隐含以军事行动威胁我国的主权与安全，违反了联合国宪章规定的在国际关系中不使用武力或威胁使用武力原则。

我们应坚定不移地维护以《联合国宪章》为基石的国际秩序，坚持以对话弥合分歧，以谈判化解争端；正告美国挑起意识形态对抗和“新冷战”将严重损害中美两国人民的根本利益；声明中国无意跟任何国家打冷战热战，愿意真诚善意地发展对美关系，不冲突、不对抗、相互尊重，聚焦合作、管控分歧，推动中美关系健康稳定向前发展。我国还应加强制度建设，坚决维护与积极行使领土主权、海域管辖权与海洋活动管控权，尽快形成从沿海国制度、港口国制度到船旗国制度相互支持和协调统一的国家海洋法律体系，进一步完善我国维护主权、安全和发展利益的法律制度，同各国和国际社会携手推进世界和平与发展的崇高事业。

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